RECURSO DE RECONSIDERACIÓN

EXPEDIENTE: SUP-REC-81/2015

RECURRENTES: JOSEFINA MEZA ESPINOSA Y OTRAS

AUTORIDAD RESPONSABLE: SALA REGIONAL DE ESTE TRIBUNAL ELECTORAL, CORRESPONDIENTE A LA SEGUNDA CIRCUNSCRIPCIÓN PLURINOMINAL, CON SEDE EN MONTERREY, NUEVO LEÓN

MAGISTRADO PONENTE: SALVADOR OLIMPO NAVA GOMAR

SECRETARIA: BEATRIZ CLAUDIA ZAVALA PÉREZ

México, Distrito Federal, a veintinueve de abril de dos mil quince.

La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación dicta SENTENCIA en el recurso de reconsideración al rubro indicado, en el sentido de confirmar la sentencia dictada el cinco de abril de dos mil quince, por la Sala Regional de este Tribunal Electoral correspondiente a la Segunda Circunscripción Plurinominal, con sede en Monterrey, Nuevo León[1], en los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano y de revisión constitucional electoral SM-JDC-287/2015 y acumulados, con base en los antecedentes y consideraciones siguientes.

I. A N T E C E D E N T E S

1. Inicio del proceso electoral. El primero de octubre de dos mil catorce dio inicio el proceso electoral 2014-2015 en el Estado de Querétaro para elegir, entre otros, diputados y miembros de los Ayuntamientos.

2. Acuerdo del Instituto Electoral de Querétaro.  El once de febrero de dos mil quince, el Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Querétaro[2] aprobó el acuerdo a través del cual se emitieron los criterios a fin de garantizar la paridad de género que deben observar los partidos políticos en las fórmulas de candidaturas a las diputaciones y miembros de los ayuntamientos para el proceso electoral 2014-2015.

3. Recursos de apelación. Inconformes con el acuerdo mencionado, el quince de febrero de dos mil quince, los partidos de la Revolución Democrática, Encuentro Social y MORENA interpusieron recursos de apelación ante el Tribunal Electoral del Estado de Querétaro[3]. Dichos medios de impugnación fueron registrados con las claves TEEQ-RAP-11/2015, TEEQ-RAP-12/2015 y TEEQ-RAP-13/2015.

4. Resolución del Tribunal local. El veinte de marzo del presente año, el Tribunal local resolvió de forma acumulada los citados recursos de apelación, determinando, entre otras cuestiones, modificar el acuerdo impugnado.

En cumplimiento a lo anterior, el veintidós de marzo siguiente el Instituto local emitió un nuevo acuerdo.

5. Juicios federales. En contra de la referida resolución, Edgar Inzunza Ballesteros, Martín Mendoza Villa, Abraham Trevizo Venzor, José Serafín Pérez Mandujano, Víctor Manuel Torres Gómez, Antonio Merced Velázquez Montes, Armando Ramón García, Esteban Darío Martínez Luna, Guadalupe Orozco Martínez, Carlos Lázaro Sánchez Tapia, Seth Estanislao Hipólito, Josefina Meza Espinoza, Cristina Hernández Mendoza, María Angélica Puerto Muñoz y Luis Alberto Reyes Juárez promovieron juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, y los partidos Verde Ecologista de México, Acción Nacional, Movimiento Ciudadano y Revolucionario Institucional, juicio de revisión constitucional electoral.

6. Sentencia impugnada. El cinco de abril de dos mil quince, la Sala Regional dictó resolución en los citados juicios, en el sentido de modificar la sentencia dictada por el Tribunal local, dejando subsistente lo relativo a que los partidos políticos no podrán colocar a candidatos de algún sexo en específico en los distritos en los que el partido haya obtenido menos votación en la elección anterior y, dejando insubsistentes las medidas relacionadas con que los partidos deben: i) postular a una mujer en la primera posición de sus listas de regidores por el principio de representación proporcional, ii) postular a una mujer en la primera posición de sus listas de diputados por el principio de representación proporcional, y iii) registrar a ocho mujeres y a siete hombres en los distritos uninominales correspondientes a diputados por el principio de mayoría relativa.

7. Recurso de reconsideración. Inconformes con la sentencia, el nueve de abril de dos mil quince, Josefina Meza Espinosa, Cristina Hernández Mendoza y María Angélica Puerto Muñoz interpusieron recurso de reconsideración.

8. Turno a ponencia. Recibidos el citado medio de impugnación, se ordenó integrar el expediente y turnarlo a la Ponencia del Magistrado Flavio Galván Rivera, para los efectos previstos en los artículos 19 y 68, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.[4]

9. Radicación. Mediante auto de trece de abril de dos mil quince, el Magistrado Flavio Galván Rivera acordó radicar el expediente citado al rubro, en la ponencia a su cargo.

10. Rechazo del proyecto. En sesión pública de dieciséis de abril, la mayoría de los integrantes de la Sala Superior, rechazaron el proyecto de desechamiento presentado por el Magistrado Flavio Galván Rivera, por lo que se determinó returnarlo.

11. Returno. Mediante acuerdo de dieciséis de abril del presente año, el Magistrado Presidente de este Tribunal returnó el asunto a la ponencia del Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar.

12. Admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, el Magistrado instructor admitió a trámite el recurso y, al no existir trámite pendiente de desahogar, declaró cerrada la instrucción, dejando los autos en estado de dictar sentencia.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

1. COMPETENCIA

Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer y resolver los presentes asuntos, de conformidad con los dispuesto en los artículos 41, párrafo segundo, base VI y 99, párrafo cuarto, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos[5]; 186, fracción X y 189, fracción XIX, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como 4 y 64 de la Ley de Medios, por tratarse de un recurso de reconsideración interpuesto en contra de una resolución dictada por una Sala Regional.

2. ESTUDIO DE PROCEDENCIA

El recurso cumple con los requisitos generales y especiales de procedencia, según lo previsto en los artículos 7, 8, 9, 13, párrafo 1, inciso b); 61, párrafo 1, inciso b), 62, párrafo 1, inciso a), fracción IV, 63, 65 y 66 de la Ley de Medios, como se demuestra a continuación.

