RECURSO DE APELACIÓN

EXPEDIENTE: SM-RAP-32/2017

APELANTE: PARTIDO ACCIÓN NACIONAL

RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL

MAGISTRADO PONENTE: JORGE EMILIO SÁNCHEZ-CORDERO GROSSMANN

SECRETARIO: CARLOS ANTONIO GUDIÑO CICERO

AUXILIARON: DINAH ELIZABETH PACHECO ROLDÁN, RUBÉN ARTURO MARROQUIN MITRE Y JUAN ANTONIO PALOMARES LEAL

Monterrey, Nuevo León, a veinte de abril de dos mil diecisiete.

Sentencia definitiva que confirma, en lo que fue materia de impugnación, la resolución INE/CG806/2016, emitida por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, respecto de las irregularidades encontradas en el dictamen consolidado de la revisión de los informes anuales de ingresos y gastos del Partido Acción Nacional, correspondientes al ejercicio dos mil quince, así como el referido dictamen consolidado, ambos, únicamente respecto a los aspectos relacionados con el Estado de Tamaulipas. Lo anterior, dado que a) el límite a las aportaciones de militantes no es inequitativo; la autoridad responsable b) impuso correctamente una sanción económica por la comisión de la falta prevista en la conclusión 5, c) expuso los razonamientos lógico-jurídicos necesarios para establecer justificadamente la conclusión 6, d) fundamentó y motivó la resolución al imponer las sanciones correspondientes a las conclusiones 5, 6, 8 y 14 y d) los bienes y servicios de las actividades ordinarias deben estar contratados con proveedores inscritos en el registro federal de proveedores.

GLOSARIO

Consejo General

Consejo General del Instituto Nacional Electoral.

Dictamen consolidado:

Dictamen consolidado respecto de la revisión de los informes anuales de ingresos y gastos de los partidos políticos nacionales y locales con acreditación o registro en las entidades federativas, correspondientes al ejercicio dos mil quince del Partido Acción Nacional.

Resolución:

Resolución del Consejo General respecto de las irregularidades encontradas en el dictamen consolidado de la revisión de los informes anuales de ingresos y gastos del Partido Acción Nacional, correspondientes al ejercicio dos mil quince (INE/CG806/2016).

CPEUM:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

LOPJF:

Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

LGIPE:

Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

LGPP:

Ley General de Partidos Políticos.

LGSMIME:

Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

1. HECHOS RELEVANTES

El veintitrés de diciembre de dos mil dieciséis, el Partido Acción Nacional interpuso el presente medio de impugnación, con el fin de controvertir la resolución aprobada por el Consejo General en sesión extraordinaria de catorce de diciembre de dos mil dieciséis, a través de la cual determinó, entre otras cuestiones, imponerle diversas sanciones derivadas de la revisión de los informes anuales de ingresos y gastos de carácter ordinario, correspondientes al ejercicio dos mil quince en el Estado de Tamaulipas.

2. COMPETENCIA

Esta Sala Regional Monterrey es competente para resolver el presente asunto, por tratarse de un recurso de apelación interpuesto contra una resolución del Consejo General, por la cual impuso diversas sanciones al Partido Acción Nacional, en su carácter de partido nacional con acreditación estatal, derivado de las irregularidades encontradas en el dictamen consolidado de la revisión de los informes anuales de ingresos y gastos, correspondientes al ejercicio dos mil quince en el estado de Tamaulipas.

Lo anterior, con fundamento en el Acuerdo General 1/2017 de la Sala Superior1, por el cual ordena la remisión de asuntos de su competencia a las Salas Regionales, en relación con los artículos 189, fracción XVII, 195, fracción XIV, de la LOPJF y 44, párrafo 1, inciso a), de la LGSMIME.

3. PROCEDENCIA

El presente recurso cumple con los requisitos de procedencia previstos en los artículos 8, 9 párrafo 1, 42 párrafo 1 y 45, párrafo 1, inciso a), de la LGSMIME, relativo a la forma, oportunidad, legitimación, personería, definitividad e interés.

4. PLANTEAMIENTO DEL CASO

Dictamen consolidado y resolución impugnados

El presente recurso se origina con motivo de la resolución emitida por el Consejo General por la que impuso diversas sanciones económicas al apelante las cuales, en lo que interesa, se detallan a continuación:

● Conclusión 5. Ingresos aportaciones de militantes. El partido político excedió el límite máximo anual respecto de las aportaciones de militantes por un monto $502,967.03 (quinientos dos mil novecientos sesenta y siete pesos 03/100 M.N.).

Se le impuso una sanción económica equivalente al 150% (ciento cincuenta por ciento) sobre el monto excedido de las aportaciones, lo cual asciende a un total de $754,450.55 (setecientos cincuenta y cuatro mil cuatrocientos cincuenta pesos 55/100 M.N.).

● Conclusión 6. Ingresos y egresos. Incumplir con la obligación de recibir a través de cheque o transferencia electrónica aportaciones en efectivo superiores a noventa días de salario mínimo, por un monto de $286,380.34 (doscientos ochenta y seis mil trescientos ochenta pesos 34/100 M.N.).

Se le impuso una sanción económica equivalente a 10 (diez) Unidades de Medida y Actualización, misma que asciende a la cantidad de $ 730.40 (setecientos treinta pesos 40/100 M.N.).

