OPINIÓN SOLICITADA A LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, POR LA MINISTRA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS, INSTRUCTORA EN EL EXPEDIENTE RELATIVO A LA  ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PRECISADA AL RUBRO, CON FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 68, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

La Ley Reglamentaria invocada, en el precepto señalado, dispone que cuando la acción de inconstitucionalidad se promueve en contra de una ley electoral, el Ministro instructor tiene la facultad de solicitar a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, opinión sobre los conceptos y elementos a esclarecer en el asunto relativos a dicha especialidad.

Ahora bien, la jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, establece que el parecer emitido por el órgano constitucional especializado en la materia, en el caso, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de Federación, si bien no vincula al máximo tribunal, tiene como objeto que el Máximo órgano jurisdiccional cuente con elementos adicionales para una mejor comprensión de las instituciones pertenecientes al ámbito particular del derecho electivo, como argumentos orientadores del control abstracto que lleva de la constitucionalidad de las normas impugnadas en esa materia, en interés de la propia Constitución Federal.

Asimismo, el numeral 71 párrafo segundo, de la propia Ley Reglamentaria, establece que las sentencias que dicte la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las acciones de inconstitucionalidad interpuestas sobre la no conformidad de leyes electorales a la Constitución Federal, solamente podrán referir a la violación de preceptos expresamente invocados en los conceptos de invalidez relativos.

De tal manera, cuando el Ministro instructor en determinada acción de inconstitucionalidad, solicite opinión desde el punto de vista jurídico electoral en el expediente relativo, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación debe emitir dicho parecer con base a los planteamientos del promovente expuestos en el escrito respectivo.

En el caso a estudio, el partido político promovente, al enderezar la acción de inconstitucionalidad, en el capítulo relativo a los órganos legislativo y ejecutivo, emisor y promulgador de las normas generales impugnadas, señala con esa calidad a la LIX Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano de Guerrero y al Gobernador constitucional en esa entidad.

Por otra parte, en la demanda, en el rubro concerniente a las normas generales cuya invalidez reclama, señala el Decreto número 811, mediante el que se “se reforman, adicionan y derogan” diversas disposiciones a la Constitución Política del Estado, en materia electoral, publicado en el Periódico Oficial de Gobierno del Estado de Guerrero, el veintisiete de septiembre de dos mil once, que textualmente dispone:

DÉCIMO. Los Consejeros electorales del Instituto Electoral del Estado y los magistrados del Tribunal Electoral del Estado, ratificados y los designados en el año dos mil ocho actualmente en funciones duraran en su cargo del veintinueve de mayo de dos mil ocho al quince de noviembre de dos mil doce, por esta única ocasión.

Por única ocasión el Congreso del Estado emitirá convocatoria para evaluar y designar Consejeros y Magistrados Electorales, para integrar el Instituto y el Tribunal Electoral del Estado a más tardar el 16 de julio de 2012, debiendo concluir dicho proceso antes del 12 de septiembre de 2012.

Asimismo, el partido político actor, en la demanda de acción de inconstitucionalidad, establece que “la totalidad de los conceptos de invalidez” los dirige al Máximo Tribunal, para que establezca la inconstitucionalidad del Decreto impugnado, tomado en consideración que éste contraviene los artículos 14, 16, 41 y 116 de la Constitución General de la República, de los que “se extraen” los principios que deben revestir los actos y resoluciones en materia electoral, toda vez que la legislatura en el Estado de Guerrero, carece de facultades constitucionales y legales para prorrogar, ratificar o reelegir en sus cargos a los consejeros y magistrados electorales en la entidad.

El análisis del escrito del promovente, permite establecer en un primer aspecto, los temas abordados por el actor en sus diversos planteamientos, de la siguiente manera:

Indebida fundamentación y motivación, en materia de inicio y fin de mandato, violación a la irretroactividad de la ley, y omisión de emitir convocatoria.

PRIMER CONCEPTO DE INVALIDEZ.