2.1 Forma. El recurso se presentó por escrito ante la autoridad responsable; en él se hacen constar el nombre y firma autógrafa de las recurrentes; el domicilio para oír y recibir notificaciones y la persona autorizada para tal efecto; se identifica el acto impugnado, se enuncian los hechos y agravios en los que se basa la impugnación, así como los preceptos presuntamente violados.

2.2 Oportunidad. El medio de impugnación se presentó dentro del plazo de tres días contados a partir del día siguiente a aquél en que se notificó la sentencia de la Sala Regional, como se detalla a continuación.

La sentencia impugnada trató de ser notificada por el actuario adscrito a la Sala responsable de manera personal, el cinco de abril de dos mil quince; sin embargo, ante la circunstancia de que el domicilio se encontraba cerrado, procedió a realizar la notificación por estrados en la misma fecha.

Así, tomando en consideración que con fundamento en el artículo 30, párrafo segundo, de la Ley de Medios, las notificaciones realizadas por estrados surten sus efectos al día siguiente de su fijación, el plazo para impugnar corrió del siete al nueve de abril del año en curso. Por tanto, si la demanda del medio de impugnación se presentó el día nueve, es evidente que se encuentra en tiempo.

Lo anterior, tal y como lo consideraron la mayoría de los Magistrados integrantes de esta Sala Superior, en la sesión pública celebrada el dieciséis de abril del año en curso, al rechazar el proyecto de desechamiento propuesto por el Magistrado Flavio Galván Rivera, que consideraba la presentación extemporánea de la demanda.

2.3 Legitimación. El recurso fue promovido por parte legítima, ya que ha sido criterio reiterado de esta Sala Superior[6] que se deben tener como sujetos legitimados para promover el recurso de reconsideración, a quienes tengan legitimación para incoar los medios de impugnación ante las Salas Regionales.

Por tanto, si las recurrentes estaban legitimadas para promover el juicio para la protección de los derechos político-electorales ante la Sala Regional es claro que tienen legitimación para recurrir la sentencia dictada en el mismo.

2.4 Interés jurídico. Las recurrentes cuentan con interés jurídico para interponer los recursos, toda vez que controvierten la sentencia de la Sala Regional que recayó al juicio para la protección de los derechos político-electorales y aducen que la misma les causa agravio, pues se omitió hacer un análisis de convencionalidad para dejar subsistentes las acciones afirmativas decretadas por el Tribunal local.

2.5 Definitividad. Se cumple con este requisito, ya que la sentencia combatida se emitió dentro de un juicio de la competencia de una Sala Regional de este órgano jurisdiccional federal, respecto de la cual no procede algún otro medio de impugnación.

2.6 Requisito especial de procedencia. En la especie se surte el requisito en cuestión por tratarse de una sentencia de fondo emitida por una Sala Regional en la que se realizó la interpretación directa de un precepto constitucional, en términos de lo dispuesto en la jurisprudencia 26/2012, de rubro: RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. PROCEDE CONTRA SENTENCIAS DE LAS SALAS REGIONALES EN LAS QUE SE INTERPRETEN DIRECTAMENTE PRECEPTOS CONSTITUCIONALES.[7]

En efecto, de la lectura de la sentencia combatida se advierte, que la Sala Regional realizó la interpretación del artículo 41 constitucional, que establece el principio de paridad de género, en relación con el principio de igualdad y no discriminación, al modificar la resolución del Tribunal local, y determinar, entre otras cuestiones:

1.    La subsistencia de la medida consistente en que los partidos políticos no podrán colocar a candidatos de algún sexo en específico en los distritos en los que haya obtenido menos votación el partido en la elección anterior,

2.    La insubsistencia de las medidas consistentes en que los partidos políticos deben: i) postular a una mujer en la primera posición de sus listas de regidores por el principio de representación proporcional, ii) postular a una mujer en la primera posición de sus listas de diputados por el principio de representación proporcional, y iii) registrar a ocho mujeres y a siete hombres en los distritos uninominales correspondientes a diputados por el principio de mayoría relativa, y

3.    Establecer la implementación de la paridad horizontal en las candidaturas a las presidencias municipales.

En virtud de lo anterior, lo procedente es entrar al estudio de fondo de la demanda.

3. ESTUDIO DE FONDO

Resumen de agravios

Indebido análisis de la procedencia de las medidas afirmativas ordenadas por el Tribunal local

Las recurrentes señalan que a fin de garantizar la igualdad y no discriminación en la participación política de las mujeres, el Tribunal local implementó como medidas especiales a favor de las mujeres para acelerar la igualdad sustantiva, entre otras, la obligación de los partidos políticos de:

a)    postular una mujer en la primera posición de las listas de regidores por el principio de representación proporcional;

b)    Postular a una mujer en la primera posición de sus listas a diputaciones por el principio de representación proporcional, y

c)    registrar a ocho mujeres y siete hombres en los distritos uninominales correspondientes a las diputaciones por el principio de mayoría relativa.

Según las recurrentes, indebidamente la Sala Regional estimó que el Tribunal local había actuado de forma incorrecta al implementar las medidas, al no justificar con base en el marco regulatorio actual y aplicable para esta elección, el establecimiento de las medidas adoptadas. Sin embargo, dicen las recurrentes, la Sala responsable omitió considerar, que la justificación de la implementación de esas medidas se encuentra en los tratados internacionales [artículos 3, 4.1 y 7, inciso a) de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer –CEDAW-; 3, 5, 6, 7, inciso e) de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer –Convención de Belém do Pará; 3 de la Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer y el apartado 1, numeral ii) del Consenso de Quito] y que su establecimiento responde a las obligaciones internacionales del Estado mexicano, derivadas de los tratados internacionales en materia de género, por lo que forman parte del bloque de constitucionalidad que debe ser aplicado por todas las autoridades, para promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, en términos de lo dispuesto en el artículo 1° de la Constitución.