● Conclusión 8. Contratación de bienes. Se omitió contratar bienes y servicios con proveedores inscritos en el Registro Nacional de Proveedores por un monto de $2,243,910.54 (dos millones doscientos cuarenta y tres mil novecientos diez pesos 54/100 M.N.).

Se le impuso una sanción económica equivalente al 50% (cincuenta por ciento) de las ministraciones mensuales que reciba a partir del mes siguiente a aquél en que quede firme la resolución, hasta alcanzar la cantidad de $56,097.76 (cincuenta y seis mil noventa y siete pesos 76/100 M.N.).

● Conclusión 14. Cuentas por pagar. No se presentó la documentación que comprobara el registro de cuentas por pagar, por un importe de $124, 865.92 (ciento veinticuatro mil ochocientos sesenta y cinco 92/100 M.N.).

Una reducción del 50% (cincuenta por ciento) de la ministración mensual que corresponda al partido, por concepto de financiamiento público para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes, hasta alcanzar la cantidad de $249,731.84 (doscientos cuarenta y nueve mil setecientos treinta y un pesos M.N.).

Conceptos de agravio

Del escrito de demanda se desprende que el apelante, en esencia, plantea como conceptos de agravio los siguientes:

1. Respecto a la conclusión 5

Se le sancionó con la reducción del 50% (cincuenta por ciento) de la ministración mensual por concepto de financiamiento público hasta alcanzar la cantidad de $754,450.55 (setecientos cincuenta y cuatro mil cuatrocientos cincuenta pesos 55/100 M.N.), la cual vulnera el principio de legalidad pues considera que se le impuso una sanción que no está prevista en la ley para el caso concreto, ya que en su concepto la aplicable es la fracción II del artículo 456, numeral 1 de la LGIPE, sobre todo por tratarse de una sanción más benéfica, en términos de lo previsto en el artículo 1° de la CPEUM.

Por otra parte, aduce que el artículo 56, apartado 2, inciso a) de la LGPP, resulta inconstitucional, pues pretende dar un trato igual a los desiguales. Dado que no hace una diferenciación entre el financiamiento público que obtiene el apelante del resto de los partidos, ya que se exige que, por concepto de financiamiento de militantes, todos los partidos se sujeten al mismo estándar sin tomar en cuenta el número de militantes y que el constituyente previó que el financiamiento de los partidos no puede ser establecido de manera general para todos, pues resultaría inequitativo y desproporcional.

Además de que excede lo previsto en el artículo 41 de la CPEUM, que se limita a señalar la prevalencia del financiamiento público sobre el privado.

2. Respecto a la conclusión 6

La responsable omite exponer los razonamientos lógicos-jurídicos necesarios para establecer justificadamente su conclusión.

Aduce que es ilegal considerar que vulneró la norma de transferencias y cheques bajo el argumento de que omitió entregar la documentación que avale que las cuotas correspondan a cuentas de militantes o un documento que autorice su retención.

3. Respecto a las conclusiones 5, 6, 8 y 14

La omisión de realizar un estudio de fondo que le permitiera justificar por qué calificó la sanción como grave, ya que no estableció los elementos para tal calificación.

Además, considera indebido que para sancionar el Consejo General estableciera diversos porcentajes sobre el monto involucrado pues, al tratarse de faltas graves, debió utilizar el mismo parámetro.

Resultan inconstitucionales los artículos 82, apartado 2 y 356, apartado 2 ambos del Reglamento de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, dado que contemplan la obligación de los partidos políticos de contratar bienes y servicios con proveedores inscritos en el Registro Federal de Proveedores en etapa de actividades ordinarias, cuando en realidad de conformidad con el artículo 7, fracción XXI, de la Ley General de Delitos Electorales, sólo es sancionable la contratación de bienes y servicios con proveedores no inscritos cuando se trate de etapa de campañas.

Controversia y pretensión

La controversia en el presente recurso de apelación se centra en determinar, por una parte, si existe o no la inconstitucionalidad alegada por el apelante respecto del artículo 56, apartado 2, inciso a), de la LGPP, 82, apartado 2 y 356, apartado 2, ambos del Reglamento de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral; en segundo lugar se analizará si el Consejo General obró conforme a Derecho al concluir que el apelante incurrió en diversas irregularidades derivadas de la revisión del informe anual de actividades, correspondientes al ejercicio dos mil quince, porque no aportó la documentación correspondiente o si, como lo refiere el apelante, no fundó y motivó debidamente los actos controvertidos.

Además, deberá establecerse si la responsable justificó las razones que la llevaron a calificar las faltas como graves las faltas y de manera equivocada utilizó diversos porcentajes sobre el monto involucrado para imponer la sanción.

La pretensión fundamental del apelante es que se revoquen el dictamen consolidado y resolución impugnados, a fin de que se dejen sin efectos las sanciones impuestas.

5. ESTUDIO DE FONDO Y CONCLUSIÓN

5.1. El límite a las aportaciones de militantes no es inequitativo

El agravio por el que el partido político pretende controvertir el artículo 56, apartado 2, inciso a), de la LGPP es por una parte ineficaz al no ser el momento oportuno para controvertirlo, toda vez que el mandato legal, cuya base constitucional es el artículo 41, base II, párrafo segundo, inciso c), fue instrumentado a través del Reglamento de Fiscalización2y el acuerdo CG/01/2015 del Consejo General del Instituto Electoral de Tamaulipas3, en los cuales se establecieron, respectivamente, entre otras cuestiones, el límite a las aportaciones de la militancia y los montos específicos del financiamiento público ordinario de los partidos políticos para el año dos mil quince, que serviría como base para calcular el límite referido.

