RECURSO DE APELACIÓN
EXPEDIENTE: SUP-RAP-64/2008
ACTOR: PARTIDO ACCIÓN NACIONAL
AUTORIDAD RESPONSABLE: COMISIÓN DE QUEJAS Y DENUNCIAS DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL
MAGISTRADA PONENTE: MARÍA DEL CARMEN ALANIS FIGUEROA
SECRETARIOS: ENRIQUE FIGUEROA AVILA, JUAN ANTONIO GARZA GARCÍA Y ARMANDO GONZÁLEZ MARTÍNEZ
México, Distrito Federal, a once de junio de dos mil ocho.
VISTOS, para resolver los autos del expediente identificado bajo la clave SUP-RAP-64/2008, relativo al recurso de apelación promovido por el Partido Acción Nacional, en contra del “ACUERDO DE LA COMISIÓN DE QUEJAS Y DENUNCIAS DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, RESPECTO DE LA SOLICITUD DE ADOPTAR LAS MEDIDAS CAUTELARES A LAS QUE HUBIERE LUGAR, FORMULADA EL VEINTICINCO DE ABRIL DE DOS MIL OCHO, POR EL ENCARGADO DEL DESPACHO DE LA SECRETARÍA EJECUTIVA, EN SU CARÁCTER DE SECRETARIO DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, DENTRO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR IDENTIFICADO CON EL NÚMERO DE EXPEDIENTE SCG/QPAN/CG/071/2008” de veinticinco de abril de dos mil ocho; y,
R E S U L T A N D O
I. Antecedentes.
De acuerdo con los hechos narrados en el escrito inicial del recurso de apelación y de las constancias que obran en autos, se desprende lo siguiente:
1. El veintiuno de abril de dos mil ocho, se presentó en la Secretaría Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, escrito signado por el licenciado Roberto Gil Zuarth, en su carácter de representante propietario del Partido Acción Nacional ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, mediante el cual denunció supuestas violaciones a la normativa electoral atribuibles a los partidos de la Revolución Democrática y del Trabajo, derivadas de la difusión en radio y televisión de diversos promocionales y programas que, en su concepto, pueden producir daños irreparables o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
2. El veinticinco de abril siguiente, el encargado del despacho de la Secretaría Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, en su carácter de Secretario del Consejo General del mismo organismo, dictó acuerdo, en donde, entre otras cosas, proveyó sobre el inicio del procedimiento administrativo sancionador ordinario correspondiente, así como respecto de la solicitud realizada por el partido denunciante consistente en que se dictaran medidas cautelares, en el sentido de ordenar la suspensión de los promocionales señalados en radio y televisión, determinó que se girara atento oficio a la Comisión de Quejas y Denuncias de ese instituto, a efecto de que resolviera lo conducente.
3. Mediante Acuerdo del propio veinticinco de abril, la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral resolvió, en lo relativo a la solicitud para que se dictaran medidas cautelares, lo siguiente:
“ACUERDO DE LA COMISIÓN DE QUEJAS Y DENUNCIAS DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, RESPECTO DE LA SOLICITUD DE ADOPTAR LAS MEDIDAS CAUTELARES A QUE HUBIERE LUGAR, FORMULADA EL VEINTICINCO DE ABRIL DE DOS MIL OCHO, POR EL ENCARGADO DEL DESPACHO DE LA SECRETARÍA EJECUTIVA, EN SU CARÁCTER DE SECRETARIO DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, DENTRO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR IDENTIFICADO CON EL NÚMERO DE EXPEDIENTE SCG/QPAN/CG/071/2008.
México Distrito Federal, a 25 de abril de 2008.
ANTECEDENTES
I. Con fecha veintiuno de abril del presente año se recibió en la Secretaría Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, el escrito signado por el licenciado Roberto Gil Zuarth, representante propietario del Partido Acción Nacional ante el Consejo General de este Instituto, por el que denunció violaciones a la normatividad electoral cometidas por los Partidos de la Revolución Democrática y del Trabajo, derivadas de la difusión en radio y televisión de diversos promocionales y programas que a su juicio pueden producir daños irreparables o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por las disposiciones del referido Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
II. En atención al escrito referido en el párrafo que antecede, con fecha veinticinco de abril del presente año, el encargado del despacho de la Secretaría Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, en su carácter de Secretario del Consejo General de dicho organismo público autónomo, dictó un acuerdo, cuyo contenido es el siguiente:
‘Distrito Federal, a veinticinco de abril de dos mil ocho.
Se tiene por recibido en la Secretaría del Consejo General del Instituto Federal Electoral, el escrito y anexos recibidos el veintiuno de abril de dos mil ocho, por medio del cual el C. Roberto Gil Zuarth, representante propietario del Partido Acción Nacional ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, presenta queja en contra del Partido de la Revolución Democrática y del Partido del Trabajo, relativa a presuntas violaciones al artículo 38, párrafo 1, incisos a) y p) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, por la difusión de promocionales que a su juicio pueden producir daños irreparables o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por las disposiciones del referido Código, cuyos contenidos se encuentran reproducidos en el disco compacto que se acompaña al escrito antes referido.
VISTO el escrito y anexos de referencia, con fundamento en lo dispuesto en los preceptos 14, 16 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en relación con lo previsto en los artículos 364, párrafo 1 y 365, párrafos 1, 2, 3 y 4 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de enero de dos mil ocho.
SE ACUERDA: 1) Fórmese expediente, el cual queda registrado bajo la clave SCG/QPAN/CG/071/2008; 2) En virtud de que la denuncia que se provee cumple con los requisitos para determinar su admisión, por la probable violación al artículo 38, párrafo 1, incisos a) y p), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se ordena el inicio del procedimiento administrativo sancionador ordinario contemplado en el Libro Séptimo, Título Primero, Capitulo Tercero; 3) Emplácese a los partidos de la Revolución Democrática y del Trabajo, para que dentro del término de cinco días hábiles (sin considerar sábados, domingos y días festivos en términos de ley) contados a partir del siguiente al de la notificación del presente proveído, contesten por escrito lo que a su derecho convenga y aporten las pruebas que consideren pertinentes; 4) Respecto de la solicitud realizada por el quejoso para que se dicten medidas cautelares, en el sentido de ordenar la suspensión de los promocionales denunciados y cualquier otro promocional semejante en radio y televisión, gírese atento oficio a la Comisión de Quejas y Denuncias de este Instituto, a efecto de que dicho órgano provea lo conducente.
Notifíquese personalmente a los partidos de la Revolución Democrática, del Trabajo y Acción Nacional.
Queda a disposición de las partes el expediente de cuenta, para ser consultado en la Dirección Jurídica del Instituto Federal Electoral, ubicado en planta baja del edificio “C”, sito en Viaducto Tlalpan, número 100, Colonia Arenal Tepepan, en el Distrito Federal.
Así lo proveyó y firma el encargado del despacho de la Secretaría Ejecutiva en su carácter de Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 118, párrafo 1, incisos h) y w), y 125 párrafo 1, inciso b), en relación con el 356, párrafo 1, inciso c) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de enero de dos mil ocho’.
III. Mediante oficio número SCG/931/2008, de fecha veinticinco de abril del presente año, notificado el día veinticinco del mismo mes y año, el encargado del despacho de la Secretaría Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, en su carácter de Secretario del Consejo General de dicho organismo público autónomo, hizo del conocimiento de la Comisión de Quejas y Denuncias el contenido del acuerdo citado en el párrafo anterior, a efecto de que dicho órgano determinara, en su caso, sobre las medidas cautelares que se estimaran convenientes a fin de hacer cesar los hechos objeto de la denuncia planteada, por estimar que las conductas atribuidas a los partidos de la Revolución Democrática y del Trabajo, pudieran actualizar alguno o algunos de los supuestos normativos previstos en el artículo 365, párrafo 4, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
IV. Con fecha veinticinco de abril del presente año, los Consejeros Electorales integrantes de la Comisión de Denuncias y Quejas del Instituto Federal Electoral, decidieron resolver, respecto de la adopción de las medidas cautelares solicitadas.
CONSIDERANDO
1. Que en términos de lo dispuesto por los artículos 51, párrafo 1, inciso e); 356, párrafo 1, inciso b), y 365, párrafo 4 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, la Comisión de Quejas y Denuncias es el órgano del Instituto Federal Electoral competente para determinar lo conducente respecto a la adopción de medidas cautelares en los procedimientos administrativos sancionadores, previstos en el Libro Séptimo del ordenamiento legal en cita.
2. Que en el primer promocional (Marcha 27 de abril), las frases por las cuales el Partido Acción Nacional manifiesta su queja esencialmente son: ‘... y ya es innegable su deseo de privatizar la totalidad de la industria petrolera nacional...’, promocional en el que adicionalmente se incluyó un cintillo con el texto: “LICENCIADO ANDRÉS MANUEL LÓPEZ OBRADOR” y en la parte inferior del mismo, la frase “PRESIDENTE LEGÍTIMO DE MÉXICO”.
3. Que en el segundo promocional (PEMEX no se vende) las frases por las cuales el Partido Acción Nacional manifiesta su queja esencialmente son: ‘... porque nuestros abuelos, con sus ahorros, sus alhajas y bienes pagaron la indemnización petrolera. El petróleo es nuestra herencia y nadie, ni mucho menos el gobierno, tienen el derecho a venderlo ni a privatizarlo. Como ciudadano PT, digo no a la venta de PEMEX...’, promocional en el que adicionalmente se incluyó un cintillo con el texto “LICENCIADO ANDRÉS MANUEL LÓPEZ OBRADOR” y en la parte inferior del mismo, la frase “PRESIDENTE LEGÍTIMO DE MÉXICO”.
4. Que en el Programa de 5 minutos (PRD-Mensaje AMLO II) las frases por las que el Partido Acción Nacional manifiesta su queja esencialmente son: ‘... todo eso es un andamiaje para justificar lo que realmente hay detrás. ¿Qué es lo que los está moviendo a la privatización? Lo que quieren es montarse en el negocio del petróleo, unos cuantos, nacionales y extranjeros, quieren apoderarse de la renta petrolera... lo que quieren es el negocio, son unos voraces, los domina la codicia, no hay ninguna justificación técnica, administrativa, financiera para privatizar la industria petrolera...’.
5. Que en el Programa de 5 minutos (PT-EI PT en defensa del petróleo) las frases por las que el Partido Acción Nacional manifiesta su queja esencialmente son: ‘... todo eso es un andamiaje para justificar lo que realmente hay detrás. ¿Qué es lo que los está moviendo a la privatización? Lo que quieren es montarse en el negocio del petróleo, unos cuantos, nacionales y extranjeros, quieren apoderarse de la renta petrolera... lo que quieren es el negocio, son unos voraces, los domina la codicia, no hay ninguna justificación técnica, administrativa, financiera para privatizar la industria petrolera...’,’... El petróleo es nuestra herencia y nadie, ni mucho menos el gobierno, tiene derecho a venderlo ni privatizarlo. Como ciudadano PT, digo no a la venta de PEMEX...’.
6. Que en el Promocional de radio (Marcha 27 de abril) las frases por las que el Partido Acción Nacional manifiesta su queja esencialmente son: ‘... Evitemos la privatización del petróleo. Ante el despojo y la corrupción, la resistencia civil pacífica es nuestro único camino’.
7. Que el Partido Acción Nacional estima que los promocionales o programas de radio y televisión a los que se hizo referencia en párrafos anteriores, podrían resultar contraventores de lo dispuesto en el artículo 41, Base III, apartado C, primer párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con lo dispuesto en los artículos 38, párrafo 1, inciso p) y 342, párrafo 1, incisos a) y j) del Código Federal Electoral, al contener expresiones que resultan desproporcionadas y denigratorias.
Que del análisis minucioso realizado a cada uno de los anteriores promocionales y programas de radio y televisión, por los integrantes de la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, se considera que su contenido en modo alguno actualiza ninguno de los supuestos normativos previstos por el artículo 365, párrafo 4, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con el artículo 38, párrafo 1, inciso p) de dicho ordenamiento, así como con el 41, base III, apartado c), párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que, en vista de su contenido, no se observa de qué modo o en qué forma se pudieran causar daños irreparables, o la afectación de los principios que rigen los procesos electorales, o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por el referido código.
En lo relativo a los dos programas, en donde se incluyeron cintillos en los que, aparece el nombre de Andrés Manuel López Obrador, y debajo del mismo, la frase: “PRESIDENTE LEGÍTIMO DE MÉXICO”, se estima que dicha frase por sí misma tampoco actualiza los supuestos normativos previstos por el artículo 365, párrafo 4, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con el artículo 38, párrafo 1, inciso p) de dicho ordenamiento, así como con el 41, base III, apartado c), párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al no observarse en esa frase, dato alguno que denigre a las instituciones o a los partidos políticos, o bien que se calumnie a alguna persona.
Al respecto, cabe señalar que el simple hecho de que alguien se ostente con tal calidad, no implica por sí mismo una infracción a la prohibición de denigrar a las instituciones o a los partidos, o de calumniar a las personas.
En tal virtud, con fundamento en el artículo 41 Base III, apartado A, tercer párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con lo dispuesto en los artículos 51, párrafo 1, inciso e); 356, párrafo 1, inciso b), y 365, párrafo 4 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, esta Comisión de Quejas y Denuncias emite el siguiente:
ACUERDO
ÚNICO. No ha lugar a decretar medida cautelar alguna respecto de los promocionales identificados en el presente acuerdo, en tanto el Consejo General del Instituto Federal Electoral emite la resolución definitiva, respecto del procedimiento administrativo sancionador en que se actúa.
Así lo proveyeron los integrantes presentes de la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral.”
Dicha decisión, fue notificada personalmente al Partido Acción Nacional, el nueve de mayo del año en curso.
II. Recurso de Apelación. Inconforme con la resolución anterior, mediante escrito recibido el quince de mayo del año en curso, en la Secretaría Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, el Partido Acción Nacional interpuso recurso de apelación en el cual hace valer como conceptos de violación los siguientes:
“EXPRESIÓN DE AGRAVIOS
Primer agravio Indebida aplicación de medidas cautelares.
El Libro Séptimo, título primero, capítulo tercero, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales regula las dimensiones de realización de los actos que integran el procedimiento sancionador ordinario.
El artículo 365, párrafo cuarto, de la ley electoral establece que la Secretaría Ejecutiva, dentro del plazo fijado para la admisión de la queja o denuncia, valorará si deben dictarse medidas cautelares. De así considerarlo, propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias que resuelva lo conducente, en un plazo de veinticuatro horas, con el fin de cesar los actos o hechos que constituyan la infracción, evitar la producción de daños irreparables, la afectación de los principios que rigen los procesos electorales o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por las disposiciones contenidas en el código.
Debe observarse que dicho dispositivo regula, en términos generales, la figura de medidas cautelares en el marco del procedimiento sancionador ordinario. La regla centra los supuestos de procedencia en el fin perseguido por la medida cautelar, no en la especificidad de la conducta realizada o en la materia del precepto supuestamente violado.
En otras palabras, y con independencia del ámbito material de la conducta desplegada o del tipo de norma prohibitiva en la que dicha conducta encuadre, las medidas cautelares a las que se refiere el artículo 365, párrafo cuarto, de la ley electoral, son procedentes frente: a) a los actos o hechos que no se agoten en su realización, es decir, actos cuyos efectos se prolonguen en el tiempo y b) a los actos o hechos que, por la prolongación de sus efectos en el tiempo, puedan generar daños irreparables, afectar principios electorales o vulnerar bienes jurídicos tutelados.
Lo anterior, en el entendido de que ninguna medida cautelar puede imponerse en relación con actos o hechos que se hubieren consumado plenamente desde el momento de su realización. Así, por ejemplo, es claro que frente al delito de homicidio, ninguna autoridad puede ordenar, como medida cautelar, que cese la privación de la vida.
Ahora bien, el Código establece una regla específica para el caso de medidas cautelares en relación con actos propagandísticos difundidos en radio y televisión. En efecto, dicho dispositivo prevé que el Consejo General, a propuesta motivada y fundada de la Comisión de Quejas y Denuncias, podrá ordenar la suspensión inmediata de cualquier propaganda política o electoral en radio y televisión que resulte violatoria de la ley electoral.
De la interpretación armónica y funcional del artículo 52, en relación con el artículo 365, párrafo cuarto, ambos del código electoral, es posible concluir que, en materia de radio y televisión, existe un procedimiento específico para la adopción de medidas cautelares distinto al régimen genérico previsto en el citado artículo 365, párrafo cuarto. Es decir, la adopción de la medida cautelar consistente en la suspensión de dicha propaganda, para el caso de propaganda política o electoral en radio y televisión, es atribución exclusiva del Consejo General, no de la Comisión de Quejas y Denuncias.
El artículo 52 es, en estricto sentido técnico, una regla de excepción que regula a la medida cautelar desde la perspectiva del ámbito material de la conducta presuntamente antijurídica, así como de la materia regulada por el precepto prohibitivo presuntamente violado.
La regla de excepción encuentra su razón de ser en tres peculiaridades de la propaganda política o electoral: a) dicha propaganda implica el ejercicio de la libertad de expresión, prevista y garantizada por el artículo 6 de la Constitución General de la República, b) es ejercicio de las prerrogativas de acceso a radio y televisión que la ley concede a los partidos políticos en su calidad de entidades de interés públicos, y c) la propaganda política o electoral es una actividad esencialmente comunicativa que se inscribe en un contexto fáctico que cambia constantemente, responde y alimenta el diálogo social sobre un fenómeno que muta rápidamente, esto es, la convivencia política de la nación, por lo que toda limitación a ese derecho es, por definición, irreparable, en el entendido de que el tiempo y el contexto comunicativo son recursos que no admiten restitución a través de un acto de autoridad.
Precisamente atendiendo a la naturaleza de la propaganda política o electoral que se difunde a través de radio y televisión, y a la irreparabilidad inherente a cualquier limitación de dicha propaganda, el legislador previó un mecanismo específico para la adopción de medidas cautelares en esta materia. Dicho mecanismo tiene como propósito provocar un equilibrio entre, por un parte, el ejercicio pleno y oportuno de la libertad de expresión por parte de los partidos políticos y, por otra parte, la protección de ciertos bienes jurídicos y derechos subjetivos frente a la estrategias propagandísticas desplegadas, en cualquier tiempo, por los partidos políticos.
Pues bien, con el fin de evitar la contradicción entre la decisión definitiva sobre la legalidad de ciertos contenidos propagandísticos y el sentido de la medida cautelar adoptada en la substanciación del procedimiento disciplinario, el legislador concentró en el Consejo General tanto la facultad de imponer medidas cautelares, como la atribución de decidir sobre el fondo de la cuestión. Este modelo excepcional tiende a disminuir el riesgo de limitaciones irreparables a la libertad de expresión, al tiempo que garantiza la protección de otros bienes o derechos subjetivos mediante un procedimiento expedito, acotado en sus plazos y formalidades.
En efecto, el artículo 52, del Código Electoral remite expresamente al capítulo cuarto, título primero del Libro Séptimo del Código Electoral, en cuanto a los requisitos y procedimientos que deben observarse en la atención de casos de propaganda política o electoral que resulte violatoria del Código. De la interpretación armónica y funcional de dicho dispositivo en relación con el régimen del procedimiento especial sancionador, puede válidamente concluirse que para la imposición de la medida cautelar consistente en la suspensión de promocionales político-electorales, resulta aplicable el procedimiento al que se refiere los artículos 367 a 371 de la ley electoral. Así las cosas, es claro que la facultad de ordenar la suspensión de las medidas cautelares corresponde al Consejo General, en los plazos y siguiendo las formalidades esenciales del procedimiento especial sancionador.
Es cierto que de conformidad con el artículo 376, del Código Electoral, el procedimiento especial sancionador procede durante los procesos electorales. La referencia al procedimiento especial contenida en el artículo 52, no puede interpretarse en el sentido de que la suspensión de promocionales en radio y televisión a cargo del Consejo General, sólo es aplicable durante los procesos electorales. Tal interpretación presupone que la medida cautelar específica, esto es, la contenida en el artículo 52, tiene como finalidad esencial la protección de bienes jurídicos y derechos subjetivos en el contexto del proceso electoral y, en consecuencia, obvia el hecho de que los partidos políticos están habilitados para comunicar de manera permanente sus ideas a la población, a través de prerrogativas de acceso a radio y televisión, tal y como lo establece el artículo 41, fracción III, de la Constitución General de la República, así como el artículo 49 del Código Electoral Federal.
Es claro que si los partidos políticos están jurídicamente legitimados para hacer uso, en cualquier tiempo, de los medios de comunicación social para trasmitir contenidos propagandísticos, la medida cautelar específica, que no es otra cosa que un remedio institucional para hacer cesar violaciones a la ley derivadas del ejercicio de dicha prerrogativa, no se encuentra condicionada, en sus dimensiones de realización, a la temporalidad del procedimiento especial sancionador.
Se insiste: aceptar esta interpretación implica asumir que fuera de los procesos electorales no existe medida cautelar específica para los casos de propaganda electoral, sino únicamente una facultad genérica, indeterminada en cuanto al sentido y alcances de las medidas cautelares, a favor de la Comisión de Quejas y Denuncias.
La remisión contenida en el artículo 52 del Código Electoral a favor del procedimiento especial sancionador debe entenderse hecha única y exclusivamente en relación con los requisitos y procedimientos, no así al ámbito temporal de procedencia de dicho procedimiento. Siguiendo esta interpretación, es dable concluir que la medida cautelar, prevista en el artículo 52, es el remedio institucional frente a propaganda político-electoral difundida por radio y televisión, y que dicha suspensión es competencia del Consejo General y ha de ordenarse en el marco de los requisitos y procedimientos establecido en el capítulo cuarto, título primero del Libro Séptimo del Código.
Ahora bien, la Comisión de Quejas y Denuncias se integra por tres consejeros electorales, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 116, del Código Electoral Federal. Aceptar la interpretación en el sentido de que dicha Comisión está facultada para dictar medidas cautelares con respecto a propaganda difundida en radio y televisión, implica dejar en manos de una minoría del Consejo General la facultad de precalificar la legalidad de determinados contenidos propagandísticos, esto es, supone que tres consejeros deciden sobre el ejercicio de una libertad constitucional, con el riesgo de que la valoración jurídica que éstos hagan no sea compartida por el Consejo General, órgano con competencia para sancionar la legalidad en última instancia de esos contenidos.
Precisamente para evitar que una minoría adopte una decisión cautelar que, por definición, no es susceptible de reparación, el Código Electoral optó por un sistema que deposita en el propio Consejo tanto la decisión cautelar, es decir, la suspensión de la actividad propagandística considerada ilegal, como la decisión que propiamente impone la sanción.
Nótese que en la formulación lingüística de la norma, se distingue entre la figura de la suspensión y “las demás sanciones que deban aplicarse a los infractores”. Esto implica que la suspensión es la reacción institucional debida frente a una conducta propagandística desplegada a través de radio y televisión, sin perjuicio de la facultad de la autoridad de imponer a los infractores la sanción que en derecho proceda.
Con base en lo anteriormente expuesto, se solicita a este Tribunal Electoral que revoque la negativa de otorgar las medidas cautelares solicitadas Partido Acción Nacional en la Queja Administrativa SCG/QPAN/CG/071/2008, en virtud de que la Comisión de Quejas y Denuncias carece de atribuciones para conocer de solicitudes de medidas cautelares en relación con propaganda política o electoral difundida a través de radio y televisión.
Ahora bien, suponiendo sin conceder que la Comisión de Quejas y Denuncias sí tiene facultad para dictar medidas cautelares en términos del artículo 365, párrafo 4 del Código Electoral -lo que bajo ninguna circunstancia se admite-, la autoridad responsable violó en perjuicio del partido que represento el deber de fundar y motivar su proceder, deber consignado en el artículo 16, de la Constitución General de la República, en virtud de que desestimó una medida cautelar sin justificar, ni razonar adecuadamente las aplicaciones de la propaganda desplegada por el PRD con respecto del orden jurídico vigente.
En efecto, la negativa de adoptar medidas cautelares en el caso de mérito, consistentes en el retiro inmediato de los promocionales descritos en la Queja Administrativa SCG/QPAN/CG/071/2008, así como de cualquier otro promocional semejante o que guarde relación con aquellos denunciados, en particular de aquellos que utilicen la expresión "Presidente Legítimo de México", aunado a aquellos que contengan la falsa afirmación de que el Partido Acción Nacional y/o el Gobierno de la República pretenden privatizar y/o vender Pemex y/o sus subsidiarias, produce de forma injustificada la causación de daños irreparables.
En consecuencia, esta Sala Superior debe revocar el Acuerdo impugnado, en virtud de que aplicó indebidamente una norma de competencia (artículo 365, párrafo 4) que tiene una excepción exactamente aplicable al caso (artículo 52), regla de excepción que faculta al Consejo General a resolver sobre las pretensiones de medidas cautelares en materia de radio y televisión.
Segundo agravio. Violación al principio de estricta legalidad.
El pasado 25 de abril de 2008, en Sesión Extraordinaria, la Comisión de Denuncias y Quejas del Instituto Federal Electoral acordó, indebidamente y sin atribuciones, desestimar las medidas cautelares solicitadas por el Partido Acción Nacional, consistentes en el retiro inmediato de los promocionales descritos en la Queja Administrativa SCG/QPAN/CG/071/2008, así como de cualquier otro promocional semejante o que guarde relación con aquellos denunciados, en particular de aquellos que utilicen la expresión “Presidente Legítimo de México”, aunado a aquellos que contengan la falsa afirmación de que el Partido Acción Nacional y/o el Gobierno de la República pretenden privatizar y/o vender Pemex y/o sus subsidiarias.