La Cámara de Diputados de la Legislatura LIX del Estado de Guerrero, en contravención a los artículos 14 y 16 Constitucionales, funda y motiva el Decreto impugnado de manera indebida, ya que los preceptos legales en que pretende darle sustento a dicho acto no le facultan a prorrogar en su mandato a los Consejeros y Magistrados electorales en la entidad, más allá del plazo establecido en la normatividad aplicable, y en el caso, los ratifica por un año más al concluir el período de su encargo.

Los preceptos señalados no permiten prorrogar el encargo de los funcionarios aludidos, máxime cuando ya esa posibilidad se ha observado mediante Decreto de dieciséis de mayo de dos mil ocho, porque fueron ratificados por una ocasión.

SEGUNDO CONCEPTO DE INVALIDEZ.

El Decreto impugnado contraviene el principio de legalidad, derivado de los artículos 14, 16, 17, 41 y 116 Constitucionales, porque como acto de autoridad debió emitirse apegado a una norma jurídica exactamente aplicable al caso de que se trata, en la que se establezca como permitida la conducta realizada, sin que la legislatura responsable esté facultada para prolongar en su cargo a los consejeros y magistrados electorales locales, ya que el inicio y conclusión del periodo en que lo deben ejercer, está expresamente establecido en el artículo 116 constitucional antes invocado.

SEXTO CONCEPTO DE INVALIDEZ.

El Decreto impugnado “vulnera sustancialmente” los artículos 14, 16, 41 y 116 de la Constitución General de la República, porque el Congreso del Estado para emitirlo creó una figura no definida en la legislación local de “prórroga de mandato” de los magistrados y consejeros electorales en el Estado, en vez de emitir la convocatoria pertinente para elegir a quienes deberán suplir a los que terminan su encargo, con lo que contravino los principios constitucionales rectores en la materia electoral, haciendo “nugatoria” la determinación impugnada al contraponerla a la Constitución Federal.

OCTAVO CONCEPTO DE INVALIDEZ.

El Decreto impugnado contraviene las garantías de seguridad jurídica y legalidad, reconocidas en los artículos 14 y 16 de la Carta Magna, que establecen la imposibilidad de dar efecto retroactivo a cualquier ley en perjuicio de persona alguna, a la luz de los derechos adquiridos y expectativas de derechos, en el caso, de quienes pretenden ocupar el puesto de consejeros electorales o magistrados en la entidad, sometiéndose a los procedimientos relativos, lo que se violentó con la emisión de la norma impugnada, al dejar sin vigencia el ordenamiento previamente establecido para la elección de nuevos funcionarios en los cargos señalados.

Opinión.

La Sala Superior considera que los tópicos anteriores aducidos por el partido político promovente de la acción de inconstitucionalidad, no pueden ser analizados por la Sala Superior para  emitir el parecer especializado requerido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Lo anterior, porque en los conceptos de invalidez, el ente político actor impugna la constitucionalidad del  Decreto legislativo señalado como acto reclamado, en temas cuyo análisis se requiere determinar si la autoridad legislativa señalada como responsable, al emitir el Decreto cuestionado infringió las garantías de legalidad y seguridad jurídica reconocidas en la Constitución General de la República, cuya contravención se aduce en la demanda correspondiente.

En efecto, para hacer el pronunciamiento relativo y poder determinar si se actualizaron las contravenciones al Código Supremo en los tópicos planteadas por el promovente, lo que provoca en su caso la invalidez del acto impugnado o, por el contrario, para establecer que adolecen de tal relevancia invalidatoria, al no trastocar los atributos finales de la decisión impugnada, se debe llevar a cabo análisis de tales aspectos sustantivos en aspecto jurídicos ajenos a la especialidad del derecho electoral, al referir a temas de constitucionalidad respecto de los que este órgano jurisdiccional no puede emitir pronunciamiento, por rebasar las cuestiones de su competencia original relativa a la materia electiva, de ahí que en este caso compete al Alto Tribunal apreciar en sus méritos la norma controvertida frente al texto constitucional y con motivo de los cuestionamientos que de esa índole hace valer el partido actor, determinar lo procedente conforme a derecho.