Por tanto, si el apelante consideraba indebidos los parámetros ahí establecidos tuvo que controvertirlos en esa ocasión y no en una etapa de verificación, como lo es la de fiscalización, en la que únicamente la autoridad administrativa electoral verifica si, con base en los documentos que allegó el partido político y que ella misma recabó, se superó el límite previamente fijado o no.

A la par, en lo restante, es infundado el agravio en el que el partido aduce que el límite a las aportaciones de militantes contraviene el principio electoral de equidad.

Al respecto, esta Sala Regional estima que el apelante parte una premisa inexacta, como se expondrá a continuación.

En primer lugar, es importante mencionar que el Poder Constituyente configuró un sistema de financiamiento político de naturaleza mixta, de conformidad con estas directrices o premisas:

1ª La ley es el instrumento formal que debe: i) Garantizar que todos los partidos políticos nacionales reciban de manera equitativa los recursos para llevar a cabo sus actividades; ii) Incorporar las reglas que sujetan su financiamiento y campañas electorales; iii) Asegurar que los recursos públicos prevalezcan sobre los privados; y, iv) Fijar el monto máximo que tendrán las aportaciones de militantes y simpatizantes (artículo 41, base II, primer y tercer párrafos, constitucional).

2ª Ese financiamiento público se fija anualmente al multiplicar el número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral por el 65% del valor diario de la Unidad de Medida y Actualización, monto absoluto que se distribuye de esta manera: a) El 30% entre los partidos políticos en forma igualitaria; y, b) El 70% de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior (artículo 41, base II, segundo párrafo, inciso a), constitucional).

De esta forma, el Poder Constituyente otorgó al legislador ordinario la atribución para normar de modo detallado ese sistema de financiamiento político, justamente con el propósito de asegurar condiciones de equidad en materia electoral, relativa a la obtención de recursos por parte de los partidos políticos para su sostenimiento y para la realización de sus fines.

En ese sentido, el sistema mixto que atiende, por una parte, a una distribución igualitaria (del treinta por ciento) de recursos entre todos los institutos políticos y, por otra, a una asignación equitativa (del setenta por ciento), según su fuerza electoral, por lo que, a mayor representatividad, obtienen un mayor financiamiento.

Al establecer el monto del financiamiento público que posteriormente servirá de base al límite de aportaciones de militantes, se previó fijar un parámetro que atendiera una única particularidad del partido político, su fuerza electoral, no otros rubros o elementos.

Por esta razón, el porcentaje que deriva del artículo 56 de la LGPP que se describe en el reglamento de fiscalización y en el acuerdo CG/01/2015 del Instituto Electoral del Tamaulipas, sobre el límite a las aportaciones de militantes, no producen un trato inequitativo, como puede observarse, no se vulnera con dicho límite ninguna de esas directrices o premisas, en tanto que cada partido político recibe un monto específico de financiamiento a partir de la implementación de una fórmula compleja, integrada por recursos públicos provenientes de una misma fuente, pero de distinta configuración.

Se debe distinguir así entre el derecho mismo al financiamiento y su resultado material de índole cualitativo. Efectivamente, lo primero se refiere a la situación legal que garantiza de forma general que cada partido esté en condiciones de recibir recursos conforme a las bases aplicables, mientras que lo segundo constituye su puntual obtención material, traducida en un monto específico, el cual corresponde a su fuerza electoral, por lo que la suma total que reciben los partidos políticos guardando esta proporcionalidad, es distinta entre cada uno de ellos.

La equidad estriba, en realidad y contrario a lo que aduce el impugnante, en el derecho que consigna la propia LGPP aplicable para que los partidos políticos puedan alcanzar los beneficios materiales con base en una asignación financiera mixta, cuya naturaleza impide que un particular rasgo o circunstancia de un determinado partido político, distinto a su fuerza electoral, pueda o deba ser considerado, como lo sería el número de militantes.

En ese orden de ideas, esta Sala Regional estima que en el caso: 1. Se respeta íntegramente el principio fundamental que prohíbe que el financiamiento privado rebase el público; 2. Se garantiza que cada partido político sea favorecido en términos de un tratamiento equitativo que asegura –paralelamente– un trato igualitario, en tanto que el límite por aportaciones de militantes tiene para todos los casos como marco de referencia el idéntico monto del financiamiento público; y, 3. Se reconoce la naturaleza mixta del sistema de financiamiento, en virtud de que todos los partidos políticos están sujetos a la misma reglamentación y aquél que guarde una situación distinta frente a los demás en función de la votación última obtenida, recibirá un trato distinto y proporcional a esa situación y, una vez que busque, por medio de su militancia, recursos privados, se mantendrá un equilibrio equitativo en los mismos, a partir de considerar el porcentaje o límite máximo de aportaciones, logrando así hacer vigente la equidad entre las distintas fuerzas políticas.

De ahí que el concepto de agravio deba desestimarse.

5.2 La autoridad responsable impuso correctamente una sanción económica por la comisión de la falta prevista en la conclusión 5.

