JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO
EXPEDIENTE: SCM-JDC-165/2020
ACTOR: CRISPÍN PLUMA AHUATZI
AUTORIDAD RESPONSABLE:
TRIBUNAL ELECTORAL DE TLAXCALA
MAGISTRADO PONENTE: HÉCTOR ROMERO BOLAÑOS
SECRETARIADO: MONTSERRAT RAMÍREZ ORTIZ, GERARDO RANGEL GUERRERO Y LIZBETH BRAVO HERNÁNDEZ
COLABORÓ: JACQUELIN YADIRA GARCÍA LOZANO
Ciudad de México, a dieciocho de diciembre de dos mil veinte.
La Sala Regional Ciudad de México, en sesión pública de esta fecha, resuelve modificar la resolución dictada por el Tribunal Electoral de Tlaxcala, en el expediente TET-JDC-022/2020, de conformidad con lo siguiente.
ÍNDICE
GLOSARIO | 2 |
SÍNTESIS DE LA SENTENCIA | 2 |
ANTECEDENTES DEL CASO | 5 |
RAZONES Y FUNDAMENTOS |
|
PRIMERO. Jurisdicción y competencia | 9 |
SEGUNDO. Requisitos de procedencia | 10 |
TERCERO. Autoadscripción y perspectiva intercultural | 13 |
CUARTO. Síntesis de agravios, pretensión, controversia, resumen de la Resolución impugnada y metodología | 15 |
QUINTO. Estudio de fondo | 22 |
SEXTO. Efectos | 47 |
RESOLUTIVOS | 48 |
GLOSARIO
Actor, Accionante, Demandante o Promovente | Crispín Pluma Ahuatzi |
Comunidad | Comunidad nahua de Guadalupe Ixcotla, municipio de Chiautempan, Tlaxcala |
Congreso local | LXII Legislatura del Congreso del Estado de Tlaxcala |
Constitución | Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos |
INE | Instituto Nacional Electoral |
Instituto local o ITE | Instituto Tlaxcalteca de Elecciones |
Juicio de la ciudadanía | Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano |
Ley Electoral local | Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Tlaxcala |
Ley de Medios | Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral |
Resolución impugnada o controvertida | Resolución emitida por el Tribunal Electoral de Tlaxcala en el expediente |
Suprema Corte o SCJN | Suprema Corte de Justicia de la Nación |
Tribunal Electoral o TEPJF | Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación |
Tribunal local o responsable | Tribunal Electoral de Tlaxcala |
SÍNTESIS DE LA SENTENCIA
Para una mayor facilidad en la comprensión de esta sentencia,[1] la Sala Regional presenta una síntesis de la misma, la que además se traducirá a las lenguas náhuatl y yu’mhú:
¿Qué quiere la parte actora?
Que esta Sala Regional revoque la Resolución impugnada en la que el Tribunal local ordenó:
a) Al Congreso local que en el marco de sus atribuciones legislativas, garantice mediante los sistemas de partidos políticos y candidaturas independientes, el acceso real y efectivo de las personas integrantes de los pueblos y comunidades indígenas a los cargos públicos representativos en Tlaxcala, además de establecer mecanismos por los cuales se materialice el derecho de la población indígena a participar en la postulación de candidaturas y ejercicio del cargo, señalando que para legislar en la materia se deberá realizar una consulta a los pueblos y comunidades indígenas;
b) Al Consejo General del ITE para que previo al inicio del próximo proceso electoral local realice los estudios, actuaciones, diligencias y demás prácticas que considere pertinentes, para determinar las acciones afirmativas que puedan ser implementadas a fin de fomentar la participación en la postulación de candidaturas a diputaciones locales y el acceso de las personas integrantes de las comunidades indígenas del estado de Tlaxcala a estos puestos de elección popular, para lo cual deberá allegarse de la información necesaria;
c) Determinó que no resultaba jurídica ni materialmente posible llevar a cabo una redistritación en este momento; y,
d) Dio vista a los partidos políticos para que coadyuven con el ITE en la investigación, determinación e implementación final respecto de la medida afirmativa que, en su momento, emita esa autoridad electoral.
¿Qué resuelve la Sala Regional?
Modificar la Resolución controvertida, porque consideró:
a) Infundado el agravio relacionado con la vista a los partidos políticos, pues si bien las formas de organización de éstos son ajenas a las de las comunidades indígenas, la vista ordenada no le causa por sí misma un perjuicio, lo cual dependería, en su caso, de lo que resolviera el Instituto local con motivo de la determinación emitida en cumplimiento a lo ordenado en la Resolución controvertida y su forma de implementación.
b) Fundado pero inoperante el agravio relacionado con la necesidad de implementar una consulta general a las comunidades indígenas sobre las medidas a desarrollar por el ITE y, en su oportunidad, por el Congreso local para el eventual nombramiento de diputaciones a través de sus propios sistemas normativos, así como una específica a las comunidades indígenas que se rigen bajo el sistema de partidos, para que decidan si se mantienen en dicho régimen u optan por cambiarse al de sistemas normativos propios, pues atendiendo a la jurisprudencia de la Suprema Corte todas las autoridades, en el ámbito de sus atribuciones, están obligadas a consultarles, antes de adoptar cualquier acción o medida susceptible de afectar sus derechos e intereses.
No obstante, atendiendo a la situación generada por el COVID-19, se considera conforme a Derecho que el Consejo General del ITE emitiera la determinación ordenada en la Resolución controvertida sin consultar a las comunidades indígenas, tomando en cuenta que el Tribunal responsable le dio un plazo que no debía ser posterior al inicio del proceso electoral local, lo que ocurrió el veintinueve de noviembre del año en curso, mientras que en el caso del Congreso local
–que cuenta con un plazo mayor— es posible que una vez terminado el proceso electoral en curso y con mejores condiciones sanitarias, se haga la consulta previa e informada, sin exponer a las personas integrantes de las comunidades indígenas a riesgos de contagio.
c) Inatendible el agravio sobre la redistritación, con base en los principios de certeza y seguridad jurídica, pues implicaría una modificación de los distritos actuales de la entidad y aún no se cuenta con los resultados del Censo de Población que levantó el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) este año que son la base para lo solicitado.
Por tanto, debe modificarse la Resolución impugnada.
ANTECEDENTES DEL CASO
De lo narrado en el escrito de demanda presentado por el Promovente y de las constancias que obran en autos, se advierten los siguientes antecedentes:
I. Primer Juicio de la ciudadanía.
1. Demanda. El diez de agosto de dos mil veinte, el Actor presentó Juicio de la ciudadanía –ostentándose como presidente de la Comunidad– ante la Sala Superior, para controvertir –per saltum[2]– la omisión atribuida al Congreso e Instituto locales, de regular el derecho a elegir diputaciones locales mediante el sistema normativo interno de la comunidad nahua a la que se autoadscribe, así como la otomí.
2. Turno. Por acuerdo de diez de agosto del año en curso, el Magistrado Presidente de la Sala Superior ordenó formar el expediente SUP-JDC-1693/2020 y turnarlo a la ponencia correspondiente.
3. Reencauzamiento. Mediante Acuerdo Plenario de dos de septiembre de la anualidad que transcurre, la Sala Superior determinó que el salto de instancia era improcedente y, por tanto, ordenó reencauzar la demanda al Tribunal local, para que resolviera en plenitud de jurisdicción dentro del plazo de cinco días naturales contados a partir de la notificación del proveído.
4. Resolución impugnada. En cumplimiento al Acuerdo Plenario citado previamente, el ocho de septiembre siguiente, el Tribunal local emitió la Resolución controvertida en los siguientes términos:
“(…)
Quinto. Efectos de la sentencia.
Una vez que se ha determinado la existencia de la omisión legislativa por parte del Congreso, así como ordenar al ITE proceder a analizar y en su caso emitir una acción afirmativa indígena respecto de la elección de diputados locales, se establece lo siguiente:
1) Se vincula al Congreso del Estado de Tlaxcala para que, dentro del ámbito de sus atribuciones, de cumplimiento a lo ordenado en el considerando CUARTO, apartado 5 de la presente sentencia.
2) Se vincula al Instituto Tlaxcalteca de Elecciones, para que, dentro del ámbito de su competencia electoral administrativa, y en términos del considerando CUARTO, proceda a realizar el estudio correspondiente a fin de que, con suficiente tiempo previo al inicio del próximo proceso electoral, determine las acciones afirmativas que puedan ser implementadas a fin de fomentar la participación en la postulación de candidaturas a diputaciones locales y el acceso de las personas integrantes de las comunidades indígenas de nuestro estado a estos puestos de elección popular. Con la precisión de que, dicha determinación deberá ser emitida por el Consejo General de dicho Instituto, debiendo notificar a este Tribunal la determinación que haya tomado dentro de los dos días hábiles siguientes a la emisión del acuerdo respectivo, debiendo agregar la documentación que lo acredite en copia certificada y en forma completa, organizada y legible; lo anterior con fundamento en lo dispuesto en los artículos 11 y 30 de la Ley de Medios, con el apercibimiento que de no dar cumplimiento a la presente sentencia serán acreedores a una medida de apremio prevista en el artículo 74 de la Ley de Medios, y una vez cumplimentado se acordará lo procedente.