A fin de dar mayores elementos de convicción a la autoridad, se procede a la descripción de los promocionales referidos en la Queja Administrativa SCG/QPAN/CG/071/2008, interpuesta por el Partido Acción Nacional el pasado veintiuno de abril del presente año:
Primer promocional (Marcha 27 de abril).
‘Al mismo tiempo que se muestran imágenes de Andrés Manuel López Obrador en un templete acompañado por dirigentes y miembros de los partidos PRD, PT y Convergencia, se despliega un cintillo con el texto: “LIC. ANDRÉS MANUEL LÓPEZ OBRADOR” en texto amarillo y, en la parte posterior del cintillo, ostenta el título de “PRESIDENTE LEGÍTIMO DE MÉXICO” en letras de color blanco. Asimismo, se escucha la voz del mismo sujeto diciendo: “y ya es innegable su deseo de privatizar la totalidad de la industria petrolera nacional, pero la primera palabra, la tendrá siempre el pueblo de México”. Consecutivamente, aparece otro cintillo, en un fondo semi-tranparente amarillo y negro con letras blancas en el que de denota la leyenda: “27 de abril 10 hrs. Marcha del Ángel de la Independencia al Zócalo”. Posteriormente, se observan imágenes de personas en un mitin. Durante la secuencia de estas imágenes se reproduce la voz de una mujer en off que dice: “este 27 de abril, a las 10 de la mañana, marcha con nosotros del ángel al zócalo. El petróleo es nuestro y vamos a defenderlo”. Finalmente, en un fondo negro, aparece un fade out que da paso a las siglas y al logotipo del Partido de la Revolución Democrática en color amarillo’.
Segundo promocional (PEMEX no se vende).
‘En un principio se muestran imágenes en blanco y negro de personas que juntan bienes materiales y que luego se reúnen en lo que parece ser el zócalo capitalino. A continuación, se muestran imágenes de quien parece ser el ex presidente Lázaro Cárdenas, seguido de un pozo petrolero e imágenes a color de diferentes instalaciones de PEMEX. Encima aparece en un texto amarillo la frase de “PEMEX NO SE VENDE”. Desde el inicio, una voz en off acompaña las imágenes con el siguiente argumento: “porque nuestros abuelos, con sus ahorros, sus alhajas y bienes pagaron la indemnización petrolera. El petróleo es nuestra herencia y nadie, ni mucho menos el gobierno, tiene el derecho a venderlo ni a privatizarlo. Como ciudadano PT, digo no a la venta de PEMEX. Partido del Trabajo, unidos con buena estrella”. El spot cierra con el logotipo del partido en fondo dorado y, finalmente, la imagen de una estrella y el texto “unidos con buena estrella’.
Programa de 5 minutos (PRD-Mensaje AMLO lI).
‘Al fondo aparece la bandera y el escudo nacional mexicano. Aparece Andrés Manuel López Obrador dando un mensaje. En la parte inferior, en el segundo 21, aparece un cintillo con el emblema de un águila porfiriana y la frase: “Andrés Manuel López Obrador PRESIDIENTE LEGÍTIMO DE MÉXICO”. Dentro del mensaje se expresa lo siguiente: “No es cierto de que (sic) hay que privatizar porque falta dinero, porque no tenemos tecnología, todo este cuento de que tenemos un tesoro en el Golfo de México hay que ir por él y que nos va a beneficiar el que permitamos que se reformen las leyes para que haya asociación entre PEMEX y empresas extranjeras, todo eso es un andamiaje para justificar lo que realmente hay detrás. ¿Qué es lo que los está moviendo a la privatización? Lo que quieren es montarse en el negocio del petróleo, unos cuantos, nacionales y extranjeros, quieren apoderarse de la renta petrolera... lo que quieren es el negocio, son unos voraces, los domina la codicia, no hay ninguna justificación técnica, administrativa, financiera para privatizar la industria petrolera...’.
Programa de 5 minutos (PT-El PT en defensa del petróleo II).
‘Al fondo aparece la bandera y el escudo nacional mexicano. Aparece Andrés Manuel López Obrador dando un mensaje. En la parte inferior, en el segundo 8, aparece un cintillo con el emblema de un águila porfiriana y la frase: “Andrés Manuel López Obrador PRESIDENTE LEGÍTIMO DE MÉXICO”. Dentro del mensaje se expresa lo siguiente: “No es cierto de que (sic) hay que privatizar porque falta dinero, porque no tenemos tecnología, todo este cuento de que tenemos un tesoro en el Golfo de México hay que ir por él y que nos va a beneficiar el que permitamos que se reformen las leyes para que haya asociación entre PEMEX y empresas extranjeras, todo eso es un andamiaje para justificar lo que realmente hay detrás. ¿Qué es lo que los está moviendo a la privatización? Lo que quieren es montarse en el negocio del petróleo, unos cuantos, nacionales y extranjeros, quieren apoderarse de la renta petrolera... lo que quieren es el negocio, son unos voraces, los domina la codicia, no hay ninguna justificación técnica, administrativa, financiera para privatizar la industria petrolera...”. Después sigue la inserción del spot descrito anteriormente (PEMEX no se vende): se muestran imágenes en blanco y negro de personas que juntan bienes materiales y que luego se reúnen en lo que parece ser el zócalo capitalino. A continuación, se muestran imágenes de quien parece ser el ex presidente Lázaro Cárdenas, seguido de un pozo petrolero e imágenes a color de diferentes instalaciones de PEMEX. Encima aparece en un texto amarillo la frase de “PEMEX NO SE VENDE”. Desde el inicio, una voz en off acompaña las imágenes con el siguiente argumento: “porque nuestros abuelos, con sus ahorros, sus alhajas y bienes pagaron la indemnización petrolera. El petróleo es nuestra herencia y nadie, ni mucho menos el gobierno, tiene el derecho a venderlo ni a privatizarlo. Como ciudadano PT, digo no a la venta de PEMEX. Partido del Trabajo, unidos con buena estrella". El spot cierra con el logotipo del partido en fondo dorado y, finalmente, la imagen de una estrella y el texto “unidos con buena estrella’.
Promocional de radio (Marcha 27 de abril).
‘Amiga, amigo, te habla Andrés Manuel López Obrador. Evitemos la privatización del petróleo. Ante el despojo y la corrupción, la resistencia civil pacífica es nuestro único camino. Te necesitamos, es urgente. Asiste al zócalo de la ciudad de México este domingo 13 de abril a las 11 de la mañana’.
En este contexto, la negativa de adoptar las medidas cautelares por parte de la autoridad se sustenta en la estimación subjetiva de que se observen de qué modo o forma se pudieran causar daños irreparables o la afectación de principios que rigen los procesos electorales, o la vulneración de bienes jurídicos tutelados por el Código Comicial.
De igual forma, la autoridad sostiene, que el simple hecho de que alguien se ostente con la calidad de “Presidente Legítimo”, no implica por sí mismo una infracción a la prohibición de denigrar a las instituciones o a los partidos o de calumniar a las personas. La autoridad en su capítulo considerativo, señala:
‘Considerando.
(...)
7.-
(…)
Que del análisis minucioso realizado a cada uno de los anteriores promocionales y programas de radio y televisión, por los integrantes de la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, se considera que su contenido en modo alguno actualiza ninguno de los supuestos normativos previstos por el artículo 365, párrafo 4, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con el artículo 38, párrafo 1, inciso p) de dicho ordenamiento, así como con el 41, base III, apartado c), párrafo primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que en vista de su contenido, no se observa de qué modo o forma se pudieran causar daños irreparables o la afectación de los principios que rigen los procesos electorales o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por el referido código.
En lo relativo a los dos programas, en donde se incluyeron cintillos en los que, aparece el nombre de Andrés Manuel López Obrador, y debajo del mismo, la frase “Presidente Legítimo”, se estima que dicha frase por sí misma tampoco actualiza los supuestos normativos previstos en el artículo 365, párrafo 4 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con el artículo 38, párrafo 1, inciso p) de dicho ordenamiento, así como con el 41, base III, apartado c), párrafo primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al no observarse en esa frase, dato alguno que denigre a las instituciones o a los partidos políticos, o bien que se calumnie a alguna persona.
Al respecto, cabe señalar que el simple hecho de que alguien se ostente con tal calidad, no implica por sí mismo una infracción o una prohibición de denigrar a las instituciones o a los partidos políticos, o de calumniar a las personas’.
En este orden de ideas, la autoridad hace caso omiso del hecho de que el Partido de la Revolución Democrática y el Partido del Trabajo utilicen, en sus promocionales de radio y televisión, expresiones denigrantes en contra de instituciones, partidos políticos y personas.
Es claro que en la transmisión de estos promocionales Andrés Manuel López Obrador se ostenta como “Presidente legítimo de México” en un contexto comunicativo en el que se pretende denostar a las instituciones constitucional y legalmente constituidas.
Lo anterior, en franca contravención a lo dispuesto por el artículo 41, apartado C, de la Constitución General de la República, y 38, párrafo 1, inciso p), del Código Electoral Federal, dispositivos que establecen que en la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas.
En efecto, el uso del adjetivo “legítimo” denigra a la institución del Poder Ejecutivo Federal, toda vez que de acuerdo con la Real Academia de la Lengua, dicho adjetivo entraña una cualidad jurídica o moral, tal y como se demuestra a continuación:
‘(Del lat.legitímus).
1. adj. Conforme a las leyes.
2. adj. lícito (justo).
3. adj. Cierto, genuino y verdadero en cualquier línea.
4. f. Der. Porción de la herencia de que el testador no puede disponer libremente, por asignarla la ley a determinados herederos’.
Tomando en consideración que en nuestro sistema político-constitucional sólo una persona puede ostentar la titularidad del Poder Ejecutivo de la Unión, tal y como lo establece el artículo 80 de la Constitución General de la República, el uso del calificativo “legítimo” por parte de un ciudadano que carece de un derecho o prerrogativa para ostentarse como “Presidente de México”, implica una expresión de denuesto con respecto a quien sí ha sido habilitado por los ciudadanos para desempeñar dicha función, en el marco de los procedimientos electorales previstos por el ordenamiento jurídico, es decir, para ejercer las atribuciones y gozar de las prerrogativas asociadas a ese órgano constitucional.
En efecto, el Partido de la Revolución Democrática y el Partido del Trabajo, además de utilizar indebidamente el título “Presidente legítimo de México” para calificar a un sujeto que no tiene tal carácter, han afectado la dignidad y la honra de la institución presidencial, pues las expresiones objeto de la presente queja tienen como finalidad la descalificación jurídica y moral del Presidente de la República y, además, tienen como propósito explícito erosionar la aceptación social de esa institución y de quien la encabeza.
Es claro que la finalidad pretendida por los sujetos denunciados al utilizar la expresión cuya legalidad se controvierte por esta vía, es precisamente aducir que la titularidad del Ejecutivo Federal recae en una persona sin derecho, o bien, que ha asumido el cargo en condiciones de falsedad, ilicitud o inmoralidad.
Es importante destacar que la expresión “Presidente Legítimo de México”, tal y como se demuestra con los elementos probatorios que se aportan con el presente escrito, es utilizada en los promocionales y programas difundidos en tiempo no electoral, a través del uso de las prerrogativas de radio y televisión asignadas al Partido de la Revolución Democrática y al Partido del Trabajo, por lo que se está en presencia de propaganda política en sentido estricto y, por tanto, se ha actualizado plenamente el incumplimiento a la obligación consignada en el artículo 41, apartado C de la Constitución General y 38, párrafo 1, inciso p) de la ley electoral.
No debe perderse de vista que el título “Presidente de México” por parte del Partido de la Revolución Democrática, del Partido del Trabajo y del C. Andrés Manuel López Obrador, deriva del hecho, público y notorio, de que tanto dichos partidos como su candidato a la presidencia de la República en el proceso electoral 2005-2006, aludieron sin prueba a la existencia de un fraude generalizado, no aceptaron los resultados de dicha elección, ni reconocieron, con claro oportunismo político, su clara y contundente derrota.
Así lo demuestran, las notas periodísticas que se insertan a continuación:
‘Desconoce AMLO el fallo
Reforma
(06-Sep-2006).
Andrés Manuel López Obrador rechazó ayer el fallo del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que declaró al panista Felipe Calderón como Presidente electo.
Durante su asamblea vespertina en el Zócalo capitalino, el perredista advirtió que no acepta los resultados y que nunca se doblará ante sus adversarios.
“En este día aciago, difícil, para la democracia en México (...), nunca voy a doblegarme ante los clasistas, racistas, fascistas que hipócritamente aparentaban ser gente de buena voluntad”.
“Expreso mi decisión de rechazar el fallo del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, y desconozco a quien pretende ostentarse como titular del Poder Ejecutivo federal sin tener una representación legítima ni democrática”, sostuvo.
Bajo la lluvia y acompañado por los dirigentes nacionales del PRD, PT y Convergencia, el tabasqueño se lanzó en contra de los magistrados, a quienes incluso acusó de violar la Constitución con su resolución.
“Los magistrados del tribunal se sometieron. No tuvieron el arrojo, la dignidad, el orgullo, la arrogancia de actuar como hombres libres. Optaron por convalidar el fraude electoral.
De esa manera, se violó la voluntad popular y se fracturó el orden constitucional (...), nos están despojando de un triunfo legal y legítimo que nos otorgó la mayor parte del pueblo mexicano", aseguró.
López Obrador hizo un llamado a sus seguidores para abolir el Gobierno establecido, a través de la Convención Nacional Democrática.
“Ante este atentado, los mexicanos debemos de asumir el ejercicio de la soberanía popular de abolir, de una vez y para siempre, el régimen de corrupción y privilegios que impera en nuestro País.
El pueblo tiene derecho a establecer el Gobierno que más le convenga, alterarlo, modificarlo y abolido totalmente cuando su felicidad lo requiera, y eso es lo que vamos a hacer”, propuso.
Momentos antes, en la misma asamblea, la senadora Rosario Ibarra dio a conocer un acuerdo para impedir la toma de posesión de Calderón el 1 de diciembre’.
‘Integra AMLO “gobierno”.
Reforma (17-Sep-2006).
Andrés Manuel López Obrador anunció ayer la creación de lo que llamó un “gobierno”, en el que ocupará el cargo de “Presidente Legítimo de México”.
El anuncio fue realizado durante la llamada Convención Nacional Democrática, que -a mano alzada- lo designó el “legítimo Presidente”, como tal, tendrá derecho a integrar un “gabinete” y hasta conseguir financiamiento, pero en ningún momento se precisó cómo.
“Esta Convención ha decidido crear también un nuevo gobierno, que se instituye para ejercer y defender los derechos del pueblo. El gobierno que emerge será obligadamente nacional. Tendrá una sede en la capital de la República y, al mismo tiempo, será itinerante para observar, escuchar y recoger el sentir de todos los sectores y de todas las regiones del País.
Habrá un gabinete, es decir, un equipo de trabajo que integre los diagnósticos, proponga las soluciones y examine las posibilidades en cada caso. Los recursos, como es obvio, son escasos, pero el trabajo de equipo, la honradez, la interacción con la sociedad, podrán convertir la escasez en eficacia", dijo López Obrador.
Frente a una Plaza de la Constitución llena, el tabasqueño advirtió que no aceptará la imposición y que sus adversarios se quedarán con las “instituciones piratas”.
Antes, en votación a mano alzada y sin debate de por medio, los asistentes -más de un millón, según los organizadores- aprobaron un plan de acción para la resistencia civil, que incluye colocar un marcaje personal al Presidente electo, Felipe Calderón, a quien decidieron desconocer, al igual que a los funcionarios que nombre para conformar su gabinete.
“Realizaremos protestas pacíficas en todos los lugares en los que se presente el usurpador”, se estableció en el resolutivo final.
De igual forma se aprobó que la “toma de posesión” de López Obrador sea el 20 de noviembre a las 15:00 horas en el Zócalo.
También se programaron actos el 27 de septiembre, en la primera quincena de octubre y el 1 de diciembre.
Otra de las decisiones aprobadas fue frenar las reformas estructurales, e incluso impulsar la derogación de la llamada “Ley Televisa”.
Los dirigentes nacionales del PRD, PT y Convergencia expresaron su lealtad a López Obrador’.
‘Nombran a AMLO “Presidente” en noviembre.
Reforma (16-Sep-2006).
Andrés Manuel López Obrador aceptó este sábado el cargo de “Presidente de México”. Después de que los delegados de la Convención Nacional Democrática lo nombraran “Presidente legítimo”, López Obrador dijo que son muchos los frutos de esta asamblea nacional, y destacó la aprobación del plan de resistencia pacífica. Expresó que en el proceso de reconstrucción de la nueva República tienen que atender tres objetivos. Primero, no caer en la violencia y mantener el movimiento en el marco de la resistencia civil; segundo, no venderse y rechazar la compra de conciencias, y tercero, luchar con imaginación y talento, para romper el cerco informativo en su contra. Luego de mencionar la integración de un gabinete, el tabasqueño dijo que tendrán una sede en la capital de la República y, al mismo tiempo, será itinerante, para escuchar y recibir de todas las regiones del País las propuestas. Aunque no habló de rebeldía, el político tabasqueño calificó de andamiaje legal vigente como instituciones piratas. De nuevo con los ojos llorosos, aseguró que actuará con humildad y que honrará siempre a sus seguidores de quienes se dijo es “su servidor”. Al escuchar la decisión López Obrador se presentó ante la concurrencia y levanto su mano derecha en señal de triunfo. Tras la votación de las propuestas de la convención, los delegados acordaron que no reconocerán a Felipe Calderón, “El usurpador”, como presidente electo ni al gobierno que él encabece. Los delegados acordaron que la toma de posesión de López Obrador se lleve a cabo el próximo 20 de noviembre a las 15:00 horas, en la Plaza de la Constitución’.
‘Nombra Convención “Presidente” a AMLO.
(16-Sep-2006).
Los delegados de la Convención Nacional Democrática designaron este sábado a Andrés Manuel López Obrador como “presidente legítimo” de México. En medio de aplausos se leyó que la Convención Nacional Democrática declaraba legítimamente a Andrés Manuel López Obrador Presidente de México. Al escuchar la decisión López Obrador se presentó ante la concurrencia y levanto su mano derecha en señal de triunfo. Tras la votación de las propuestas de la convención, los delegados acordaron que no reconocerán a Felipe Calderón, “El usurpador”, como presidente electo ni al gobierno que él encabece. Los delegados acordaron que la toma de posesión de López Obrador se lleve a cabo el próximo 20 de noviembre a las 15:00 horas, en la Plaza de la Constitución. La Convención Nacional Democrática fue instalada formalmente a las 17:10 horas de este sábado en la Plaza de la Constitución.
El senador de Convergencia, Dante Delgado, declaró el inicio formal de la reunión convocada por Andrés Manuel López Obrador, para darle continuidad al movimiento poselectoral que surgió a raíz de la victoria de Felipe Calderón en la elección presidencial del 2 de julio.
Rafael Hernández Estrada, integrante de la comisión organizadora, aseguró que a las 12:00 horas de este sábado se habían registrado un millón 25 mil delegados.
Agregó que entre los puntos que prevén abordar en la Convención está el desconocimiento de Calderón como Presidente de la República.
Elena Poniatowska, quien dirigió el discurso de apertura, dijo que el movimiento mantendrá su carácter de pacífico, y rechazó que los seguidores de López Obrador fueran acarreados.
Posteriormente, intervinieron Leonel Cota, presidente del PRD; Alberto Anaya, dirigente del Partido del Trabajo, y Pedro Jiménez León, secretario general de Convergencia.
En el templete, desde donde se desarrolla el acto, están ubicados los dirigentes de los partidos que integraron la coalición Por el Bien de Todos; el Jefe de Gobierno, Alejandro Encinas, y el Jefe de Gobierno electo, Marcelo Ebrard, entre otros.
De pie, López Obrador permanece atento a las intervenciones que se desarrollan en la Convención.
Se prevé que en las próximas horas se ponga a consideración de los asistentes si el tabasqueño será nombrado coordinador de la resistencia pacífica o Presidente legítimo de México’.
‘Presume perredista legitimidad.
Reforma (21-Nov-2006).
Sin el poder, pero con “la voluntad de cambio de millones de personas libres y conscientes”, Andrés Manuel López Obrador dejó de lado el discurso juarista e invocó a Francisco I. Madero para erigirse como “Presidente legítimo de México”.
“Tenemos de nuestro lado, y lo decimos con orgullo, con alegría y entusiasmo, a ese sector inmenso del pueblo mexicano que tiene hambre y sed de justicia, como dijo bíblicamente en su tiempo el prócer de la democracia, don Francisco I. Madero", señaló.
Y volvió a maldecir a las instituciones del Estado mexicano.
“Me han atacado sin tregua porque dije ¡Al diablo con sus instituciones! Pero no fuimos nosotros quienes las echaron a perder. Fueron ellos. Quizá debí ser más preciso y decir: ¡Al diablo con las ruinas de instituciones que nos quieren imponer, luego de envilecerlas y desmantelarlas!”, expresó.
Antes de dar a conocer las primeras 20 acciones de su “Gobierno legítimo”, López Obrador justificó el camino por el que decidió llevar su oposición al régimen.
“Afortunadamente hoy somos millones los mexicanos que no estamos dispuestos a aceptar más atropellos. Por eso ha sido y es muy importante optar, en primer término, por la conformación del Gobierno legítimo, y paso a paso, sin falsas ilusiones y sin atender burlas despreciables, seguir construyendo la nueva República y las instituciones democráticas que le corresponden”, estableció.
Ahí se comprometió a trabajar “sin descanso” en la defensa de la población, la democracia y el patrimonio nacional con el ejercicio de una Presidencia “colectiva e itinerante”.
“Un gobierno divorciado de la sociedad no es más que una fachada, un cascarón, un aparato burocrático. Por eso propongo que el gobierno legítimo sea el pueblo organizado”, insistió.
Sus primeras palabras como “Presidente legítimo” fueron de agradecimiento a los miles de simpatizantes que abarrotaron la Plaza de la Constitución.
“Con gente como ustedes nada es imposible. Aquí está la muestra de lo que somos y de lo que seremos capaces de llevar a cabo”, dijo.
En un templete colocado a un costado del acceso principal del Palacio Nacional fueron distribuidas 13 sillas, para formar un semicírculo, y un atril de madera. De fondo, un telón rojo, dos banderas de dos metros de alto en sus nichos, y un cartón de 1.50 metros con el Águila Republicana.
“El escudo de nuestro gobierno será el águila republicana, el águila juarista. ¡Abajo el águila mocha, el águila de los conservadores y de los reaccionarios de México!”, explicó López Obrador.
La intérprete Regina Orozco fungió como maestra de ceremonias, que inició con la entonación del Himno Nacional.
Primero, el secretario técnico de la Convención Nacional Democrática, el ex diputado perredista Rafael Hernández, leyó el acuerdo a través del cual desconocieron a Felipe Calderón como Presidente de México.
La escritora Elena Ponjatowska y la actriz Jesusa Rodríguez entregaron al tabasqueño, a nombre de la Convención Nacional Democrática, un pergamino que lo acredita como “Presidente legítimo”.
Enseguida, la estudiante Gabriela González Ortiz, ganadora de la Medalla al Mérito Comunitario, y la indígena totonaca María del Pilar Lastra, le entregaron un fistol de plata con el Águila Republicana.
Finalmente, la senadora Rosario Ibarra de Piedra le colocó una banda tricolor, con el escudo grabado en dorado.
“¡Gracias, Madre!”, le dijo López Obrador a la luchadora social.
El otro plan de Gobierno.
Las 20 primeras medidas del “Gobierno legítimo” de Andrés Manuel López Obrador:
1. Plebiscito para renovar las instituciones.
2. Promover el derecho a la información y frenar la “ley Televisa”.
3. Atender el problema migratorio y rechazar el muro fronterizo.
4. Denunciar injusticias; vigilar al MP y al Poder Judicial.
5. Elevar a rango constitucional el combate a la corrupción.
6. Evitar los privilegios fiscales.
7. Proyecto de Presupuesto de Egresos 2007.
8. Impulsar Ley de Precios Competitivos.
9. Comisión de la verdad para el Fobaproa.
10. Evitar libre importación de frijol y maíz.
11. Derecho constitucional a un salario justo.
12. Seguridad social al sector informal.
13. Democratizar sindicatos.
14. Evitar privatización de energéticos.
15. Defender el ecosistema y patrimonio cultural.
16. Promover el Estado de Bienestar.
17. Cumplimiento de Acuerdos de San Andrés Larráinzar.
18. Que no haya rechazados en universidades públicas.
19. Derecho universal a servicios de salud pública.
20. Vivienda digna para los pobres’.
Ése es el contexto comunicativo en el que se inscribe el uso de tal expresión. Mejor dicho, el título “Presidente Legítimo de México” ha sido utilizado sistemáticamente con el propósito de generar la falsa impresión de que la elección presidencial, organizada por el Instituto Federal Electoral y calificada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, fue fraudulenta y que, por tanto, las autoridades constituidas a partir de dicha elección, carecen de legitimidad de origen.
Ahora bien, la indebida actualización de la denominación de “Presidente Legítimo de México” puede ser caracterizada también como apología o incitación al delito de usurpación de funciones públicas, en la medida en que el Partido de la Revolución Democrática y el Partido del Trabajo, de forma premeditada y sistemática, han instado y avalado que una persona se atribuya una divisa, insignia y grado jerárquico que en derecho no le corresponde.