El artículo 456, párrafo 1, inciso a), de la LEGIPE, establece las sanciones que pueden imponerse a los partidos políticos:

Artículo 456.

1. Las infracciones señaladas en los artículos anteriores serán sancionadas conforme a lo siguiente:

a) Respecto de los partidos políticos:

I. Con amonestación pública;

II. Con multa de hasta diez mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, según la gravedad de la falta. En los casos de infracción a lo dispuesto en materia de topes a los gastos de campaña, o a los límites aplicables en materia de donativos o aportaciones de simpatizantes, o de los candidatos para sus propias campañas, con un tanto igual al del monto ejercido en exceso. En caso de reincidencia, la sanción será de hasta el doble de lo anterior;

III. Según la gravedad de la falta, con la reducción de hasta el cincuenta por ciento de las ministraciones del financiamiento público que les corresponda, por el periodo que señale la resolución;

IV. Con la interrupción de la transmisión de la propaganda política o electoral que se transmita, dentro del tiempo que le sea asignado por el Instituto, en violación de las disposiciones de esta Ley, y

V. En los casos de graves y reiteradas conductas violatorias de la Constitución y de esta Ley, especialmente en cuanto a sus obligaciones en materia de origen y destino de sus recursos, con la cancelación de su registro como partido político.

(Énfasis añadido).

A partir de lo previsto en la fracción II, el apelante considera que, en todos los casos, cuando un partido rebase el límite de aportaciones de militantes, se le deberá imponer una multa equivalente al monto ejercido en exceso.

No le asiste la razón, conforme a lo siguiente.

En principio, la literalidad de la fracción II pareciera indicar, como lo afirma el recurrente, que la LEGIPE establece una multa fija para aquellos partidos que rebasen el límite de aportaciones de militantes, equivalente al importe excedido. Sin embargo, ello no es acorde a una interpretación sistemática y funcional de las normas involucradas en la individualización las sanciones.

El artículo 22 de la Constitución Federal prohíbe, entre otras cuestiones, la multa excesiva o fija. Al respecto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que "los requisitos considerados por este Máximo Tribunal para estimar que una multa es acorde al texto constitucional, se cumplen mediante el establecimiento, en la norma sancionadora, de cantidades mínimas y máximas, lo que permite a la autoridad facultada para imponerla, determinar su monto de acuerdo a las circunstancias personales del infractor, tomando en cuenta su capacidad económica y la gravedad de la violación".4

En consonancia con lo anterior, el artículo 458, párrafo 5, de la LEGIPE, establece como una obligación a cargo de la autoridad, consistente en que, para la individualización de las sanciones, "deberá tomar en cuenta las circunstancias que rodean la contravención de la norma administrativa, entre otras, las siguientes":

a) La gravedad de la responsabilidad en que se incurra y la conveniencia de suprimir prácticas que infrinjan en cualquier forma las leyes electorales, en atención al bien jurídico tutelado, o las que se dicten con base en él.

b) Las circunstancias de modo, tiempo y lugar de la falta.

c) Las condiciones socioeconómicas del infractor.

d) Las condiciones externas y los medios de ejecución.

e) La reincidencia en el incumplimiento de obligaciones.

f) En su caso, el monto del beneficio, lucro, daño o perjuicio derivado del incumplimiento de obligaciones.

Conforme a lo anterior, la cuantificación de una sanción no es una actividad mecánica, automática o voluntaria para la autoridad. Por el contrario, está obligada a sopesar diversos factores relacionados con el sujeto infractor y con la falta misma, a efecto de determinar un castigo que no resulte excesivo ni desproporcionado, pero que a la vez cumpla su efecto disuasivo tanto en el infractor como al resto de los destinatarios de la norma.

En esas condiciones, el recurrente da una lectura aislada a la porción normativa que invoca, contraria a lo previsto en la Constitución Federal y en la propia LEGIPE, ya que es imposible aceptar la interpretación gramatical que propone y a la vez respetar las disposiciones constitucionales y legales que obligan a la autoridad a individualizar las sanciones dentro de un mínimo y un máximo establecidos en la ley, con base en las circunstancias particulares que rodean a la infracción. En efecto, la interpretación del recurrente conduciría a que, en todos los casos en que un partido rebasara el límite de aportaciones de militantes o de donaciones, la autoridad únicamente podría imponer de manera automática una multa por el monto involucrado en la infracción, con independencia del resto de las circunstancias que rodearan la falta (singularidad o pluralidad de conductas, actuación culposa o dolosa del infractor, capacidad económica del partido, etcétera).

Entender de esa manera la norma, no solo la tornaría inconstitucional, sino que, además, desde un punto de vista funcional perdería su efecto disuasivo e incluso podría incentivar el rebase del límite de donativos o aportaciones de militantes, pues cuando un partido cometiera esa conducta –incluso si hubiera obrado de manera dolosa–, solamente se arriesgaría a que, de ser sorprendido por la autoridad, sería obligado a devolver el monto indebidamente recibido en exceso, con lo cual el infractor no resentiría un perjuicio propiamente dicho.