3) Al haberse considerado que es importante la participación que puedan llegar a tener los partidos políticos como entes promotores de la participación política de todos los sectores de la población, dese vista con copia cotejada de la presente sentencia a todos los partidos políticos que cuenten con acreditación vigente al dictado de la presente sentencia ante el ITE, para que dentro del ámbito de sus competencias coadyuven con el referido Instituto en la investigación, determinación e implementación final respecto de la medida afirmativa que, en su momento emita dicha autoridad electoral.
4) Por último, dada la naturaleza del asunto analizado en la presente sentencia, elabórese una diversa con lenguaje ciudadano, la cual debe ser de lectura fácil a efecto de que pueda ser notificada al actor, integrante de una comunidad indígena, como anexo a la presente sentencia, misma que no tendrá efecto jurídico alguno, sirviendo únicamente para una mejor compresión y de manera clara, así mismo, se publicará en la página de internet de este Tribunal, de manera visible y de fácil acceso para su consulta.
Por lo expuesto y fundado, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Se vincula al Congreso del Estado de Tlaxcala para que proceda en términos del considerando CUARTO de la presente sentencia.
SEGUNDO. Se vincula al Instituto Tlaxcalteca de Elecciones para que proceda en términos del considerando QUINTO de la presente sentencia.
TERCERO. Dese vista a todos los partidos políticos que cuenten con acreditación vigente al dictado de la presente sentencia ante el Instituto Tlaxcalteca de Elecciones para los efectos precisados en el considerando QUINTO de la presente sentencia.
CUARTO. Infórmese a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de la emisión del presente fallo.
(…)”
II. Segundo Juicio de la ciudadanía.
1. Demanda. Inconforme con la Resolución impugnada, el catorce de septiembre de la anualidad que transcurre, el Accionante presentó demanda de Juicio de la ciudadanía ante el Tribunal local.
2. Recepción. Mediante oficio recibido en la Oficialía de Partes de esta Sala Regional el diecisiete posterior, el Magistrado Presidente del Tribunal local remitió la demanda y el respectivo informe circunstanciado, así como la demás documentación que integra el expediente en que se actúa.
3. Integración del Cuaderno de Antecedentes y remisión a Sala Superior para consulta de competencia. Por acuerdo de la misma fecha, el Magistrado Presidente de este órgano jurisdiccional ordenó formar el Cuaderno de Antecedentes 39/2020; así como remitir la demanda y constancias originales a la Sala Superior, con la finalidad de someter a su consideración la competencia para conocer del medio de impugnación.
4. Turno. Mediante proveído de quince de septiembre del año en curso, el Magistrado Presidente de Sala Superior ordenó integrar el expediente SUP-JDC-2504/2020 y turnarlo a la ponencia correspondiente para su instrucción.
5. Radicación. El uno de octubre siguiente, el Magistrado Instructor de la Sala Superior acordó radicar el Juicio de la ciudadanía en la Ponencia a su cargo.
6. Acuerdo Plenario. En la misma fecha, los Magistrados y Magistradas integrantes del Pleno de la Sala Superior emitieron un Acuerdo Plenario en el que dieron respuesta al planteamiento de competencia sometido a su consideración, determinando la competencia de esta Sala Regional para conocer del medio de impugnación; y, ordenaron remitir las constancias del expediente a esta Sala Regional para que resolviera lo que en Derecho correspondiera.
7. Recepción en Sala Regional. Mediante oficio recibido en la Oficialía de Partes de esta Sala Regional el cinco de octubre de la anualidad en curso, el actuario adscrito a la Sala Superior devolvió las constancias que dieron origen al Cuaderno de Antecedentes 39/2020, así como la demás documentación que integra el expediente en que se actúa.
8. Turno. Por acuerdo de la misma fecha, el Magistrado Presidente de esta Sala Regional ordenó integrar el expediente SCM-JDC-165/2020 y turnarlo a la ponencia a su cargo, para los efectos establecidos en el artículo 19 de la Ley de Medios.
9. Radicación y admisión. El ocho de octubre posterior, el Magistrado Instructor radicó el expediente en su Ponencia, mientras que el trece siguiente admitió a trámite la demanda.
10. Cierre de instrucción. Al no existir diligencias pendientes por desahogar, en su oportunidad, el Magistrado Instructor ordenó cerrar la etapa de instrucción, quedando el expediente en estado de resolución.
RAZONES Y FUNDAMENTOS
PRIMERO. Jurisdicción y competencia. Esta Sala Regional es competente para conocer y resolver el presente medio de impugnación, toda vez que se trata de un juicio promovido por un ciudadano que se auto adscribe como una persona indígena y Presidente de la Comunidad, a fin de combatir la Resolución controvertida que –entre otras cosas— declaró existente la omisión reglamentaria parcial por parte del Congreso local respecto de personas indígenas y su participación en los cargos de diputaciones locales y vinculó al Instituto local para implementar una acción afirmativa indígena al respecto. Supuesto normativo competencia de este órgano jurisdiccional y entidad federativa respecto de la cual ejerce jurisdicción, con fundamento en:
Constitución. Artículos 41, párrafo tercero, Base VI; y, 99, párrafo cuarto, fracción V.
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Artículos 186, fracción III, inciso c); y, 195, fracción IV, inciso a).
Ley de Medios. Artículos 79, numeral 1; 80, numeral 1, inciso f); y, 83, numeral 1, inciso b).
Acuerdo INE/CG329/2017.[3] Emitido por el Consejo General del INE, mediante el cual aprobó el ámbito territorial de las cinco circunscripciones plurinominales electorales federales en que se divide el país.
De igual forma, dado que el fin último del Promovente es lograr el cambio de sistema normativo electoral en Tlaxcala, se surte la competencia de esta Sala Regional en atención al criterio contenido en la tesis VII/2017,[4] de rubro: “COMPETENCIA. CORRESPONDE A LAS SALAS REGIONALES CONOCER DE LAS IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON CAMBIO DE RÉGIMEN ELECTORAL A NIVEL MUNICIPAL”.
SEGUNDO. Requisitos de procedencia. El medio de impugnación reúne los requisitos previstos en los artículos 7; 8, numeral 1; 9, numeral 1; así como 79, numeral 1, de la Ley de Medios, en virtud de lo siguiente:
a) Forma. La demanda se presentó por escrito; en ella se hace constar el nombre y firma autógrafa de quien la promueve, se precisa la Resolución impugnada, se mencionan los hechos base de la impugnación y los agravios que estima le causan una afectación.
b) Oportunidad. Se considera que el juicio fue promovido dentro del plazo establecido en el artículo 8 de la Ley de Medios, como enseguida se explica.
En el presente caso la notificación de la Resolución impugnada tuvo lugar el diez de septiembre del presente año,[5] por lo que el aludido plazo transcurrió del once al dieciocho de septiembre siguiente.[6] Luego, si el medio de impugnación se presentó el catorce de septiembre, es indudable que se promovió oportunamente.
c) Interés legítimo. El requisito se tiene por satisfecho, toda vez que el medio de impugnación fue promovido por una persona legitimada, de conformidad con lo previsto en el artículo 79 numeral 1, de la Ley de Medios, pues si bien acude por su propio derecho auto adscribiéndose como presidente e integrante de la Comunidad, a fin de impugnar la Resolución controvertida, se estima que igualmente acude en representación de las personas integrantes de la comunidad y de los pueblos indígenas de Tlaxcala –en su carácter de integrante de ese grupo—, ya que considera contraviene sus derechos de autonomía, autodeterminación y autogobierno.[7]
Luego, atendiendo a las particularidades del asunto
–relacionado con la representación indígena en las diputaciones locales de Tlaxcala— esta Sala Regional le reconoce interés legítimo, en términos de la jurisprudencia 9/2015,[8] de rubro: “INTERÉS LEGÍTIMO PARA IMPUGNAR LA VIOLACIÓN A PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES. LO TIENEN QUIENES PERTENECEN AL GRUPO EN DESVENTAJA A FAVOR DEL CUAL SE ESTABLECEN”.
d) Definitividad. Se cumple con este requisito, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley de Medios de Impugnación en Materia Electoral para el Estado de Tlaxcala, toda vez que no existe otro medio de impugnación por virtud del cual la Resolución impugnada pueda ser modificada o revocada. Por tanto, no existe instancia que deba agotarse antes de acudir a esta Sala Regional.
Consecuentemente, al encontrarse colmados los requisitos de procedencia del Juicio de la ciudadanía, y toda vez que el Tribunal responsable no hace valer alguna otra causal de improcedencia, ni esta Sala Regional advierte de forma oficiosa su acreditación, lo conducente es realizar el estudio de fondo de la controversia planteada.
TERCERO. Autoadscripción y perspectiva intercultural. Como se mencionó, el Promovente se autoadscribe como perteneciente a la comunidad Nahua de Guadalupe Ixcotla, ubicada en el municipio de Chiautempan, Tlaxcala y aduce la vulneración de su derecho a la autodeterminación, reconocido en el artículo 1º de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala, así como el derecho a la consulta previa e informada previsto en el artículo 2º de la Constitución.