Las recurrentes estiman que la Sala Regional debió de analizar el caso realizando el control de convencionalidad de las medidas implementadas por el Tribunal local, sobre todo, tomando en consideración que el artículo 1° de la Constitución dispone, que los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales tienen rango constitucional, por lo que las acciones afirmativas implementadas por el Tribunal local constituyen la manifestación del derecho humano a la igualdad y no discriminación, sobre todo si se toma en cuenta, que en la Recomendación General número 25, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer estimó que las acciones afirmativas forman parte de una estrategia necesaria para lograr la igualdad sustantiva entre las mujeres y los hombres en el goce de sus derecho humanos y libertades fundamentales y que en el 36 Periodo de Sesiones, el citado Comité recomendó que se fortalecieran las medidas para aumentar el número de mujeres en puestos directivos a todos los niveles y en todos los ámbitos, conforme con lo dispuesto en la Recomendación 23, relativa a las mujeres en la vida pública y política, así como la introducción de medidas especiales de carácter temporal para acelerar las gestiones para facilitar el acceso de las mujeres a puestos de liderazgo, lo cual según las recurrentes no fue tomado en cuenta por la Sala Regional al resolver.

Resumen de la sentencia reclamada

En lo que interesa al caso, las consideraciones que sustentan la sentencia emitida por la Sala Regional son las siguientes:

Respecto a las medidas adoptadas por el Tribunal local, con relación a que sea una mujer la que encabece las listas de representación proporcional de diputaciones y regiduría y que en las candidaturas de diputaciones por el principio de representación proporcional se registren ocho fórmulas integradas por mujeres y siete por hombres.

La Sala Regional consideró que en el ejercicio de su función jurisdiccional, el Tribunal local contaba con facultades para ordenar a la autoridad administrativa electoral, la incorporación de medidas tendentes a garantizar condiciones generales para alcanzar la paridad en las contiendas electorales; pero que el ejercicio de dicha atribución exigía una justificación sustentada en elementos idóneos, a través de los cuales se evidenciara la insuficiencia normativa para alcanzar la paridad y, en consecuencia, la necesidad de implementar las medidas para incentivar el alcance de los fines constitucionales y legales de la integración paritaria en los órganos del estado.

Señaló que el límite del ámbito de actuación del Tribunal Electoral local en el ejercicio de su función jurisdiccional, se encontraba en el marco jurídico que lo rige, esto es, en el bloque de constitucionalidad, por lo que al resolver la controversia, debía tomar en cuenta la regulación del derecho de igualdad y el principio de paridad para definir la insuficiencia de las acciones implementadas por la autoridad administrativa electoral, respecto de la materialización del efectivo acceso de las mujeres  a los cargos de elección popular.

Consideró, que el Tribunal Electoral local no cumplió con su deber, dado que no justificó porqué las reglas establecidas en los artículos 232 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y 192 de la Ley Electoral del Estado de Querétaro[8] requerían de la implementación de medidas adicionales para garantizar la eficacia del principio de paridad.

Para la Sala responsable, el Tribunal local estaba obligado a justificar porqué:

a)    Las nuevas reglas establecidas en el marco jurídico vigente para la postulación de candidatos resultaban insuficientes para modificar la tendencia que advirtió en Querétaro respecto de la poca participación de la mujer.

b)    La facultad de la autoridad administrativa electoral, de rechazar las propuestas por los partidos que exceden la paridad de género era insuficiente para alcanzar la finalidad de dicho principio.

c)    Las medidas que ordenó se incluyeran implementaban la operatividad de las nuevas reglas y eran necesarias y armónicas con el marco jurídico vigente.

Con base en lo anterior, la Sala Regional estimó, que el Tribunal local actuó incorrectamente, porque modificó el Acuerdo de Paridad emitido por el Instituto local, sin justificar porqué debía implementar medidas adicionales el Consejo de dicho instituto ni porqué era necesario adoptar dichas medidas, a pesar de contar con nuevas reglas que pretenden alcanzar la paridad, máxime si se toma en consideración que al Tribunal local no le fue solicitada la necesidad de hacer un control de constitucionalidad o convencionalidad del marco jurídico vigente en Querétaro, ni dicho tribunal expresó la necesidad de hacerlo.

Consideró que si las medidas adoptabas por el Tribunal local implicaban un límite al derecho de auto organización de los partidos, entonces resultaba indispensable que esas medidas encontraran sustento en las normas formal y materialmente legislativas vigentes, sin que fuera válido limitar el derecho con el argumento de que las medidas persiguen un fin legítimo, como es la paridad de género, pues la identificación de una finalidad constitucionalmente relevante es insuficiente para justificar la intervención sobre un derecho humano, pues en todo caso, dicha limitante debe respetar el sistema de fuentes del ordenamiento, dado que de acuerdo con la Convención Americana de Derecho Humanos, las restricciones que permiten imponerse a los derechos humanos deben hacerse, en todo caso, conforme con las leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas.

En consecuencia, ante la ausencia de las justificaciones mencionadas, la Sala Regional consideró procedente modificar la resolución reclamada y dejar insubsistentes las medidas adoptadas por el Tribunal local, referentes a:

a)    que sea una mujer la que encabece las listas de candidatos a diputados y regidores por el principio de representación proporcional:

b)    la conformación de las listas de candidatos a diputados por el principio de mayoría relativa, en el sentido de que los partidos deben postular ocho fórmulas integradas por mujeres y siete por hombres.

Por cuanto hace a la implementación de la paridad horizontal en las candidaturas a las presidencias municipales

La Sala responsable consideró que el Tribunal local omitió analizar si el bloque de constitucionalidad permitía trascender el principio de paridad al cargo público de las presidencias municipales y, en caso de advertir la existencia de un mandato normativo que permitiera operar la paridad de manera horizontal en los órganos municipales, dicho tribunal debió examinar si se encontraba desarrollado de manera adecuada para lograr su eficacia, para, en su caso, estar en condiciones de dicta la medida jurisdiccional adecuada para reparar la violación.