Bajo estas condiciones, se estima que el artículo 456, párrafo 1, inciso a), fracción II, de la LEGIPE, debe interpretarse en el sentido de que, cuando la infracción consista en el rebase del límite de aportaciones de simpatizantes, la sanción económica deberá comprender al menos un tanto igual al del monto ejercido en exceso, con el objeto de permitir que la autoridad cumpla su deber de individualizar la sanción conforme a lo que disponen los artículos 22 de la Constitución Federal y 458, párrafo 5, de la LEGIPE, además alcanzar el efecto disuasivo5 de la sanción.

Por último, cabe mencionar que el principio pro persona no podría apoyar el resultado interpretativo que propone el PAN, ya que, tal como se evidenció, la lectura que sugiere va en contra de lo que establece la propia Constitución Federal, de ahí que no sea una alternativa válida o elegible para el juzgador.

Con base en todo lo anterior, se estima que la responsable no estaba obligada a imponer una sanción económica fija, equivalente al monto excedido, como señala el recurrente.

5.3. La autoridad responsable sí expuso los razonamientos lógicos-jurídicos necesarios para establecer justificadamente la conclusión 6.

Ahora bien, tampoco le asiste la razón al apelante, debido a que, por una parte, no acredita haber recibido por cheque o transferencia electrónica aportaciones de militantes que rebasaron los entonces noventa días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal (ahora Ciudad de México), contraviniendo el artículo 96, numeral, 3, inciso b), fracción VII del Reglamento de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral6 y, por otra, el Consejo General al emitir la resolución controvertida consideró correctamente que la omisión de exhibir toda la documentación soporte de ingresos y egresos actualiza una falta de carácter formal, lo cual motivó la imposición de la sanción impuesta en la conclusión 6.

La responsable determinó que el apelante incurrió en diversas faltas al ser omiso en acreditar haber recibido por cheque o transferencia electrónica aportaciones de militantes que rebasaron noventa días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal en el año dos mil quince7. Por la totalidad de estas faltas, se le sancionó con una multa equivalente a diez Unidades de Medida y Actualización, misma que asciende a la cantidad de $ 730.40 (setecientos treinta pesos 40/100 M.N.) 8.

El apelante se queja de que el Consejo General impuso una sanción consistente en multa, sin considerar que le fueron exhibidas las documentales correspondientes a los recibos de aportación, así como las transferencias de la cuenta donde se retienen las cuotas.

No asiste la razón al apelante en sus alegaciones, en atención a lo siguiente.

En primer término, es de mencionarse que la Unidad Técnica de Fiscalización requirió9 al apelante, para que solventara diecisiete irregularidades consistentes en la omisión de presentar la documentación soporte correspondiente. El apelante emitió la respuesta que consideró pertinente10.

Posteriormente y ante el hecho de que no quedaron atendidas las irregularidades, la mencionada Unidad Técnica volvió a requerir al apelante11, a efecto de que subsanara las omisiones respectivas; atendiendo en su momento la solicitud señalada12.

Ahora bien, en el dictamen consolidado, se refiere que el apelante no atendió la observación inherente a la cuenta "Aportaciones de Militantes" subcuenta "Efectivo", en la cual se advirtieron aportaciones que rebasan los noventa días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal y que no fueron realizadas con cheque o transferencia bancaria de la cuenta del aportante.

De ahí que concluyera que omitió acreditar haber recibido por cheque o transferencia electrónica aportaciones de militantes que rebasaron noventa días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal en el año dos mil quince.

De ahí que esta Sala Regional advierta que, efectivamente, el apelante entregó los recibos de aportaciones y las transferencias de la cuenta donde se retienen las cuotas; sin embargo, lo que no acreditó ante la responsable fue que las aportaciones provinieran de su militancia, ya que no presentó los documentos que avalaran que las cuotas provinieran de cuentas de los militantes ni documentos donde se autoricen las retenciones, como le fue requerido; sin que ante esta instancia jurisdiccional el recurrente aporte algún elemento de convicción donde conste esta circunstancia, por lo que la observación no puede subsanarse.

Por ello, el concepto de agravio resulta ineficaz.

5.4. Fundamentación y motivación de la resolución al imponer las sanciones.

De la lectura de la demanda del apelante se advierte que en sus agravios 3 y 4 realiza manifestaciones tendientes a combatir las conclusiones 5, 6, 8 y 14, en los cuales realiza manifestaciones destinadas a controvertir la indebida fundamentación y motivación de la resolución impugnada respecto de las multas impuestas por irregularidades encontradas en el informe respectivo en relación a la Comisión Ejecutiva de Tamaulipas, toda vez que se emite un acuerdo sin tomar en consideración parámetros mínimos y máximos determinantes para la imposición de una multa, y su gravedad, ya que la responsable dejó de analizar las circunstancias, consistentes en el dolo o culpa de la responsabilidad, la reincidencia, parámetros objetivos, las atenuantes o agravantes de las que pudiese ser sujeto el referido instituto político, por lo que se incumple con lo previsto en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.

Por lo anterior, se considera analizar los agravios 3 y 4 en forma conjunta, lo que ningún perjuicio le depara al apelante, ya que la presente sentencia cumple con el principio de exhaustividad al estudiar todos y cada uno de los motivos de inconformidad expresados en la demanda, aun cuando sea en forma conjunta, tal y como lo ha sostenido la Sala Superior de este Tribunal13.