Lo anterior, constituye una clara violación a lo dispuesto por el artículo 38, párrafo 1, inciso a), del Código Electoral, que establece que los partidos políticos deben conducir sus actividades dentro de los cauces legales.
En efecto, esta autoridad debe tener en cuenta que de conformidad con el artículo 250, de Código Penal Federal, el uso de credenciales de servidor público, condecoraciones, uniformes, grados jerárquicos, divisas, insignias o siglas a las que no tenga derecho, es un delito sancionado por las leyes penales.
La Real Academia de la Lengua Española define el término “divisa” como:
‘(De divisar).
1. f. Señal exterior para distinguir personas, grados u otras cosas.
2. f. En la lidia, lazo de cintas de colores con que se distinguen los toros de cada ganadero.
3. f. Expresión verbal que formula un pensamiento, un ideal, una forma de conducta, etc., que una persona o un grupo de personas asumen como norma.
4. f. Moneda extranjera referida a la unidad del país de que se trata. U. m. en pl.
5. f. Heráld. Faja que tiene la tercera parte de su anchura normal.
6. f. Heráld. Lema o mote que se expresa unas veces en términos sucintos, otras por algunas figuras, y otras por ambos modos.
7. f. Seg. y Ur. mojonera (serie de mojones)’.
Asimismo, el término “insignia” es definido en los siguientes términos:
‘(Del lat. insignia, pl. n. de insignis).
1. f. Señal, distintivo, o divisa honorífica.
2. f. Emblema distintivo de una institución, asociación, o marca comercial, que se usa prendido en la ropa como muestra de vinculación o simpatía. Lucía en la solapa una insignia del club.
3. f. Bandera, estandarte, imagen o medalla de un grupo civil, militar o religioso.
4. f. Mar. Bandera de cierta especie que, puesta al tope de uno de los palos del buque, denota la graduación del jefe que lo manda o de otro que va en él.
5. f. p. us. Rótulo que indica sobre la puerta el género que se vende en las tiendas, o el que en la puerta de una casa, habitación o despacho indica una profesión u oficio’.
Por su parte, la palabra “grado”" asociada al término "jerarquía" significa, de acuerdo con la Real Academia de la Lengua, lo siguiente:
‘(De hierarquía).
1. f. Gradación de personas, valores o dignidades.
2. f. jerarca.
3. f. Orden entre los diversos coros de los ángeles’.
Si se sustituye los elementos semánticos de la norma penal con el uso corriente de los términos “divisa” e “insignia” y “grado jerárquico”, el tipo penal de usurpación de funciones puede ser expresado mediante el siguiente enunciado:
‘Comete el delito de usurpación de funciones, aquella persona que sin derecho usare:
a) Señales exteriores que identifican personas, grados u honores; y
b) Expresiones que denotan gradación de personas, valores o dignidades’.
La expresión “Presidente Legítimo de México” constituye una señal exterior, perceptible por los sentidos, que tiene como finalidad asociar, sin derecho, a un sujeto con un grado jerárquico y, en particular, con los valores y dignidad inherentes a la titularidad del Poder Ejecutivo de la Unión.
Así pues, en la medida en la que el Partido de la Revolución Democrática y el Partido del Trabajo utilizan tal expresión en su respectiva propaganda política, están incitando a la comisión de una conducta sancionada por la ley penal, cuando el Código Electoral ordena a estos sujetos electorales a hacer de la legalidad una forma de vida y de organización, así como rutina permanente de la acción política.
Ahora bien, en los promocionales y programas que se han difundido por parte del Partido de la Revolución Democrática y por el Partido del Trabajo, se insiste en que el Gobierno de la República, a través de la iniciativa presentada el pasado 8 de abril, pretende la privatización de la industria petrolera y, en particular, la venta a particulares, mexicanos y extranjeros, de Petróleos Mexicanos.
Tales afirmaciones carecen de verdad. La iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal ante el Congreso de la Unión, en ningún caso y bajo ninguna circunstancia, plantea la privatización o venta de PEMEX o de cualquiera de sus subsidiaras, es decir, no tiene como propósito la venta de los activos ni la participación de sujetos de derecho privado en la renta petrolera.
Así consta en los cinco documentos que integran la iniciativa presidencial, mismos que se aportan como elementos probatorios.
En su propaganda política, el Partido de la Revolución Democrática y el Partido del Trabajo han utilizado expresiones que calumnian al Partido Acción Nacional y al Gobierno de la República, pues se afirma un hecho falso con el propósito malicioso de causar un daño.
En efecto, de acuerdo con su uso corriente estipulado por la Real Academia de la Lengua Española, el término “calumnia”, incluido en la formulación lingüística de la regla prevista en el artículo 38, párrafo 1, inciso p) del Código Electoral, significa una “acusación falsa, hecha maliciosamente para causar daño”.
Es claro, pues, que el Partido de la Revolución Democrática y el Partido del Trabajo, con el propósito de generar confusión entre los ciudadanos e incentivar a los ciudadanos a participar en acciones de resistencia civil, han difundido la falsa idea de que la iniciativa presentada por el Presidente de la República pretende privatizar y/o vender PEMEX, cuando lo cierto es que ninguna de las propuestas de reforma legal tiene tal objeto o persigue esa pretensión regulativa.
No existe base fáctica alguna, elemento de hecho, que habilite a los partidos de la Revolución Democrática y del Trabajo a afirmar que el Partido Acción Nacional o el Gobierno de la República emanado de sus filas, impulsan o persiguen la privatización de la industria petrolera.
En términos de lo dispuesto por el artículo 38, párrafo 1, inciso a), del Código Electoral, los partidos políticos están obligados a conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos.
El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en tesis identificada con el número S3ELJ 03/2005, ha interpretado que el concepto normativo “democracia”, inserto en la categoría de “Estado democrático”, es un sistema o forma de gobierno favorable a la intervención del pueblo en el gobierno.
Según la doctrina adoptada por el Tribunal Electoral, los elementos comunes característicos de la democracia son los siguientes:
1. La deliberación y participación de los ciudadanos, en el mayor grado posible, en los procesos de toma de decisiones, para que respondan lo más fielmente posible a la voluntad popular;
2. Igualdad, para que cada ciudadano participe con igual peso respecto de otro;
3. Garantía de ciertos derechos fundamentales, principalmente, de libertades de expresión, información y asociación, y
4. Control de órganos electos, que implica la posibilidad real y efectiva de que los ciudadanos puedan elegir a los titulares del gobierno, y de removerlos en los casos que la gravedad de sus acciones lo amerite.
Estos elementos, a juicio del Tribunal Electoral, coinciden con los rasgos y características establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que recoge la decisión de la voluntad soberana del pueblo de adoptar para el Estado mexicano, la forma de gobierno democrática, pues contempla la participación de los ciudadanos en las decisiones fundamentales, la igualdad de éstos en el ejercicio de sus derechos, los instrumentos para garantizar el respeto de los derechos fundamentales y, finalmente, la posibilidad de controlar a los órganos electos con motivo de sus funciones.
Así las cosas, cuando los partidos de la Revolución Democrática y del Trabaja difunden la falsa idea que el Partido Acción Nacional o el Gobierno de la República pretenden la privatización y/o venta de PEMEX, están violentando uno de los derechos básicos del contenido esencial del ideal democrático, a saber: el derecho de los ciudadanos a información objetiva sobre los asuntos públicos.
Este derecho no tiene como único sujeto pasivo a los medios de comunicación, sino a cualquier sujeto que toma parte de las deliberaciones públicas, es decir, que participa en la toma de decisiones colectivas vinculantes.
Lo anterior, desde la premisa de que los derechos fundamentales y libertades públicas tienen un efecto irradiador sobre el conjunto de las relaciones entre sujetos.
El hecho de que los partidos políticos sean considerados por la Constitución como entidades de interés público, los constriñe a ajustar su conducta al principio de veracidad y de objetividad, principios íntimamente ligados al contenido esencial del derecho de información. En ese sentido, la difusión de información falsa, a través de los medios con los que cuenta los partidos políticos en su calidad de entidades de interés público, supone una desviación antidemocrática de la naturaleza y fines que el sistema constitucional reserva a estos sujetos de derecho público.
Sirva como referencia la sentencia del Tribunal Constitucional Español, identificada bajo el número 6/1981, en la que se afirma que las libertades de expresión e información:
‘[…]
garantizan la formación y existencia de una opinión pública libre, ya que, al ser una condición previa y necesaria para el ejercicio de otros derechos inherentes al funcionamiento de un sistema democrático, se convierten, a su vez, en uno de los pilares de una sociedad libre y democrática (...). No obstante aquellos derechos no son ilimitados, pues ninguno lo es. El artículo 20.4 CE y este Tribunal, al interpretarlo, han concretado las posibilidades de actuación constitucionalmente protegidas, así como los criterios conforme a los cuales ha de delimitarse el contenido del art. 20.1CE frente a los derechos al honor y a la intimidad reconocidos en el art. 18.1 CE (...). Por lo que se refiere específicamente al derecho a comunicar libremente información,.... este Tribunal ha declarado de manera reiterada que su ejercicio legítimo requiere la concurrencia de un requisito esencial, a saber, la veracidad de la información, pues de modo expreso la Constitución configura la libertad de información como el derecho a comunicar información veraz. A ese primer requisito puede añadirse en ocasiones, y singularmente cuando está en juego la intimidad, el interés y la relevancia pública de la información divulgada. En ausencia de alguno de dichos requisitos, la libertad de información no está constitucionalmente respaldada y, por ende, su ejercicio podrá afectar, lesionándolo, a alguno de los derechos que como límite enuncia el art. 20.4 CE, singularmente, y por lo que a este caso interesa, el derecho fundamental al honor (…)’.
Más aún, en la sentencia 6/1988, el Tribunal Constitucional Español adujo que el requisito de la veracidad de la información:
‘[…]
no supone la exigencia de una rigurosa y total exactitud en el contenido de la información, de modo que puedan quedar exentas de toda protección o garantía constitucional las informaciones erróneas o no probadas, sino que se debe privar de esa protección o garantía a quienes, defraudando el derecho de todos a recibir información veraz, actúen de manera negligente e irresponsable al transmitir como hechos verdaderos simples rumores carentes de toda contrastación o meras invenciones o insinuaciones (...). Por tanto lo que el citado requisito viene a suponer es que el informador, si quiere situarse bajo la protección del art. 20.1 d) CE, tiene un especial deber de comprobar la veracidad de los hechos que expone mediante las oportunas averiguaciones y empleando la diligencia exigible a un profesional. Puede que, pese a ello, la información resulte inexacta o errónea, lo que no puede excluirse totalmente, pero la información rectamente obtenida y difundida es digna de protección (...) aunque su total exactitud sea controvertible o se incurra en errores circunstanciales que no afecten a la esencia de lo informado (...)’. (F.J. 6).
Las estrategias propagandísticas desplegadas por los partidos de la Revolución Democrática y del Trabajo, al difundir como hechos ciertos información claramente falsa, han vulnerado los derechos de los ciudadanos a información objetiva y veraz sobre los asuntos públicos y, en consecuencia, han violentado el núcleo esencial del principio democrático, en lo que respecta a la efectiva protección y garantía de los derechos.
En definitiva, la transmisión de los promocionales antes referidos produce daños irreparables, así como la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, por lo que atendiendo a la gravedad y las características de los hechos descritos se solicita el retiro inmediato de los promocionales descritos en la Queja Administrativa SCG/QPAN/CG/071/2008, así como “de cualquier otro promocional semejante o que guarde relación con aquellos denunciados, en particular de aquellos que utilicen la expresión “Presidente Legítimo de México”, aunado a aquellos que contengan la falsa afirmación de que el Partido Acción Nacional y/o el Gobierno de la República pretenden privatizar y/o vender Pemex y/o sus subsidiarias.
Lo anterior, en tanto la autoridad, en forma injustificada, desestimó el otorgamiento de las medidas cautelares solicitadas por este instituto político en la queja administrativa SCG/QPAN/CG/071/2008.
Sirven para robustecer los agravios hechos las siguientes:
PRUEBAS”
III. Recepción del recurso.
1. Una vez recibido el citado medio de impugnación, la autoridad responsable procedió a dar cumplimiento a lo ordenado por el artículo 17 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. Dentro del plazo de setenta y dos horas, no compareció tercero interesado alguno.
2. Mediante oficio CQD/018/08, de veintidós de mayo de dos mil ocho, recibido en la misma fecha en la Oficialía de Partes de esta Sala Superior, la Secretaria Técnica de la Comisión de Quejas y Denuncias remitió, entre otros documentos, el expediente ATG-064/2008 junto con el original del recurso de apelación presentado por el partido actor y el respectivo informe circunstanciado.
IV. Turno del expediente formado con el respectivo recurso de apelación.
1. Por acuerdo de veintidós de mayo de dos mil ocho, la Magistrada Presidenta de esta Sala Superior, ordenó integrar el expediente respectivo y registrarlo en el Libro de Gobierno con la clave SUP-RAP-64/2008, así como turnarlo a la ponencia a su cargo, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
2. Por oficio TEPJF-SGA-1514/08, de la misma fecha, el Secretario General de Acuerdos de esta Sala Superior dio cumplimiento a lo ordenado en el acuerdo precedente, poniendo a disposición de la Magistrada Instructora el expediente relativo.
V. Admisión y cierre de instrucción. Por auto de diez de junio de dos mil ocho, la Magistrada Instructora radicó el expediente, admitió a trámite la demanda y, al no existir diligencias pendientes de realizar, declaró cerrada la instrucción, quedando el asunto en estado de dictar sentencia; y,
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO.- Jurisdicción y Competencia. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción y esta Sala Superior es competente para resolver el medio de impugnación que se analiza, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso a), y 189, fracción I, inciso d), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como en los numerales 4 y 44, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de un recurso de apelación promovido por un partido político nacional, en contra de la determinación adoptada por la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, por medio de la cual negó el dictado de medidas cautelares, en relación con la solicitud que sobre ese particular le formuló el Partido Acción Nacional, al considerar este último que la negativa de la citada comisión, contraviene en su perjuicio los principios de constitucionalidad y legalidad.
SEGUNDO.- Procedencia del medio de impugnación. En la especie quedan satisfechos los requisitos de procedencia previstos en los artículos 8, 9, párrafo 1, 42 y 45 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, conforme a los razonamientos siguientes:
a) Requisitos formales de la demanda. Se cumplen los requisitos esenciales previstos en el artículo 9, párrafo 1, de la ley adjetiva invocada, dado que la demanda fue presentada ante la autoridad responsable; además, satisface las exigencias formales previstas en el citado precepto legal, a saber: el señalamiento del nombre del recurrente; el domicilio para recibir notificaciones; la identificación del acto o resolución impugnado y la autoridad responsable; la mención de los hechos y los agravios que el instituto político promovente aduce le causa el acuerdo reclamado, así como el asentamiento del nombre y firma autógrafa de la persona que lo interpone en nombre y representación del apelante.
b) Oportunidad. La demanda se presentó dentro del plazo de cuatro días que establece la ley, ya que de autos se advierte que el acuerdo recurrido fue notificado de manera personal al partido actor el nueve de mayo de dos mil ocho, mientras que el escrito inicial fue interpuesto el quince del mismo mes y año.
Lo anterior, tomando en consideración que de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 7 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, cuando la violación reclamada no se produzca durante el desarrollo de un proceso electoral, el cómputo de los plazos se hará contando solamente los días hábiles y, en el caso, el diez y once de mayo fueron sábado y domingo, respectivamente.
c) Legitimación y personería de las partes. El recurso de apelación fue promovido por parte legítima, pues conforme al artículo 45, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, corresponde interponerlo a los partidos políticos, o agrupaciones políticas con registro, a través de sus representantes legítimos. En la especie, el promovente es el Partido Acción Nacional, quien lo interpone por conducto de su representante propietario acreditado ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, mismo que, además, fue el suscriptor del escrito de queja, que da origen al procedimiento sancionador en donde se pronunció la determinación que se reclama en el caso particular.
d) Interés jurídico. Se advierte que el partido político recurrente cuenta con interés jurídico para interponer este recurso, ya que por tener el carácter de denunciante en el correlativo procedimiento de queja, le asiste el derecho para que el citado procedimiento, junto con la solicitud que formuló para que se dicten medidas cautelares, se desahoguen en estricto acatamiento de las disposiciones constitucionales y legales que lo regulan.
e) Definitividad. También se satisface este requisito de procedibilidad, en atención a que el acuerdo de la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, por el que no se decretaron medidas cautelares dentro del procedimiento sancionador ordinario, no admite medio de defensa alguno que deba ser agotado previamente a la promoción del recurso de apelación que se resuelve, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40, párrafo 1, inciso b), de la citada ley general de medios de impugnación.
Luego, al estar colmados los requisitos de procedibilidad antes indicados, sin que esta Sala Superior advierta la existencia de causal de improcedencia alguna, lo conducente es analizar y resolver el fondo de la litis planteada.
TERCERO.- Resumen de agravios. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 23, párrafos 1 y 3, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se procede a efectuar la suplencia de la deficiencia en la argumentación de los agravios, así como a invocar los preceptos legales presuntamente violados, a efecto de tomar en consideración los que resulten aplicables al caso concreto.
Con base en lo anterior, se concluye que de la lectura integral del escrito de demanda, se desprenden los agravios que giran en torno de los temas siguientes:
A. De los vicios de incompetencia de la autoridad responsable y de ilegalidad del procedimiento sancionador, con que se emitió el acuerdo reclamado. El partido actor asevera que la negativa de la autoridad responsable a emitir las medidas cautelares solicitadas en el procedimiento sancionador correspondiente resulta ilegal, en tanto sostiene, por un lado, que la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, carece de atribuciones para dictarlas en tratándose de las quejas que guarden relación con actos de propaganda política o electoral que sean difundidos en radio y televisión y, por otra parte, porque la resolución impugnada fue dictada, en su concepto indebidamente, ajustándose a las medidas cautelares previstas en tratándose del procedimiento sancionador de carácter ordinario.
Lo anterior, porque afirma que de la debida intelección de los artículos 52 y 367 a 371 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se aprecia que la atribución de dictar medidas cautelares, tratándose de la suspensión inmediata de cualquier propaganda política o electoral en radio y televisión, corresponde en forma exclusiva al Consejo General del Instituto Federal Electoral.
Además, manifiesta que la negativa recurrida también debe ser revocada, porque de conformidad con los dispositivos legales mencionados con antelación, es de concluirse que, por razón de la materia de las quejas o denuncias respectivas, las mismas deberán tramitarse y sustanciarse, con apego a las formalidades esenciales del procedimiento especial sancionador.
Ello, porque medularmente sostiene, que el legislador concentró en el Consejo General, tanto la facultad de imponer medidas cautelares, como la atribución de decidir sobre el fondo de la cuestión, porque en su opinión, dejar en manos de la comisión responsable, es decir, una minoría de los miembros del Consejo General la facultad de precalificar la legalidad de determinados contenidos propagandísticos, supone que tres consejeros decidan sobre el ejercicio de una libertad constitucional, con el riesgo de que la valoración no sea compartida por el Consejo General, el cual es el órgano con competencia para sancionar la ilegalidad en última instancia de tales contenidos. Así, considera que para evitar que una minoría adopte una decisión cautelar que, por definición, no es susceptible de reparación, en el código electoral federal se optó por establecer un sistema que deposita en el propio Consejo General, tanto la decisión cautelar, como la determinación que propiamente impone la sanción.
Aunado a lo anterior, subraya que tales medidas cautelares deben sustanciarse de conformidad con el procedimiento sancionador de carácter especial, debido a que la remisión del artículo 52 del código federal de la materia, a favor del procedimiento especial sancionador, debe entenderse hecha única y exclusivamente con relación a los requisitos y procedimientos, y no así respecto al ámbito temporal que, sólo en apariencia, lo restringe a los procesos electorales.
B. De la ilegalidad del Acuerdo reclamado. El partido actor, señala que la determinación adoptada por la comisión responsable de la misma manera resulta ilegal, en tanto incurre en los vicios siguientes:
Considera, que la autoridad responsable no fundó ni motivó su proceder, en virtud de que desestimó la medida cautelar sin justificar ni razonar adecuadamente las implicaciones de la propaganda de los partidos de la Revolución Democrática y del Trabajo, con respecto del orden jurídico vigente.
Ello, en atención a que al no ordenarse el retiro inmediato de los promocionales descritos en la queja respectiva, en los que se utiliza la expresión “Presidente Legítimo de México” o los que contengan la falsa afirmación de que “el Partido Acción Nacional y/o el Gobierno de la República pretenden privatizar y/o vender PEMEX y/o sus subsidiarias, le produce en forma injustificada daños irreparables.”
Lo anterior, porque en concepto del apelante, los promocionales respecto de los cuales se solicita el dictado de la medida cautelar consistente en ordenar la suspensión de su transmisión en radio y televisión, se tratan de expresiones prohibidas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, porque calumnian y denigran a las instituciones como son el Poder Ejecutivo Federal y el Gobierno de la República; afectan a los partidos políticos, a saber en la especie el Partido Acción Nacional; y, lesionan a las personas, en el caso particular, al titular del Poder Ejecutivo Federal.
Al respecto, apunta que el uso del adjetivo “legítimo” denigra a la institución del Poder Ejecutivo Federal, porque es un hecho público y notorio que con motivo de la elección presidencial 2005-2006, la usan los partidos denunciados y un ciudadano que carece de derecho o prerrogativa alguna, para ostentarse como “Presidente Legítimo de México”, lo cual afecta la dignidad y honra de la institución presidencial, porque descalifica jurídica y moralmente a la Presidencia de la República y a quien encabeza esa institución, en tanto se crea la falsa impresión de que el proceso electoral respectivo, fue fraudulento y que, por tanto, las autoridades constituidas a partir de dicha elección carecen de legitimidad de origen.
Tal situación, enfatiza el actor, constituye apología o incitación al delito de usurpación de funciones públicas,
Resalta, que la transmisión de tales promocionales en periodo no electoral, se realiza con base en el uso de las prerrogativas de radio y televisión asignadas a los partidos de la Revolución Democrática y del Trabajo, por lo que se está en presencia de propaganda política, la cual debe quedar sujeta a lo previsto en los artículos 41, apartado C, de la Constitución General de la República; y, 38, párrafos 1, incisos a) y p), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, pues en la medida en que esos institutos políticos utilicen esa expresión en su respectiva propaganda política, están incitando a la comisión de una conducta sancionada por la ley penal.
Además, señala el partido recurrente, que en los promocionales difundidos y cuya suspensión en su transmisión se reclama, se insiste en que el Partido Acción Nacional y el Gobierno de la República, a través de la iniciativa presentada el ocho de abril, pretende la privatización de la industria petrolera y, en particular, la venta a particulares mexicanos y extranjeros de Petróleos Mexicanos.
Tales afirmaciones carecen de verdad, según el impugnante, porque la referida iniciativa bajo ninguna circunstancia plantea esa medida, por lo que en la referida propaganda, los partidos políticos denunciados utilizan expresiones que calumnian al Partido Acción Nacional, pues se afirma un hecho falso con el propósito malicioso de causar un daño, a efecto de generar confusión entre los ciudadanos e incitar a estos últimos a llevar a cabo actos de resistencia civil.
Ello, apunta, se aleja de los conceptos de “democracia” y “Estado democrático”, que tutelan el derecho de los ciudadanos a información objetiva y veraz sobre los asuntos públicos.
Pretensión. Con base en lo expuesto, el recurrente solicita que se declare la ilegalidad del acuerdo combatido y, por consecuencia se decrete su revocación y, en su lugar, se ordene al Consejo General del Instituto Federal Electoral que, en trámite y sustanciación del procedimiento especial sancionador que resulte procedente, decrete inmediatamente la medida cautelar correspondiente, a efecto de evitar que se sigan produciendo daños irreparables a su representada.
CUARTO.- Naturaleza de las medidas cautelares. De manera previa al estudio de fondo, es menester dejar sentado que las medidas cautelares, también identificadas como providencias o medidas precautorias, son los instrumentos que puede decretar, en el presente caso el Instituto Federal Electoral, a solicitud del denunciante o quejoso, para conservar la materia sobre la que se desahogará el procedimiento sancionador correspondiente, así como para evitar un grave e irreparable daño a los interesados o a la sociedad, con motivo de la tramitación del citado procedimiento, vinculando a todos aquellos que tengan que ver con su observancia a cumplirla, en aras de proteger el bien jurídico de que se trate y sujetándolas a un régimen de responsabilidades cuando no la acaten.
Por lo que se refiere a sus características especiales, la doctrina es coincidente en identificar, al menos las siguientes: a) procede de oficio o a petición de parte y podrá ser decretada hasta antes de que se dicte la resolución definitiva; b) no podrá concederse cuando se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante; c) la medida cautelar podrá ser modificada o revocada cuando ocurra un hecho superveniente que la fundamente; y, d) para su otorgamiento deberán tenerse en cuenta las circunstancias y características particulares del procedimiento en que se decreten.
Por tanto, se ha considerado que salvo casos excepcionales, para el otorgamiento de la medida cautelar, ésta deberá concederse cuando así proceda, pues de otra forma se haría nugatoria, lo que desnaturalizaría por completo la medida cautelar en los procedimientos de naturaleza sancionatoria, la cual es susceptible de revisión por este medio de control constitucional, privándola de eficacia.
Ahora bien, para el otorgamiento de la medida cautelar deberán tomarse en cuenta las circunstancias y características particulares del caso, lo que implica que la autoridad competente deberá realizar un juicio de probabilidad y verosimilitud del derecho del solicitante, sin perjuicio de que esta previa determinación pueda cambiar con el dictado de la resolución definitiva.