En ese contexto, este Tribunal Electoral ha sostenido que, si una persona o grupo de personas se identifican y autoadscriben como indígenas, tal aseveración es suficiente para reconocerles la identidad indígena y así gozar de los derechos que de esa pertenencia se derivan, acorde a lo establecido en la jurisprudencia 12/2013,[9] de rubro: “COMUNIDADES INDÍGENAS. EL CRITERIO DE AUTOADSCRIPCIÓN ES SUFICIENTE PARA RECONOCER A SUS INTEGRANTES”.
Al respecto, esta Sala Regional ha señalado en diversos precedentes la importancia de los derechos previstos en el artículo 2° de la Constitución para los pueblos y comunidades indígenas, pues dichos derechos revisten una importancia fundamental para las personas integrantes de las comunidades indígenas, al tratarse de personas y comunidades que presentan características diferentes del resto de la población, razón por la cual ameritan una protección especial, de conformidad con el criterio contenido en la jurisprudencia 1a./J. 59/2013(10a.),[10] sostenida por la Primera Sala de la Suprema Corte, bajo el rubro: “PERSONAS INDÍGENAS. SU PROTECCIÓN ESPECIAL A CARGO DEL ESTADO SURGE A PARTIR DE LA AUTOADSCRIPCIÓN DEL SUJETO A UNA COMUNIDAD INDÍGENA O DE LA EVALUACIÓN OFICIOSA DE LA AUTORIDAD MINISTERIAL O JUDICIAL ANTE LA SOSPECHA FUNDADA DE QUE EL INCULPADO PERTENECE A AQUÉLLA”.
En ese contexto, para estudiar la presente controversia, este órgano jurisdiccional adoptará una perspectiva intercultural, reconociendo los límites constitucionales y convencionales de su implementación, ya que la libre determinación no es un derecho ilimitado, sino que debe respetar los derechos humanos de las personas y preservar la unidad nacional, tal como se establece en las tesis VII/2014,[11] de rubro: “SISTEMAS NORMATIVOS INDÍGENAS. LAS NORMAS QUE RESTRINJAN LOS DERECHOS FUNDAMENTALES VULNERAN EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD”, así como 1a. XVI/2010,[12] bajo el rubro: “DERECHO A LA LIBRE DETERMINACIÓN DE LOS PUEBLOS ORIGINARIOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS. SU LÍMITE CONSTITUCIONAL”.
En consecuencia, la suplencia en la expresión de agravios será total, atendiendo a los agravios de los que se duele el Accionante, sin más limitaciones que las derivadas de los principios de congruencia y contradicción, acorde a lo dispuesto en la jurisprudencia 13/2008,[13] de rubro: “COMUNIDADES INDÍGENAS. SUPLENCIA DE LA QUEJA EN LOS JUICIOS ELECTORALES PROMOVIDOS POR SUS INTEGRANTES”.
CUARTO. Síntesis de agravios, pretensión, controversia, resumen de la Resolución impugnada y metodología.
A. Síntesis de agravios.
Conforme a la regla de suplencia ya referida, esta Sala Regional advierte que el Actor combate lo dispuesto en la Resolución impugnada a través de los siguientes argumentos y planteamientos:
1. Que se dicten medidas suspensivas para impedir que se involucre a los partidos políticos en las acciones tendentes a garantizar la representación de la población indígena.
2. Que se ordene al ITE emitir una reglamentación que permita a las comunidades indígenas nombrar diputaciones a través de sus propios sistemas normativos y no mediante el sistema de partidos, por designación en asambleas, así como al Congreso local legislar al respecto.
3. Que previo a la aprobación de las normas que garantizarán el nombramiento de las diputaciones antes mencionadas –a implementarse por parte del ITE y del Congreso local, en su oportunidad—, se deberá llevar a cabo el proceso de consulta previa e informada por medio de asamblea al interior de las comunidades indígenas nahuas y yu’mhú.
4. Que de manera paralela a la consulta antes mencionada se implemente también una consulta diversa, previa e informada, en diversos municipios y comunidades que se rigen bajo el sistema de partidos, para que decidan –por mayoría de sus integrantes o mediante el consejo de personas ancianas— si desean cambiar dicho régimen por el de sistemas normativos propios.
5. Que la presente sentencia sea traducida de forma escrita y en formato de audio a las lenguas náhuatl y yu’mhú, debiendo ordenarse su notificación a las noventa y cuatro comunidades Nahuas y Yu’mhú que se rigen tanto por sistemas normativos comunitarios como por sistema de partidos.
6. Que se ordene al ITE y al INE llevar a cabo un proceso de redistritación para el siguiente proceso que busque ajustarse a las realidades históricas de las comunidades indígenas, pues sus territorios no coinciden con los distritos actuales.
B. Pretensión y controversia.
Como se advierte de la síntesis precedente y en observancia de las directrices establecidas en la Guía de actuación para juzgadores en materia de Derecho Electoral Indígena,[14] se estima que el Promovente pretende que: a) Se impida a los partidos políticos involucrarse en las medidas tendentes a garantizar la representación de la población indígena y se revoquen las acciones afirmativas indígenas ordenadas por el Tribunal responsable; b) Se implemente una consulta general a las comunidades indígenas sobre las medidas a desarrollar por el ITE –para la implementación de un procedimiento que permita nombrar diputaciones locales con base en sus propios sistemas normativos— y, en su oportunidad, por el Congreso local para el eventual nombramiento de diputaciones a través de ese método, así como una específica a los municipios y comunidades indígenas que se rigen bajo el sistema de partidos, para que decidan si se mantienen en dicho régimen u optan por cambiarse al de sistemas normativos propios, ello dentro del plazo de ocho días; y, c) Se ordene al ITE y al INE llevar a cabo un proceso de redistritación que busque ajustarse a las realidades históricas de las comunidades indígenas, solicitando además que la presente sentencia se traduzca por escrito y en formato de audio a las lenguas náhuatl y yu’mhú, debiendo ordenarse su notificación a las noventa y cuatro comunidades Nahuas y Yu’mhú.
Por tal motivo, se considera que la controversia en el presente asunto consiste en determinar, por una parte, si es conforme a Derecho la participación de los partidos políticos ordenada en la Resolución controvertida, así como la emisión de las acciones afirmativas ordenadas; y, por otra, si ha lugar a implementar las consultas solicitadas, además de verificar la pertinencia de ordenar al ITE y al INE llevar a cabo el proceso de redistritación solicitado.
Sin que pase desapercibida la petición de que la presente sentencia se traduzca por escrito y en formato de audio a las lenguas náhuatl y yu’mhú, además de que se ordene su notificación a las noventa y cuatro comunidades Nahuas y Yu’mhú, pues ello se considera una directriz para esta Sala Regional, de conformidad con lo previsto en la Guía de actuación para juzgadores en materia de Derecho Electoral Indígena, citada previamente, en cuanto al deber de garantizar el respeto a los derechos lingüísticos y la identidad indígena tanto del Demandante como de los pueblos y comunidades indígenas de Tlaxcala.
C. Resumen de la Resolución impugnada.
En virtud de la controversia planteada, importa precisar los razonamientos con base en los cuales el Tribunal responsable pronunció la Resolución controvertida, de conformidad con los argumentos inicialmente planteados.
En el escrito de demanda primigenio, el Accionante expresó
–medularmente— la necesidad de que se ordenara:
1. Al ITE emitir una reglamentación que permitiera a las comunidades indígenas nombrar diputaciones locales a través de sus propios sistemas normativos y no mediante el sistema de partidos, por designación en asambleas, así como al Congreso local legislar al respecto, ello dentro de un plazo de ocho días posteriores a la emisión del fallo respectivo.
2. Además, el ITE debía emitir, dentro de igual plazo, un plan de trabajo emergente para que previo a la aprobación de las normas que garantizaran el nombramiento de las diputaciones antes mencionadas se llevaran a cabo dos procesos de consulta previa e informada por medio de asamblea al interior de las comunidades indígenas nahuas y yu’mhú, en el siguiente sentido: a) En los municipios de Tlaxcala en que se ubique alguna comunidad indígena regida por sistemas normativos propios; y, b) De manera paralela una consulta diversa, previa e informada, en los municipios y comunidades que se rigen bajo el sistema de partidos, para que decidan si desean cambiar dicho régimen por el de sistemas normativos propios.
3. Al Congreso local legislar, también mediante consultas previas e informadas, similares a la que pidió en el caso del ITE, para incluir a la representación Nahua y Otomí a través de su designación mediante sistemas normativos propios y plantear la posibilidad del cambio de régimen.
Además, en su escrito planteó la necesidad de que al no haber distritos electorales locales Nahuas u Otomíes
–mientras que en los establecidos hay un número importante de comunidades regidas por sistemas normativos propios, particularmente en el sur y sureste de la entidad, en la región baja del volcán Matlalcueyetl— se implementara algún mecanismo para nombrar las diputaciones mediante acuerdo de las asambleas comunitarias y de que la determinación emitida en su momento se notificara a la totalidad de los institutos electorales, tribunales electorales y legislaturas locales, así como al INE, a efecto de que se tomara nota de la importancia de que exista una representación política de los pueblos originarios y que el nombramiento de autoridades se haga por la vía de los sistemas normativos propios y no por la de los partidos políticos.