Los motivos de inconformidad son infundados, con base en las consideraciones siguientes:

Es menester precisar que a foja 1609 de la resolución impugnada, en relación a los puntos 18.2.28 respecto a la Comisión Ejecutiva del Estado de Tamaulipas, la responsable estableció los elementos para la individualización de las sanciones que tomó en cuenta y desarrolló al momento de imponerlas.

Al respecto, ha sido criterio reiterado de la Sala Superior en distintas ejecutorias que el ejercicio de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa electoral nacional no debe ser irrestricto ni arbitrario, sino que está sujeto a la ponderación de las condiciones objetivas y subjetivas atinentes a la conducta irregular en que se incurre, y a las particulares del infractor, las que sirven de base para individualizar la sanción dentro de parámetros de equidad, proporcionalidad y de legalidad, a fin de que no resulte desproporcionada ni gravosa, pero sí eficaz para disuadir al infractor de volver a incurrir en una conducta similar.

En ese sentido, dado que el examen de la graduación de las sanciones es casuístico y depende de las circunstancias concurrentes del caso concreto, resulta indispensable que la autoridad motive de forma adecuada y suficiente las resoluciones por las cuales impone y gradúa una sanción.

En el derecho administrativo sancionador, este principio exige un equilibrio entre los medios utilizados y la finalidad perseguida; una correspondencia entre la gravedad de la conducta y la consecuencia punitiva que se le atribuye, esto es, la adecuada correlación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción impuesta.

Conforme con lo anterior, en la aplicación de la normativa sancionadora, la autoridad administrativa en el ejercicio de su potestad debe justificar de forma expresa los criterios seguidos en cada caso concreto.

De esta manera, la aplicación del principio de proporcionalidad se traduce en una actuación reglada, consistente en tomar en consideración, de manera razonada y con la motivación precisa, los elementos, criterios y pautas que para tal fin se deduzcan del ordenamiento en su conjunto o del sector afectado, y en particular, los que se hubiesen podido establecer de la norma jurídica aplicable.

En este sentido, la autoridad administrativa goza de cierta discrecionalidad para individualizar la sanción derivada de una infracción. No obstante, dado que el examen de la graduación de las sanciones es eminentemente casuístico y depende de las circunstancias concurrentes del caso concreto, resulta indispensable que la autoridad motive de forma adecuada y suficiente las resoluciones por las cuales impone y gradúa una sanción.

En todo caso, esa motivación debe justificar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada.

Así, para la individualización de las sanciones, una vez acreditada la existencia de una infracción y su imputación, la autoridad electoral debe considerar las circunstancias que rodean la contravención de la norma administrativa, entre otras, las siguientes:

a) La gravedad de la responsabilidad en que se incurra y la conveniencia de suprimir prácticas que infrinjan, en cualquier forma las disposiciones legales, en atención al bien jurídico tutelado, o las que se dicten con base en él;

b) Las circunstancias de modo, tiempo y lugar de la infracción;

c) Las condiciones socioeconómicas del infractor;

d) Las condiciones externas y los medios de ejecución;

e) La reincidencia en el incumplimiento de obligaciones, y

f) En su caso, el monto del beneficio, lucro, daño o perjuicio derivado del incumplimiento de obligaciones.

De acuerdo con esos elementos, la labor de individualización de la sanción se debe hacer ponderando las circunstancias concurrentes en el caso, con el fin de alcanzar la necesaria y debida proporcionalidad entre los hechos imputados y la responsabilidad exigida, conforme a los parámetros legalmente requeridos para el cálculo de la correspondiente sanción.

En el caso, se estima que la autoridad responsable cumplió con los deberes apuntados al realizar el análisis de los elementos que han quedado precisados, en cada una de las conclusiones por las que determinó imponerle la sanción correspondiente al apelante.

Esto es, la propia autoridad responsable, en el apartado de individualización de la sanción, calificó las faltas cometidas por el sujeto obligado como leves o graves, según cada caso y, precisó que para imponer la sanción económica al infractor, debía tomarse en cuenta la capacidad económica, el financiamiento público para actividades ordinarias otorgado para el ejercicio, el monto al que ascendían las sanciones pecuniarias y, en su caso saldos pendientes de pago, concluyendo que el apelante no era reincidente y contaba con la capacidad económica suficiente para cumplimentar las sanciones que se determinaran.

Asimismo, analizó las circunstancias en que fueron cometidas las conductas denunciadas y los elementos objetivos y subjetivos que concurrieron en su comisión, arribando a la conclusión de que las mismas se ubicaban en el artículo 456, numeral 1, inciso a), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, según cada caso.

Ahora bien, el apelante parte de una premisa equivocada, en tanto que la autoridad responsable expuso las razones por virtud de las cuales consideró procedente imponer una sanción mayor al monto involucrado, sin que, como erróneamente refiere el apelante, el porcentaje respectivo tenga que ser el mismo en todos los casos, pues, como lo atendió el Consejo General, ello depende primordialmente a la gravedad de la infracción y a la afectación a los bienes jurídicos involucrados, en tanto que dada su propia y especial naturaleza las faltas sustanciales ameritan la imposición de una sanción mayor que las faltas formales, sin que en el caso el partido político recurrente refiera las razones por virtud de las cuales resultaba procedente la aplicación de un monto menor al individualizar las sanciones respectivas aunado a que no controvierte las razones expuestas por la responsable.