En ese sentido, el Poder Judicial de la Federación es coincidente en que son dos los extremos que deben actualizarse para obtener la medida cautelar, a saber: 1) apariencia del buen derecho, y 2) peligro en la demora.
La apariencia de la existencia del derecho apunta a una credibilidad objetiva y seria que descarte una pretensión manifiestamente infundada, temeraria o cuestionable, lo que se logra a través de un conocimiento superficial, dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido en el proceso, de modo que, según un cálculo de probabilidades, sea posible anticipar que en la resolución definitiva se declare que le asiste la razón al quejoso o denunciante; y, por otra parte, el peligro en la demora consiste en la posible frustración de los derechos del promovente de la medida, como consecuencia de la tardanza en el dictado de la resolución de fondo.
En consecuencia, si toda medida cautelar descansa en los principios de apariencia del buen derecho y el peligro en la demora, luego es inconcuso que la autoridad competente para decretarlas, puede analizar esos elementos, y si la provisión cautelar es ineficaz, tiene la facultad de dictar las medidas pertinentes que no impliquen propiamente una restitución, sino un adelanto provisional del derecho cuestionado para resolver posteriormente, en forma definitiva, si los actos impugnados son o no constitucionales, por lo que el efecto de la medida cautelar puede ser interrumpir un determinado estado de cosas mientras se resuelve el fondo del asunto, sin perjuicio de que si se declaran infundadas las pretensiones del actor porque la apariencia del buen derecho fuera equivocada, tales actos puedan reanudarse, sin poner en peligro los bienes jurídicos tutelados por el orden jurídico mexicano, o bien, sin afectar gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con dicha suspensión pudiera obtener el solicitante, que son las limitantes que se reconocen por el sistema jurídico vigente.
QUINTO.- Estudio de fondo. Por cuestión de método, se procede a examinar los conceptos de violación conforme al orden que quedaron anteriormente precisados, atendiendo a que se formulan secuencialmente, agravios de tipo procesal así como de fondo.
En principio, debe puntualizarse que el apelante en el agravio A, por una parte, se inconforma con la determinación de proveer sobre la solicitud de medidas cautelares, en la vía del procedimiento sancionador ordinario, dado que en su concepto debió seguirse el procedimiento especial sancionador. Dicho planteamiento resulta fundado, como se verá a continuación.
El trece de noviembre de dos mil siete se publicó, en el Diario Oficial de la Federación, el decreto que reformó y adicionó, entre otros, el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el que en su parte conducente, establece:
“Artículo 41.- El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.
La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:
…
III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social.
…
Apartado C. En la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas.
…
Apartado D. Las infracciones a lo dispuesto en esta base serán sancionadas por el Instituto Federal Electoral mediante procedimientos expeditos, que podrán incluir la orden de cancelación inmediata de las transmisiones en radio y televisión, de concesionarios y permisionarios, que resulten violatorias de la ley.
Como se puede advertir, se elevó a rango constitucional el imperativo de que la propaganda política y electoral que difundan los partidos políticos debe estar exenta de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos y, además, tiene que abstenerse de calumniar a las personas.
Asimismo, el trasunto precepto constitucional mandata que en el evento de que se vulneren las disposiciones en materia de radio y televisión, las faltas deben ser sancionadas mediante procedimientos expeditos, y pueden incluir la orden de su cancelación inmediata, en virtud de la necesidad de hacer cesar, a priori, cualquier acto que presuntivamente pueda entrañar una violación a los principios o bienes jurídicos tutelados en la materia electoral.
Sobre este particular, debe señalarse que los procedimientos administrativos sancionadores, no escapan a las reglas del debido proceso tuteladas, entre otros, por el artículo 17 de la propia Ley Suprema, lo cual constituye un principio constitucional en cuanto a que los procedimientos de esta naturaleza sean expeditos.
Cabe recordar, que la garantía a la tutela jurisdiccional es el derecho subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijen las leyes, para acceder de manera expedita a tribunales independientes e imparciales, a plantear una pretensión o a defenderse de aquélla, con el fin de que a través de un proceso en el que se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión.
Si se atiende a la previsión de que los órganos jurisdiccionales estén expeditos; esto es, libres de trabas para impartir justicia en los plazos y términos que fijen las leyes, ello significa que el poder público –en cualquiera de sus manifestaciones: Ejecutivo, Legislativo o Judicial- no puede supeditar el acceso a los tribunales a condición alguna, ya que de establecer cualquiera, ésta constituiría un obstáculo entre los gobernados y los tribunales; aspectos a los cuales los procedimientos administrativos no son ajenos.
En ese sentido, el derecho a la tutela judicial se vulnera cuando las normas imponen requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción, si tales trabas resultan innecesarias, excesivas y carentes de razonabilidad o proporcionalidad, en tanto que ello atenta contra el principio que atiende a la expeditez.
La celeridad está referida a la prontitud e inmediatez con la que, dentro de los propios plazos establecidos en la ley, se deben emitir las resoluciones, lo cual refiere, a que las diligencias que deban practicarse y las decisiones que a su vez se emitan, se lleven a cabo a más tardar en el término previsto para tal efecto por las normas atinentes, y de ser posible, cuando el asunto lo permita, se dicten sin tener que esperar al último día del plazo concedido para el efecto.
Las orientaciones que ha proporcionado el derecho internacional encuentran coincidencia con las razones apuntadas.
Los Tratados Internacionales signados por el Estado Mexicano en términos del artículo 133 de la Constitución Federal, integran el orden jurídico nacional, de acuerdo con la interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tal es el caso de la Convención Americana de Derechos Humanos, que en su artículo 8°, apartado 1, dispone lo siguiente:
“Artículo 8. Garantías Judiciales
1. Toda persona tiene derecho a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente independiente e imparcial establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.”
En esa propia tesitura, el artículo 14, apartado 1, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos sustenta:
“1. Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil. “
Las exigencias que impone el citado dispositivo internacional tienden a garantizar el respeto a ciertos requisitos mínimos que se deben cumplir en cualquier proceso jurisdiccional, debiendo destacar, que los procedimientos administrativos que ocupan nuestra atención, no escapan a tales previsiones normativas.
Al respecto, la Corte Interamericana ha puesto de manifiesto, a través de la jurisprudencia que emite como máximo intérprete de la Convención Americana de Derechos Humanos, que las garantías previstas se deben observar en todo proceso jurisdiccional, sin que deban entenderse limitadas exclusivamente a la materia penal.
Tales garantías son exigibles a todos los órganos que ejerzan funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional; es decir, a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas.
En el caso particular, el requisito atinente a la expeditez se satisface en los procedimientos sancionador ordinario y especial sancionador, regulados en los artículos 361 a 371 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, al no exigirse requisitos impeditivos o trabas innecesarias o excesivas, que obstaculicen al Instituto Federal Electoral iniciar las investigaciones encaminadas a determinar si se ha cometido una infracción, para en su caso, imponer la sanción que legalmente resulte procedente; además, en ambos procedimientos se contemplan plazos breves para su tramitación y resolución, lo que permite advertir la existencia de normas que lejos de imponer dilaciones innecesarias, propician la prontitud de su resolución.
Ahora bien, dentro de los procedimientos sancionadores ordinario y especial, se contempla la posibilidad de dictar medidas cautelares, las cuales por sus propias características, deben acordarse con toda celeridad, ya que esta clase de providencias, surgen ante la necesidad de hacer cesar un acto capaz de producir un daño irreparable, y por ello deben decretarse con toda celeridad o prontitud, ya que la condicionante que estriba en el riesgo inminente de una afectación o daño irreparable por irresarcible, debe ser atendida con toda oportunidad.
En las relatadas circunstancias, es incuestionable, que no es la naturaleza o la finalidad perseguida por las medidas cautelares, el elemento que define la clase de procedimiento que se debe seguir para la solución del conflicto, en tanto, esta situación la determina la propia ley, a partir de la vía que al efecto se prevé y a la materia del litigio.
Se debe precisar, que el legislador ha contemplado procedimientos ordinarios y otros que son sumarios o de tramitación abreviada para resolver determinados casos, en los que a partir de la naturaleza de la controversia, pretende que se diriman en un menor tiempo, dada la repercusión que puede tener en relación con la materia para la cual están diseñados, según se explicará más adelante.
Así, la expeditez en los procedimientos y la celeridad exigida en la disposición constitucional para el dictado de las medidas cautelares, significa el reconocimiento que hizo el Constituyente Permanente, sobre los daños irreparables que pueden producirse a través de las transmisiones de propaganda política o electoral que se aparta de los cánones de licitud, en virtud de la forma en que permean en la opinión pública los mensajes propagados en medios masivos de comunicación.
Simultáneamente se reconoce que, como la trasgresión al orden jurídico puede ocasionar un daño irreversible a los distintos actores políticos, existe la necesidad de definir con toda prontitud, si las conductas denunciadas constituyen una infracción a las disposiciones que regulan la materia de radio y televisión, y de ser así, sean sancionadas, con el objeto de inhibir la comisión de actos ilícitos y perniciosos que entrañan afectaciones como las apuntadas.
En ese contexto, el catorce de enero del año en curso, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación, el nuevo Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, vigente a partir del día siguiente de su publicación, en el cual se establecieron las normas legales reglamentarias de la reforma constitucional aprobada por el Poder Revisor Permanente de la Constitución, en el mes de noviembre del año próximo pasado.
Con relación a dicho punto, se estableció un nuevo régimen “De las faltas electorales y su sanción”, regulado en el Título Primero del Libro Séptimo del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, dividido en cinco capítulos.
Ahora bien, del examen de las disposiciones contenidas en el señalado Libro Séptimo del código comicial federal, se obtiene que además del específico procedimiento en materia de quejas sobre el financiamiento y gasto de los partidos políticos, se contemplan el procedimiento sancionador ordinario y el procedimiento especial sancionador, que son los únicos que se abordarán en el presente estudio, por ser los que se involucran en el asunto a dilucidar.
I. Procedimiento sancionador ordinario. De este procedimiento cabe destacar los aspectos siguientes:
En términos del artículo 361 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, puede iniciar a instancia de parte interesada o de oficio, cuando cualquier órgano del Instituto Federal Electoral tenga conocimiento de la comisión de conductas infractoras.
La queja o denuncia puede ser presentada por escrito, en forma oral o por medios de comunicación eléctricos o electrónicos, debiendo cumplir los requisitos que al efecto prevé el artículo 362, párrafo 2.
En caso de que se omitiera el cumplimiento de alguno de los requisitos legales, por regla, la Secretaría del Consejo General del Instituto Federal Electoral, debe prevenir al denunciante para que subsane la omisión, dentro del plazo improrrogable de tres días.
La denuncia presentada en forma oral, por medios de comunicación eléctricos o electrónicos, se debe hacer constar en acta, requiriendo la ratificación del denunciante, dentro del plazo de tres días, contados a partir de que se notifique la citación.
La queja o denuncia puede ser formulada ante cualquier órgano del Instituto, debiendo ser remitida dentro del término de cuarenta y ocho horas a la Secretaría para su trámite, salvo que se requiera su ratificación por el quejoso; supuesto en el cual debe ser remitida una vez ratificada o, en su caso, cuando haya concluido el plazo para ello.
Los órganos desconcentrados que reciban una queja o denuncia sobre cualquier materia, procederán a enviar el escrito a la Secretaría dentro del plazo señalado en el párrafo anterior, una vez que realicen las acciones necesarias para impedir el ocultamiento, menoscabo o destrucción de pruebas.
El órgano del Instituto que promueva la denuncia la remitirá inmediatamente a la Secretaría, para que ésta la examine junto con las pruebas aportadas.
Conforme a lo ordenado en el párrafo 8 del artículo 362, recibida la queja o denuncia, la Secretaría procederá a:
a) Su registro, debiendo informar de su presentación al Consejo General;
b) Su revisión para determinar si procede prevenir al quejoso o denunciante;
c) Su análisis para determinar sobre su admisión o desechamiento; y.
d) En su caso, determinar y solicitar las diligencias necesarias para el desarrollo de la investigación.
La Secretaría cuenta con un plazo de cinco días para emitir el acuerdo de admisión o propuesta de desechamiento, contado a partir del día en que reciba la queja o denuncia. En caso de que se hubiese prevenido al quejoso o denunciante, a partir de la recepción del desahogo de la prevención o de la fecha en la que concluya el plazo, sin que se hubiese desahogado la prevención.
Al respecto, se prevén las causas de improcedencia y de sobreseimiento de la queja o denuncia, cuyo estudio se debe hacer de oficio. En caso de advertir que se actualiza alguna de aquéllas, la Secretaría debe elaborar un proyecto de resolución, en el que proponga el desechamiento o sobreseimiento, según corresponda.
Una vez admitida la queja o denuncia, la Secretaría debe emplazar al denunciado, sin perjuicio de ordenar las diligencias de investigación que estime necesarias. Con la primera notificación al denunciado se le debe correr traslado, con una copia de la queja o denuncia, así como de las pruebas que, en su caso, haya aportado el denunciante o hubiera obtenido la autoridad, concediendo al denunciado un plazo de cinco días, para que conteste las imputaciones que se le formulan.
El plazo para llevar a cabo la investigación no podrá exceder de cuarenta días, contados a partir de la recepción del escrito de queja o denuncia en la Secretaría o, del inicio de oficio del procedimiento por parte del Secretario. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, por una sola vez, hasta por un periodo igual, mediante acuerdo debidamente motivado que emita la Secretaría Ejecutiva del Instituto Federal Electoral.
Si dentro del plazo fijado para la admisión de la queja o denuncia, la Secretaría valora que se deben dictar medidas cautelares lo propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, para que esta Comisión resuelva lo conducente, en un plazo de veinticuatro horas, a fin lograr la cesación de los actos o hechos que constituyan la infracción, evitar la producción de daños irreparables, la afectación de los principios que rigen los procedimientos electorales o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por las disposiciones contenidas en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Concluido el desahogo de las pruebas y, en su caso, agotada la investigación, la Secretaría pondrá el expediente a la vista del quejoso o denunciante y del denunciado para que, en un plazo de cinco días, manifiesten lo que a su derecho convenga. Transcurrido ese plazo la Secretaría debe elaborar el proyecto de resolución, en un plazo no mayor a diez días, contados a partir del desahogo de la última vista; vencido el plazo mencionado, el Secretario lo puede ampliar, hasta por un plazo igual, mediante acuerdo en el que se señalen las causas que lo motiven.
El proyecto de resolución deberá ser enviado a la Comisión de Quejas y Denuncias, dentro del plazo de cinco días, para su conocimiento y estudio.
El presidente de la citada Comisión, a más tardar al día siguiente de la recepción del proyecto, debe convocar a sesión a los demás integrantes de la Comisión, la cual no se debe celebrar antes de que transcurran veinticuatro horas, a partir de la convocatoria a sesión, con la finalidad de que el órgano colegiado analice y valore el proyecto de resolución, atendiendo a lo siguiente:
a) Si el proyecto de la Secretaría propone el desechamiento o sobreseimiento de la investigación o la imposición de una sanción y la Comisión está de acuerdo, el proyecto deberá ser turnado al Consejo General para su estudio y votación;
b) Si la Comisión no aprueba el proyecto lo debe devolver al Secretario, exponiendo las razones respectivas, o sugiriendo, en su caso, las diligencias a realizar, para el perfeccionamiento de la investigación; y,
c) En un plazo que no será mayor a quince días, posteriores a la devolución del proyecto, la Secretaría debe formular un nuevo proyecto de resolución, tomando en consideración los razonamientos y argumentos de la Comisión.
Una vez que el Presidente del Consejo General reciba el proyecto correspondiente, debe convocar a sesión, remitiendo copia del proyecto a los demás Consejeros, por lo menos tres días antes de la fecha de la sesión.
En la sesión en que se conozca el proyecto de resolución, el Consejo General del Instituto Federal Electoral determinará:
a) Aprobarlo en sus términos;
b) Aprobarlo, ordenando al secretario del Consejo realizar el engrose, en el sentido de los argumentos, consideraciones y razonamientos expresados por la mayoría de los Consejeros;
c) Aprobarlo con modificaciones, en la propia sesión, siempre y cuando se considere que se puede hacer, sin contradecir lo considerado en el proyecto;
d) Rechazarlo y ordenar a la Secretaría elaborar un nuevo proyecto, en el sentido de los argumentos, consideraciones y razonamientos expresados por la mayoría de los Consejeros. En este caso se considera aprobado un acuerdo de devolución del proyecto.
En caso de empate en la votación, motivado por la ausencia de alguno de los consejeros electorales, se procederá a una segunda votación; de persistir el empate, el consejero presidente determinará que se presente en una sesión posterior, en la que estén presentes todos los consejeros electorales.
Cuando un consejero electoral disienta de la mayoría, podrá formular voto particular, el cual se insertará en la resolución respectiva, si se remite al Secretario dentro de los dos días siguientes a la fecha de aprobación del proyecto.
II. Procedimiento especial sancionador. Conforme a lo previsto en el Capítulo Cuarto, del Título Primero, del Libro Séptimo del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, dentro de los procedimientos electorales, la Secretaría del Consejo General instruirá el procedimiento especial sancionador, cuando se denuncie la comisión de conductas que:
a) Violen lo establecido en la base III párrafo segundo del artículo 41 o en el séptimo párrafo del artículo 134, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
b) Contravengan las normas sobre propaganda política o electoral, establecidas para los partidos políticos en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; o,
c) Constituyan actos anticipados de precampaña o de campaña.
Cuando la conducta infractora esté relacionada con propaganda política o electoral en radio y televisión, durante los procedimientos electorales de las entidades federativas, la autoridad electoral administrativa competente debe presentar la denuncia ante el Instituto Federal Electoral.
Los procedimientos relacionados con la difusión de propaganda que denigre o calumnie sólo podrán iniciar a instancia de parte afectada. La denuncia deberá reunir los requisitos previstos en el artículo 368, párrafo 3.
El órgano del Instituto que reciba o presente la denuncia la remitirá inmediatamente a la Secretaría, para que ésta la examine, junto con las pruebas aportadas.
La denuncia será desechada de plano, sin prevención alguna, cuando: a) No reúna los requisitos previstos en el citado artículo 368 párrafo 3; b) Los hechos denunciados no constituyan, de manera evidente, una violación en materia de propaganda político-electoral dentro de un procedimiento electoral; c) El denunciante no aporte ni ofrezca prueba alguna de su dicho; y, d) La materia de la denuncia resulte irreparable.
En el supuesto de desechamiento, la Secretaría debe notificar al denunciante su resolución, por el medio más expedito a su alcance, dentro del plazo de doce horas; la resolución debe ser confirmada por escrito.
Cuando se admita la denuncia, se debe emplazar al denunciante y al denunciado para que comparezcan a una audiencia de pruebas y alegatos, a celebrarse dentro de las cuarenta y ocho horas posteriores a la admisión. En el escrito respectivo se informará al denunciado sobre la infracción que se le imputa y se le correrá traslado de la denuncia, con sus anexos.
Si la Secretaría considera necesaria la adopción de medidas cautelares, las propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias, dentro del plazo antes señalado, en los términos establecidos en el artículo 365 del Código en consulta.
La audiencia de pruebas y alegatos se debe celebrar de manera ininterrumpida, en forma oral, conducida por la Secretaría, haciéndola constar por escrito.
En el procedimiento administrativo sancionador especial no son admisibles más pruebas que la documental y la técnica.
Iniciada la audiencia, se dará el uso de la voz al denunciante, a fin de que, en una intervención no mayor de quince minutos, resuma los hechos que motivaron la denuncia y haga una relación de las pruebas que, a su juicio los corroboran. Si el procedimiento se inició de oficio la Secretaría actuará como denunciante.
Acto seguido, se dará el uso de la voz al denunciado, a fin de que, en un tiempo no mayor de treinta minutos, responda a la denuncia, ofreciendo las pruebas que a su juicio desvirtúen los hechos que le son imputados.
La Secretaría deberá resolver sobre la admisión de pruebas y, acto seguido, procederá a su desahogo; concluido el desahogo de pruebas, la Secretaría concederá, en forma sucesiva, el uso de la voz al denunciante y al denunciado o a sus representantes, quienes podrán alegar en forma escrita o verbal, por una sola vez y en tiempo no mayor a quince minutos cada uno.
Celebrada la audiencia, la Secretaría debe formular un proyecto de resolución, dentro de las veinticuatro horas siguientes, para presentarlo al consejero presidente, quien debe convocar a los demás miembros del Consejo General a una sesión de resolución, que se deberá celebrar dentro de las veinticuatro horas posteriores a la entrega del citado proyecto.
En la sesión respectiva el Consejo General conocerá y resolverá sobre el proyecto de resolución. De estar comprobada la infracción denunciada, el Consejo General deberá ordenar la cancelación inmediata de la transmisión, en radio y televisión, de la propaganda política o electoral, motivo de la denuncia; el retiro físico o la inmediata suspensión de la distribución o difusión de propaganda violatoria del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, cualquiera que sea su forma o medio de difusión; asimismo deberá imponer las sanciones correspondientes.
Hecha las síntesis precedentes, con la finalidad de hacer evidente las diferencias en el trámite y resolución de las quejas o denuncias relativas a los dos procedimientos administrativos sancionadores, ordinario y especial, se inserta a continuación un cuadro comparativo, desde la presentación de la queja o denuncia o bien del inicio de oficio, hasta el momento de la resolución, atendiendo a los plazos previstos en la legislación electoral.
Etapa | Procedimiento sancionador ordinario | Procedimiento especial sancionador
|
Presentación de la queja o denuncia o inicio del procedimiento oficioso | - | - |
Ratificación de la denuncia o queja | 3 días | N/A |
Remisión a la Secretaría Ejecutiva | 48 horas | Inmediatamente |
Prevención | 3 días | No procede prevención |
Admisión | 5 días | No se precisa plazo de manera expresa |
Medidas cautelares | 24 horas para resolver, dentro de los 5 días para admitir. | Dentro de las 48 hrs. previstas para la celebración de la audiencia |
Emplazamiento y contestación | 5 días para contestar, posteriores al emplazamiento | 48 hrs. posteriores a la admisión. Audiencia de pruebas y alegatos. |
Investigación | 40 días desde la recepción. Se puede ampliar hasta por 40 días más | La investigación se hace con las constancias de autos y el contenido de la audiencia de pruebas y alegatos |
Vista con la investigación | 5 días para alegatos | 15 mins. a cada parte en la audiencia |
Proyecto de resolución | 10 días después de la vista. Se puede ampliar por 10 días más | 24 horas después de concluida la audiencia |
Remisión a la Comisión de Quejas y Denuncias | 5 días | Plazo no previsto expresamente |
Sesión de Comisión de Quejas y Denuncias | 1 día para convocar a sesión, que se debe celebrar no antes de 24 hrs. | Convocatoria al Consejo General para sesión dentro de las 24 horas posteriores a la entrega del proyecto |
En caso de ser rechazado el proyecto, plazo para su nueva elaboración | 15 días | En la sesión convocada el Consejo General debe resolver |
Remisión al Consejo General | No se establece plazo |
|
Sesión del Consejo General de resolución | 3 días posteriores a la entrega del proyecto a los Consejeros |
|
En caso de empate, por ausencia de un Consejero | Segunda votación. Si persiste el empate, el proyecto debe ser presentado en sesión posterior, cuando esté la totalidad de consejeros |
|
Tiempo total mínimo sin ampliaciones de plazos; sin rechazo del proyecto de resolución y sin empate en la votación | 64 días aprox. | 5 ó 6 días aprox. |
Tiempo total estimado con ampliaciones de plazos y rechazo de proyecto sin empate de la votación | 129 días aprox. | N/A |
Tanto de la reseña de las disposiciones atinentes a los procedimientos sancionatorios, así como del cuadro comparativo que precede, permiten concluir que el procedimiento especial sancionador previsto en el artículo 367 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, está limitado a conocer actos y conductas relacionadas con: violaciones a las disposiciones en materia de radio y televisión; contravengan las normas sobre propaganda política o electoral establecidas para los partidos políticos; y, cuando constituyan actos anticipados de precampaña o campaña.
Si bien el precepto en comento, alude a que esas irregularidades tengan lugar durante el desarrollo de un proceso comicial federal, ello no significa que las irregularidades en materia de radio y televisión, queden excluidas del procedimiento especial en análisis.
Lo anterior es así, en virtud de que el derecho de acceder a los medios de comunicación social otorgado a los partidos políticos, en términos de lo dispuesto en los artículos 41 de la Constitución General de la República y 49 del código electoral federal, es permanente, y no exclusivamente dentro de los procesos comiciales, por lo que de esa manera, es también permanente la posibilidad de que se cometan violaciones a las normas que regulan dicha prerrogativa, así como la afectación que puede ocasionarse con la difusión de promocionales propagandísticos de la naturaleza apuntada.
Por ende, una interpretación funcional de las normas señaladas, conduce a sostener que en tratándose de propaganda electoral o política difundida en medios de comunicación social como son la radio y la televisión, el procedimiento especial sancionador es la vía idónea para analizar las conductas denunciadas en esa materia, por lo que se puede instaurar en cualquier tiempo; en consecuencia, es factible instaurarlo dentro o fuera de un proceso electoral federal.