Señaló que si hubiera procedido de esa forma, el Tribunal local se habría percatado que eran fundados los agravios expuestos por las ciudadanas promoventes.

Explicó que la finalidad del principio de paridad reconocido en la Constitución y en el ordenamiento queretano para los comicios del ayuntamiento, no se limitaba a establecer reglas de paridad en la postulación vertical, sino que se refería al equilibrio entre los sexos en el acceso y ejercicio del poder público, a efecto de que la participación equilibradas entre los sexos se vea reflejada en la toma de decisiones. Por lo anterior, consideró que resultaba indispensable la existencia de reglas para hacer efectivas las reglas que desarrollan el principio de paridad también de manera horizontal y al momento de la asignación de los cargos, las cuales deben emerger de la interpretación del marco constitucional y legal, optándose por la que se acerque más al óptimo posible, en función de los intereses y derechos en juego.

Consideró que el deber de los partidos políticos de garantizar la postulación paritaria en las elecciones de diputaciones federales y locales previsto en el artículo 41, base I de la Constitución debe interpretarse de manera sistemática con los fines que la propia Constitución les impone a dichos institutos políticos, así como con el contexto en que se ha desarrollado la participación política de las mujeres (donde se pretende la reivindicación de los derechos de ese grupo en todas las facetas de la vida, mediante la implementación de un modelo tendente a lograr la participación política de las mujeres en las instancias públicas que se renuevan mediante el sufragio popular).

Señaló que la postulación paritaria parte del reconocimiento de la existencia de discriminación en perjuicio de las mujeres y para contrarrestar dicha discriminación se establece el deber del Estado de garantizar en igualdad de oportunidades para ambos sexos, que las mujeres tengan posibilidad de acceder a los cargos públicos y ejerzan funciones en todos los planos de gobierno, deber que se convierte en garantía de las mujeres de permitirles participar en cualquier cargo, sin encasillarlas en cierto tipo de cargo o de funciones, lo cual implica que se deban establecer medidas efectivas para cumplir con dicho deber.

Partió de la base de que los municipios son un orden de gobierno y la presidencia municipal es un cargo de decisión importante en la vida pública. De esta premisa desprendió que la paridad de los géneros se debe ver reflejada en los municipios, máxime si se toma en consideración que en el Informe CEDAW/C/MEX/5, el Comité de la CEDAW recomendó a México adoptar estrategias dirigidas a lograr un aumento en el número de mujeres que intervienen en la toma de decisiones a todos los níveles y, en particular, en el municipal, mediante la adopción de medidas especiales de carácter temporal, así como reforzar las actividades encaminadas a promover a mujeres a cargos de dirección en el sector público y privado, con programas de capacitación especiales y campañas de sensibilización. Por lo que estimó, que las medidas especiales que se adopten a fin de alcanzar la paridad horizontal forman parte del cumplimiento de las obligaciones internacionales que México ha adquirido y de la progresividad impulsada respecto al principio de igualdad.

Dijo que si la Constitución local incluyó como obligación de los partidos la de establecer reglas para garantizar la paridad de género en candidaturas a diputados y fórmulas de ayuntamientos, era posible concluir que los órganos municipales deben estar integrados de manera equilibrada, acorde con las reglas establecidas en el artículo 192 de la legislación electoral del estado, en el cual se dispone que la paridad en los ayuntamientos incluye las presidencias municipales.

Para la Sala Regional, el sistema debía interpretarse integralmente, a la luz de lo previsto en el artículo 41 de la Constitución, 7 de la CEDAW, por lo cual consideró, que la paridad en la postulación de ayuntamientos debía aplicarse no solo vertical, sino horizontalmente. Reconoció que en la legislación no existe un desarrollo legislativo suficiente para que la mujer logre alcanzar todo cargo, y tampoco existe garantía para que la mujer ocupe el cargo de la presidencia municipal.

Con base en lo anterior, la Sala responsable concluyó, que existía el deber de la autoridad electoral local de establecer en los lineamientos y requisitos de postulación el Consejo local las medidas afirmativas para garantizar la postulación horizontal de las mujeres en los cargos del ayuntamiento, a fin de lograr la eficacia y mayor optimización del principio de paridad, toda vez que el Consejo local es la autoridad rectora del proceso electoral y quien cuenta con facultades reglamentarias para desarrollar los derechos previstos en el marco jurídico; de ahí que consideró fundado el agravio expuesto por las demandantes.

Consideró necesario asumir plenitud de jurisdicción en el estudio de la controversia, en virtud de que el registro de candidaturas ya había concluido, por lo que se encargó de examinar la legalidad del acuerdo mediante el cual se establecieron los criterios para garantizar la paridad de género en las fórmulas de candidaturas a las diputaciones y a miembros de los ayuntamientos.

En su análisis, la Sala responsable partió de la base de que el principio de paridad no se limita al establecimiento de reglas encaminadas únicamente a regular la postulación de candidatos respecto de algunos cargos, sino que debe trascender hacia el equilibrio entre hombres y mujeres en la integración total de los órgano públicos estatales, tanto en la postulación como en el acceso y ejercicio de la función pública, a efecto de que la simetría se vea reflejada en la actuación del gobierno.

Por ello, estimó necesaria la existencia de reglas dirigidas a materializar el principio de paridad para la postulación de candidaturas en todos los cargos públicos y también aquellas que permitan la consecución de fines en la etapa de asignación de los cargos.

Señaló que estas reglas no fueron acordadas por el Consejo local, dado que este órgano solo estableció que: a) el porcentaje de las candidaturas de cada género en la planilla debía ser del cincuenta por ciento, cuando la suma de los integrantes fuera número par y hasta el sesenta, cuando fuera impar y, b) la integración paritaria trascendería a la etapa de asignación de los cargos públicos, sin precisar, según la Sala responsable, las reglas claras de cómo realizaría dicha alternancia al momento de la asignación, con lo cual se afectaba la efectiva participación y debido desarrollo del proceso electoral, pues por un lado no se estarían introduciendo mecanismos que permitieran la postulación paritaria de las personas de ambos géneros, lo que provoca que quienes participan no conozcan con antelación las reglas que se van a aplicar para lograr la integración paritaria del órgano  y, por el otro, impediría que los partidos conozcan aquello que les resulta exigible y que deben esperar de la autoridad respecto a la postulación paritaria de sus integrantes y la asignación de los miembros del Congreso y de los ayuntamientos.