Ahora bien, con respecto a lo planteado por el Actor, el Tribunal responsable determinó, sustancialmente:
1. En el caso del Congreso local se actualizaba una omisión legislativa en el sentido de que la normativa local no considera mecanismos que garanticen la representación política de los pueblos originarios y sus integrantes en diputaciones locales; lo que constituía una vulneración a los derechos políticos de este sector para participar en condiciones de igualdad, pues si bien se reconoce el derecho de las personas que se ostenten con la calidad de indígenas de acceder a los cargos públicos representativos en condiciones de igualdad sustantiva, la normativa no garantizaba el ejercicio pleno y real de las personas indígenas, específicamente, al momento de acceder al cargo de diputaciones locales.
Por tal motivo, vinculó al Congreso local para que en el marco de sus atribuciones, garantizara mediante los sistemas de partidos políticos y candidaturas independientes, el acceso real y efectivo de las personas integrantes de los pueblos y comunidades indígenas a los cargos públicos representativos en el estado de Tlaxcala, así como establecer mecanismos por los cuales se materialice realmente, el derecho de la población indígena a participar en la postulación de candidaturas y ejercicio del cargo, considerando que ese órgano legislativo cuenta con libertad de configuración para establecer las medidas más adecuadas de acuerdo a las particularidades y contexto de la población indígena de esa entidad federativa.
Además, precisó que para legislar en la materia el Congreso local debía realizar una consulta a los pueblos y comunidades indígenas, de conformidad con lo sustentado por la Suprema Corte, al resolver la Acción de Inconstitucionalidad 83/2015 y sus acumuladas 86/2015, 91/2015 y 98/2015.
2. En el caso del ITE, resolvió que no existía la omisión atribuida por el Actor, puesto que, al momento del dictado de la sentencia no había norma, decreto, resolución o mandato constitucional que obligara a dicha autoridad a emitir el reglamento solicitado; sin embargo, debía establecer o crear mecanismos que facilitaran y permitieran que dicho sector de la ciudadanía de Tlaxcala tuviera acceso real y efectivo a los cargos públicos de representación y, de manera concreta, a los de representación popular, a través de acciones afirmativas, las cuales son medidas compensatorias para situaciones en desventaja, cuyo propósito es revertir escenarios de desigualdad histórica que enfrentan ciertos grupos humanos en el ejercicio de sus derechos para con ello garantizarles un plano de igualdad sustancial en el acceso a los bienes, servicios y oportunidades de que dispone la mayoría de los sectores sociales, mismas que son temporales, proporcionales, razonables y objetivas.
Por ello, vinculó al ITE para que en el ámbito de su competencia y en forma previa al inicio del próximo proceso electoral local realizara los estudios, actuaciones, diligencias y demás prácticas que considerara pertinentes para, en su momento, determinar las acciones afirmativas que pudieran ser implementadas a fin de fomentar la participación en la postulación de candidaturas a diputaciones locales y el acceso de las personas integrantes de las comunidades indígenas del estado de Tlaxcala a estos puestos de elección popular, para lo cual debía allegarse de la información necesaria[15] con el objetivo de analizar y determinar la viabilidad de emitir una acción afirmativa indígena para el proceso de postulación y elección de diputaciones locales, atendiendo a los usos y costumbres que emplean para la elección de sus propias autoridades.
3. Ahora bien, sobre la posibilidad de establecer una distritación electoral indígena, señaló que ello no resultaba ni jurídica ni materialmente posible en este momento, cuenta habida que la autoridad facultada para modificar la conformación distrital electoral es el INE, la cual no era parte en el juicio, además de que resultaba materialmente imposible realizar una modificación a los distritos electorales de la entidad al encontrarse –al momento en que se emitió la Resolución impugnada— dentro del plazo de noventa días previos al inicio del proceso electoral.
4. Por último, dio vista a todos los partidos con acreditación ante ITE para que dentro del ámbito de sus atribuciones coadyuvaran en la investigación, determinación e implementación final respecto de la medida afirmativa que, en su momento emitiera dicha autoridad electoral.
D. Metodología.
A efecto de dar contestación a los agravios planteados por el Promovente, esta Sala Regional realizará el estudio de éstos en el orden propuesto, sin que ello genere afectación alguna, al tenor de lo establecido en la jurisprudencia 4/2000,[16] de rubro: “AGRAVIOS, SU EXAMEN EN CONJUNTO O SEPARADO, NO CAUSA LESIÓN”.
QUINTO. Estudio de fondo. En forma previa al análisis de los agravios hechos valer, importa precisar que si bien el Accionante formula planteamientos similares a los que expresó ante el Tribunal local, dada la suplencia de la deficiencia en la expresión de agravios –conforme a lo precisado en párrafos precedentes—, esta Sala Regional considera que aquél insiste en sus razones iniciales con el propósito de que los argumentos del fallo dictado por el Tribunal responsable se analicen a la luz de su pretensión de que se revoque la Resolución controvertida al considerar que esta vulnera el derecho a la autonomía y libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas de Tlaxcala.
Ello en virtud de que a juicio de este órgano jurisdiccional resulta evidente que está convencido de las consideraciones que plasmó en su demanda primigenia por las cuales solicitó que dentro del plazo de ocho días el ITE implementara las acciones tendentes a garantizar la posibilidad de que las comunidades indígenas nombren diputaciones que les representen —acorde con sus propios sistemas normativos—, que el Congreso local legisle al respecto y que se contemple la posibilidad de que se delimiten demarcaciones indígenas para que el nombramiento al que alude se pueda efectuar, y las cuales –resulta evidente también en suplencia de sus agravios— considera que no fueron atendidas por el Tribunal Local al resolver en la forma que lo hizo.
Además de que, en el caso de la vista que se dio a los partidos políticos, considera que ello es contrario a sus propios sistemas normativos, de ahí su agravio en el sentido de que –contrario a lo ordenado por el Tribunal local— no deben involucrarse en el tema.
Así, atendiendo a la metodología expuesta, enseguida se dará respuesta al agravio relacionado con la solicitud de impedir a los partidos políticos involucrarse en las acciones tendentes a garantizar la representación de la población indígena. A juicio de esta Sala Regional, el agravio del Accionante es infundado, como se explica a continuación.
En la Resolución impugnada, el Tribunal responsable determinó dar vista a todos los partidos con acreditación ante ITE para que dentro del ámbito de sus atribuciones y en el marco de sus agendas de trabajo coadyuvaran con el Instituto local en la investigación, determinación e implementación final de la medida afirmativa que, en su momento, debía emitir dicha autoridad electoral.
Ello al considerar que conforme al artículo 41, Base I de la Constitución los partidos políticos tienen como fines promover la participación de la población en la vida democrática, contribuir a la integración de los órganos de representación política y como organizaciones de personas ciudadanas, así como hacer posible el acceso de éstas al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.
En consecuencia, el Tribunal local advirtió como una obligación de los partidos políticos, así como de las autoridades –en términos del artículo primero constitucional— la promoción de los derechos humanos de manera progresiva y gradual, por lo que consideró necesaria la participación de los partidos políticos en las actividades que, como ocurre en el caso, tienen como propósito beneficiar y promover la participación de un grupo social vulnerable en la vida política de Tlaxcala.
En ese sentido, el argumento sustancial del Accionante para solicitar la exclusión de los partidos políticos del proceso para garantizar la representación de la población indígena consiste en que los mencionados institutos políticos son formas de organización ajenas a las modalidades organizativas de las comunidades indígenas, en tanto al interior de los partidos se libran competencias para acceder a las candidaturas, atendiendo a intereses individuales de las personas, mientras que al interior de las comunidades indígenas el nombramiento a un cargo de elección implica que la persona es distinguida.
Al respecto, esta Sala Regional resuelve la presente controversia atendiendo a una perspectiva intercultural, así como a su deber de identificar el contexto en el que surge la controversia a resolver, de modo que el respectivo análisis se llevará a cabo conforme a la mayor comprensión del problema, acorde a lo establecido en la jurisprudencia 18/2018,[17] de rubro: “COMUNIDADES INDÍGENAS. DEBER DE IDENTIFICAR EL TIPO DE LA CONTROVERSIA PARA JUZGAR CON PERSPECTIVA INTERCULTURAL, A FIN DE MAXIMIZAR O PONDERAR LOS DERECHOS QUE CORRESPONDAN”.
En el caso, este órgano jurisdiccional advierte que se trata de una controversia extracomunitaria, pues los derechos de las comunidades a las que representa el Demandante están en conflicto con distintas normas de origen estatal y con grupos de la sociedad que no pertenecen a la comunidad, como son los partidos políticos.
Así, ordinariamente procede analizar y ponderar la necesidad de interferencia o decisión externa, privilegiando la adopción de una protección en favor de la autonomía de la comunidad, con el propósito de maximizar, en su caso, la garantía de los derechos de las personas integrantes de las comunidades, los derechos colectivos frente a los individuales o los derechos de la comunidad frente a intervenciones estatales.
No obstante, esta Sala Regional considera que la decisión del Tribunal responsable de dar vista a los institutos políticos con acreditación ante Instituto local no le depara perjuicio alguno al Promovente, cuenta habida que dicha vista fue para el efecto de que, en el ámbito de sus atribuciones y conforme a sus agendas de trabajo, los aludidos institutos políticos coadyuvaran con el ITE en la investigación, determinación e implementación final de la medida afirmativa que, en su momento, debía emitir dicha autoridad electoral con motivo del cumplimiento de la Resolución controvertida.