En un segundo aspecto, la revisión de la demanda del partido demandante, refiere como temas de su impugnación, los planteamientos expresados de la forma siguiente:

Inconstitucionalidad del Decreto impugnado porque en éste determina la prórroga del mandato de los magistrados y consejeros electorales en la entidad, sin estar facultada para ello y al hacerlo contravino los principios rectores de la materia electoral, fundamentalmente el de certeza.

TERCER CONCEPTO DE INVALIDEZ.

El Decreto impugnado contraviene los principios de certeza e independencia electorales, derivados de los artículos 14, 16, 41 y 116 Constitucionales.

Lo anterior, porque la Legislatura de Guerrero, antes de concluir su encargo, sujeta la designación de los funcionarios electorales en la entidad a sus intereses, para lo que establece la posibilidad de ampliar, por un año más, el encargo de los consejeros y magistrados electorales, designándolos más allá del periodo para el que fueron nombrados, con la finalidad de eternizarlos en el encargo, generando con tal ampliación dependencia absoluta de estos al propio poder reformador local, como pago del favor de tal designación.

CUARTO CONCEPTO DE INVALIDEZ.

El Decreto impugnado contraviene el artículo 116 fracción III, de la Constitución General de la República, ya que trastoca el sistema jurídico local en lo relativo a la elección de Consejeros y Magistrados electorales en la entidad, porque conforme a la norma constitucional invocada estos deben durar en su encargo el tiempo que señalen las constituciones locales y en relación a ello la Constitución de Guerrero dispone que dicho lapso abarca del veintinueve de mayo de dos mil ocho, al quince de noviembre de dos mil once, lo que evidencia que la norma impugnada pretende la ampliación del plazo para el que fueron designados originalmente.

No obsta a lo anterior, que la Constitución Federal prevé la hipótesis de reelección por un período más de los funcionarios en cuestión, ya que tal posibilidad en el caso fue concretada, si se toma en cuenta que iniciaron funciones el día señalado y están por concluir el encargo el día predeterminado, por lo que no pueden ser “reelectos”.

Esto, con independencia que para ello se aduzca el deber de aprovechar la experiencia adquirida por los funcionarios salientes, porque les servirá para afrontar la compleja elección federal que se avecina en el dos mil doce, concurrente con los comicios locales, porque en la elección de consejeros y magistrados electorales locales están implementados procedimientos para la selección de personal debidamente capacitado, de ahí que la prórroga controvertida atenta contra el sistema constitucional que intrínsecamente prevé la renovación periódica de las autoridades encargadas de “desarrollar” las elecciones.  

QUINTO CONCEPTO DE INVALIDEZ.

El Decreto impugnado contraviene los artículos 14, 16, 99 y 116 de la Constitución General de la República, y como consecuencia, los principios rectores de la materia electoral, esencialmente el de certeza, ya que si los actuales funcionarios electorales fueron ratificados en su encargo, son inelegibles o “irratificables”, de ahí que en el caso quedan sin posibilidades de ser nombrados nuevamente, de no estimarse así desplegarán actos nulos de pleno derecho.

SÉPTIMO CONCEPTO DE INVALIDEZ.   

El Decreto impugnado debe declararse invalido, porque en su emisión se contravino el artículo 116 fracción IV, incisos b) y c), en relación con el 35 fracción II y 36 fracción V de la Constitución General de la República, relacionados con las reglas a las que se deben ceñir los procedimientos de selección de candidatos a ocupar puestos de servidores públicos, en particular consejeros y magistrados electorales, en los que con la norma impugnada se hace nugatorio el derecho de los ciudadanos de poder participar en la elección de tales cargos, ya que el órgano legislativo local prolonga sin sustento el lapso en que estos se deben desempeñar en el encargo, al evadir un proceso de selección ya establecido.