Para la Sala Regional, el hecho de que determinada actuación o instrumentación no se encontrara literalmente en el texto normativo no significaba que el órgano electoral no estuviera facultado para llevarlas a cabo, pues la obligación de garantizar los principios constitucionales de igualdad sustantiva y de efectiva participación política de mujeres y hombres deriva de las atribuciones generales que tiene la autoridad electoral conforme los artículos 41 de la Constitución; 7.1 de la Ley Electoral; 7, 32 y 56de la Constitución local y 192 de la Ley local.

Según la Sala responsable, la efectiva observancia del principio de paridad no se cumple únicamente con la postulación del mismo número de hombres y mujeres en las candidaturas, o frente a números impares, la mayor proximidad, pues se exige, además, que la postulación sea en condiciones de igualdad de oportunidades, es decir, que el mismo número de personas por ambos géneros tengan una posibilidad real de ocupar el cargo e integrar los órganos públicos, para lo cual se exige también la postulación alternada de los cargos.

Conforme con lo anterior, la Sala Regional sostuvo que el Instituto local tiene la atribución de implementar lineamientos para: a) procurar la paridad respecto de candidaturas que encabecen todas las planillas del partido en la elección del ayuntamiento y, b) establecer las consecuencias al momento de la asignación a efecto de lograr el pleno cumplimiento de la paridad en la postulación y en la integración del órgano de elección popular.

A efecto de reparar la violación, la Sala responsable ordenó al Instituto local que complementara la reglamentación y para ello delineó los siguientes criterios:

En cuanto a la postulación de candidaturas señaló que en los Ayuntamientos deberán postularse nueve mujeres y nueve hombres al cargo de la presidencia municipal (paridad horizontal).

Por lo que hace a la integración paritaria de los órganos:

Para la asignación de diputaciones por el principio de representación proporcional, el Instituto local deberá prever las siguientes medidas:

1.    Con base en los resultados obtenidos en la elección, determinará el número de diputaciones que le corresponda en total a cada uno de los partidos políticos con derecho a ello.

2.    Procederá a realizar la asignación, respetando el orden de prelación propuesto en las listas de los partidos.

3.    En caso de que no se cumpla con la paridad, efectuará los ajustes que sean necesarios, comenzando con los partidos políticos que, proporcionalmente, cuenten con menor representación del género sub-representado en el Congreso Local.

4.    En caso de que varios partidos no cuenten con mujeres ganadoras en los distritos uninominales o bien, cuenten con el mismo número de triunfos, se comenzará por asignar a integrantes del género sub-representado de la lista del partido que haya obtenido la menor votación.

Para la integración de los ayuntamientos, se tomarán en cuenta las siguientes medidas:

1.    Con base en los resultados obtenidos en la elección correspondiente, comenzará el ejercicio de asignación de regidurías en el orden de prelación que ocupen las candidaturas de las listas registradas, siempre que ese orden garantice la paridad en la integración del ayuntamiento.

2.    Cuando el orden de la lista del partido no garantice el cumplimiento de paridad, se asignará la regiduría al candidato o candidata que se ubique en la siguiente posición de la lista, y en caso de que corresponda otro regidor al partido, deberá asignarse un integrante de sexo distinto al que primeramente le fue asignado.

Controversia a resolver

El problema central del litigio consiste en determinar la necesidad de implementar medidas afirmativas a favor de las mujeres para la postulación de candidaturas, adicionales a las establecidas en la legislación electoral que rige para el proceso electoral que se está llevando a cabo en el estado de Querétaro, dado que la Sala responsable consideró que el Tribunal local había omitido justificar dicha necesidad, mientras que las recurrentes afirman, que los instrumentos internacionales y las diversas recomendaciones emitidas por los comités de supervisión justifican la necesidad de adoptar desde este momento tales medidas, a fin de garantizar la participación de las mujeres en condiciones de igualdad.

Consideraciones de la Sala Superior

Es infundado el agravio, porque si bien es verdad que las medidas afirmativas por razón de género encuentran justificación en el principio de igualdad y no discriminación, establecido tanto en la Constitución como en diversos instrumentos internacionales y que su objetivo consiste en revertir los escenarios de desigualdad histórica y de facto que enfrentan las mujeres en el ejercicio de sus derechos, a fin de garantizarles un plano de igualdad sustancial en su participación política y en el acceso a los cargos de elección popular, también lo es, que su implementación se encuentra sujeta a que exista una justificación objetiva y razonable.

En efecto, a nivel nacional, internacional y supranacional se ha establecido que la igualdad formal reconocida en el sistema jurídico resulta insuficiente para superar la desigualdad de hecho que existe en el ejercicio de los derechos de las mujeres y, en particular, la discriminación de este grupo en la representación en todos los aspectos de la vida política,  en especial, en el acceso a los cargos de elección popular.[9]

Se ha establecido la necesidad de adoptar medidas especiales tendentes a promover la igualdad sustantiva de acceso de las mujeres a la participación en la vida pública, a fin de brindarles una igualdad real y, en los casos donde se ha reconocido discriminación de derecho o cuando de hecho se restringe el pleno ejercicio de los derechos de las mujeres a participar en el gobierno o en los asuntos públicos, esta Sala Superior ha adoptado acciones concretas no solo para garantizar el ejercicio de los derechos, sino para reparar su violación, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los diversos instrumentos internacionales.[10]

El reconocimiento de esta necesidad a través de la actividad jurisdiccional a la par del reconocimiento por parte del legislador de la necesidad de implementar acciones que contribuyan a promover la igualdad de acceso de las mujeres en la participación política ha provocado la transformación progresiva de los diferentes ordenamientos legales, logrando trascender del sistema de cuotas de género establecidas para la postulación de candidaturas al principio de paridad, exigible de manera transversal tanto en los procesos electorales para la renovación de los cargos de elección popular (donde se aplica de manera vertical y horizontal), como en los procesos internos que llevan a cabo los partidos políticos en la selección de los y las candidatas que postularán, acompañado del principio de alternancia de géneros en la postulación de candidaturas.[11] Todo lo anterior a fin de alcanzar no solo la postulación paritaria de las candidaturas, sino la integración paritaria de los órganos legislativos y de los ayuntamientos, para hacer efectivo el principio de igualdad sustantiva.