En ese sentido, si bien este órgano jurisdiccional toma en cuenta el argumento del Actor en el sentido de que las formas de organización de los partidos políticos son ajenas a las modalidades organizativas de las comunidades indígenas, la eventual vulneración en su esfera jurídica que aduce el Promovente con motivo de la vista a los partidos políticos que se ordenó en la Resolución impugnada, no es susceptible de causarle –por sí misma— perjuicio alguno.
Lo anterior se estima así, pues lo que eventualmente podría generar perjuicio al Accionante, en su caso, sería la medida que emita el Instituto local en cumplimiento a lo ordenado en la Resolución controvertida, de ahí lo infundado del agravio.
A mayor abundamiento, esta Sala Regional estima que las acciones afirmativas ordenadas por el Tribunal responsable son medidas que buscan la igualdad material prevista en los artículos 1° párrafos primero y último, 4° primer párrafo, de la Constitución, así como 2 párrafo primero y 3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en favor de personas integrantes de grupos en situación de vulnerabilidad o culturalmente diversos, como ocurre en el caso de quienes forman parte de las comunidades y pueblos indígenas de Tlaxcala representadas por el Accionante.
En tal virtud, en el caso sujeto a estudio las acciones afirmativas ordenadas por el Tribunal responsable implicaban –contrario a lo que sostiene el Actor— la adopción de medidas cuyo objetivo era revertir la situación de desigualdad de las personas integrantes de las referidas comunidades, como se establece en la jurisprudencia 43/2014,[18] bajo el rubro: “ACCIONES AFIRMATIVAS. TIENEN SUSTENTO EN EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL Y CONVENCIONAL DE IGUALDAD MATERIAL”.
Ello ante un escenario donde además era inminente el inicio del proceso electoral local, situación que tornaba imposible implementar la reforma legal pretendida por el Accionante, al tenor de la restricción prevista en el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo de la Constitución.
Aunado a lo expuesto, importa precisar que en términos de lo previsto en el artículo 142 de la Ley Electoral local corresponde a los partidos políticos el derecho de solicitar el registro –entre otras— de las candidaturas a diputaciones locales, mientras que la ciudadanía en general también puede solicitarlo en forma independiente de los referidos institutos políticos, de modo que la única postulación que se prevé de manera exclusiva para las comunidades indígenas es la correspondiente a las presidencias de comunidad cuya elección se lleva a cabo por el sistema de usos y costumbres.
Por tal razón, se estima que la única forma que tenía el Tribunal responsable de hacer realidad la posibilidad de las comunidades indígenas representadas por el Actor de participar en el proceso electoral en curso, mediante candidaturas a las diputaciones locales, era a través de la implementación de las acciones afirmativas que ordenó emitir al Consejo General del ITE, pues atender en sus términos la petición de que dichas candidaturas se eligieran directamente por dichas comunidades habría implicado una transgresión a lo establecido en el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo de la Constitución.
Lo anterior se estima así, pues la modificación pretendida constituiría una reforma fundamental a la normativa electoral antes descrita, vedada temporalmente, ya que para ello habría sido necesario cambiar de manera integral el diseño mediante el cual se elige al Congreso local.
En tal virtud, esta Sala Regional considera que la implementación de las acciones afirmativas indígenas ordenada por el Tribunal local buscaba incluir en el proceso electoral en curso en Tlaxcala –y sin necesidad de esperar la reforma ordenada al Congreso local— una representación de la población indígena en ese órgano legislativo, pues a través de ellas se podría permitir a estos grupos tener la oportunidad de acceder a cargos de elección popular como las diputaciones, sin discriminar a la mayoría de la población, tomando en consideración, además, que los partidos políticos son creados mediante bases constitucionales como entidades de interés público, como se estableció en las sentencias dictadas en los juicios SCM-JDC-402/2018 y SCM-JDC-403/2018.
En ese sentido, en los citados precedentes se estableció que dado el carácter de entidades de interés público de los institutos políticos, éstos debían transitar de manera progresiva al establecimiento de mecanismos que favorecieran la inclusión de grupos vulnerables, como son las personas indígenas, pues tienen la obligación de promover los derechos humanos de manera progresiva y gradual, así como de realizar todos los cambios y transformaciones necesarias en la estructura económica, social, política y cultural del país, de manera que se garantice que todas las personas puedan ejercer plenamente sus derechos humanos.
Ello pues en dichos precedentes quedó demostrado que a las personas indígenas les correspondía el derecho al voto en su vertiente pasiva, aunque la merma aducida fue ocasionada por la ausencia de medidas para hacerlo efectivo por la inacción de los partidos políticos y las autoridades electorales.
En ese sentido, en las sentencias dictadas en los juicios
SCM-JDC-402/2018 y SCM-JDC-403/2018 se ordenó a los organismos públicos locales electorales de Guerrero y Morelos, respectivamente, que en forma previa al inicio de los procesos electorales en puerta en aquél momento, realizaran los estudios concernientes e implementaran acciones afirmativas en materia indígena para el caso del registro de candidaturas –entre otras— a diputaciones locales, para lo cual debían verificar que los partidos políticos implementaran las acciones afirmativas y las hicieran efectivas para permitir se consolidara el derecho en igualdad de las personas indígenas para participar en los procesos electorales de diputaciones locales.
Atendiendo a lo anterior, esta Sala Regional considera que estas acciones afirmativas pueden ser medidas que buscan garantizar la participación de personas integrantes de comunidades indígenas en el acceso a este tipo de cargos, mediante la generación de un escenario de igualdad para estos grupos, tal como se establece en la tesis XXIV/2018,[19] bajo el rubro: “ACCIONES AFIRMATIVAS INDÍGENAS. A TRAVÉS DE UN TRATO DIFERENCIADO JUSTIFICADO ASEGURAN QUE LA POBLACIÓN INDÍGENA ACCEDA A CARGOS DE ELECCIÓN POPULAR”, razón por la cual se estima improcedente dictar la suspensión de dichas acciones solicitadas por el Promovente, en tanto que éstas posibilitan su participación y eventual acceso a una diputación local en el proceso electoral en curso.
En adición a lo expuesto, esta Sala Regional advierte que el Tribunal responsable precisó en la Resolución controvertida que las acciones afirmativas indígenas cuya implementación ordenó al Consejo General del ITE eran de carácter temporal, ante la inviabilidad de que la reforma legislativa que, en su oportunidad, emitirá el Congreso local –para garantizar la participación de las personas indígenas en las diputaciones locales— pudiera aplicarse en el proceso electoral en curso, pues el eventual proceso de reforma ordenado implica, además, la celebración de una consulta a la población de las comunidades representadas por el Actor, cuya realización es imposible en las condiciones actuales, como se verá más adelante en el estudio del siguiente agravio.
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Ahora bien, con respecto al agravio relacionado con la implementación de las consultas ya referidas, así como de la posterior implementación de las medidas que, en su caso, permitan que las comunidades indígenas nombren diputaciones bajo sus sistemas normativos, se estima fundado, pero a la postre inoperante el argumento hecho valer por el Accionante en el caso del ITE, mientras que en el caso del Congreso local resulta parcialmente fundado, en atención a lo siguiente.
En efecto, con independencia de la posibilidad de efectuar el análisis respecto de la posible designación de diputaciones indígenas conforme a los sistemas normativos propios, con relación al tema de la consulta previa e informada se estima pertinente acudir al criterio orientador establecido por la Primera Sala de la Suprema Corte en la tesis 1a. CCXXXVI/2013 (10a.),[20] de rubro: “COMUNIDADES Y PUEBLOS INDÍGENAS. TODAS LAS AUTORIDADES, EN EL ÁMBITO DE SUS ATRIBUCIONES, ESTÁN OBLIGADAS A CONSULTARLOS, ANTES DE ADOPTAR CUALQUIER ACCIÓN O MEDIDA SUSCEPTIBLE DE AFECTAR SUS DERECHOS E INTERESES”.
Conforme a dicho criterio, esta Sala Regional considera que la protección efectiva de los derechos fundamentales de los pueblos y las comunidades indígenas requiere garantizar el ejercicio de ciertos derechos humanos de índole procedimental, principalmente el de acceso a la información, así como el de participación en la toma de decisiones y de acceso a la justicia.[21]
Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos
–en la sentencia del Caso Saramaka contra Surinam[22]— estableció que la obligación de llevar a cabo una consulta informada requiere que el Estado difunda la información entre las comunidades, así como mantener una comunicación constante con ellas.
En ese tenor, la Segunda Sala de la Suprema Corte expuso, al resolver el amparo en revisión 499/2015 de su índice,[23] que el Estado debe adoptar todas las medidas necesarias para que la totalidad de la información sea comprensible si así lo requiere el caso concreto, por lo que deberá ser proporcionada en las lenguas o idiomas de las comunidades y pueblos involucrados, acompañando todos los elementos necesarios para su entendimiento.