Al respecto, cabe aclarar que, si bien se reconoce que la propaganda electoral, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 228, párrafo 3, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, es identificada como “…el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos, los candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas…” cuya difusión tiene lugar en la etapa preparatoria de la elección, ordinaria o extraordinaria, conforme a lo previsto en el artículo 210, párrafo 2, inciso a) y párrafo 3, del propio código federal; por consecuencia, puede deducirse que la propaganda política es, como parte de las actividades ordinarias permanentes de los partidos políticos, o en cualquier momento, respecto de los ciudadanos, funcionarios públicos, o cualquier otro sujeto, el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que, dentro o fuera de la campaña electoral, como actos anticipados de campaña, actos de precampaña o actos anticipados de precampaña, producen y difunden, entre otros, los partidos políticos, sus dirigentes, militantes, afiliados o simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía, su posicionamiento respecto de cualquier asunto político, para promover su imagen en lo personal o como funcionario público, en términos de lo dispuesto en los artículos 41, base I, y 134 constitucionales, así como 36 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
De esta forma, es válido establecer que el diseño del procedimiento especial sancionador, atiende a la materia de las violaciones denunciadas y no a la temporalidad en que éstas tengan lugar; ello, porque según se mencionó, el derecho de acceso de los partidos políticos a la radio y televisión es permanente. De ahí, que sea indispensable mayor celeridad en la definición de la posible ilicitud de las conductas reprochadas, en virtud de que esa clase de trasgresiones puede ocasionar un daño irreversible a los distintos actores políticos. Así, resulta claro que es en el procedimiento especial sancionador, donde se privilegia en mayor medida, la prontitud requerida para estos casos.
Robustece la postura de esta Sala Superior, por cuanto a que la definición del procedimiento especial sancionador atiende a la materia de las irregularidades denunciadas, lo dispuesto en los artículos 361 y 367 del código comicial federal, que establecen:
“CAPÍTULO TERCERO
Del procedimiento sancionador ordinario
Artículo 361
1. El procedimiento para el conocimiento de las faltas y aplicación de sanciones administrativas podrá iniciar a instancia de parte, o de oficio cuando cualquier órgano del Instituto tenga conocimiento de la comisión de conductas infractoras.
2.La facultad de la autoridad electoral para fincar responsabilidades por infracciones administrativas prescribe en el término de cinco años.
CAPÍTULO CUARTO
Del procedimiento especial sancionador
Artículo 367
1. Dentro de los procesos electorales, la Secretaría del Consejo General instruirá el procedimiento especial establecido por el presente capítulo, cuando se denuncie la comisión de conductas que:
a) Violen lo establecido en la Base III del artículo 41 o en el séptimo párrafo del artículo 134 de la Constitución;
b) Contravengan las normas sobre propaganda política o electoral establecidas para los partidos políticos en este Código; o
c) Constituyan actos anticipados de precampaña o campaña.”
De la lectura de los preceptos trascritos, se desprende que el procedimiento especial sancionador define en forma clara y específica el tipo de irregularidades que en esa vía pueden ser denunciadas.
Por su parte, el procedimiento sancionador ordinario, es genérico en su confección; por tanto, este último está previsto para conocer sobre infracciones distintas a las reservadas para el procedimiento especial.
Una interpretación distinta aleja las disposiciones en comento de la lógica del legislador federal, cuando determinó contemplar dos procedimientos diferenciados en cuanto a la materia del conocimiento y a la brevedad de su tramitación, ya que no encontraría explicación, que una idéntica conducta pudiera ventilarse, de manera indiscriminada en cualquiera de esas dos vías, lo que además provocaría un estado de incertidumbre, en torno al procedimiento que debe tramitarse.
No pasa por alto este órgano jurisdiccional, lo dispuesto en el artículo 368, párrafo 5, del ordenamiento legal invocado, respecto a que la demanda deberá ser desechada de plano, cuando los hechos denunciados no constituyan de manera evidente una violación en materia de propaganda política en un proceso electivo; empero, tal circunstancia no constituye motivo suficiente para arribar a diversa conclusión, dado que la norma en cuestión, debe entenderse referida a la indiscutible notoriedad sobre la inexistencia de la violación, y no al momento en que la conducta reprochada tuvo lugar.
Lo expuesto, evidencia que las posibles violaciones relacionadas con las materias de radio y televisión deben ventilarse en el procedimiento especial sancionador.
Tampoco escapa a esta Sala Superior, que si bien el procedimiento especial sancionador, en su artículo 367, párrafo 1, del código comicial federal, alude a los procesos electorales y en tales casos, los procedimientos sancionatorios que se sigan bajo dichos supuestos deberán sujetarse a la regla dispuesta en el artículo 170, párrafo 1, del propio ordenamiento legal, en el sentido de que durante los procesos electorales federales, todos los días y horas son hábiles; ello permite inferir entonces, que al ser esta última una regla especial cuyo ámbito de aplicación se encuentra perfectamente delimitado, resulta posible concluir también, en los procedimientos especiales sancionadores que no guarden relación con un proceso electoral, los plazos se computarán teniendo en cuenta solamente los días naturales, sin tomar en consideración los sábados, domingos, los inhábiles por ley y los demás que disponga el Consejo General del Instituto Federal Electoral, en ejercicio de sus atribuciones legales.
Del mismo modo, no pasa inadvertido, que la determinación relativa al procedimiento a seguirse en la especie, fue adoptado en el diverso acuerdo del veinticinco de abril de dos mil ocho, emitido por el Encargado de la Secretaría Ejecutiva del Instituto Federal Electoral y secretario del Consejo General, el cual fue notificado al Partido Acción Nacional, el treinta del mismo mes y año.
Empero, al considerarse que la cuestión relacionada con la vía o procedimiento a seguirse, se trata de un presupuesto procesal y, por consiguiente, de una cuestión de orden público, luego es dable concluir que puede ser examinada de oficio en cualquier momento, antes del dictado de la resolución definitiva.
Sirve como criterio orientador, la tesis de jurisprudencia de la primera sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo rubro y texto son:
No. Registro: 178,665
Jurisprudencia
Materia(s): Común
Novena Época
Instancia: Primera Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
XXI, Abril de 2005
Tesis: 1a./J. 25/2005
Página: 576
PROCEDENCIA DE LA VÍA. ES UN PRESUPUESTO PROCESAL QUE DEBE ESTUDIARSE DE OFICIO ANTES DE RESOLVER EL FONDO DE LA CUESTIÓN PLANTEADA. El derecho a la tutela jurisdiccional establecido por el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no es ilimitado, sino que está restringido por diversas condiciones y plazos utilizados para garantizar la seguridad jurídica. Así, las leyes procesales determinan cuál es la vía en que debe intentarse cada acción, por lo cual, la prosecución de un juicio en la forma establecida por aquéllas tiene el carácter de presupuesto procesal que debe atenderse previamente a la decisión de fondo, porque el análisis de las acciones sólo puede llevarse a efecto si el juicio, en la vía escogida por el actor, es procedente, pues de no serlo, el Juez estaría impedido para resolver sobre las acciones planteadas. Por ello, el estudio de la procedencia del juicio, al ser una cuestión de orden público, debe analizarse de oficio porque la ley expresamente ordena el procedimiento en que deben tramitarse las diversas controversias, sin permitirse a los particulares adoptar diversas formas de juicio salvo las excepciones expresamente señaladas en la ley. En consecuencia, aunque exista un auto que admita la demanda y la vía propuesta por la parte solicitante, sin que la parte demandada la hubiere impugnado mediante el recurso correspondiente o a través de una excepción, ello no implica que, por el supuesto consentimiento de los gobernados, la vía establecida por el legislador no deba tomarse en cuenta. Por tanto, el juzgador estudiará de oficio dicho presupuesto, porque de otra manera se vulnerarían las garantías de legalidad y seguridad jurídica establecidas en el artículo 14 constitucional, de acuerdo con las cuales nadie puede ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento. Luego entonces, el juzgador, en aras de garantizar la seguridad jurídica de las partes en el proceso, debe asegurarse siempre de que la vía elegida por el solicitante de justicia sea la procedente, en cualquier momento de la contienda, incluso en el momento de dictar la sentencia definitiva, por lo que debe realizar de manera oficiosa el estudio de la procedencia de la vía, aun cuando las partes no la hubieran impugnado previamente.
Contradicción de tesis 135/2004-PS. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Tercero y Sexto, ambos en Materia Civil del Primer Circuito y la anterior Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 9 de febrero de 2005. Cinco votos. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretario: Fernando A. Casasola Mendoza.
Tesis de jurisprudencia 25/2005. Aprobada por la Primera Sala de este Alto Tribunal, en sesión de fecha dos de marzo de dos mil cinco.”
Por consecuencia, como se adelantó y por todas las consideraciones apuntadas, el agravio en examen resulta fundado y, por tanto, en reparación a la violación alegada, lo conducente es ordenar al Instituto Federal Electoral, por conducto de sus órganos competentes, provea lo necesario, a efecto de que la denuncia presentada por el Partido Acción Nacional, en lo que atañe a la materia de la presente impugnación, siga su tramitación y resolución, en los términos y bajo las formalidades del procedimiento especial sancionador. En el entendido que todas aquellas diligencias y trámites realizados por las partes en el presente procedimiento prevalezcan, a efecto de privilegiar lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución Federal.
Por otro lado, en el propio agravio A la parte actora hace depender la ilegalidad del acuerdo combatido, de la circunstancia de haber sido emitida la negativa de dictar medidas cautelares, por la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral dentro de un procedimiento ordinario sancionador, cuando desde su perspectiva, el único órgano facultado para decretarlas, cualquiera que sea el sentido de aquéllas, recae sobre el Consejo General del Instituto Federal Electoral, con motivo de un procedimiento especial sancionador, en términos de lo dispuesto por el artículo 52 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
De esa forma, el agravio en estudio se reduce a dilucidar si la mencionada Comisión tiene atribuciones para dictar medidas cautelares en relación con la transmisión de promocionales de la naturaleza apuntada o, si por el contrario, el único autorizado por la ley para hacerlo, es el máximo órgano de dirección del Instituto Federal Electoral.
Definido el procedimiento en el que deben ventilarse las denuncias relacionadas con tales materias, se analiza el motivo de disenso relacionado con la falta de competencia de la Comisión de Quejas y Denuncias, para otorgar o rechazar el dictado de las medidas cautelares solicitadas.
Del examen del escrito de demanda se aprecia que el actor impugna la negativa de la Comisión de Quejas y Denuncias para dictar la medida cautelar solicitada, haciendo depender su ilegalidad, de la circunstancia de haber sido dictada esa determinación por la Comisión de Quejas y Denuncias, cuando el único órgano facultado para decretarla, desde su perspectiva, es el Consejo General del Instituto Federal Electoral, en términos de lo dispuesto por el artículo 52 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, afirmando sobre el particular, que en relación con la medida cautelar prevista en el invocado precepto legal, se contiene una excepción sobre la competencia de la autoridad a quien corresponde adoptarla; por tanto, asevera, es el Consejo General quien debe resolver que sí procede ordenar la suspensión de la difusión en radio y televisión de promocionales de contenido propagandístico político o electoral.
De esa forma, la litis del agravio en estudio, se reduce a dilucidar si la mencionada Comisión tiene atribuciones para ordenar la suspensión de la transmisión de promocionales de la naturaleza apuntada o, si por el contrario, el único autorizado por la ley para hacerlo, es el máximo órgano de dirección del Instituto.
Para la solución de este problema, es necesario atender al marco normativo aplicable, para lo cual, se tendrán en cuenta las disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que, en el caso, encuentran relación con el tema planteado por el partido político inconforme.
Al respecto, los artículos 104, 105, párrafo 1, inciso h) y párrafo 2, 109, 114, 115, 116 párrafos 2, 3, 3 y 4 y 118, párrafo 1, incisos h) y w), del ordenamiento legal invocado, establecen lo siguiente:
“Artículo 104
1. El Instituto Federal Electoral, depositario de la autoridad electoral, es responsable del ejercicio de la función estatal de organizar las elecciones.
Artículo 105
1. Son fines del Instituto:
…
h) Fungir como autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a los objetivos propios del Instituto, a los de otras autoridades electorales y a garantizar el ejercicio de los derechos que la Constitución otorga a los partidos políticos en la materia.
2. Todas las actividades del Instituto se regirán por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad.
…
Artículo 109
1. El Consejo General es el órgano superior de dirección, responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad guíen todas las actividades del Instituto.
Artículo 114
1. El Consejo General se reunirá en sesión ordinaria cada tres meses. Su presidente podrá convocar a sesión extraordinaria cuando lo estime necesario o a petición que le sea formulada por la mayoría de los consejeros electorales o de los representantes de los partidos políticos, conjunta o indistintamente.
2. Para la preparación del proceso electoral el Consejo General se reunirá dentro de la primera semana de octubre del año anterior a aquel en que se celebren las elecciones federales ordinarias. A partir de esa fecha y hasta la conclusión del proceso, el Consejo sesionará por lo menos una vez al mes.
Artículo 115
1. Para que el Consejo General pueda sesionar es necesario que esté presente la mayoría de sus integrantes, entre los que deberá estar el consejero presidente, quien será suplido en sus ausencias momentáneas por el consejero que él mismo designe. En el supuesto de que el consejero presidente no asista o se ausente en forma definitiva de la sesión, el Consejo designará a uno de los consejeros electorales presentes para que presida.
2. El secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral asistirá a las sesiones con voz, pero sin voto. La Secretaría del Consejo estará a cargo del secretario ejecutivo del Instituto. En caso de ausencia del secretario a la sesión, sus funciones serán realizadas por alguno de los integrantes de la Junta General Ejecutiva que al efecto designe el Consejo para esa sesión.
3. En caso de que no se reúna la mayoría a la que se refiere el párrafo 1, la sesión tendrá lugar dentro de las veinticuatro horas siguientes, con los consejeros y representantes que asistan.
4. Las resoluciones se tomarán por mayoría de votos, salvo las que conforme a este Código requieran de una mayoría calificada.
5. En el caso de ausencia definitiva del consejero presidente del Consejo, los consejeros electorales nombrarán, de entre ellos mismos, a quien deba sustituirlo provisionalmente, comunicando de inmediato lo anterior a la Cámara de Diputados a fin de que se designe al que deba concluir el periodo del ausente, quien podrá ser reelecto para un periodo de seis años.
Artículo 116
1. El Consejo General integrará las comisiones que temporales que considere necesarias para el desempeño de sus atribuciones, las que siempre serán presididas por un consejero electoral.
2. Independientemente de lo señalado en el párrafo anterior, las comisiones de: Capacitación Electoral y Educación Cívica; Organización Electoral; Prerrogativas y Partidos Políticos; Servicio Profesional Electoral, Registro Federal de Electores, y de Quejas y Denuncias funcionarán permanentemente y se integrarán exclusivamente por consejeros electorales designados por el Consejo General. Los consejeros electorales podrán participar hasta en dos de las comisiones antes mencionadas, por un periodo de tres años; la presidencia de tales comisiones será rotativa en forma anual entre sus integrantes.
3. Para cada proceso electoral, se fusionarán las comisiones de Capacitación Electoral y Educación Cívica y de Organización Electoral, a fin de integrar la Comisión de Capacitación y Organización Electoral; el Consejo General designará, en octubre del año previo al de la elección, a sus integrantes y al consejero electoral que la presidirá.
4. Todas las comisiones se integrarán con un máximo de tres consejeros electorales; podrán participar en ellas, con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo, así como representantes de los partidos políticos, salvo la del Servicio Profesional Electoral.
…
Artículo 118
1. El Consejo General tiene las siguientes atribuciones:
…
h) Vigilar que las actividades de los partidos políticos nacionales y las agrupaciones políticas se desarrollen con apego a este Código y cumplan con las obligaciones a que están sujetos;
…
w) Conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que correspondan, en los términos previstos en este Código;
…”
De los trasuntos preceptos se advierte que:
- El Instituto Federal Electoral al ser responsable de organizar las elecciones, debe regir todas sus actividades por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad; teniendo entre sus diversos fines, el de garantizar a los partidos políticos el ejercicio de los derechos que en materia de radio y televisión les otorga la Constitución General de la República.
- El Consejo General como su órgano superior de dirección, tiene la responsabilidad de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como que los citados principios, guíen todas las actividades del Instituto.
- Dentro de las facultades del Consejo General destacan, la de vigilar que las actividades de los partidos se desarrollen con apego a la ley, así como conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que correspondan en términos del propio código.
- A partir del inicio del proceso electoral federal, el mencionado Consejo debe sesionar por lo menos una vez al mes; y fuera de ese tiempo se reúne en sesión ordinaria cada tres meses, aunque también puede hacerlo en sesión extraordinaria a convocatoria de su Presidente cuando éste lo estime necesario o a petición que le sea formulada por la mayoría de los consejeros o de los representantes de los partidos políticos; para sesionar válidamente, es menester que se encuentren presentes la mayoría de sus integrantes, y en caso contrario, la sesión tendrá lugar a más tardar dentro de las veinticuatro horas siguientes, con los consejeros y representantes que asistan.
- El Consejo General para el mejor desarrollo de sus actividades puede integrar comisiones temporales, en adición a las comisiones permanentes con las que cuenta, encontrándose entre estas últimas, la Comisión de Quejas y Denuncias.
Por otra parte, los artículos 48, párrafo 1, inciso a), 49 párrafos 1 y 6, 51 y 52, del código federal de la materia, señalan:
“Artículo 48
1. Son prerrogativas de los partidos políticos nacionales:
a) Tener acceso a la radio y televisión en los términos de la Constitución y este Código;
…
Artículo 49
1. Los partidos políticos tienen derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social.
…
6. El Instituto garantizará a los partidos políticos el uso de sus prerrogativas constitucionales en radio y televisión; establecerá las pautas para la asignación de los mensajes y programas que tengan derecho a difundir, tanto durante los periodos que comprendan los procesos electorales, como fuera de ellos; atenderá las quejas y denuncias por la violación a las normas aplicables y determinará, en su caso, las sanciones.
…
Artículo 51
1. El Instituto ejercerá sus facultades en materia de radio y televisión a través de los siguientes órganos:
a) El Consejo General;
b) La Junta General Ejecutiva;
c) La Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos;
d) El Comité de Radio y Televisión;
e) La Comisión de Quejas y Denuncias; y
f) Los vocales ejecutivos y juntas ejecutivas en los órganos desconcentrados, locales y distritales, que tendrán funciones auxiliares en esta materia.
Artículo 52
1. El Consejo General, a propuesta motivada y fundada de la Comisión de Quejas y Denuncias, podrá ordenar la suspensión inmediata de cualquier propaganda política o electoral en radio o televisión que resulte violatoria de este Código; lo anterior, sin perjuicio de las demás sanciones que deban aplicarse a los infractores. En estos casos el Consejo General deberá cumplir los requisitos y observar los procedimientos establecidos en el capítulo cuarto, titulo primero, del Libro Séptimo de este Código.
De los preceptos transcritos se obtiene que:
- El acceso a la radio y televisión en los términos de la Constitución y del código federal electoral, es una de las prerrogativas de los partidos políticos nacionales, teniendo derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social.
- El Instituto Federal Electoral dentro y fuera de proceso electoral federal, debe garantizar a los institutos políticos, el uso de las prerrogativas constitucionales en radio y televisión; establecer las pautas para la asignación de los mensajes y programas que tengan derecho a difundir; y atender las quejas y denuncias por violación a las normas aplicables, determinando, en su caso, las sanciones aplicables.
- El Instituto ejerce sus facultades en materia de radio y televisión a través del Consejo General; la Junta General Ejecutiva; la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos; el Comité de Radio y Televisión; la Comisión de Quejas y Denuncias; así como de los vocales ejecutivos y juntas ejecutivas de los órganos desconcentrados, locales y distritales, estos últimos tendrán funciones auxiliares en esa materia.
- El Consejo General a propuesta fundada y motivada de la Comisión de Quejas y Denuncias, podrá ordenar la suspensión inmediata de cualquier propaganda política o electoral en radio y televisión que sea violatoria del código, para lo cual debe cumplir con los requisitos y observar los procedimientos establecidos en el capítulo cuarto, título primero, del Libro Séptimo del propio código electoral federal.
Los diversos artículos 356, 365 párrafo 4, 367 y 368, párrafos 1, 2, 5, inciso b) y 8, del propio ordenamiento legal en cita, atinentes al procedimiento sancionador, establecen:
“LIBRO SÉPTIMO
De los regímenes sancionador electoral
y disciplinario interno.
CAPÍTULO SEGUNDO
Del procedimiento sancionador
Disposiciones generales
Artículo 356
1. Son órganos competentes para la tramitación y resolución del procedimiento sancionador:
a) El Consejo General;
b) La Comisión de Denuncias y Quejas, y
c) La Secretaría del Consejo General.
2. Los consejos y las juntas ejecutivas, locales y distritales, en sus respectivos ámbitos de competencia, fungirán como órganos auxiliares, para la tramitación de los procedimientos sancionadores, salvo lo establecido en el artículo 371 de este Código.
3. La Comisión mencionada en el inciso b) del párrafo anterior se integrará por tres consejeros electorales, quienes serán designados, para un periodo de tres años, por el Consejo General. Sus sesiones y procedimientos serán determinados en el reglamento que al efecto apruebe el propio Consejo.
CAPÍTULO TERCERO
Del procedimiento sancionador ordinario
Artículo 365
….
4. Si dentro del plazo fijado para la admisión de la queja o denuncia, la Secretaría valora que deben dictarse medidas cautelares lo propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias para que esta resuelva, en un plazo de veinticuatro horas, lo conducente, a fin lograr la cesación de los actos o hechos que constituyan la infracción, evitar la producción de daños irreparables, la afectación de los principios que rigen los procesos electorales, o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por las disposiciones contenidas en este Código.
CAPÍTULO CUARTO
Del procedimiento especial sancionador
Artículo 367
1. Dentro de los procesos electorales, la Secretaría del Consejo General instruirá el procedimiento especial establecido por el presente capítulo, cuando se denuncie la comisión de conductas que:
a) Violen lo establecido en la Base III del artículo 41 o en el séptimo párrafo del artículo 134 de la Constitución;
b) Contravengan las normas sobre propaganda política o electoral establecidas para los partidos políticos en este Código; o
c) Constituyan actos anticipados de precampaña o campaña.
Artículo 368
1. Cuando la conducta infractora esté relacionada con propaganda política o electoral en radio y televisión durante la realización de los procesos electorales de las entidades federativas, la autoridad electoral administrativa competente presentará la denuncia ante el Instituto Federal Electoral.
2. Los procedimientos relacionados con la difusión de propaganda que denigre o calumnie sólo podrán iniciar a instancia de parte afectada.
…
5. La denuncia será desechada de plano, sin prevención alguna, cuando:
…
b) Los hechos denunciados no constituyan, de manera evidente, una violación en materia de propaganda político-electoral dentro de un proceso electivo;
…
8. Si la Secretaría considera necesaria la adopción de medidas cautelares, las propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias dentro del plazo antes señalado, en los términos establecidos en el artículo 364 (sic) de este Código.
…”
Los anteriores numerales se encuentran ubicados en el Libro Séptimo “De los regímenes sancionador electoral y disciplinario”, Título Primero “De las faltas electorales y su sanción”, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, de los cuales se desprende que:
- En términos de lo establecido en el Capítulo Segundo “Del procedimiento sancionador. Disposiciones Generales”, son órganos competentes para la tramitación y resolución del procedimiento sancionador, el Consejo General; la Comisión de Quejas y Denuncias, la Secretaría General del Consejo; y, los consejos y juntas ejecutivas, locales y distritales, quienes en sus respectivos ámbitos de competencia, fungirán como órganos auxiliares para la tramitación de los procedimientos sancionadores, con la salvedad establecida en el propio ordenamiento legal.
- Es importante reiterar, que conforme a las disposiciones contenidas en el Capítulo Cuarto “Del procedimiento especial sancionador”, la Secretaría del Consejo instruirá este procedimiento entre otros casos, cuando se denuncie la comisión de conductas que violen lo establecido en la Base III del artículo 41 o en el séptimo párrafo del artículo 134 de la Constitución Federal, esto es, en materia de radio y televisión.
- Los procedimientos relacionados con la difusión de propaganda electoral que denigre o calumnie sólo podrán iniciar a instancia de parte afectada.
- En el evento de que se admita la denuncia, y la Secretaría considere necesaria la adopción de medidas cautelares, las propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias dentro del plazo señalado, para que proceda en los términos establecidos en el artículo 364 (sic) del propio código.
Es oportuno precisar, que la remisión que en el artículo 367, párrafo 8, del código electoral federal, se hace al diverso 364 del propio cuerpo normativo, debe entenderse referida al artículo 365, párrafo 4, del propio ordenamiento legal en mención, en virtud de en este último dispositivo se contiene la regulación correspondiente a las medidas cautelares.
- En ese sentido, el aludido artículo 365, párrafo 4, del código sustantivo en cita, establece que dentro del plazo fijado para la admisión de la queja o la denuncia, la Secretaría valorará si deben dictarse medidas cautelares, y de ser así, lo propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias para que en un plazo de veinticuatro horas, resuelva lo conducente, a fin de lograr la cesación de los actos o hechos constitutivos de la infracción, evitar la producción de daños irreparables, la afectación de los principios rectores de la materia electoral o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por el código.
Ahora bien, de lo expuesto en parágrafos precedentes se obtiene, que el procedimiento especial sancionador, que se distingue por la celeridad en su tramitación, tiene lugar para conocer, entre otras, sobre denuncias relacionadas con violaciones a las normas que regulan las materias de radio y televisión.
Ello se entiende, en función a la necesidad que surge de resolver con la mayor prontitud e inmediatez, aquellas denuncias sobre actos que entrañan violación a las disposiciones estrechamente vinculadas con infracciones que pueden vulnerar el principio de equidad y que de no atenderse con la celeridad y eficacia que requieren, pueden producir efectos perniciosos para los actores políticos afectados por conductas contrarias a la ley.