En armonía con lo anterior, el legislador del estado de Querétaro estipuló en el artículo 7 de la Constitución local, 32, fracción VI y 192 de la Ley Electoral local, el deber de los partidos políticos de garantizar la paridad de género en candidaturas a diputados y fórmulas de Ayuntamientos, para lo cual exigió la postulación de fórmulas del mismo género, ordenadas de manera alternada.

Asimismo, estableció que las diputaciones por el principio de mayoría relativa debían presentarse hasta el cincuenta por ciento de candidaturas de un mismo género, cuando el número de distritos electorales sea par y hasta el cincuenta y cinco por ciento, en caso de que fuera impar y que en las fórmulas de Ayuntamientos, el porcentaje de candidaturas de cada género será del cincuenta por ciento, cuando de la suma total de síndicos, regidores y presidente municipal resulte número par y de setenta por ciento para un mismo género cuando fuera impar.

También dispuso, que las listas de representación proporcional de diputaciones y las listas de candidaturas a regidurías por ese principio se integrarán por fórmulas de candidatos compuestas cada una por un propietario y un suplente del mismo género, y se alternarían las fórmulas de distinto género para garantizar el principio de paridad hasta agotar cada lista.

En esta lógica, a partir del veintinueve de junio de dos mil catorce, fecha en que se publicaron las reformas a la Ley Electoral local, el legislador del estado de Querétaro estableció un modelo de postulación de candidaturas tendente a garantizar la igualdad sustantiva de las mujeres, pues no solo exige la integración paritaria de las propuestas, sino, además, integra el principio de alternancia de género y la transversalidad, al abarcar la obligación de los partidos políticos a garantizar la paridad de género en los procesos internos de selección, lo cual resulta acorde con el bloque de constitucionalidad vigente, sobre todo, con relación a la implementación de medidas que buscan combatir la discriminación y la situación de desventaja en que se ha situado a la mujeres en el ejercicio de sus derechos político-electorales.

Con esta forma de proceder, el legislador del estado de Querétaro da cumplimiento al deber de promover la igualdad de acceso de las mujeres a la participación política, dirigido en primera instancia a los poderes encargados de la función legislativa, pues tomando en consideración la situación de desventaja histórica que han tenido las mujeres en el ejercicio de sus derechos políticos (sobre todo de acceso a los cargos de elección popular), así como los deberes derivados del bloque de constitucionalidad, trascendió de un modelo de cuotas de género (aplicado en procesos electorales anteriores) a un modelo donde se exige para todos los cargos de elección popular la postulación paritaria y alternada entre los géneros, la cual debe derivar de los procesos internos de los partidos políticos, en virtud de que se les considera sujetos obligados para tal efecto. Asimismo, facultó al Instituto local para rechazar el registro del número de candidaturas de un género que excediera los parámetros establecidos en la ley, para lo cual, en respeto al derecho de auto organización de los partidos, el Instituto local les concedería un plazo para la sustitución de dichas candidaturas, en el entendido que no se aceptarán los registros si persiste el incumplimiento.

Este modelo no ha sido aplicado a ninguno de los procesos electorales anteriores, pues como se dijo, la reforma a la Ley Electoral local fue publicada el pasado veintinueve de junio de dos mil catorce, por lo que hasta el presente procesos electoral se podrá verificar la efectividad de las medidas adoptadas por el legislador.

Todos estos elementos fueron tomados en consideración por el Tribunal local y por la Sala responsable al momento de emitir sus sentencias, solo que para el primero, era necesario adoptar medidas adicionales a las establecidas por el legislador queretano, en virtud de que resultaban insuficientes para alcanzar la participación equilibrada de hombres y mujeres en el ejercicio del poder público, pues para hacer realidad el principio de igualdad sustantiva era necesario remover los obstáculos que impiden que el poder se ejerza de manera paritaria.

Al respecto, el Tribunal local consideró que de acuerdo con los datos históricos de los procesos electorales anteriores, existía una mínima participación de las mujeres en los cargos de elección popular, a pesar de que en la legislación se establecía que en la postulación de las candidaturas, los partidos políticos garantizarían la equidad de género, procurando la paridad y que en los documentos básicos de dichos partidos se reconocía la igualdad y no discriminación y la equidad de género como principios rectores. Por lo anterior, el Tribunal local consideró necesario ordenar al Instituto local que modificara el acuerdo impugnado a fin de adoptar como medidas afirmativas para el actual proceso electoral, la obligación de los partidos de:

a)    postular a una mujer en la primera posición de sus listas de regidores por el principio de representación proporcional,

b)   postular a una mujer en la primera posición de sus listas de diputados por el principio de representación proporcional, y

c)    registrar a ocho mujeres y a siete hombres en los distritos uninominales correspondientes a diputados por el principio de mayoría relativa.

En cambio, la Sala Regional consideró que el Tribunal local no justificó la necesidad de implementar tales medidas, sobre todo a la luz de las nuevas reglas establecidas por el legislador queretano.

La Sala responsable partió del supuesto que el legislador queretano ya se había hecho cargo de tomar en consideración las barreras u obstáculos que habían impedido a las mujeres el acceso a los cargos de elección popular, desde la postulación de las candidaturas, por lo cual, estimó, que antes de implementar alguna medida especial, debían aplicarse las reglas establecidas por el legislador para alcanzar la paridad en la integración de los órganos, y solo en el caso de que se llegara a considerar que no se eludieron tales barreras debía procederse a aplicar alguna medida afirmativa a favor de las mujeres, para lograr su incorporación paritaria al Congreso y a los Ayuntamientos.