En ese contexto, resulta evidente que la solicitud formulada por el Promovente debería ser atendida por las autoridades a las que el Tribunal responsable vinculó en forma previa a que implementaran las acciones ordenadas. Así, en el caso del Consejo General del ITE era necesario que antes de adoptar las medidas afirmativas efectuara una consulta a quienes integran las comunidades indígenas en Tlaxcala, al igual que el Congreso local antes de legislar al respecto, de ahí lo fundado del agravio.
No obstante, toda vez que el Tribunal responsable estableció que la adopción de las eventuales acciones afirmativas a implementarse por parte del ITE para fomentar la participación de las personas integrantes de las comunidades indígenas de Tlaxcala en la postulación de candidaturas a diputaciones locales y el acceso a puestos de elección popular debía ocurrir en forma previa al inicio del proceso electoral, no debe perderse de vista la problemática de salud que enfrenta el país con motivo de la enfermedad provocada por el COVID-19 y la especial situación de vulnerabilidad en que se encuentran las personas y comunidades indígenas,[24] como se explica enseguida.
En efecto, esta Sala Regional ha señalado en diversos precedentes[25] que, bajo el contexto de la citada enfermedad, la Organización de las Naciones Unidas emitió la “Guía: Covid-19 y los derechos de los pueblos indígenas”,[26] en la cual expuso que:
- La pandemia de COVID-19 afecta de manera desproporcionada a las personas integrantes de los pueblos indígenas y exacerba las desigualdades estructurales subyacentes y la discriminación generalizada.
- Los derechos a la salud de las personas que integran pueblos indígenas ya estaban en peligro antes de la pandemia y la situación vulnerable en que se encuentran se ha visto agravada por la crisis, ya que no se han abordado los problemas subyacentes.
- Las poblaciones indígenas son particularmente vulnerables a las pandemias, ya que en el pasado han mostrado poca resistencia a las enfermedades respiratorias.
- Los servicios de salud cultural y lingüísticamente accesibles para los pueblos indígenas suelen ser limitados, lo que da lugar a que las pruebas para identificar los casos de infección sean más limitadas o no se realicen, así como a una menor capacidad para tratar a quienes se infectan.
Dicho documento sugirió como medidas a implementar por los Estados para la protección del derecho a la salud de las comunidades indígenas sobre la contingencia sanitaria que se enfrenta, entre otras:
- Proporcionar acceso a equipos de protección personal, pruebas y atención de emergencia de importancia primordial para los pueblos indígenas.
- Establecer medidas para controlar estrictamente la entrada de cualquier persona en los territorios indígenas -en consulta y cooperación con los pueblos interesados-, mediante procedimientos adecuados y sus instituciones representativas- incluidos los y las profesionales de la salud, el funcionariado público, personas visitantes y las instituciones asociadas. Toda persona que entre en los territorios indígenas debe someterse a pruebas de detección de COVID-19 y a una evaluación médica previa.
Por otra parte, resulta importante señalar que en la “Guía para la atención de pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas ante la emergencia sanitaria generada por el virus SARS-CoV2 (COVID-19)”,[27] emitida por el Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas, se previó lo siguiente:
- El Estado mexicano tiene el deber de adoptar las medidas necesarias para garantizar el derecho a la salud y el acceso efectivo a los servicios de salud de todas las personas en el territorio mexicano ante el grave riesgo que implica la enfermedad COVID-19, y en particular para las poblaciones con mayores condiciones de vulnerabilidad como los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, en términos de los dispuesto en los artículos 2 apartado B fracción III, y 4 párrafo cuarto de la Constitución.
- La Jornada nacional de Sana Distancia podrá entenderse no solo en forma individual, sino también en el ámbito colectivo, entre comunidades donde no se ha presentado ningún caso y lugares donde existe propagación. Por lo que, además de sumarnos al llamado de “Quédate en casa”, debe hacerse el llamado de “Quédate en tu comunidad”.
En adición a lo expuesto, también se deben atender las recomendaciones emitidas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en la resolución 1/2020,[28] relativa a la “Pandemia y Derechos Humanos en las Américas”, en la cual se destaca que los Estados de la región deben brindar y aplicar perspectivas interseccionales y prestar especial atención a las necesidades y al impacto diferenciado de dichas medidas en los derechos humanos de los grupos históricamente excluidos o en especial riesgo, entre los cuales se encuentran los pueblos y comunidades indígenas.
Así, en el apartado de los “Pueblos Indígenas” de dicha recomendación,[29] se destacan dos aspectos fundamentales:
- El deber de respetar de forma irrestricta el no contacto con los pueblos y segmentos de pueblos indígenas en aislamiento voluntario, dados los gravísimos impactos que el contagio del virus podría representar para su subsistencia y sobrevivencia como pueblo.
- La necesidad de abstenerse de promover iniciativas legislativas y/o avances en la implementación de proyectos productivos y/o extractivos en los territorios de los pueblos indígenas durante el tiempo en que dure la pandemia, en virtud de la imposibilidad de llevar adelante los procesos de consulta previa, libre e informada dispuestos en el Convenio 169 y otros instrumentos internacionales y nacionales relevantes en la materia, debido a la recomendación de la Organización Mundial de la Salud de adoptar medidas de distanciamiento social.
En ese orden de ideas y valorando el derecho a la salud de las personas en contraste con el de acceso a la justicia y el derecho a la consulta previa que tienen los pueblos y comunidades indígenas; esta Sala Regional estima necesario acatar la recomendación formulada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el sentido de que existe imposibilidad material para realizar, en este momento las consultas a las comunidades y pueblos indígenas de Tlaxcala solicitadas por el Actor.
Además, atendiendo al inicio del proceso electoral 2020-2021, resultará imposible consultar a los pueblos y comunidades indígenas de esa entidad debido a una causa de fuerza mayor consistente en la pandemia por la enfermedad COVID-19, pues ordenar dicha consulta para este proceso electoral pondría en riesgo su salud y podría diezmar a su población.[30]
Criterio semejante fue tomado por la Sala Superior al resolver el recurso SUP-REC-211/2020 en el que confirmó la sentencia de una Sala Regional que suspendió la celebración de asambleas consultivas en una comunidad indígena, pues la pandemia referida ponía en riesgo su salud.
Por lo anterior, esta Sala Regional estima que no se debe arriesgar a las comunidades ni a las personas indígenas, ya que en todo momento deben sobreponerse los derechos a la integridad y a la salud de quienes estén vinculados a cumplir con lo ordenado en la Resolución controvertida, así como de todas las personas habitantes de las comunidades en que el Actor solicita se implementen las consultas planteadas.
Bajo esa perspectiva, este órgano jurisdiccional estima necesario acatar en esta sentencia la recomendación formulada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el sentido de que, si bien el ITE y el Congreso local están obligados a consultar a las comunidades indígenas, al tenor de la doctrina jurisprudencial citada previamente, lo cierto es que existe imposibilidad material para realizar, en este momento, los ejercicios de consulta solicitados.
Ello en virtud de que, como ha señalado la Secretaría de Salud del Gobierno Federal –la cual establece las medidas preventivas que se deben implementar para mitigar y controlar los riesgos para la salud que implica la enfermedad por el virus SARS-CoV2 (COVID-19)[31]— las medidas preventivas que los sectores público, privado y social deberán poner en práctica son, entre otras, la suspensión temporal y hasta nuevo aviso de la autoridad sanitaria, los eventos masivos y las reuniones y congregaciones de más de cien personas.
En ese sentido, esta Sala Regional considera que la implementación de consultas en estos momentos en las noventa y cuatro comunidades indígenas de la entidad –conforme a lo solicitado por el Demandante— en forma previa a que el Consejo General del ITE se pronunciara sobre las acciones afirmativas ordenadas, pondría en estado de peligro a dichas comunidades, por lo que no se considera acertado ordenar se lleven a cabo dichas consultas en este momento, a fin de que se conozca la opinión de las mencionadas comunidades.
Lo anterior se estima así, pues resulta evidente que las personas habitantes de las mencionadas comunidades indígenas se encuentran en una situación de vulnerabilidad en materia de salud, lo que se ha acrecentado ante la presente contingencia sanitaria.
En tal perspectiva, es un hecho notorio[32] que el Consejo General del ITE ya emitió la determinación ordenada en la Resolución controvertida sin llevar a cabo la consulta a las comunidades indígenas solicitada por el Accionante; sin embargo, tal decisión de no consultarlas se estima acorde a lo establecido en las disposiciones precisadas en los párrafos precedentes, por lo que a juicio de esta Sala Regional tal determinación es conforme a Derecho.
Además, debe tomarse en cuenta que el Tribunal responsable estableció un plazo fatal para la emisión del acuerdo que en su momento emitiera el ITE, el cual —entre otros parámetros señalados— establecía que no debía trascender el inicio del proceso electoral local, lo que aconteció el veintinueve de noviembre del año en curso, en términos de lo establecido en el acuerdo ITE-CG 43/2020.[33] En tal virtud, resultaba imposible que el Consejo General del ITE retrasara la emisión del acuerdo correspondiente en espera de mejores condiciones sanitarias que permitieran llevar a cabo la consulta solicitada.