Luego, resulta evidente que en tratándose de la vulneración de las normas que regulan la materia de radio y televisión, con independencia del estadio o momento en que éstas se denuncien, según tengan lugar dentro o fuera de un proceso electoral, es legalmente posible decretar medidas cautelares cuando se justifique su dictado, con el objeto de evitar que se continúe cometiendo una infracción, y al propio tiempo, impedir que se causen daños irreparables o se sigan violentado los principios y bienes jurídicos tutelados por la Constitución Federal y el código citado.
De conformidad con los artículos 49, 51 y 105 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en lo tocante a las disposiciones que regulan la materia de radio y televisión, corresponde al Instituto atender las quejas y denuncias por violación a las normas aplicables, determinando, en su caso, las sanciones aplicables, y en relación a éstas, se advierte que intervienen en su trámite y resolución, el Consejo General, la Comisión de Quejas y Denuncias y la Secretaría del Consejo General.
Por su parte, el código electoral federal en su artículo 49, párrafo 6, confiere al Consejo General la facultad de resolver los procedimientos sancionadores que se instauren por violaciones a las normas de radio y televisión, y en su artículo 52, le otorga la atribución de ordenar la suspensión de las transmisiones de propaganda política o electoral, a propuesta fundada y motivada de la Comisión de Quejas y Denuncias, estableciendo en forma expresa, que para ello, debe cumplir con los requisitos y observar los procedimientos establecidos en el capítulo cuarto, título primero, del Libro Séptimo del propio código electoral federal.
Ahora bien, la remisión que realiza la disposición en comento, se encuentra dentro del procedimiento especial sancionador, dado que éste se regula en el capítulo cuarto, título primero del Libro Séptimo del código electoral sustantivo, el cual se insta para conocer, entre otras, de las infracciones relacionadas con las transmisiones en radio y televisión de propaganda política o electoral.
Tal situación en modo alguno significa, que la medida cautelar, que posibilita suspender las transmisiones de mérito, sólo pueda adoptarse, según se dijo, durante el proceso electoral federal, en virtud de que no puede soslayarse, que el derecho de acceder a los medios de comunicación social se otorga a los partidos de manera permanente, y no exclusivamente dentro de los procesos comiciales, por lo que de esa manera, es también permanente la posibilidad de que se cometan violaciones a las normas que regulan dicha prerrogativa, así como la afectación que puede ocasionarse con la difusión de promocionales propagandísticos de la naturaleza apuntada.
Así, es evidente que el legislador previó la posibilidad de que se decreten medidas cautelares, con el objeto de lograr la cesación de los actos o hechos constitutivos de la infracción, evitar la producción de daños irreparables, la afectación de los principios rectores de la materia electoral o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por el código electoral federal.
Lo expuesto, conduce necesariamente a concluir, que la suspensión de la transmisión de propaganda política o electoral, constituye una medida cautelar apta e idónea para hacer cesar violaciones a la ley en esa materia, así como para evitar que se causen daños irreparables a los sujetos afectados por la difusión de promocionales que se apartan de las disposiciones constitucionales y legales que existen al respecto.
Esto, porque los dispositivos que regulan las materias de radio y televisión, deben interpretarse de manera sistemática, con aquéllos en los que se contemplan los procedimientos administrativos que pueden iniciarse para investigar y, en su caso, sancionar los actos desplegados en contravención a tales normas.
Dentro de la sistematización de los preceptos atinentes a las medidas cautelares, debe tomarse en cuenta, que en torno a éstas, el artículo 368, párrafo 8, del código comicial federal, hace una nueva remisión, que se entiende referida al artículo 365, párrafo 4, por ser el que en el propio cuerpo normativo corresponde, dado que es ahí donde se regulan.
Así, conforme con lo preceptuado en el invocado artículo 365, párrafo 4, cuando a partir de la revisión de la queja o denuncia, la Secretaría del Consejo General estime que “deben dictarse medidas cautelares lo propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias para que esta resuelva, en un plazo de veinticuatro horas lo conducente …” .
De esa suerte, por una parte se tiene, que en tanto el artículo 52 del código federal comicial, determina que es el Consejo General, a propuesta fundada y motivada de la Comisión de Quejas y Denuncias, quien puede ordenar la suspensión inmediata de cualquier propaganda en radio y televisión; por otro lado se obtiene, de acuerdo con las dos remisiones que al efecto se contemplan en el propio artículo 52 y en el 368, párrafo 8, que el órgano a quien corresponde decretar esa medida cautelar es a la Comisión mencionada.
Para desentrañar la aparente dificultad que existe en torno a la autoridad a quien compete dictar la medida cautelar en cuestión, nuevamente debe atenderse a una interpretación sistemática, la cual permite dar sentido a ambas disposiciones, sin que alguna excluya a la otra, dado que siempre debe partirse del criterio racional del legislador en la confección de las normas.
Así, debe tomarse en cuenta que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, párrafos 1, 5 y 6, 51, 105 párrafo, 1, inciso c), 109, 116 párrafos 1 y 2, y 118, párrafo 1, incisos l) y w), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el Instituto ejerce sus facultades en materia de radio y televisión, entre otros órganos, a través del Consejo General y de la Comisión de Quejas y Denuncias, esta última integrada por tres de sus consejeros, teniendo el Consejo General a su cargo, la obligación de garantizar a los partidos políticos el uso de las prerrogativas constitucionales en radio y televisión, para lo cual debe vigilar el cumplimiento de las disposiciones atinentes, así como la de conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que correspondan, en términos del propio código.
Tales preceptos, relacionados con el artículo 52, que otorga la atribución de suspender las transmisiones en radio y televisión de promocionales de contenido propagandístico político-electoral, conducen a sostener que a quien corresponde la facultad originaria para dictar esa medida cautelar, dentro del procedimiento especial sancionador, es al Consejo General.
Por ende, es dable sostener que el máximo órgano de dirección del Instituto, tiene la aludida facultad originaria para dictar la apuntada medida cautelar, en razón de su competencia para conocer de las infracciones y aplicar las sanciones que, en su caso, correspondan.
Sin embargo, tal situación en modo alguno significa que dicha potestad deba ejercerla de manera exclusiva, en tanto que la atribución que tiene para conocer y resolver del procedimiento especial sancionador que se inste por violaciones a las normas relacionadas con transmisiones en radio y televisión, no obsta para que mediante una interpretación funcional de los preceptos en análisis, se pueda concluir que tal facultad también se estableció a favor de la Comisión de Quejas y Denuncias, órgano que por participar en la tramitación del procedimiento sancionador, se encuentra en posibilidad de dictar la medida cautelar de manera inmediata, a fin de hacer cesar violaciones que pudieran traer como consecuencia la irreparabilidad de un derecho, o la trasgresión al orden público y al interés social.
En efecto, el Instituto Federal Electoral cumple las funciones que constitucional y legalmente tiene a su cargo, por conducto de los órganos que cuenta dentro de su estructura, y al respecto, la propia ley determina que en las materias de radio y televisión, ejerce sus atribuciones, por medio de la Comisión de Quejas y Denuncias, la cual es uno de los órganos competentes que intervienen en la tramitación y resolución de los procedimientos sancionadores.
La intervención que la norma establece a favor de la Comisión de Quejas y Denuncias, se encuentra prevista para el dictado de las medidas cautelares necesarias, a fin de hacer cesar los actos o hechos que presuntamente constituyan una infracción a la ley, y evitar la producción de daños irreparables, así como la afectación a los principios rectores de la materia o la vulneración de bienes jurídicos tutelados constitucional y legalmente.
De esa forma, se desprende que dentro de la sistemática y la funcionalidad normativa, se dividen las funciones de los órganos que deben instrumentar y resolver el procedimiento especial sancionador, dejando las determinaciones urgentes, a través de una facultad legalmente establecida, a cargo de la supracitada Comisión, en virtud de que previsión de mérito, debe adoptarse de manera inmediata, y la decisión final al Consejo General.
Cierto, si se toma en consideración que se trata de una resolución provisional que además debe dictarse con la mayor celeridad, se comprende que el legislador, atendiendo a la naturaleza de las medidas cautelares y buscando que satisfagan de la manera más eficaz y efectiva la finalidad para la cual son creadas, haya determinado dejar tal atribución a favor de la aludida Comisión.
Bajo esas condiciones, cobra congruencia la remisión que hace el propio código, al establecer que la suspensión de las transmisiones en los señalados medios de comunicación, debe realizarse cumpliendo los requisitos y observando los procedimientos previstos en el capítulo cuarto, Título primero, Libro Séptimo, donde a su vez se hace un envió al diverso artículo 365, párrafo cuarto, en el que en forma expresa se señala, que cuando la Secretaría General del Consejo estime que deben dictarse medidas cautelas, se lo propondrá a la supracitada Comisión, para que ésta resuelva, en un plazo de veinticuatro horas, lo conducente.
Efectivamente, la sistemática y funcionalidad de las normas en examen, permite arribar a la conclusión, que en lo tocante a las referidas medidas cautelares, el Consejo General es quien cuenta con la facultad originaria para decretarlas, y que por virtud de una disposición legal expresa, esa potestad también puede ser ejercida por la Comisión de Quejas y Denuncias, órgano que, derivado de su participación en el procedimiento de que se trata, se encuentra en posibilidad de dictarlas de manera inmediata, ya que esta clase de previsiones, por su naturaleza, deben ser adoptadas con la celeridad debida, con el propósito de lograr la satisfacción del fin para el cual son creadas; esto es, cesar las violaciones que pudieran traer como consecuencia la irreparabilidad de un derecho, o la trasgresión al orden público y al interés social.
Ello, porque según se apuntó, el artículo 52 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, únicamente hace referencia a la competencia originaria del órgano superior de dirección del Instituto para decretar medidas provisionales, sin menoscabo de que ésta también pueda determinarse por la Comisión de Quejas y Denuncias, en virtud de las facultades establecidas a su favor; además, porque la finalidad que tienen las medidas cautelares, per se, no cambia por el simple hecho de que se decreten respecto de cierta materia, ya que siempre buscan hacer cesar una violación y evitar la irreparabilidad del derecho discutido en el proceso o procedimiento en el que se decide su adopción.
Así, es de concluirse que las medidas cautelares pueden dictarse tanto por el Consejo General como por la Comisión de Quejas y Denuncias; es decir, cualquiera de las dos autoridades señaladas tienen atribuciones expresas para acordar lo conducente sobre su adopción.
Lo anterior se robustece, si se toma en consideración que de ninguna de las disposiciones aplicables, permite advertir que haya sido intención del legislador conferir el ejercicio exclusivo de esa potestad al Consejo General, ya que en forma clara y expresa determinó, que a la aludida Comisión corresponde resolver si procede decretar alguna medida cautelar, sin hacer distingo en función de la temporalidad en que pueden adoptarse, según se encuentre o no en curso un proceso electoral federal.
Es evidente que el vocablo resolver significa tomar una decisión con efectos vinculantes, lo cual se aparta de lo que constituye elevar una propuesta, en la medida en que esta última requiere de aprobación para alcanzar obligatoriedad.
De esa suerte, ninguna base hay para sostener, que la determinación adoptada por la Comisión de Quejas y Denuncias requiere para nacer como acto jurídico vinculativo, de la aprobación del Consejo General, dado que en los preceptos que regulan los procedimientos sancionadores no se contempla una disposición en ese sentido.
Aún más; de los preceptos en los que se contempla la atribución en comento, se advierte que el legislador con toda claridad diferenció la propuesta de medidas cautelares, con la decisión de su adopción, al determinar que la primera, corresponde hacerla al Secretario del Consejo cuando estime que deben dictarse medidas cautelares, y a la segunda, al señalar que la multicitada Comisión resolverá si éstas proceden.
Lo anterior encuentra su explicación, se insiste, en que la adopción de esa clase de medidas, muchas veces vienen aparejadas de la urgente necesidad de hacer cesar conductas infractoras, que por ende, deben dictarse con la celeridad que requiere la paralización de actos capaces de producir una afectación irreparable o de lesionar el orden público y al interés social, de ahí que, como se dijo en párrafos precedentes, la interpretación funcional de las normas atinentes a la suspensión de las transmisiones de radio y televisión –medida cautelar- dan pauta para sostener que la supracitada Comisión está facultada para decretarlas.
Lo contrario, podría provocar un daño irreparable para el sujeto que resiente la afectación con la difusión de promocionales que contienen propaganda político o electoral que se considera violatoria de la ley o del orden jurídico de nuestro país.
Ciertamente, si se toma en cuenta que los mensajes difundidos en radio y televisión, en cualquier tiempo, penetran en la opinión pública de manera importante, dado que se tratan de medios masivos de comunicación, se comprende, que el legislador haya solucionado dicha situación, estableciendo que el dictado de las medidas cautelares pueda realizarse por la aludida Comisión, la cual se integra con tres Consejeros Electorales, sin menoscabo, de que tal determinación también pueda adoptarse por el Consejo General.
Es dable reiterar lo señalado en el examen atinente a la vía idónea para conocer de las infracciones en las materias de radio y televisión, en lo tocante a que la imperiosa necesidad que existe en el pronto dictado de las medidas cautelares, también se consagra en el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual mandata que en el evento de que se vulneren las disposiciones en comento, las faltas deben ser sancionadas mediante procedimientos expeditos y, pueden incluir, la orden de su cancelación inmediata.
En ese sentido, la celeridad está referida a la prontitud e inmediatez con la posibilidad de dictar medidas cautelares, las cuales por sus propias características, deben acordarse con toda celeridad.
Las medidas referidas, según la doctrina, por su naturaleza tienen esencialmente tres finalidades: la conservativa, conforme a la cual, se busca facilitar una ejecución forzada; mantener el status quo, lo cual significa conservar el estado del juicio; y, anticipativa, es decir, adelantan providencias que si se dictaran en el curso normal del procedimiento, perderían total o parcialmente su efecto o eficacia.
De esa manera se explica, que esta clase de medidas surgen ante la necesidad de hacer cesar un acto capaz de producir un daño irreparable, y por ello deben decretarse con toda celeridad o prontitud, ya que la condicionante relativa al riesgo inminente de una afectación o daño irreparable por irresarcible, debe ser atendida con toda oportunidad.
Por ende, la naturaleza o la finalidad perseguida por las medidas cautelares la determina la propia ley, a partir de la vía que al efecto se prevé y a la materia del litigio, por lo que en ese sentido, no cabe sostener que como la resolución final corresponde tomarla al Consejo General, entonces también a él compete, necesariamente, decidir sobre la procedencia de tales previsiones.
Así, la celeridad exigida en la disposición constitucional para que se decreten las medidas cautelares, significa el reconocimiento que hizo el Constituyente Permanente, sobre los daños irreparables que pueden producirse a través de las transmisiones de propaganda política o electoral que se aparta de los cánones de licitud, en virtud de la forma en que permean en la opinión pública los mensajes propagados en medios masivos de comunicación.
Simultáneamente, se reconoce que como la trasgresión al orden jurídico puede ocasionar un daño irreversible a los distintos actores políticos, ninguna justificación existe para retardar la cesación de actos perniciosos, especialmente, porque existe la obligación de respetar los principios rectores de la materia electoral.
Por ello, no cabe realizar una interpretación de la ley, en el sentido de que siempre debe ser el Consejo General quien acuerde si procede decretar las medidas cautelares, porque de esa forma, no sólo se privaría a la Comisión de Quejas y Denuncias de la atribución que expresamente le fue conferida en el código electoral federal, sino que también, ello podría dar lugar a provocar una tardanza injustificada en su dictado, con efectos perniciosos, dado los daños irreparables a la imagen pública de los partidos políticos que se pueden ocasionar, a través de la transmisión de propaganda política o electoral contraria a la ley.
No es óbice a lo anterior, lo alegado por el apelante respecto a que de estimarse que la Comisión de Quejas y Denuncias se encuentra autorizada para decretar medidas cautelares, existiría el riesgo de que el Consejo General no compartiera el criterio a partir del cual se determinó la procedencia para su adopción, a través de la precalificación de posible ilicitud de la conducta o acto que se ordena cesar, ya que la valoración preliminar que se lleva a cabo, tiene por fin establecer si existe una razonable probabilidad acerca de la juridicidad del derecho de quien solicita su protección, ante el riesgo de que la afectación se torne en irreparable.
Es decir, constituye una ponderación que se realiza sin perjuicio de que esa determinación pueda cambiar con el dictado de la resolución de fondo, por ser hasta ese momento cuando la autoridad electoral administrativa contará con los elementos suficientes y necesarios, para decidir si la conducta reprochada puede ser considerada como una infracción y, por ende, si amerita la imposición de una sanción, máxime cuando las medidas cautelares que atañen a violaciones en la supracitada materia de radio y televisión se ventilan en un procedimiento sumario o de tramitación abreviada, en los que a partir de la naturaleza de la controversia deben dirimirse en un menor tiempo, dada la repercusión que puede tener.
En ese orden de ideas, el juicio de valor que en forma preliminar efectúa la autoridad para resolver si procede acordar una medida cautelar, es una cuestión que en modo alguno puede servir de sustento, para concluir que la Comisión de Quejas y Denuncias carece de competencia para decretarla, dado que se tratan de dos aspectos que evidentemente resultan diferentes, habida cuenta, que mientras la ponderación en comento, atañe a uno de los elementos que necesitan acreditarse para otorgar la medida cautelar, la competencia de quien puede decretarla, está referida a la atribución que legalmente se le confiere para actuar de acuerdo con las funciones que le son encomendadas en el procedimiento especial sancionador.
Desde otro ángulo, la disposición contenida en el artículo 52 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, encuentra una explicación adicional, que también se obtiene de una interpretación sistemática de los artículos 51, 109, 116, párrafo 2, 356, 361, párrafo 1, 362, párrafo 7, 367, 368, párrafos 1, 2 y 4, del propio código mencionado, en los cuales se prevé que cuando los órganos del Instituto tengan conocimiento de hechos relacionados con conductas que implican la comisión de infracciones en materia de radio y televisión, así lo harán saber al órgano competente a efecto de que éste determine, si procede iniciar una investigación de oficio.
Ello, porque siendo uno de los órganos del propio Instituto el denunciante de conductas trasgresoras, adquiere justificación que sea el máximo órgano de dirección quien dicte la medida cautelar, en razón de la jerarquía existente, y de la transparencia y objetividad con las que el Instituto debe desarrollar todas sus actividades.
Así, en el supuesto apuntado, se busca evitar la producción de cualquier duda sobre la imparcialidad con la que deben actuar todos sus órganos, ya que al ser el Consejo General quien dicte la medida cautelar consistente en suspender la difusión de promocionales de la naturaleza que nos ocupa, se despeja todo resquicio que pueda empañar la legalidad de las medidas cautelares adoptadas; esto es, a través de esta disposición se equilibran los principios que rigen el actuar del Instituto y de los sujetos obligados por la ley sustantiva electoral.
En efecto, a través de ese mecanismo se salva que una decisión legalmente adoptada sea cuestionada, en forma tal, que lejos de impedir la producción de un daño, se cause una lesión mayor al que se pretende evitar.
Sin embargo, en el asunto sometido a la revisión de esta Sala Superior, no se surte la hipótesis señalada en párrafos precedentes, dado que el procedimiento se inició a partir de una denuncia presentada por el Partido Acción Nacional en contra de los partidos de la Revolución Democrática y del Trabajo, es decir, a instancia de parte; por tanto, de acuerdo con la interpretación funcional realizada en torno a lo establecido en los artículos 365, párrafo 4, y 368, párrafo 8, del código electoral federal sustantivo, podemos decir que la autoridad competente para dictar la medida cautelar impugnada, es la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, y en ese sentido, se insiste, resulta inaplicable al caso particular lo dispuesto en el artículo 52 del invocado ordenamiento legal, en lo tocante a la competencia que se pretende fincar a favor del Consejo General, para aquellos casos en los que el procedimiento sancionador se inicia de oficio.
Para corroborar esta postura, basta retomar la lectura del acuerdo combatido, para apreciar que en éste no se cita como fundamento de la resolución el artículo 52 del código comicial federal, lo cual obedece, evidentemente, a que no estamos en ese supuesto.
La explicación de los motivos que anteceden, conducen a concluir, que la decisión de no dictar la medida cautelar solicitada fue emitida por una autoridad competente, en oposición a lo sostenido por el partido apelante, toda vez que ha quedado de manifiesto, que si bien el Consejo General tiene la facultad originaria para dictarlas, éstas también pueden ser válidamente acordadas, por la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral.
En suma, por las razones que han quedado ampliamente fundadas y motivadas con antelación, fue incorrecto que la autoridad responsable diera trámite a la presente denuncia a través del procedimiento ordinario sancionador, así como no le asiste la razón al apelante, cuando sostiene que la Comisión de Quejas y Denuncias, carece de atribuciones para resolver sobre la solicitud de medidas cautelares planteada en el escrito de queja correspondiente.
De ahí, que el agravio en análisis, resulte en parte fundado y en otra infundado.
Cabe destacar, que un criterio similar fue adoptado en la sentencia que recayó al diverso expediente SUP-RAP-58/2008.
Por otra parte, se estima sustancialmente fundado el concepto de inconformidad identificado con la letra B del resumen de agravios, en el que medularmente se sostiene, que la resolución combatida adolece de la fundamentación y motivación suficiente para sustentar la negativa a dictar la medida cautelar, por medio de la cual se solicitó que se suspendiera la transmisión en radio y televisión, los promocionales de propaganda política cuya autoría se atribuye a los partidos de la Revolución Democrática y del Trabajo.
Lo anterior, porque según se explicará, asiste razón al apelante cuando alega que la responsable omitió justificar la negativa de dictar la medida cautelar solicitada, ya que del examen de la resolución impugnada se advierte que la autoridad electoral administrativa, sin mayores razonamientos, se circunscribió a sostener que el promocional de mérito no contiene expresiones que causen perjuicio al Partido Acción Nacional.
Con relación a la fundamentación y motivación que deben satisfacer las determinaciones en las que se decide decretar una medida cautelar, conviene nuevamente mencionar que esta clase de providencias, en términos generales, tienen por objeto conservar la materia de litigio y evitar que se causen daños graves e irreparables que se producirían si se tuviera que esperar a la tramitación que dura todo el proceso en el que se dirime el conflicto; por ello, pueden pronunciarse previo a su inicio, durante su tramitación y, en algunos casos, incluso en la etapa de ejecución.
De manera amplia, puede decirse que las condiciones a las que se encuentra sujeto su pronunciamiento, son las siguientes:
a) La probable existencia de un derecho, del cual se pide la tutela en el proceso (fumus boni iuris); y,
b) El temor fundado de que, mientras llega la tutela jurídica efectiva, se produzca o se siga produciendo un daño de naturaleza irreparable, sobre el derecho o bien jurídico cuya restitución se reclama (periculum in mora).
La medida cautelar adquiere justificación si hay un derecho que requiere protección provisional y urgente, a raíz de una afectación producida, que se busca evitar sea mayor o de inminente producción, mientras se sigue el proceso en el cual se discute la pretensión de fondo de quien presuntamente sufre el daño o la amenaza de su actualización.
El criterio que debe tomarse en esta clase de medidas se encuentra, en que se colmen los dos requisitos anteriormente precisados; en este sentido sólo serán protegibles por medidas cautelares, aquéllos casos en los que se acredita la temeridad o actuar indebido de quien con esa conducta ha forzado la instauración del procedimiento.
Esa situación obliga indefectiblemente a realizar una evaluación preliminar, aún cuando no sea completa, en torno a la justificación de las respectivas posiciones enfrentadas.
De esa suerte, si del análisis previo resulta la fuerte apariencia de buen derecho de quien resiente la lesión o sufre el riesgo de un daño inminente y la correlativa falta de fundamento sostenible por parte del sujeto a quien se reprocha el inicio del procedimiento sancionador, entonces, al hacerse patente el perjuicio que se ocasionaría por el retraso de tener que esperar a la decisión final, se concluye que la medida cautelar debe ser acordada; salvo, por ejemplo, que se aprecie que no se dan las situaciones previstas para dar inicio al procedimiento sancionador solicitado o, cuando de decretarse la medida cautelar, se ocasione una perturbación grave de los intereses generales.
Así, en atención a la naturaleza de este tipo de medidas, se requiere una acción ejecutiva inmediata, por lo cual se decretan con los elementos que se pueden recabar y apreciar en el tiempo más breve posible, generalmente con los que aporta el solicitante si estos resultan suficientes para determinar, en grado de seria probabilidad, que pueden producirse daños o lesiones irreparables.
Como esta clase de providencias se dictan de manera inmediata, con los elementos allegados al procedimiento, sin audiencia para el sujeto en cuya contra se decretan, y tomando como criterio la apariencia del buen derecho, necesariamente debe fundarse y motivarse su dictado cualquiera que sea su sentido, en virtud de que con aquéllas puede afectarse a cualquiera de los sujetos en conflicto.
Por tanto, para estar en condiciones de establecer si procede o no acordarlas y, en su caso, determinar cuál debe adoptarse, es menester realizar diversas ponderaciones que permitan su justificación, como son las atinentes a los derechos en controversia, los daños causados, la idoneidad de la medida cautelar, así como su razonabilidad y proporcionalidad. Esto, porque aun cuando existe un cierto grado de discrecionalidad de la autoridad a quien corresponde decidir si la acuerda, tal facultad no puede trasladarse al campo de la arbitrariedad.