La Sala Regional no dejó de tomar en consideración el deber que se tiene respecto de adoptar las medidas necesarias para hacer efectiva la igualdad entre hombres y mujeres en la participación política y en la integración de los órganos legislativo y de gobierno, solo que estimó oportuno que primero se aplicaran las reglas previstas por el legislador local, tendentes a alcanzar ese fin, y solo en caso de que no se lograra, abrió la posibilidad de que se aplicaran las medidas especiales.

Como se aprecia, opuestamente a lo manifestado por las recurrentes, la Sala Regional no soslayó los obstáculos de género que han impedido la participación igualitaria de las mujeres tanto en la postulación de candidaturas, como en el ejercicio del cargo y tampoco dejó a un lado el deber del Estado, derivado de los instrumentos internacionales, ni el contenido de dicho instrumentos, sino que a partir de su análisis y aplicación al caso concreto advirtió, que el legislador local había instrumentado diversas medidas tendentes a revertir las condiciones que han generado esa desigualdad o trato discriminatorio hacia las mujeres, por lo que estimó necesario primero poner en práctica tales medidas y solo en caso de comprobar que no se alcanzó el objetivo, adoptar las correspondientes para lograr la efectiva participación de las mujeres en los órganos de gobierno municipal y en el Poder Legislativo local.

Asimismo, la Sala Regional refirió que si las medidas implementadas por el Tribunal local implicaban un límite al derecho de auto organización de los partidos políticos (al determinar el género y ubicación de sus candidaturas) tales medidas debían encontrar sustento en las normas formal y materialmente vigentes, sin que fuera válido establecer una limitación a ese derecho, bajo el argumento de que las medidas persiguen como fin legítimo la paridad de género, dado que dicho fin se podía alcanzar a través de las medidas implementadas por el legislador queretano con las reformas legales establecidas para tal efecto.

Para esta Sala Superior, la forma de proceder de la Sala responsable se encuentra apegada a derecho, porque en el caso, en principio, las acciones adoptadas por el legislador queretano (tendentes a garantizar la paridad de género en la postulación de las candidaturas) al momento resultan suficientes para tutelar la participación de las mujeres en condiciones de igualdad y, en su caso, para revertir las barreras y obstáculos que han impedido la participación igualitaria de las mujeres queretana en los procesos electorales, como enseguida se explica.

En las Consideraciones sobre la compatibilidad de las medidas de acción afirmativa concebidas para promover la participación política de la mujer con los principios de igualdad y no discriminación,[12] la Comisión Interamericana de Derechos Humanos señaló que:

[…] En principio, para examinar la compatibilidad de las medidas especiales de acción afirmativa concebidas para promover la participación política de la mujer con los principios de igualdad y no discriminación consagrados en la Convención Americana y la Declaración Americana, es necesario analizar una serie de temas. Hay tres preguntas que son de crucial importancia. Primero, ¿provoca la medida una diferencia en el trato que se sitúe dentro del campo de aplicación de la Convención Americana o la Declaración Americana, respectivamente? Segundo, si lo hace, ¿tiene esa diferencia en el trato un objetivo legítimo? Este análisis toma en consideración los intereses que el Estado procura atender y los objetivos que pretende lograr. Tercero, ¿son los medios empleados proporcionales al fin que se persigue? En otras palabras, ¿hay un equilibrio razonable de intereses entre el fin que se persigue y cualquier restricción que se imponga sobre los derechos? Si se trata de una restricción, ¿se ha impuesto la medida menos restrictiva posible para alcanzar el objetivo que se persigue? ¿Es el trato en cuestión arbitrario o injusto en cualquier caso? La evaluación de estas cuestiones debe tomar en cuenta que una distinción basada en la condición, por ejemplo en el sexo, da lugar a un escrutinio más rigoroso.

…

La manera en que se persigue y lleva a cabo este objetivo de promover la igualdad de acceso de la mujer a la participación política es, en primera instancia, necesariamente una función de la legislación y la formulación de políticas a nivel nacional y está integralmente relacionada con la situación y la historia específicas del país. Las consideraciones precedentes proporcionan pautas generales para examinar la compatibilidad de una medida particular de acción afirmativa adoptada por un Estado miembro de la OEA con las obligaciones de igualdad y no discriminación. La medida específica debe entonces ser analizada sobre la base de esas consideraciones, sus características precisas y el contexto nacional. En particular, las disposiciones regionales e internacionales que justifiquen y/o requieran la adopción de medidas especiales de acción afirmativa para promover la participación política de la mujer contemplan que la necesidad de tales medidas y su idoneidad sean evaluadas en relación a la existencia real de un trato discriminatorio. Estas medidas son, además, contempladas de carácter temporal en el sentido de que, una vez que se ha logrado la igualdad de acceso y de resultados, ya no son necesarias. Estos elementos de análisis están, por definición, inextricablemente vinculados al contexto nacional.

Como se aprecia, en el ámbito supranacional se ha reconocido la necesidad evaluar y justificar la implementación de acciones afirmativas por razón de género. Se parte de la base de que éstas deben ser necesarias y proporcionales con el fin que se persigue, por lo que no se pueden establecer a priori y al margen del contexto histórico.

En el caso, tal como lo señaló la Sala responsable, el Tribunal local dejó de tomar en consideración que el contexto de discriminación referido en su sentencia fue el que tomó en cuenta el legislador del estado de Querétaro para adoptar las medidas especiales a favor de las mujeres, tendentes a alcanzar la postulación equilibrada de candidaturas, pues en la reforma a la Ley Electoral local publicada en dos mil catorce, el citado legislador no solo estableció diversas obligaciones para los partidos políticos, para lograr que desde los procesos internos de selección se garantizara la participación equilibrada de mujeres y hombres, a fin de lograr la postulación de candidaturas de manera paritaria, sino que, además, estableció el deber del Instituto local de rechazar el registro de candidaturas que no cumplieran con los porcentajes establecidos para la postulación paritaria de candidaturas (de ayuntamientos y diputaciones), los cuales cambiaron significativamente, al establecer el cincuenta por ciento para integraciones con número par, y cincuenta y cinco o setenta por ciento, según el caso, para las impares.