Asimismo, este órgano jurisdiccional reitera que las acciones afirmativas son medidas que posibilitan a las personas indígenas tener la oportunidad de acceder a cargos de elección popular, ya que generan escenarios que tienden a alcanzar la igualdad, tal como se establece en la tesis XXIV/2018,[34] además de que su carácter, como lo señaló el Tribunal responsable, es temporal, en tanto el Congreso local legisla sobre el particular, de ahí que el agravio se torne inoperante.
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Ahora bien, aplicando la suplencia total de agravios anunciada previamente, esta Sala Regional revisará lo relativo a la orden que se dio al Congreso local.[35] En ese sentido –como se adelantó— se considera parcialmente fundado el agravio, en atención a que si bien se estima factible la implementación de las consultas solicitadas por el Demandante en forma previa a que –en ejercicio de su libertad configurativa— ese órgano legisle para garantizar el acceso real y efectivo de las personas integrantes de los pueblos y comunidades indígenas a los cargos públicos representativos en Tlaxcala, así como para establecer mecanismos por los cuales se materialice el derecho de la población indígena a participar en la postulación de candidaturas y ejercicio del cargo, el Tribunal responsable no estableció un plazo cierto para que ello ocurriera.
En efecto, del análisis de la Resolución controvertida es posible advertir que el Tribunal responsable vinculó al Congreso local para que legislara sobre el particular, señalando que previo a ello debía llevar a cabo una consulta previa e informada a las personas integrantes de las comunidades indígenas de Tlaxcala, en términos de lo dispuesto en la tesis 1a. CCXXXVI/2013 (10a.),[36] pues resulta evidente que la legislación que deberá emitir les impactará en sus derechos e intereses.
En ese sentido, esta Sala Regional considera que al no haber establecido un plazo cierto para que ese órgano legislativo cumpliera con lo ordenado en la Resolución controvertida, el Tribunal local dejó abierta la posibilidad de que el plazo otorgado al Congreso local se pueda prolongar hasta los noventa días previos a la fecha límite para el inicio del proceso electoral 2023-2024, a celebrarse en dos mil veinticuatro.
En consecuencia, esta Sala Regional considera factible que acorde con los principios de certeza y seguridad jurídica del Actor y de las personas integrantes de las comunidades y pueblos indígenas de Tlaxcala, se establezca un plazo cierto para que el Congreso local emita la legislación correspondiente, previa implementación de la consulta ya señalada.
En tal virtud, este órgano jurisdiccional estima necesario precisar que una vez transcurrido el proceso electoral en curso y siempre que hayan mejorado las condiciones sanitarias, deberán tener lugar los procesos de consulta previa e informada y la posterior emisión de la normativa ordenada, pues de esa manera se genera certeza y seguridad jurídica, al tiempo que no se expone a las personas integrantes de las comunidades y pueblos indígenas a riesgos de contagio.
Al respecto, este órgano jurisdiccional advierte que con relación al tema de los plazos para efectuar las consultas la Suprema Corte señaló en sus más recientes precedentes –las Acciones de Inconstitucionalidad 148 y sus acumuladas, así como 241 y sus acumuladas,[37] ambas del año en curso— que las consultas previas, libres, informadas, culturalmente adecuadas y de buena fe deberán realizarse y emitirse, a más tardar, dentro del año siguiente a la conclusión del proceso electoral local.
Ello al considerar, por una parte, que el proceso electoral en dicha entidad inicia la primera semana de enero de dos mil veintiuno; y, por otra, que el contenido de los decretos impugnados en cada caso incidían directamente en los intereses de las personas integrantes de los pueblos y comunidades indígenas de Veracruz, por lo que, conforme a los artículos 2° de la Constitución y 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, las autoridades locales se encontraban obligadas a realizar una consulta de forma previa, libre, informada, culturalmente adecuada y de buena fe en la que participaran dichos grupos.
Así, atendiendo a los citados precedentes, se estima necesario establecer un plazo similar en el caso de la presente controversia, razón por la cual procede modificar la Resolución impugnada, en el apartado relativo al Congreso local, para que ese órgano legislativo cumpla con lo ordenado por el Tribunal local dentro del plazo de un año siguiente a que concluya el proceso electoral local que se lleva a cabo en Tlaxcala.
Para tal efecto, es necesario precisar que el artículo 112 de la Ley Electoral local dispone que el proceso electoral ordinario iniciará mediante sesión solemne a celebrarse a más tardar seis meses antes de la fecha de la elección de que se trate y concluirá con la declaratoria de validez que realicen los órganos del Instituto o con la última resolución que emitan los órganos jurisdiccionales relativa a los medios de impugnación que, en su caso, se hubieran presentado.
En tal virtud, el plazo de un año para que el Congreso local reforme la normativa con el propósito previamente precisado empezará a correr una vez que los órganos jurisdiccionales dicten la última resolución relacionada con los medios de impugnación presentados.
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Con respecto a la solicitud del Promovente en el sentido de que se ordene al ITE y al INE llevar a cabo un proceso de redistritación que busque ajustarse a las realidades históricas de las comunidades indígenas, este órgano jurisdiccional considera infundado el agravio, al ser inviable el establecimiento de una determinación al respecto, como a continuación se explica.
En efecto, de conformidad con lo establecido en el artículo 41, Base V, apartado B, inciso a), numeral 2, de la Constitución, al INE le corresponde el diseño y determinación de los distritos electorales en los ámbitos federal y local.
En ese sentido, ha sido criterio de este Tribunal Electoral que para el ejercicio de la facultad antes descrita la delimitación de la geografía electoral y su modificación por parte del INE deben realizarse fuera del proceso electoral, pues dicha actividad no forma parte de la etapa de "preparación de la elección", además de que implica realizar diversas actividades con un alto grado de dificultad técnica, las cuales no podrían cumplirse durante el desarrollo de un proceso electoral local.
En ese sentido, se advierte también que la redistritación es una actividad compleja que impacta en la cartografía electoral, cuya unidad básica es la sección, por lo que cualquier modificación en esta área altera el padrón electoral y, en consecuencia, las listas nominales del electorado.
De conformidad con lo expuesto y con base en la experiencia derivada del conocimiento de la complejidad de la tarea ya descrita, los trabajos de redistritación se deberán realizar entre dos procesos electorales ordinarios, tal como se establece en la jurisprudencia 52/2013,[38] bajo el rubro: “REDISTRITACIÓN. DEBE REALIZARSE ENTRE DOS PROCESOS ELECTORALES ORDINARIOS (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO Y SIMILARES)”.
Al respecto, si bien la Sala Superior ha establecido que la redistritación –al ser una facultad de la autoridad administrativa electoral que no tiene el carácter ni la naturaleza de una ley— puede realizarse dentro de los noventa días previos al inicio del proceso electoral en que vaya a ser aplicada,[39] ello es posible siempre que no se afecten los principios de certeza y seguridad jurídica, rectores de la materia electoral, en términos de lo dispuesto en la jurisprudencia 35/2015,[40] de rubro: “REDISTRITACIÓN. PUEDE REALIZARSE DENTRO DEL PLAZO DE NOVENTA DÍAS PREVIO AL INICIO DEL PROCESO ELECTORAL LOCAL”.
En tal virtud, esta Sala Regional considera inatendible en este momento la pretensión del Promovente, cuenta habida que éste solicita una nueva conformación de distritos que incluya a las distintas comunidades Nahuas y Yu’mhú que se encuentran en la región sur y sureste de Tlaxcala –sobre la falda del volcán Matlacuayetl—, lo que a juicio de este órgano jurisdiccional afectaría los principios de certeza y seguridad jurídica, en atención a que la redistritación pretendida implicaría una modificación de las demarcaciones distritales de la entidad.
Acorde a lo expuesto y toda vez que el proceso electoral en Tlaxcala inició el veintinueve de noviembre del año que transcurre, esta Sala Regional considera que si la presente solicitud fue planteada ante el Tribunal local el catorce de septiembre de la presente anualidad[41] es evidente que se formuló dentro de los noventa días previos al inicio del proceso electoral en curso.
Asimismo, no debe perderse de vista que la redistritación debe llevarse a cabo teniendo en cuenta el último Censo General de Población. Al respecto, el Consejo General del INE –en el acuerdo INE/CG232/2020,[42] por el que aprobó el marco geográfico electoral que se utilizará en los procesos electorales federal y locales 2020-2021— señaló que “… aún no se cuentan con los resultados del Censo que se está desarrollando en el año 2020”.
En tal virtud, a ningún fin práctico llevaría ordenar al INE efectuar en este momento la redistritación solicitada por el Actor, pues para ello antes de la fecha en que el INE tomó el referido acuerdo de manera oportuna, debían publicarse los datos del Censo General de Población que el Instituto Nacional de Estadística y Geografía levantó en el presente año, de ahí lo infundado del agravio a estudio.
No obstante, se considera que una vez concluidos los procesos electorales federal y local en Tlaxcala y cuando se cuente con los datos de población, en el momento que el INE inicie con los trabajos para llevar a cabo una redistritación local, dichos trabajos se deberán efectuar cumpliendo con el propósito de delimitar los distritos cuidando –entre otros aspectos—la integridad de las comunidades indígenas, tal como se establece en la tesis LXXIX/2002,[43] de rubro: “GEOGRAFÍA ELECTORAL. CONCEPTO Y PROPÓSITOS”, así como la eventual normatividad que en la materia emita el Congreso local.