No obstante lo expuesto, en el caso que se analiza, la autoridad responsable omitió realizar las valoraciones apuntadas, ya que para tomar la decisión de no ordenar la suspensión de la transmisión de los promocionales de propaganda política de los partidos de la Revolución Democrática y del Trabajo, se limitó a sostener que no se observa de qué modo o en qué forma se pudieran causar daños irreparables, o la afectación de los principios que rigen los procesos electorales, o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por el referido código.
En efecto, del examen del acto reclamado fácilmente se advierte, que la autoridad electoral administrativa para sostener sus conclusiones, se limitó a formular esa calificación; empero, ningún ejercicio efectuó con el objeto de poner de manifiesto las razones que la llevaron a tal conclusión. Además, dejó de observar, que en materia política los actores se encuentran expuestos a resentir críticas más severas, en atención a la forma en la que participan en la vida democrática del país.
Ciertamente, en el Acuerdo recurrido la autoridad responsable, en sustancia, formuló:
“Que del análisis minucioso realizado a cada uno de los anteriores promocionales y programas de radio y televisión, por los integrantes de la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, se considera que su contenido en modo alguno actualiza ninguno de los supuestos normativos previstos por el artículo 365, párrafo 4, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con el artículo 38, párrafo 1, inciso p) de dicho ordenamiento, así como con el 41, base III, apartado c), párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que, en vista de su contenido, no se observa de qué modo o en qué forma se pudieran causar daños irreparables, o la afectación de los principios que rigen los procesos electorales, o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por el referido código.
En lo relativo a los dos programas, en dónde se incluyeron cintillos en los que, aparece el nombre de Andrés Manuel López Obrador, y debajo del mismo, la frase: “PRESIDENTE LEGÍTIMO DE MÉXICO”, se estima que dicha frase por sí misma tampoco actualiza los supuestos normativos previstos por el artículo 365, párrafo 4, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con el artículo 38, párrafo 1, inciso p) de dicho ordenamiento, así como con el 41, base III, apartado c), párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al no observarse en esa frase, dato alguno que denigre a las instituciones o a los partidos políticos, o bien que se calumnie a alguna persona.
Al respecto, cabe señalar que el simple hecho de que alguien se ostente con tal calidad, no implica por si mismo una infracción a la prohibición de denigrar a las instituciones o a los partidos, o de calumniar a las personas.”
Como puede apreciarse con meridiana claridad, la autoridad responsable se limita a insertar sus conclusiones, pero omite exponer los razonamientos o las premisas que le sirvieron de base para:
1. Considerar que su contenido en modo alguno, actualiza ninguno de los supuestos normativos previstos por el artículo 365, párrafo 4, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con el artículo 38, párrafo 1, inciso p) de dicho ordenamiento, así como con el 41, base III, apartado c), párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que, en vista de su contenido, no se observa de qué modo o en qué forma se pudieran causar daños irreparables, o la afectación de los principios que rigen los procesos electorales, o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por el referido código.
2. Apuntar que en lo relativo a los dos programas, en donde se incluyeron cintillos en los que, aparece el nombre del C. Andrés Manuel López Obrador, y debajo del mismo, la frase: “PRESIDENTE LEGÍTIMO DE MÉXICO”, se estima que dicha frase por sí misma tampoco actualiza los supuestos normativos previstos por el artículo 365, párrafo 4, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con el artículo 38, párrafo 1, inciso p) de dicho ordenamiento, así como con el 41, base III, apartado c), párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al no observarse en esa frase, dato alguno que denigre a las instituciones o a los partidos políticos, o bien que se calumnie a alguna persona. Ello, porque apunta que el simple hecho de que alguien se ostente con tal calidad, no implica por sí mismo una infracción a la prohibición de denigrar a las instituciones o a los partidos, o de calumniar a las personas.
Ello resulta relevante, sobre todo porque el Partido Acción Nacional manifiesta que la negativa a suspender la difusión de los promocionales le afectan de modo trascendental y le generan daños irreparables, porque:
Se utiliza la expresión “Presidente Legítimo de México” lo que denigra a las instituciones y, particularmente, al titular del Poder Ejecutivo Federal; y,
Se sostiene la falsa afirmación de que “el Partido Acción Nacional y/o el Gobierno de la República pretenden privatizar y/o vender PEMEX y/o sus subsidiarias.”
La inconsistencia apuntada por el apelante se hace evidente, cuando se advierte que la comisión responsable no formuló pronunciamiento alguno relacionado a señalar las razones por las que estimó, que los promocionales denunciados no generan perjuicio alguno al partido denunciante, cuando este último sostiene que difunden la falsa afirmación de que “el Partido Acción Nacional y/o el Gobierno de la República pretenden privatizar y/o vender PEMEX y/o sus subsidiarias.”
De esa suerte, ante la negativa de restringir la difusión de la propaganda que considera le afecta, es menester explicitar las razones que se tienen para sostener que tales datos, entran en el campo de lo lícito o lo ilícito, lo cual obedece a que es inadmisible precalificar una conducta sin exponer el sustento que conduce a cualquiera de tales conclusiones.
Lo anterior se robustece, si se toma en cuenta que las medidas cautelares encuentran su límite en la necesidad imperiosa que autoriza otorgarlas.
Por ello, si debe atenderse a la probabilidad sería respecto a que se está en presencia de una conducta que, al menos en apariencia puede ser considerada como injustificada o ilegal, frente a la afectación que podría provocar al orden jurídico, o a la producción del daño irreparable de quien resiente la vulneración en su esfera de derechos, entonces, indefectiblemente se deben dar los motivos que conducen a concluir, en principio, que existen elementos para presumir que el caso no encuadra en la prohibición de la normativa.
En adición a lo anterior, la Comisión responsable omitió ponderar los valores y bienes jurídicos en juego, dado que nada externó sobre las razones que debió tomar en cuenta, para valorar los derechos presuntamente en pugna.
Ciertamente, omitió señalar los argumentos que permitieran entender, el porqué no se justifica la medida cautelar consistente en la suspensión de la transmisión de los promocionales, para estar en condiciones de esclarecer si se va más allá de lo permitido por las disposiciones que prohíben afectar la integridad de los partidos políticos, por la obligación que se impone de resguardar que sean objeto de ataques carentes de fundamento o realizados en un tono de descrédito.
Sobre este particular, conviene recordar que el principio de racionalidad, consiste en que el acto de autoridad y la justicia, no pueden prescindir de la "razón", como elemento primario y sustancial de todo el conocimiento jurídico; por tanto, los medios que se elijan al resolver un problema determinado, deben guardar una vinculación real y objetiva con el problema a resolver o la medida ha determinar, a fin de justificar que se adopta una solución razonable y ponderada, atendiendo a su magnitud.
Adicionalmente, el principio de proporcionalidad, enfoca su análisis a dilucidar si la restricción es necesaria para la realización de los fines a alcanzar o de los daños o perjuicios que se pretenden evitar, pero fundamentalmente, efectúa un ejercicio de medición; es decir, intenta establecer a través de un parámetro determinado si la restricción es adecuada en cuanto a su intensidad, en razón de las particularidades del caso.
De lo anterior se obtiene, que al momento de dictar o no una medida cautelar, debe valorar la magnitud de la conducta que se precalifica como indebida y el grado de afectación que se produce de no ordenarse la cesación de los actos nocivos, a fin de establecer si la medida cautelar adoptada, justifica llevarse a la máxima restricción o existe otra menos gravosa, con la cual también se alcance la finalidad de proteger el derecho que se estima vulnerado, sufra una afectación irreparable.
Por ende, tales son las razones que la autoridad tenía que exponer en la resolución combatida; sin embargo, omitió señalar cuáles son los motivos que tuvo en cuenta al valorar el asunto sometido a su conocimiento, para no decretar la medida cautelar reclamada.
Como consecuencia, resulta fundado el agravio identificado con la letra B.
Por tanto, ante la insuficiencia de la fundamentación y motivación con la que dictó la resolución cuestionada, lo conducente es, que con base en lo dispuesto en el artículo 47, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se proceda a revocar el acuerdo combatido y, por consecuencia, se ordene la devolución del presente asunto, para que dentro del plazo de las veinticuatro horas siguientes contadas a partir de la notificación de esta ejecutoria, la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, emita una nueva resolución, en plenitud de sus atribuciones, en la que valorando los extremos anotados, explicite los motivos que tenga para arribar a la conclusión que estime conducente.
Una vez hecho lo anterior, deberá informar a la Sala Superior el cumplimiento que dé al presente fallo, dentro de las veinticuatro horas siguientes.
Por lo expuesto y fundado, se
R E S U E L V E
PRIMERO.- En la materia de la impugnación, se revoca el acuerdo de veinticinco de abril de dos mil ocho, emitido por la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, dictado en el expediente identificado con la clave SCG/QPAN/CG/071/2008, en los términos y para los efectos señalados en la parte final del considerando QUINTO de esta ejecutoria.
SEGUNDO.- Se ordena al Instituto Federal Electoral, por conducto de sus órganos competentes, provea lo necesario, a efecto de que la denuncia presentada por el Partido Acción Nacional, en lo que atañe a la materia de la presente impugnación, siga su tramitación y resolución, en los términos y bajo las formalidades del procedimiento especial sancionador.
TERCERO.- Se ordena devolver el asunto a la autoridad responsable, para que en el término máximo de veinticuatro horas contadas a partir de la notificación de este fallo, emita una nueva resolución debidamente fundada y motivada, en los términos señalados en esta ejecutoria, debiendo informar a la Sala Superior sobre el cumplimiento que dé a lo ordenado, dentro de las veinticuatro horas siguientes.
NOTIFÍQUESE, personalmente al partido político actor, en el domicilio señalado en autos para tal efecto; por oficio, a la autoridad responsable, acompañado de copia certificada de esta sentencia; y, por estrados, a los demás interesados.
Devuélvanse los documentos atinentes a la autoridad responsable y, en su oportunidad, archívese el presente asunto como total y definitivamente concluido.
Así, por mayoría de cuatro votos, lo resolvieron los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con el disenso del Magistrado Flavio Galván Rivera, quien formula voto particular, y con la ausencia de los Magistrados Manuel González Oropeza y Salvador O. Nava Gomar, ante el Secretario General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.
MAGISTRADA PRESIDENTA
MARÍA DEL CARMEN ALANIS FIGUEROA | |
MAGISTRADO
CONSTANCIO CARRASCO DAZA |
MAGISTRADO
FLAVIO GALVÁN RIVERA
|
MAGISTRADO
JOSÉ ALEJANDRO LUNA RAMOS
|
MAGISTRADO
PEDRO ESTEBAN PENAGOS LÓPEZ |
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS
MARCO ANTONIO ZAVALA ARREDONDO | |
VOTO PARTICULAR QUE, CON FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 187, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, FORMULA EL MAGISTRADO FLAVIO GALVÁN RIVERA, AL RESOLVER EL RECURSO DE APELACIÓN IDENTIFICADO CON LA CLAVE SUP-RAP-64/2008.
Al no coincidir con el criterio de la mayoría, por considerar el suscrito que en el caso concreto asiste razón al apelante, en cuanto que en supuestos como el de la denuncia presentada se debe tramitar conforme a las reglas del procedimiento especial sancionador y que la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral no es competente para determinar, no adoptar como medida cautelar la suspensión en la transmisión de propaganda electoral o política que se difunda en radio y televisión, formulo voto particular, en los términos que a continuación se expresan y que coinciden sustancialmente con lo argumentado por el suscrito en el diverso voto particular emitido en la resolución del recurso de apelación SUP-RAP-58/2008.
En el caso, la pretensión final del Partido Acción Nacional se hace consistir en que se determine la ilegalidad del procedimiento ordinario instaurado y se revoque la determinación emitida por la Comisión de Denuncias y Quejas del Instituto Federal Electoral, consistente en no ejercer medidas cautelares para suspender la difusión de un promocional del Partido de la Revolución Democrática.
La causa de pedir, en un primer aspecto, se reduce a que de la interpretación sistemática y funcional de los artículos 52 y 365, párrafo 4, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, es posible concluir que, en materia de radio y televisión, existe un procedimiento específico para la adopción de medidas cautelares distinto del régimen genérico previsto en el citado artículo 365, párrafo 4. Es decir, que la adopción de la medida cautelar consistente en la suspensión de la transmisión de promocionales, para el caso de propaganda política o electoral en radio y televisión, es atribución exclusiva del Consejo General del Instituto Federal Electoral, durante el trámite del procedimiento administrativo sancionador especial y no de la Comisión de Quejas y Denuncias del propio Instituto.
Es mi convicción, que el partido apelante cuestiona en su escrito de impugnación, tanto la admisión de la denuncia en la vía del procedimiento ordinario, como la determinación de adoptar medidas cautelares por parte de la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral.
En efecto, el partido apelante, en su escrito de agravios, señala textualmente lo siguiente:
De la interpretación armónica y funcional del artículo 52, en relación con el artículo 365, párrafo cuarto, ambos del código electoral, es posible concluir que, en materia de radio y televisión, existe un procedimiento específico para la adopción de medidas cautelares distinto al régimen genérico previsto en el citado artículo 365, párrafo cuarto. Es decir, la adopción de la medida cautelar consistente en la suspensión de dicha propaganda, para el caso de propaganda política o electoral en radio y televisión, es atribución exclusiva del Consejo General, no de la Comisión de Quejas y Denuncias.
…
En efecto, el artículo 52 del Código Electoral remite expresamente al capítulo cuarto, título primero del Libro Séptimo del Código Electoral, en cuanto a los requisitos y procedimientos que deben observarse en la atención de casos de propaganda política o electoral que resulte violatoria del Código. De la interpretación armónica y funcional de dicho dispositivo en relación con el régimen del procedimiento especial sancionador, puede válidamente concluirse que para la imposición de la medida cautelar consistente en la suspensión de promocionales político-electorales, resulta aplicable el procedimiento al que se refiere los artículos 367 a 371 de la ley electoral. Así las cosas, es claro que la facultad de ordenar la suspensión de las medidas cautelares corresponde al Consejo General, en los plazos y siguiendo las formalidades esenciales del procedimiento especial sancionador.
…
Por el contrario, la remisión contenida en el artículo 52 del Código Electoral a favor del procedimiento especial sancionador debe entenderse hecha única y exclusivamente en relación con los requisitos y procedimientos, no así al ámbito temporal de procedencia de dicho procedimiento. Siguiendo esta interpretación, es dable concluir que la suspensión, prevista en el artículo 52, es el remedio institucional frente a propaganda político-electoral difundida por radio y televisión, y que dicha suspensión ha de ordenarse en el marco de los requisitos y procedimientos establecido en el capítulo cuarto, título primero del Libro Séptimo del Código.
Lo antes resaltado, en mi opinión, hace patente la voluntad del Partido Acción Nacional para controvertir la vía en que se tramitó la denuncia incoada.
En ese contexto, resulta necesario efectuar un pronunciamiento previo respecto para determinar si asiste razón al enjuiciante respecto de que en el caso resulta procedente la tramitación de la denuncia siguiendo las reglas del procedimiento especial sancionador, previsto en el capítulo cuarto, título primero del Libro Séptimo del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Tal concepto de agravio, a consideración del suscrito, resulta sustancialmente fundado.
El trece de noviembre de dos mil siete se publicó, en el Diario Oficial de la Federación, el decreto que reformó y adicionó, entre otros, el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El nuevo texto del artículo 41 constitucional, en lo que interesa, es al tenor siguiente:
Artículo 41.- El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.
La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:
…
III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social.
…
Apartado C. En la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas.
…
Apartado D. Las infracciones a lo dispuesto en esta base serán sancionadas por el Instituto Federal Electoral mediante procedimientos expeditos, que podrán incluir la orden de cancelación inmediata de las transmisiones en radio y televisión, de concesionarios y permisionarios, que resulten violatorias de la ley.
Como se puede advertir, de lo antes transcrito, se elevó a rango constitucional el imperativo de que la propaganda política y electoral que difundan los partidos políticos debe estar exenta de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, además abstenerse de calumniar a las personas.
Asimismo se dispuso que las infracciones, a lo dispuesto en el citado precepto constitucional, serán sancionadas por el Instituto Federal Electoral, mediante procedimientos expeditos, que podrán incluir la orden de cancelación inmediata de las transmisiones en radio y televisión.
El catorce de enero del año en curso fue publicado, en el Diario Oficial de la Federación, el nuevo Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, vigente a partir del día siguiente de su publicación, en el cual se establecieron las normas legales, reglamentarias de la reforma constitucional aprobada por el Poder Revisor Permanente de la Constitución, en el mes de noviembre del año próximo pasado.
Al respecto, se estableció un nuevo régimen “De las faltas electorales y su sanción”, regulado en el Título Primero del Libro Séptimo del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, dividido en cinco capítulos, con los siguientes rubros: Capítulo Primero, “Sujetos, conductas sancionables y sanciones”, Artículos 340 a 355, Capítulo Segundo: Disposiciones generales “Del procedimiento sancionador”, Artículos 356 a 360, Capítulo Tercero: “Del procedimiento sancionador ordinario”, Artículos 361 a 366, Capítulo Cuarto: “Del procedimiento especial sancionador”, Artículos 367 a 371; y, Capítulo Quinto: “Del procedimiento en materia de quejas sobre financiamiento y gasto de los partidos políticos”, Artículos 372 a 378.
De la lectura de tales disposiciones se advierte la existencia de tres procedimientos específicos para el conocimiento de las quejas o denuncias formuladas por infracciones a las reglas del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en su caso, para la imposición de las sanciones correspondientes.
Los tres procedimientos tienen características especiales; son tramitados en forma distinta, además de que las autoridades competentes para el conocimiento de las diferentes etapas de cada procedimiento son distintas también.
Los procedimientos mencionados son:
I. El procedimiento sancionador ordinario;
II. El procedimiento especial sancionador, y
III. El procedimiento en materia de quejas sobre financiamiento y gasto de los partidos políticos.
Para efectos de este análisis, solo serán objeto de análisis el procedimiento sancionador ordinario y el procedimiento especial sancionador, previstos en los capítulos tercero y cuarto antes mencionados, pues ello servirá de parámetro para determinar si le asiste o no razón al apelante.
I. Procedimiento sancionador ordinario. De este procedimiento cabe destacar los siguientes aspectos: en términos del artículo 361 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales puede iniciar a instancia de parte interesada o de oficio, cuando cualquier órgano del Instituto Federal Electoral tenga conocimiento de la comisión de conductas infractoras.
La queja o denuncia puede ser presentada por escrito, en forma oral o por medios de comunicación eléctricos o electrónicos, debiendo cumplir los requisitos que al efecto prevé el párrafo 2, del artículo 362.
En caso de que se omitiera el cumplimiento de alguno de los requisitos legales, por regla, la Secretaría del Consejo General del Instituto Federal Electoral debe prevenir al denunciante para que subsane la omisión, dentro del plazo improrrogable de tres días. De la misma forma lo prevendrá para que aclare su denuncia, cuando ésta sea imprecisa, vaga o genérica. En caso de no subsanar la omisión la denuncia se tendrá por no presentada.
La denuncia presentada en forma oral, por medios de comunicación eléctricos o electrónicos, se debe hacer constar en acta, requiriendo la ratificación del denunciante, dentro del plazo de tres días, contados a partir de que se notifique la citación, so pena de tener por no formulada la denuncia.
La queja o denuncia puede ser formulada ante cualquier órgano del Instituto, debiendo ser remitida dentro del término de cuarenta y ocho horas a la Secretaría para su trámite, salvo que se requiera su ratificación por el quejoso; supuesto en el cual debe ser remitida una vez ratificada o, en su caso, cuando haya concluido el plazo para ello.
Los órganos desconcentrados que reciban una queja o denuncia sobre cualquier materia, procederán a enviar el escrito a la Secretaría dentro del plazo señalado en el párrafo anterior, una vez que realicen las acciones necesarias para impedir el ocultamiento, menoscabo o destrucción de pruebas, además de allegarse de los elementos probatorios adicionales que estimen pertinentes para la investigación, sin que tales medidas impliquen el inicio anticipado de la tramitación de la queja o denuncia.
El órgano del Instituto que promueva la denuncia la remitirá inmediatamente a la Secretaría, para que esta la examine junto con las pruebas aportadas.
En términos de lo ordenado en el párrafo 8 del artículo 362, recibida la queja o denuncia, la Secretaría procederá a:
a) Su registro, debiendo informar de su presentación al Consejo General;
b) Su revisión para determinar si procede prevenir al quejoso o denunciante;
c) Su análisis para determinar sobre su admisión o desechamiento, y
d) En su caso, determinar y solicitar las diligencias necesarias para el desarrollo de la investigación.
La Secretaría cuenta con un plazo de cinco días para emitir el acuerdo de admisión o propuesta de desechamiento, contado a partir del día en que reciba la queja o denuncia. En caso de que se hubiese prevenido al quejoso o denunciante, a partir de la recepción del desahogo de la prevención o de la fecha en la que concluya el plazo, sin que se hubiese desahogado la prevención.
Al respecto se prevén las causas de improcedencia y de sobreseimiento de la queja o denuncia, cuyo estudio se debe hacer de oficio. En caso de advertir que se actualiza alguna de ellas, la Secretaría debe elaborar un proyecto de resolución, en el que proponga el desechamiento o sobreseimiento, según corresponda.
Admitida la queja o denuncia, la Secretaría debe emplazar al denunciado, sin perjuicio de ordenar las diligencias de investigación que estime necesarias. Con la primera notificación al denunciado se le debe correr traslado, con una copia de la queja o denuncia, así como de las pruebas que en su caso haya aportado el denunciante o hubiera obtenido la autoridad, concediendo al denunciado un plazo de cinco días, para que conteste las imputaciones que se le formulan.
El plazo para llevar a cabo la investigación no podrá exceder de cuarenta días, contados a partir de la recepción del escrito de queja o denuncia en la Secretaría o del inicio de oficio del procedimiento por parte del Secretario. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, por una sola vez, hasta por un periodo igual, mediante acuerdo debidamente motivado que emita la Secretaría del Instituto Federal Electoral.
Si dentro del plazo fijado para la admisión de la queja o denuncia, la Secretaría valora que se deben dictar medidas cautelares lo propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, para que esta Comisión resuelva lo conducente, en un plazo de veinticuatro horas, a fin lograr la cesación de los actos o hechos que constituyan la infracción, evitar la producción de daños irreparables, la afectación de los principios que rigen los procedimientos electorales o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por las disposiciones contenidas en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Concluido el desahogo de las pruebas y, en su caso, agotada la investigación, la Secretaría pondrá el expediente a la vista del quejoso o denunciante y del denunciado para que, en un plazo de cinco días, manifiesten lo que a su derecho convenga. Transcurrido ese plazo la Secretaría debe elaborar el proyecto de resolución, en un plazo no mayor a diez días, contados a partir del desahogo de la última vista; vencido el plazo mencionado, el Secretario lo puede ampliar, hasta por un plazo igual, mediante acuerdo en el que se señalen las causas que lo motiven.
El proyecto de resolución debe ser enviado a la Comisión de Quejas y Denuncias, dentro del plazo de cinco días, para su conocimiento y estudio.
El presidente de la citada Comisión, a más tardar al día siguiente de la recepción del proyecto, debe convocar a sesión a los demás integrantes de la Comisión, la cual no se debe celebrar antes de que transcurran veinticuatro horas, a partir de la convocatoria a sesión, con la finalidad de que el órgano colegiado analice y valore el proyecto de resolución, atendiendo a lo siguiente:
a) Si el proyecto de la Secretaría propone el desechamiento o sobreseimiento de la investigación o la imposición de una sanción y la Comisión está de acuerdo, el proyecto debe ser turnado al Consejo General para su estudio y votación;
b) Si la Comisión no aprueba el proyecto lo debe devolver al Secretario, exponiendo las razones respectivas, o sugiriendo, en su caso, las diligencias a realizar, para el perfeccionamiento de la investigación;
c) En un plazo no mayor a quince días, posteriores a la devolución del proyecto, la Secretaría debe formular un nuevo proyecto de resolución, tomando en consideración los razonamientos y argumentos de la Comisión.
Una vez que el Presidente del Consejo General reciba el proyecto correspondiente, debe convocar a sesión, remitiendo copia del proyecto a los demás Consejeros, por lo menos tres días antes de la fecha de la sesión.
En la sesión en que conozca del proyecto de resolución, el Consejo General del Instituto Federal Electoral determinará:
a) Aprobarlo en sus términos;
b) Aprobarlo, ordenando al secretario del Consejo realizar el engrose, en el sentido de los argumentos, consideraciones y razonamientos expresados por la mayoría de los Consejeros;
c) Aprobarlo con modificaciones, en la misma sesión, siempre y cuando se considere que se puede hacer, sin contradecir lo considerado en el proyecto;
d) Rechazarlo y ordenar a la Secretaría elaborar un nuevo proyecto, en el sentido de los argumentos, consideraciones y razonamientos expresados por la mayoría de los Consejeros. En este caso se considera aprobado un acuerdo de devolución del proyecto.
En caso de empate en la votación, motivado por la ausencia de alguno de los consejeros electorales, se procederá a una segunda votación; de persistir el empate, el consejero presidente determinará que se presente en una sesión posterior, en la que estén presentes todos los consejeros electorales.
El consejero electoral que disienta de la mayoría podrá formular voto particular, el cual se insertará en la resolución respectiva, si se remite al Secretario dentro de los dos días siguientes a la fecha de aprobación del proyecto.
II. Procedimiento especial sancionador. Conforme a lo previsto en el Capítulo Cuarto, del Título Primero, del Libro Séptimo del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, dentro de los procedimientos electorales, la Secretaría del Consejo General instruirá el procedimiento especial sancionador, cuando se denuncie la comisión de conductas que:
a) Violen lo establecido en la base III párrafo segundo del artículo 41 o en el séptimo párrafo del artículo 134, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
b) Contravengan las normas sobre propaganda política o electoral, establecidas para los partidos políticos en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, o
c) Constituyan actos anticipados de precampaña o de campaña.