De ahí que, con la reforma cuestionada se favorece la negociación política y como consecuencia se afecta la independencia de los órganos electorales, al ya no poder quedar integrados totalmente por ciudadanos como lo establece la ley, electos conforme a procedimientos ya definidos, porque la permanencia en el cargo de los funcionarios aludidos no garantiza la transparencia de su actuar, ni asegura la certeza con que debe actuar el órgano electivo, porque nada justifica su función indefinida, de lo que se advierte que en la reforma impugnada se antepuso el capricho de un solo grupo parlamentario al propio escrutinio social.

Opinión

La Sala Superior estima de manera contraria a lo manifestado por el partido promovente, que la reforma contenida en el Decreto impugnado deviene constitucional, por no atentar contra el principio de certeza que rige la materia electoral, en la emisión de las leyes correspondientes, con base en las consideraciones que se exponen a continuación.

El artículo 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el que el partido actor confronta el Decreto impugnado, señala de manera textual lo siguiente:

Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

[…]

IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:

…

b) En el ejercicio de la función electoral, a cargo de las autoridades electorales, sean principios rectores los de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad y objetividad;

c) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones;

[…]

En principio se debe establecer, que conforme a la norma constitucional transcrita, en el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales, serán principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia.

Asimismo señala, que las autoridades electorales deberán de gozar de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha estimado, que en materia electoral el principio de certeza consiste en dotar de facultades expresas a las autoridades locales de modo que todos los participantes en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y seguridad las reglas a que su propia actuación y la de las autoridades electorales están sujetas.

Asimismo, es oportuno señalar, que la interpretación sistemática de los artículos 41, fracción IV; 99, párrafos primero y cuarto, fracción IV, y 116, párrafo segundo, fracción IV, incisos b), c) y d) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pone de manifiesto que la designación de los integrantes del órgano superior de dirección del organismo electoral local responsable del ejercicio de la función estatal de organizar las elecciones y del órgano jurisdiccional encargado de resolver las controversias que surjan con motivo de los comicios que se celebren en las entidades federativas, constituye un acto de naturaleza electoral.

Por otra parte se debe decir, que el análisis respecto de la constitucionalidad de leyes electorales, requiere acudir a los principios rectores y valores democráticos previstos en los artículos 41 y 116, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como puntos de partida de los criterios de validez que orientan el examen de ese tipo de normas, para verificar su apego como leyes secundarias a la Norma Fundamental.

En el mismo orden de ideas, conforme al artículo 41, fracción III, primer párrafo, de la Constitución General de la República, el principio de certeza en la materia, consiste en que al iniciar un proceso electoral, los participantes conozcan las reglas fundamentales que integrarán el marco legal del procedimiento que permitirá a los ciudadanos acceder al ejercicio del poder público, con la seguridad de que los interesados tengan oportunidad de inconformarse con las modificaciones legislativas que se lleven a cabo de último momento, si pudieran trastocar alguno de los derechos que por disposición constitucional asisten a los institutos políticos, a sus candidatos o a los mismos electores.

Por su parte, el señalado precepto 116 constitucional, permite desprender el imperativo de que las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral, garanticen que en el ejercicio de la función electoral rijan los mencionados principios, resultando evidente que el de certeza tiene como fin que para el desempeño de la función electoral, las autoridades correspondientes estén dotadas de facultades expresas, de modo que todos los participantes en el proceso conozcan previamente con claridad y seguridad las reglas a que la actuación de éstas queda sujeta.

Luego entonces, en concepto de la Sala Superior, el Decreto impugnado a la luz de la posible vulneración del principio de certeza en materia electoral, no deviene inconstitucional, como lo alega el actor, habida cuenta que tal determinación se ajusta a los principios ya señalados y a la libertad autorregulativa de las entidades federativas consagrada en el artículo 116 de la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como producto de la autonomía legislativa con la que cuentan los Estados de la República, a efecto de determinar la forma de designar y la duración que tendrán en sus cargos los consejeros y magistrados electorales en cada entidad, en razón de lo siguiente.