El Tribunal local dejó de considerar también, que para superar la resistencia de los partidos, en el sentido de colocar a las mujeres en los últimos lugares de la lista, donde generalmente no tienen oportunidad de acceder al cargo, el legislador optó por incorporar el principio de alternancia, orientado a asignar los lugares de manera sucesiva, de tal forma que se incluyera una persona de cada género, así como la prohibición de que a las mujeres se les colocara solo en los distritos que conforme con los resultados de la elección el partido postulante no ha obtenido el triunfo y que dicho legislador aplicó la transversalidad de las medidas tendentes a favorecer la participación de las mujeres, al definir que los partidos políticos estaban obligados a observar la paridad de género desde su proceso de selección interna de sus candidaturas.

El Tribunal local tampoco reparó en que si las medidas establecidas en su resolución se vinculaban con el derecho de auto organización de los partidos, requería justificarse de manera clara la necesidad de su implementación, al constituir un límite al derecho de los partidos, de definir conforme sus procedimientos de selección de candidaturas, el lugar que ocuparán las personas propuesta, sujetos a las condiciones estipuladas por el legislador, entre ellas, la de observar el principio de alternancia de género en la postulación.

Al tomar en consideración las cuestiones anteriores, esta Sala Superior arriba a la conclusión, que en el caso no existe un equilibrio razonable entre el fin que se persigue y las medidas implementadas por el Tribunal local, en virtud de que a priori se estima que las medidas adoptadas por el legislador resultarán insuficientes para alcanzar la postulación e integración paritaria de las autoridades que se renovarán en el presente proceso electoral, sin tomar en consideración, que dichas medidas fueron implementadas con base en el contexto histórico de discriminación que ha generado la desventaja de las mujeres queretanas en la postulación e integración de los órganos de gobierno municipal y en el Congreso del estado, lo cual no se puede soslayar, pues en principio, es el legislativo quien debe establecer las medidas necesarias para promover la igualdad de acceso de la mujer a la participación política y solo en caso de que dichas medidas resulten ineficaces para alcanzar su finalidad, las autoridades deben intervenir a fin de garantizar su efectividad y, por ende, los derechos político-electorales de las mujeres.  

A lo anterior debe agregarse, que la propia Sala Regional concedió  razón a las ahora recurrentes, en el sentido de que en las medidas adoptadas por el legislador queretano no se había establecido con claridad la obligación de que las reglas de paridad en la postulación de candidaturas a los Ayuntamientos debían aplicarse no solo de forma vertical, sino también de manera horizontal, en virtud de que en la legislación reformada no existía un desarrollo legislativo para que las mujeres queretanas pudieran ocupar el cargo de la presidencia municipal.

Con base en lo anterior, la Sala responsable estimó que era necesario que el Instituto local estableciera en los criterios para alcanzar la paridad de género, las acciones afirmativas tendentes a garantizar la postulación horizontal de las mujeres en los cargos del Ayuntamiento, a fin de lograr la eficacia y mayor optimización del principio de paridad, para lo cual, se debería exigir a los partidos que postularan nueve candidaturas de cada género al cargo de la presidencia municipal.

También debe añadirse, que la Sala Regional adoptó una serie de medidas tendentes a clarificar la forma como se procedería para garantizar la paridad de género en la integración de los ayuntamientos y del Congreso.

Como se ve, la Sala responsable realizó el análisis integral de la controversia planteada por los y las entonces promoventes, a la luz de los deberes impuestos y de los derechos reconocidos en el  bloque constitucionalidad, tomando en cuenta el contexto histórico y actual de la situación de las mujeres en el estado de Querétaro, en relación con el ejercicio de sus derechos político-electorales, en específico, el de ser votadas en condiciones de igualdad a fin de garantizar su acceso efectivo al cargo y con base en ello determinó, por un lado, que no se justificaba adoptar las medidas propuestas por el Tribunal local, en virtud de que el fin que se perseguía con ellas se podía alcanzar con las medidas adoptadas por el legislador queretano y, por el otro, que existía necesidad de garantizar la postulación de las mujeres en los cargos de las presidencias municipales. Asimismo, la Sala responsable reconoció las facultades del Instituto local de instrumentar las medidas necesarias para lograr que los partidos políticos cumplieran con su deber de postular las candidaturas con base en las reglas establecidas y, en caso de que dichas reglas resultaran insuficientes para integrar de forma paritaria los órganos de elección popular, para aplicar las medidas delineadas en la propia sentencia para ello.

Entonces, si el proceder de la Sala Regional se ajusta a los estándares jurídicos definidos en el bloque de constitucionalidad para garantizar no solo la participación de las mujeres queretanas en la vida pública y política en condiciones de igualdad, sino la integración paritaria de los órganos, reconociendo la potestad de las autoridades de adoptar las medidas necesarias para su cumplimiento, es claro que en el caso resulten infundados los agravios, pues se sustentan en la premisa inexacta de que la Sala Regional omitió resolver con base en lo dispuesto en el bloque de constitucional.

Con base en lo anterior, lo procedente es confirmar en lo que fue materia de impugnación, la resolución reclamada.

III. R E S O L U T I V O

ÚNICO. En lo que fue materia de impugnación, se confirma la sentencia dictada el cinco de abril de dos mil quince, por la Sala responsable, en los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano y de revisión constitucional electoral SM-JDC-287/2015 y acumulados.

NOTIFÍQUESE, personalmente a las recurrentes; por correo electrónico, a la Sala Regional Monterrey, al Tribunal Electoral y al Consejo General del Instituto Electoral, ambos del estado de Querétaro, y por estrados a los demás interesados.

Devuélvanse los documentos originales a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.

Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron los Magistrados Electorales que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ante la Subsecretaria General de Acuerdos en funciones, que autoriza y da fe.