Cuando la conducta infractora esté relacionada con propaganda política o electoral en radio y televisión, durante los procedimientos electorales de las entidades federativas, la autoridad electoral administrativa competente debe presentar la denuncia ante el Instituto Federal Electoral.
Los procedimientos relacionados con la difusión de propaganda que denigre o calumnie sólo podrán iniciar a instancia de parte afectada. La denuncia debe reunir los requisitos previstos en el párrafo 3 del artículo 368.
El órgano del Instituto que reciba o presente la denuncia la remitirá inmediatamente a la Secretaría, para que ésta la examine, junto con las pruebas aportadas.
La denuncia será desechada de plano, sin prevención alguna, cuando: a) No reúna los requisitos previstos en el citado artículo 368 párrafo 3; b) Los hechos denunciados no constituyan, de manera evidente, violación en materia de propaganda político-electoral dentro de un procedimiento electoral; c) El denunciante no aporte ni ofrezca prueba alguna de su dicho, y d) La materia de la denuncia resulte irreparable.
En el supuesto de desechamiento, la Secretaría debe notificar al denunciante su resolución, por el medio más expedito a su alcance, dentro del plazo de doce horas; la resolución debe ser confirmada por escrito.
Cuando se admita la denuncia, se debe emplazar al denunciante y al denunciado para que comparezcan a una audiencia de pruebas y alegatos, a celebrar dentro de las cuarenta y ocho horas posteriores a la admisión. En el escrito respectivo se informará al denunciado sobre la infracción que se le imputa y se le correrá traslado de la denuncia, con sus anexos.
Si la Secretaría considera necesaria la adopción de medidas cautelares, las propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias, dentro del plazo antes señalado, en los términos establecidos en el artículo 365 del Código en consulta.
La audiencia de pruebas y alegatos se debe celebrar de manera ininterrumpida, en forma oral, conducida por la Secretaría, haciéndola constar por escrito.
En el procedimiento administrativo sancionador especial no son admisibles más pruebas que la documental y la técnica.
Iniciada la audiencia, se dará el uso de la voz al denunciante, a fin de que, en una intervención no mayor de quince minutos, resuma los hechos que motivaron la denuncia y haga una relación de las pruebas que, a su juicio los corroboran. Si el procedimiento se inició de oficio la Secretaría actuará como denunciante;
Acto seguido, se dará el uso de la voz al denunciado, a fin de que, en un tiempo no mayor de treinta minutos, responda a la denuncia, ofreciendo las pruebas que a su juicio desvirtúen los hechos que le son imputados;
La Secretaría debe resolver sobre la admisión de pruebas y, acto seguido, proceder a su desahogo; concluido el desahogo de pruebas, la Secretaría concederá, en forma sucesiva, el uso de la voz al denunciante y al denunciado o a sus representantes, quienes podrán alegar en forma escrita o verbal, por una sola vez y en tiempo no mayor a quince minutos cada uno.
Celebrada la audiencia, la Secretaría debe formular un proyecto de resolución, dentro de las veinticuatro horas siguientes, para presentarlo al consejero presidente, quien debe convocar a los demás miembros del Consejo General a una sesión de resolución, que se debe celebrar dentro de las veinticuatro horas posteriores a la entrega del citado proyecto.
En la sesión respectiva el Consejo General conocerá y resolverá sobre el proyecto de resolución. De estar comprobada la infracción denunciada, el Consejo General debe ordenar la cancelación inmediata de la transmisión, en radio y televisión, de la propaganda política o electoral, motivo de la denuncia; el retiro físico o la inmediata suspensión de la distribución o difusión de propaganda violatoria del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, cualquiera que sea su forma o medio de difusión; asimismo debe imponer las sanciones correspondientes.
Hecha la síntesis precedente, con la finalidad de hacer evidente las diferencias en el trámite y resolución de las quejas o denuncias relativas a los dos procedimientos administrativos sancionadores, ordinario y especial, se inserta a continuación un cuadro comparativo, desde la presentación de la queja o denuncia o bien del inicio de oficio, hasta el momento de la resolución, atendiendo a los plazos previstos en la legislación electoral.
Etapa | Procedimiento sancionador ordinario | Procedimiento especial sancionador
|
Presentación de la queja o denuncia o inicio del procedimiento oficioso | - | - |
Ratificación de la denuncia o queja | 3 días | NO APLICA |
Remisión a la Secretaría Ejecutiva | 48 horas | inmediatamente |
Prevención | 3 días | No procede prevención |
Admisión | 5 días | No se precisa plazo |
Medidas cautelares | 24 horas para resolver, dentro de los 5 días para admitir. | Dentro de las 48 hrs. previstas para la celebración de la audiencia |
Emplazamiento y contestación | 5 días para contestar, posteriores al emplazamiento | 48 hrs. posteriores a la admisión. Audiencia de pruebas y alegatos. |
Investigación | 40 días desde la recepción. Se puede ampliar hasta por 40 días más | La investigación se hace con las constancias de autos y el contenido de la audiencia de pruebas y alegatos |
Vista con la investigación | 5 días para alegatos | 15 mins. a cada parte en la audiencia |
Proyecto de resolución | 10 días después de la vista. Se puede ampliar por 10 días más | 24 horas después de concluida la audiencia |
Remisión a la Comisión de Quejas y Denuncias | 5 días | Plazo no previsto |
Sesión de Comisión de Quejas y Denuncias | 1 día para convocar a sesión, que se debe celebrar no antes de 24 hrs. | NO APLICA |
En caso de ser rechazado el proyecto, plazo para su nueva elaboración | 15 días | NO APLICA |
Remisión al Consejo General | No se establece plazo | No se establece plazo |
Sesión del Consejo General de resolución | 3 días posteriores a la entrega del proyecto a los Consejeros | Convocatoria al Consejo General para sesión dentro de las 24 horas posteriores a la entrega del proyecto |
En caso de empate, por ausencia de un Consejero | Segunda votación. Si persiste el empate, el proyecto debe ser presentado en sesión posterior, cuando esté la totalidad de consejeros | En la sesión convocada el Consejo General debe resolver |
Tiempo total mínimo sin ampliaciones de plazos; sin rechazo del proyecto de resolución y sin empate en la votación | 64 días aprox. | 5 ó 6 días aprox. |
Tiempo total estimado con ampliaciones de plazos y rechazo de proyecto sin empate de la votación | 129 días aprox. | NO APLICA |
Como se puede advertir, la diferencia en el trámite y resolución de los procedimientos administrativos sancionadores, ordinario y especial, es sustancial en términos de el tiempo que se toman cada una de las etapas previstas.
III. Un especial procedimiento administrativo sancionador. De una interpretación literal de lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 367 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales se puede concluir que el procedimiento especial sancionador está limitado a conocer de irregularidades que pueden ocurrir durante el desarrollo de un procedimiento electoral; sin embargo, al efectuar la interpretación sistemática y funcional propuesta por y actor, es dable concluir que, derivado de lo dispuesto por el artículo 41, párrafo segundo, base III, Apartado C, párrafo primero y Apartado D, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relacionado con el numeral 52 del citado Código federal electoral, se advierte la existencia de un procedimiento especial sancionador que se puede instaurar en cualquier tiempo, diverso al que transcurre durante el procedimiento electoral definido y descrito en los artículos 209 y 210 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, todo ello tratándose de propaganda electoral o política, difundida en medios de comunicación social como es la radio y la televisión.
A efecto de evidenciar lo anterior, resulta pertinente tener presente lo dispuesto literalmente en los preceptos jurídicos antes precisados:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo 41.- El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.
La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:
...
III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social.
Apartado C. En la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas.
Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público. Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.
Apartado D. Las infracciones a lo dispuesto en esta base serán sancionadas por el Instituto Federal Electoral mediante procedimientos expeditos, que podrán incluir la orden de cancelación inmediata de las transmisiones en radio y televisión, de concesionarios y permisionarios, que resulten violatorias de la ley.
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
Artículo 52
1. El Consejo General, a propuesta motivada y fundada de la Comisión de Quejas y Denuncias, podrá ordenar la suspensión inmediata de cualquier propaganda política o electoral en radio o televisión que resulte violatoria de este Código; lo anterior, sin perjuicio de las demás sanciones que deban aplicarse a los infractores. En estos casos el Consejo General deberá cumplir los requisitos y observar los procedimientos establecidos en el capítulo cuarto, titulo primero, del Libro Séptimo de este Código.
El análisis de los textos constitucional y legal antes transcritos, permiten advertir lo siguiente:
a) El Instituto Federal Electoral, por conducto del Consejo General puede ordenar la suspensión inmediata de la transmisión de cualquier propaganda política o electoral, en radio o televisión, que resulte violatoria del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales;
b) Para que ello se pueda actualizar es preciso que la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral presente una propuesta, motivada y fundada al citado Consejo General;
c) Para determinar la suspensión en la transmisión de propaganda política o electoral, en radio y televisión, el Consejo General del Instituto Federal Electoral debe cumplir los requisitos y observar el procedimiento administrativo especial sancionador, previsto en el Libro Séptimo, Titulo Primero, Capítulo Cuarto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
d) Con independencia de la determinación de suspender la transmisión de la mencionada propaganda, el Consejo General del Instituto Federal Electoral puede imponer otras sanciones a los infractores.
De lo anteriormente expuesto, resulta trascendente determinar los alcances de la expresión “cualquier propaganda política o electoral”, incluida en la redacción del texto del artículo 52 del Código federal electoral.
Es convicción del suscrito que la frase, contenida en ese precepto, se utiliza con la finalidad de señalar un amplio margen de aplicación de la norma; es decir, que el legislador dotó al Consejo General del Instituto Federal Electoral de amplias facultades para impedir, en radio y televisión, la transmisión de cualquier tipo de propaganda, en materia política y electoral, que pudiera resultar contraria a las vigentes reglas contenidas en la respectiva normativa electoral, constitucional y legal.
En mérito de ello, consciente de que la actividad de los partidos políticos no se circunscribe únicamente a la obtención del voto, durante los procedimientos electorales y fuera de éstos, el legislador ordinario precisó que la facultad de suspensión se encontraba dirigida a evitar la difusión, en radio y televisión, de cualquier propaganda política o electoral, contraria a las reglas de la Constitución General de la República y del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, con independencia del tiempo en que se realice la difusión respecto del calendario electoral federal, fuera del legalmente denominado “proceso electoral”.
En ese contexto, no ha lugar a dudas de que la propaganda electoral es aquella que se define en el párrafo 3 del artículo 228 del citado ordenamiento electoral federal como “…el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos, los candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas”. Esto es, la propaganda electoral está circunscrita al desenvolvimiento de la campaña electoral, como parte de la etapa preparatoria de la elección conforme a lo previsto en el artículo 210, párrafo 2, inciso a) y párrafo 3, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; en consecuencia la propaganda electoral está circunscrita al desarrollo de un procedimiento electoral, ordinario o extraordinario.
Sin embargo, el citado artículo 52 del Código electoral federal, también contempla la posibilidad de inhibir la difusión en radio y televisión de cualquier tipo de propaganda política, en cualquier tiempo, fuera del proceso electoral. El término empleado, según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, deriva de la voz “cualquiera”, que es un pronombre indefinido, que tiene como acepción alguno, sea el que fuere.
En ese orden de ideas, atendiendo al significado gramatical de la voz empleada por el legislador, la prohibición para transmitir propaganda política debe darse con independencia de que se desarrolle en el contexto de un procedimiento electoral, como pudieran ser los mensajes de precampaña, en términos de lo dispuesto por el párrafo 3 del artículo 212 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, o bien se contextualice fuera de un procedimiento electoral, como los mensajes de difusión de las actividades ordinarias de los partidos políticos, con las que, como entidades de interés público, en términos del artículo 41, párrafo segundo, base I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, promuevan la participación del pueblo en la vida democrática del país.
En ese orden de ideas, respecto de cualquier tipo de propaganda política o electoral que sea transmitida en radio o televisión, con independencia del tiempo en que se difunda, respecto del calendario electoral, resulta procedente su suspensión, como medida cautelar o definitiva, mediante la aplicación de un procedimiento especial sancionador, en términos de lo dispuesto por el artículo 52 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, relacionado con lo previsto en el Libro Séptimo, Título Primero, Capítulo Cuarto del mismo ordenamiento legal.
Luego entonces, asiste razón al enjuiciante cuando afirma que de la interpretación armónica y funcional del citado artículo, relacionado con el régimen del procedimiento especial sancionador, se puede válidamente concluir que para la imposición de la medida cautelar consistente en la suspensión de promocionales, resulta aplicable el procedimiento especial sancionador y no el procedimiento sancionador ordinario, como indebidamente lo instrumentó la responsable.
Ahora bien, determinado el procedimiento que resulta aplicable, para el caso concreto, resulta indispensable, en vía de consecuencia, dilucidar si la adopción de medidas cautelares, tratándose de la suspensión de la transmisión de propaganda política o electoral en radio y televisión, es facultad de la Comisión de Quejas y Denuncias o, como afirma el actor, si compete tal atribución al Consejo General del Instituto Federal Electoral.
En la doctrina, se reconoce que las medidas cautelares o providencias precautorias, son los instrumentos que puede decretar el juzgador, a solicitud de parte o de oficio, para conservar la materia del litigio, así como para evitar un grave e irreparable daño a las mismas partes o a la sociedad, con motivo de la tramitación de un proceso (Medidas Cautelares. Héctor Fix-Zamudio y José Ovalle Favela en Enciclopedia Jurídica Mexicana. Ed. Porrúa. México, 2002).
Según jurisprudencia firme de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las medidas cautelares constituyen resoluciones provisionales que se caracterizan, generalmente, por ser accesorias y sumarias; accesorias, en tanto la determinación no constituye un fin en sí mismo; y sumarias, debido a que se tramitan en plazos breves; su finalidad es, previendo el peligro en la dilación, suplir interinamente la falta de una resolución definitiva, asegurando su eficacia, por lo que tales medidas, al encontrarse dirigidas a garantizar la existencia de un derecho, cuyo titular estima que puede sufrir algún menoscabo, constituyen un instrumento no sólo de otra resolución, sino también del interés público, porque buscan restablecer el ordenamiento jurídico conculcado, desapareciendo, provisionalmente, una situación que se reputa antijurídica.
Lo anterior, encuentra sustento en la tesis de jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Novena Época, que obra bajo el rubro y texto siguientes:
MEDIDAS CAUTELARES. NO CONSTITUYEN ACTOS PRIVATIVOS, POR LO QUE PARA SU IMPOSICIÓN NO RIGE LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA. Conforme a la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la garantía de previa audiencia, establecida en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional, únicamente rige respecto de los actos privativos, entendiéndose por éstos los que en sí mismos persiguen la privación, con existencia independiente, cuyos efectos son definitivos y no provisionales o accesorios. Ahora bien, las medidas cautelares constituyen resoluciones provisionales que se caracterizan, generalmente, por ser accesorias y sumarias; accesorias, en tanto la privación no constituye un fin en sí mismo; y sumarias, debido a que se tramitan en plazos breves; y cuyo objeto es, previendo el peligro en la dilación, suplir interinamente la falta de una resolución asegurando su eficacia, por lo que tales medidas, al encontrarse dirigidas a garantizar la existencia de un derecho cuyo titular estima que puede sufrir algún menoscabo, constituyen un instrumento no sólo de otra resolución, sino también del interés público, pues buscan restablecer el ordenamiento jurídico conculcado desapareciendo, provisionalmente, una situación que se reputa antijurídica; por lo que debe considerarse que la emisión de tales providencias no constituye un acto privativo, pues sus efectos provisionales quedan sujetos, indefectiblemente, a las resultas del procedimiento administrativo o jurisdiccional en el que se dicten, donde el sujeto afectado es parte y podrá aportar los elementos probatorios que considere convenientes; consecuentemente, para la imposición de las medidas en comento no rige la garantía de previa audiencia.
La tesis es consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VII, marzo de mil novecientos noventa y ocho, página dieciocho.
En este contexto, es evidente que, la aplicación de medidas cautelares, está prevista y regulada en la tramitación de los procedimientos administrativos sancionadores ordinario y especial, establecidos en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Al respecto, resulta importante tener presente, dentro de las reglas del procedimiento especial sancionador, lo dispuesto por el párrafo 8 del artículo 368 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que a la letra establece:
“Artículo 368
…
8.Si la Secretaría considera necesaria la adopción de medidas cautelares, las propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias dentro del plazo antes señalado, en los términos establecidos en el artículo 364(sic) de este Código.
Cabe precisar que la remisión hecha en esta disposición legal resulta errónea, dado que lo relativo a las medidas cautelares está previsto en el diverso artículo 365, párrafo 4, del citado Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que a su vez dispone:
Artículo 365
…
4. Si dentro del plazo fijado para la admisión de la queja o denuncia, la Secretaría valora que deben dictarse medidas cautelares lo propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias para que esta resuelva, en un plazo de veinticuatro horas, lo conducente, a fin lograr la cesación de los actos o hechos que constituyan la infracción, evitar la producción de daños irreparables, la afectación de los principios que rigen los procesos electorales, o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por las disposiciones contenidas en este Código.
De lo anterior, es dable concluir que, ordinariamente, la facultad de adoptar medidas cautelares, en la tramitación de los procedimientos administrativos especiales sancionadores, durante el desarrollo de un procedimiento electoral, es competencia de la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral.
No obstante, tratándose de la medida cautelar consistente en la suspensión de la transmisión de determinada propaganda electoral o política en radio o televisión, fuera del procedimiento electoral es competencia del Consejo General del Instituto Federal Electoral, conforme a lo dispuesto literalmente por el artículo 52 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, relacionado con el artículo 41, párrafo segundo, base III, Apartados C y D, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El citado precepto legal, como ya se anticipó, establece que el Consejo General del Instituto Federal Electoral tiene la facultad de adoptar la decisión de suspender inmediatamente la transmisión de propaganda, política o electoral, en radio y televisión, siempre que ello recaiga a una petición fundada y motivada de la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, en términos de las reglas previstas para el procedimiento administrativo especial sancionatorio, establecido en el Libro Séptimo, Titulo Primero, Capítulo Cuarto, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Al respecto, se debe tener presente que, según lo analizado en consideraciones precedentes, la única etapa del procedimiento especial sancionatorio en el cual interviene la Comisión de Quejas y Denuncias es en la determinación de medidas cautelares, en términos de lo ordenado por el párrafo 8, del artículo 368 del Código federal electoral, relacionado con el numeral 365, párrafo 4, del mismo Código, disposiciones que, interpretadas en forma sistemática y funcional, con el multicitado artículo 52, lleva a la conclusión de que si la medida cautelar a determinar se hace consistir en la suspensión de la transmisión de determinada propaganda, política o electoral, en radio y televisión, fuera de un proceso electoral, la mencionada Comisión de Quejas y Denuncias, se debe limitar a presentar una propuesta, debidamente fundada y motivada, para que sea el Consejo General del Instituto Federal Electoral el que determine si procede o no dictar, como medida cautelar la suspensión de la transmisión en radio y televisión de la aludida propaganda política o electoral.
De lo anterior, arribo a la conclusión de que, por regla, en la tramitación de un procedimiento administrativo especial sancionatorio, la determinación de cualquier medida cautelar es competencia de la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, con excepción del caso en que se proponga la suspensión de la transmisión de propaganda, política o electoral, en radio o televisión, fuera de un proceso electoral, pues en este supuesto, la facultad para asumir la medida cautelar es única y exclusiva del Consejo General del Instituto Federal Electoral.
Lo anterior, resulta aplicable, aún si se estimara que la regla contenida en el artículo 52 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que otorga la facultad al Consejo General del Instituto Federal Electoral para suspender inmediatamente la transmisión de propaganda electoral o política y las facultades conferidas a la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral en materia de medidas cautelares constituyeran una antinomia, esta se resolvería conforme a la regla específica, como se verá a continuación.
Es de explorado derecho en la doctrina, derivado de los estudios al respecto de Norberto Bobbio y Hans Kelsen, se reconocen tres criterios para solucionar antinomias, los cuales encuentran sustento en los principios generales del derecho. Dichos criterios, son: jerárquico, cronológico y de especialidad.
El criterio jerárquico derivado de la locución latina "lex superior derogat legem inferiorem" se orienta a que la inferioridad de una norma con respecto a otra consiste en la menor fuerza de su poder normativo.
El criterio cronológico: "lex posterior derogat priorem", atiende a que un conflicto entre dos enunciados normativos de igual extensión e idéntico rango jerárquico desaparecería por la aplicación del posterior en el tiempo.
Finalmente, el criterio de especialidad identificado con la locución : lex specialis derogat generale, obedece a que existe un enunciado general que se aplica a todos los supuestos excepto aquél previsto en un enunciado especial, lo que materializa una diferencia en su ámbito de aplicación. Es decir hay disposiciones que, por voluntad del legislador, son especificas, en las que se establece una diferencia respecto de la aplicación ordinaria de la norma
Primeramente, se debe tener presente que las reglas en conflicto, esto es, los artículos 52, 365, párrafo 4, y 368, párrafo 8, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, son de la misma jerarquía y fueron emitidas en la misma temporalidad, por lo que el criterio a atender es el de la especificidad de la norma.
En efecto, en esta materia, fue voluntad del legislador ordinario prever un procedimiento administrativo sancionador específico con características especiales, único para el caso de que la queja o denuncia verse sobre la transmisión de propaganda política o electoral en radio o televisión, al cual le son aplicables las reglas del procedimiento especial sancionador pero, a diferencia de éste, en el que las medidas cautelares pueden ser determinadas por la Comisión de Quejas y Denuncias en términos de los artículos 365, párrafo 4 y 368, párrafo 8 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, tratándose de propaganda política o electoral en los citados medios de comunicación social, se requiere que la determinación emane del Consejo General del Instituto Federal Electoral, para poder suspender inmediatamente, cualquier mensaje político o electoral, aun cuando sea como medida cautelar, en términos del artículo 52 del citado Código Electoral, que constituye la norma especial.
Lo anterior se advierte, con meridiana claridad, si se atiende también a lo expresado por el legislador ordinario en la exposición de motivos de la iniciativa de Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, actualmente en vigor, en la que textualmente se sostuvo:
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, presentada ante el senado.
CC. SECRETARIOS DE LA CÁMARA DE SENADORES DEL H. CONGRESO DE LA UNIÓN.
PRESENTES.
Con fundamento en lo dispuesto por la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los suscritos, legisladores de diversos grupos parlamentarios representados en la LX legislatura del H. Congreso de la Unión, sometemos a consideración de esta Soberanía, la presente Iniciativa con Proyecto de Decreto que contiene el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y abroga el hasta ahora vigente. Nuestra propuesta se fundamenta en la siguiente:
EXPOSICION DE MOTIVOS
…
F. Procedimientos, sujetos, conductas y sanciones
…
Para hacer efectivas las sanciones aplicables a los partidos políticos en materia de radio y televisión ante el evento de la difusión de propaganda electoral contraria a la Constitución y la ley, se propone llevar al Cofipe las reglas aplicables al procedimiento especial sancionador que el Tribunal Electoral se vio obligado a crear, por resolución de su Sala Superior, ante la notoria deficiencia del Código vigente y vista la incapacidad que provocó al Consejo General del IFE, ante los hechos ocurridos en materia de propaganda negativa durante la campaña presidencial de 2006.
Cabe precisar que la suspensión de la propaganda partidista es una medida cautelar sujeta a la decisión del Consejo General del IFE, y en su caso de la Sala Superior del Tribunal. No es una sanción a concesionarios o permisionarios de radio y televisión. En otros casos, el procedimiento será aplicable solamente en casos de notoria violación a la ley por parte de terceros.
Cualquier interpretación diversa, estoy convencido, implica una oposición directa a la voluntad del legislador ordinario, quien expresamente consideró en la emisión del acto legislativo al Consejo General del Instituto Federal Electoral como única autoridad con posibilidad de suspender inmediatamente la transmisión de un promocional en radio o televisión, en términos del artículo 52 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Es decir, el legislador ordinario ex profeso consideró que la suspensión de la propaganda partidista es una medida cautelar sujeta a la decisión del Consejo General del Instituto Federal Electoral y no así a la Comisión de Quejas y Denuncias de esa autoridad administrativa.
En ese orden de ideas, resulta indudable que le asiste razón al enjuiciante, en este caso particular, cuando aduce que la adopción de la medida cautelar, consistente en la suspensión de la difusión, en radio o televisión de un determinado promocional o propaganda, política o electoral, es facultad exclusiva del Consejo General del Instituto Federal Electoral y no de la Comisión de Quejas y Denuncias señalada como responsable.
Lo antes expuesto y fundado, en mi concepto, resulta suficiente para determinar que resultó incorrecto el proceder del Secretario Ejecutivo al iniciar un procedimiento ordinario, siendo que se debió tramitar como procedimiento especial sancionador, por lo que, en mi concepto, resulta procedente reponer la tramitación del referido procedimiento administrativo. De igual forma, procede revocar la decisión de no adoptar una medida cautelar dictada por la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, recaída a la solicitud del encargado del despacho de la Secretaría de ese Instituto, dentro del procedimiento administrativo sancionador que nos ocupa.
En atención a lo antes concluido, en mi concepto resulta innecesario el pronunciamiento respecto de los demás conceptos de agravio expresados por el Partido Acción Nacional en su escrito de apelación.
MAGISTRADO
FLAVIO GALVÁN RIVERA