En el tema controvertido por el actor, el principio de certeza controvertido fue respetado por la autoridad legislativa responsable, porque la norma cuestionada la emitió antes del inicio del proceso electoral, por lo que los participantes conocerán las reglas fundamentales que conforman el marco legal del procedimiento establecido para que los ciudadanos puedan acceder al ejercicio del poder público, informándoles con la oportunidad debida la modificación legislativa cuestionada, y además únicamente incide en el tiempo en que deben durar los integrantes del órgano administrativo electoral, en el ejercicio de su encargo, de ahí que se ajusta al marco constitucional.

En tal virtud, el Decreto impugnado, al disponer que los consejeros y los magistrados electorales en el Estado, ratificados y los designados en dos mil ocho actualmente en funciones, durarán en su cargo del veintinueve de mayo de dos mil ocho a dos mil doce, no transgrede el principio constitucional de certeza.

Esto, porque el ordenamiento jurídico reformado, da a conocer con precisión y oportunidad a los gobernados, entes de gobierno y actores políticos la modificación en el ámbito constitucional de Guerrero, para prorrogar, “por esta sola ocasión”, el nombramiento de los funcionarios electorales a que alude, estableciendo las razones excepcionales de tal determinación, con independencia de que sean o no validas, en concreto: 1. La experiencia de los actuales consejeros en materia electoral, adquirida por su participación en trabajos previos; 2. La continuidad del órgano electoral dará  certidumbre al próximo proceso electoral y garantizará el cumplimiento de los principios rectores en materia electoral, y 3. Abrir un procedimiento de renovación del órgano puede dar lugar a choques entre las distintas fuerzas políticas y, en última instancia, a dejar acéfalo o incompleto al órgano electoral; consideraciones que en sí mismas no implican inobservancia del principio en mención.             

Además, debe decirse, que precisamente en aras de respetar el principio de certeza en materia electoral cuya contravención se aduce, el contenido de la modificación constitucional ha sido publicitado en el medio legal correspondiente, con alcance general para su debida aplicación y observancia.

En ese tenor, el Decreto de reformas a la Constitución de Guerrero, cuestionado en la acción de inconstitucionalidad promovida por el actor, al haberse promulgado y publicado dentro de la temporalidad prevista en el penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 constitucional, no trasgrede el principio de certeza jurídica en materia electoral, que debió imperar en la confección y publicación oficial de la misma, y por ende, tampoco afecta su validez constitucional, ya que el órgano del Estado legislativo responsable se apegó en su emisión a la Constitución Política Federal, por lo que no se puede concluir que opera la declaración de invalidez que se pretende, a fin de garantizar la regularidad constitucional que se alega infringida.

A lo expuesto debe agregarse, que la pretendida violación al principio de certeza se soporta por el partido accionante en argumentos subjetivos y carentes de sustento jurídico, por tratarse de afirmaciones apoyadas en cuestiones fácticas, que incluso, resultan de índole incierta.

Por las razones aducidas en el cuerpo de este documento, es de concluirse:

PRIMERO. La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, considera que los planteamientos del actor, contenidos en los conceptos de invalidez primero, segundo, sexto y octavo, planteados por el Partido del Trabajo, no son materia de opinión porque refieren a temas de naturaleza distinta a la estrictamente electoral.

SEGUNDO. El Decreto número 811, mediante el que se “se reforman, adicionan y derogan” diversas disposiciones a la Constitución Política del Estado de Guerrero, en materia electoral, publicado en el Periódico Oficial de Gobierno de la propia entidad, el veintisiete de septiembre de dos mil once, en consideración de este órgano jurisdiccional, y en lo que es materia de esta opinión, no deviene inconstitucional.

Así por unanimidad de votos emitieron la opinión los Magistrados integrantes de la Sala Superior, en ausencia de los Magistrados Flavio Galván Rivera y Manuel González Oropeza, ante el Secretario General de Acuerdos, que autoriza y da fe.

México, Distrito Federal, a veintisiete de octubre de dos mil once.