Esto es, contrariamente a lo alegado por el partido apelante, la autoridad responsable fundó y motivó debidamente su determinación, ya que previó la respectiva calificación – las cuales no son controvertidas por el apelante-así como la determinación de la sanción a imponer, valoró las circunstancias de modo, tiempo y lugar en las que se desarrolló, concluyendo que no existía dolo en su comisión, ni tampoco una reiteración de la conducta que implicara considerar que el partido fuera reincidente, o bien que hubiera obtenido un beneficio indebido; de ahí que no asista la razón al apelante en este rubro.

Además, la manera de proceder y las razones expuestas por la autoridad responsable para establecer una gradualidad en la imposición de sanciones por rebasar el límite máximo anual de aportaciones de militantes, incumplir con la recepción de ingresos por medio de cheque y transferencia electrónica, contratación de bienes con proveedores no inscritos en el Registro Federal de Proveedores y la omisión de presentar la documentación soporte respecto de la existencia de operaciones de las cuentas por pagar; fueron apegadas a Derecho, puesto que se trató de una decisión lógica, sustentada en el arbitrio con el que cuentan las autoridades administrativas en materia electoral, en las diversas circunstancias del caso, y en la conducta precedente de los sujetos obligados cuyos ingresos y egresos fueron motivo de fiscalización.

Los principios de transparencia y rendición de cuentas sobre el financiamiento son el bien jurídico tutelado mediante el marco reglamentario en materia de fiscalización, el cual, también se encarga de regular al sistema informático implementado por el Instituto Nacional Electoral para el registro de las operaciones que involucran recursos públicos; concretamente, cuando se trata de los recursos empleados en actividades ordinarias.

Por consiguiente, al registrarse operaciones en ese sistema, fuera del plazo previsto en el Reglamento de Fiscalización o se omita efectuar tal reporte o no se tenga el soporte documental respectivo, se entorpece la verificación oportuna y en tiempo real de las operaciones de ingresos y egresos celebradas por los sujetos obligados, cuestión suficiente para estimar vulnerados, en forma directa, los citados principios.

Luego, las irregularidades como las cometidas por el apelante, se traducen en faltas cuyas consecuencias redundan directamente en el ejercicio de las atribuciones revisoras conferidas a la autoridad electoral para garantizar la rendición de cuentas y transparentar el manejo de los recursos partidistas.

Por tanto, contrario a lo manifestado por el partido político recurrente, la responsable al momento de fijar la cuantía de las sanciones impuestas sí tomó en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia, la exclusión del beneficio ilegal obtenido, y el lucro, daño o perjuicio de la falta.

De ahí lo infundado de los agravios.

5.5. Los bienes y servicios de las actividades ordinarias deben ser contratados con proveedores inscritos en el Registro Federal de Proveedores.

El apelante argumenta que los artículos 82, apartado 2 y 356, apartado 2 ambos del Reglamento de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, son contrarios a la CPEUM, dado que dichos numerales contemplan la obligación de los partidos políticos de contratar bienes y servicios con proveedores inscritos en el Registro Federal de Proveedores en etapa de actividades ordinarias, cuando en realidad, de conformidad con el artículo 7, fracción XXI, de la Ley General de Delitos Electorales, sólo es sancionable la contratación de bienes y servicios con proveedores no inscritos cuando se trate de etapa de campañas.

Lo manifestado por la apelante resulta inoperante, pues no señala como los artículos 82, apartado 2 y 356, apartado 2 ambos del Reglamento de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, violenta la norma general ni los contrasta con algún precepto de la CPEUM, ya que si bien el juzgador debe conocer la norma aplicable al caso concreto, no está obligado a emprender un estudio "expreso" oficioso de los derechos humanos o preceptos constitucionales o convencionales que se le transcriban, o que genéricamente se invoquen como pertenecientes al sistema14.

Aunado a ello, el supuesto que contempla el artículo 7, fracción XXI, de la Ley General de Delitos Electorales15, no causa la inconstitucionalidad de las normas reclamadas del reglamento, en primer lugar, porque no se trata de una disposición constitucional sino legal y, en segundo término, porque dicho numeral contempla una sanción a quien provea los bienes y servicios y no se encuentre registrado, es decir, este precepto no ocasionaría una pena hacia el partido político contratante.

En relatadas circunstancias, la situación de que el reglamento contemple la obligación de los partidos de contratar bienes y servicios con sujetos inscritos, no es excesiva y gravosa, por el contrario, busca proteger los principios de transparencia y rendición de cuentas sobre el financiamiento que es el bien jurídico tutelado mediante el marco reglamentario en materia de fiscalización.

En consecuencia, lo procedente es confirmar, en lo controvertido, el dictamen consolidado y resolución impugnados.

6. RESOLUTIVO.

ÚNICO. Se confirma, en lo que fue materia de impugnación, el dictamen consolidado y resolución impugnados.

NOTIFÍQUESE a) personalmente al Partido Acción Nacional, por conducto de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en auxilio de labores de esta Sala Regional; b) por correo electrónico al Consejo General del Instituto Nacional Electoral; y c) por estrados a los demás interesados.

En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido y, en su caso, hágase la devolución de la documentación exhibida por la responsable.

Así lo resolvieron por unanimidad la Magistrada Claudia Valle Aguilasocho y el Magistrado Jorge Emilio Sánchez-Cordero Grossmann, integrantes de la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación correspondiente a la Segunda Circunscripción Electoral Plurinominal, y la Secretaria General de Acuerdos en Funciones de Magistrada Catalina Ortega Sánchez, ante la Secretaria General de Acuerdos en Funciones, quien autoriza y da fe. Rúbricas.


1 Aprobado el ocho de marzo de dos mil diecisiete, lo que originó que a su vez se aprobara el acuerdo de escisión en el recurso de apelación identificado con la clave SUP-RAP-47/2017, el nueve de marzo de dos mil diecisiete.

2 Reglamento de Fiscalización aprobado el veintitrés de diciembre de dos mil catorce, por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral mediante Acuerdo INE/CG350/2014, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de enero de dos mil quince, el cual establece en su artículo 123, apartado 1, inciso a), lo que se transcribe enseguida: 1. El financiamiento privado de los partidos políticos se ajustará a los siguientes límites anuales: a)  Para el caso de las aportaciones de militantes, el dos por ciento del financiamiento público otorgado a la totalidad de los partidos políticos para el sostenimiento de sus actividades ordinarias en el año de que se trate.

3 De veintisiete de enero de dos mil quince.

4 Jurisprudencia P./J. 7/2000, de rubro: "MULTAS. NO TIENEN EL CARÁCTER DE FIJAS LAS ESTABLECIDAS EN PRECEPTOS QUE PREVÉN UNA SANCIÓN MÍNIMA Y UNA MÁXIMA", consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, Marzo de 2000, página: 59, número de registro: 192195. Véase también la jurisprudencia P./J. 97/2006, de rubro: "MATERIA ELECTORAL. LA MULTA ESTABLECIDA POR LOS ARTÍCULOS 61, ÚLTIMO PÁRRAFO, Y 205 BIS-7, DEL CÓDIGO RELATIVO DEL ESTADO DE COLIMA, PUBLICADOS EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 31 DE AGOSTO DE 2005, TRANSGREDE EL NUMERAL 22, PRIMER PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS", consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, Agosto de 2006, página: 1599, número de registro: 174422.

5 En relación a este último aspecto, la Sala Superior sostuvo, en la Tesis XII/2004, de rubro: "MULTA IMPUESTA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. SI LA INFRACCIÓN ES DE CARÁCTER PATRIMONIAL DEBE CUMPLIR UNA FUNCIÓN SIMILAR O EQUIVALENTE AL DECOMISO", lo siguiente: "En los casos en que el autor de un ilícito obtenga un beneficio económico, como producto o resultado de dicha conducta, la multa impuesta debe incluir, por lo menos, el monto del beneficio obtenido, es decir, además de cumplir con su función sancionatoria típica, debe realizar una función equivalente al decomiso de dicho beneficio". Consultable en el sitio de internet de este tribunal electoral (http://sief.te.gob.mx/iuse/default.aspx), así como en Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, Compilación Oficial, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, páginas 705 a 706.

6 Artículo 96.

Control de los ingresos

3. Además de cumplir con lo dispuesto en la Ley de Instituciones y la Ley de Partidos en materia de financiamiento de origen público y privado, los sujetos obligados deberán cumplir con lo siguiente:

b) Partidos políticos:

VII. Las aportaciones en efectivo por montos superiores al equivalente a noventa días de salario mínimo, realizado por una sola persona, invariablemente deberá ser a través de cheque o transferencia electrónica, de tal suerte que el documento que compruebe el depósito permita la identificación de los datos personales del aportante: número de cuenta y banco origen, fecha, nombre completo del titular, número de cuenta y banco destino y nombre del beneficiario.

7 Artículo 96, numeral, 3, inciso b), fracción VII del Reglamento de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral.

8 Punto resolutivo VIGÉSIMO NOVENO, inciso c) de la resolución impugnada, consultable a foja 1916 de la misma.

9 Oficio INE/UTF/DA-L/19582/16, de treinta y uno de agosto de dos mil dieciséis y recibido en esa misma fecha.

10 Oficio SF-414/2016.

11 Oficio INE/UTF/DA-L/21985/16 de 6 de octubre de dos mil dieciséis, recibido el mismo día.

12 Oficio SF-434/2016, de 13 de octubre de dos mil dieciséis, recibido el mismo día.

13 Jurisprudencia 4/2000, de rubro: "AGRAVIOS, SU ESTUDIO CONJUNTO O SEPARADO, NO CAUSA LESIÓN." visible en la Compilación 1997-2012 de jurisprudencia y tesis en materia electoral, volumen 1, páginas 119 y 120.

14 Véase jurisprudencia de rubro: "CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD. SI SE SOLICITA SU EJERCICIO Y NO SE SEÑALA CLARAMENTE CUÁL ES EL DERECHO HUMANO QUE SE ESTIMA INFRINGIDO, LA NORMA GENERAL A CONTRASTAR NI EL AGRAVIO QUE PRODUCE, DEBE DECLARARSE INOPERANTE EL PLANTEAMIENTO CORRESPONDIENTE". Consultable en". 10ª época; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, febrero de 2015, Tesis: XXVII.3o. J/11, número de registro 2008514.

15 Artículo 7. Se impondrán de cincuenta a cien días multa y prisión de seis meses a tres años, a quien: […] XXI. Provea bienes y servicios a las campañas electorales sin formar parte del padrón de proveedores autorizado por el órgano electoral administrativo.