Finalmente, como se mencionó en su oportunidad, el Promovente solicitó que la presente sentencia sea traducida por escrito y en formato de audio a las lenguas náhuatl y yu’mhú, debiendo ordenarse su notificación a las noventa y cuatro comunidades Nahuas y Yu’mhú.
Al respecto, esta Sala Regional considera que a fin de maximizar el derecho de acceso a la justicia del Accionante –previsto en el artículo 17 constitucional—, conforme a su deber de garantizar los derechos lingüísticos e identitarios y culturales tanto del Promovente como de los pueblos y comunidades indígenas de Tlaxcala, procede la traducción de esta sentencia a las lenguas Náhuatl y yu’mhú y su notificación en las noventa y cuatro comunidades indígenas de Tlaxcala, como se establece en la jurisprudencia 46/2014,[44] de rubro: “COMUNIDADES INDÍGENAS. PARA GARANTIZAR EL CONOCIMIENTO DE LAS SENTENCIAS RESULTA PROCEDENTE SU TRADUCCIÓN Y DIFUSIÓN”.
En tal virtud, se estima necesario vincular a la Defensoría Pública Electoral para Pueblos y Comunidades Indígenas, entre cuyas atribuciones se encuentra la de coadyuvar con este órgano jurisdiccional en el acceso pleno a la jurisdicción electoral, al debido proceso y a la tutela judicial efectiva, a fin de garantizar los derechos político-electorales de los pueblos y comunidades indígenas o de las personas que los integren, para que coordine las actuaciones necesarias para lograr la traducción de la síntesis oficial —que aparece al inicio de esta sentencia— y de los puntos resolutivos de la misma a las lenguas mencionadas.
Asimismo, se vincula al Instituto local, a efecto de que el resumen en español y, en su oportunidad, las traducciones de mérito, se fijen en los estrados del propio ITE, así como en lugares públicos de las comunidades de la entidad federativa, previa la autorización que corresponda y, en su caso, realice difusión a través de los medios de información más utilizados en las comunidades (por ejemplo, perifoneo, radio comunitaria, o cualquier otro medio que permita su mayor conocimiento entre las personas habitantes).[45]
De igual manera, el Instituto local deberá adoptar las medidas necesarias para que, por la vía que estime más idónea –como puede ser a través de sus órganos desconcentrados en los municipios a los que pertenecen las noventa y cuatro comunidades indígenas de la entidad—, se haga del conocimiento de las personas integrantes de las comunidades, de manera oral y en lengua indígena, el resumen y su traducción.[46]
SEXTO. Efectos. Toda vez que en la razón y fundamento que antecede esta Sala Regional determinó modificar la Resolución impugnada a efecto de establecer un plazo cierto para que el Congreso local lleve a cabo la reforma legislativa que garantice el acceso real y efectivo de las personas integrantes de los pueblos y comunidades indígenas a los cargos públicos representativos en Tlaxcala, así como el establecimiento de los mecanismos por los cuales se materialice el derecho de la población indígena a participar en la postulación de candidaturas y ejercicio del cargo –previa consulta a las personas integrantes de los pueblos y comunidades indígenas— se ordena a ese órgano legislativo que la mencionada reforma se lleve a cabo dentro del plazo de un año posterior a que concluya el proceso electoral local que actualmente se encuentra en curso en Tlaxcala, siempre que las condiciones sanitarias permitan efectuar la consulta mencionada.
Ahora bien, considerando que el efecto de esta resolución es modificar la Resolución impugnada –emitida por el Tribunal
local—, se le vincula para que vigile el cumplimiento de la misma en los términos en que fue modificada por esta Sala.
Por lo expuesto, fundado y motivado, esta Sala Regional
RESUELVE
ÚNICO. Se modifica la Resolución impugnada, en los términos y para los efectos precisados en las razones y fundamentos quinto y sexto de esta sentencia.
NOTIFÍQUESE; por correo certificado vía mensajería especializada al Accionante; por correo electrónico al Tribunal responsable y al Instituto local, con copia certificada de la presente sentencia en ambos casos; por oficio al Congreso local y a la Defensoría Pública Electoral para Pueblos y Comunidades Indígenas; y, por estrados a las demás personas interesadas. Lo anterior con fundamento en los artículos 26, 28 y 29, numerales 1, 2 y 5, de la Ley de Medios, en relación con los diversos 94, 95, 100 y 101 del Reglamento Interno.
De ser el caso, devuélvase la documentación que corresponda y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.
Así lo resolvieron, por mayoría de votos, la Magistrada y los Magistrados, con el voto en contra de la Magistrada María Guadalupe Silva Rojas, quien formula voto particular ante la Secretaria General de Acuerdos en funciones, quien autoriza y da fe.
Voto particular[47] que formula la magistrada María Guadalupe Silva Rojas[48] en la sentencia emitida en el juicio SCM-JDC-165/2020[49]
¿Por qué emito este voto?
Porque no estoy de acuerdo en calificar como infundado el agravio del Actor relativo las vistas que el Tribunal local dio a los partidos políticos para que coadyuvaran con el ITE en la implementación de la medida afirmativa.
Además, no estoy de acuerdo en los pronunciamientos que se hacen en la sentencia, validando el acuerdo emitido por el ITE en cumplimiento de la Resolución controvertida, pues dicho acto no fue impugnado en este juicio, ni se tramitó como tal.
¿Por qué no estoy de acuerdo?
a) Intromisión de los partidos políticos en la autodeterminación y autogobierno de las comunidades indígenas
Contrario a lo sostenido por la mayoría, considero que debimos calificar como fundado el agravio del Actor relativo a que las vistas que el Tribunal local ordenó dar a los partidos políticos para que intervinieran en la investigación, determinación e implementación final de la medida afirmativa, aunado a la falta de consulta -según lo resuelto en la misma sentencia-
sí vulneran los derechos de los pueblos y comunidades indígenas de Tlaxcala, pues a mi juicio, podría provocar la intromisión forzosa de los partidos políticos en las comunidades a fin de cumplir el mandato de postular personas indígenas para las diputaciones, vulnerando su derecho al autogobierno y la libre determinación, que implica incluso el derecho a preferir no participar por esa vía si la consideran una amenaza a su identidad y derechos comunitarios.
En efecto, la implementación de una medida afirmativa para la postulación -por la vía de los partidos políticos- de candidaturas indígenas a diputaciones locales, tiene como fin aumentar la participación de este grupo de personas y comunidades -que históricamente han sufrido marginación- en la toma de decisiones en lo cargos de representación popular.
No obstante, estas medidas en la práctica no generan grandes cambios en las estructuras de poder de los partidos políticos, traduciéndose, más bien en un modo de integración asimilacionista, por cuanto busca propiciar la inserción de los individuos de un grupo determinado al sistema de representación de un modo igualitario[50].
En ese sentido, este tipo de medidas pueden alcanzar el objetivo de tener mayor presencia indígena en las legislaturas, pero ello no necesariamente equivale a la representación efectiva a que la población indígena tiene derecho.
Es cierto, como sostiene la sentencia, que estos mecanismos sí potencializan la participación indígena en la toma de decisiones relevantes en la política pública y permite que las comunidades indígenas tengan representación en los congresos.
Sin embargo, cuando se implementan acciones afirmativas en pro de las comunidades indígenas a través de los partidos políticos como la que nos ocupa, debe respetarse la voz y decisión de dichas comunidades para decidir participar o no, en los mecanismos implementados, pues solo así, se garantiza su derecho de autodeterminación y autogobierno.
De hecho, el Actor nos plantea en este juicio, una cuestión relevante para reflexionar, ¿puede obligarse a los partidos políticos a postular personas indígenas en sus candidaturas si las comunidades indígenas no quieren esa medida?
Dicha interrogante involucra tener en consideración que en términos del artículo 2 de la Constitución, México es un Estado pluricultural y que deben encontrarse formas armónicas para permitir que en la toma de decisiones públicas exista la convivencia de los sistemas estatales con los internos de las comunidades.
En el caso, el Tribunal local ordenó al ITE que implementara una medida afirmativa para que los partidos políticos postularan candidaturas a diputaciones de extracción indígena.
Como afirma el Actor, dichas medidas podrían implicar la eventual elección de personas que en su caso, les representarían en el Congreso local pero sean ajenas a las comunidades indígenas, o se genere una intromisión riesgosa para la vida interna de las comunidades.
Esto es así, pues al distar los intereses de los partidos políticos de los de la comunidad y su vida interna, es posible que la selección de las personas que serán postuladas en esas candidaturas sea un acto intromisivo y pernicioso para las comunidades y pueblos indígenas que toman sus decisiones de una manera muy distinta a la de los partidos.
Por ello, es inexcusable que, ante la implementación de estas medidas, se respete el derecho de las comunidades para formar parte de las decisiones estatales que les puedan afectar.
Así, una forma reconocida -nacional e internacionalmente- es a través de la consulta previa[51] a sus asambleas comunitarias, a sus órganos de gobierno interno y sus órganos representativos.
A pesar de ello, entiendo y comparto la decisión establecida en la sentencia, relativa a que por las condiciones actuales de salud que vive el país originadas por al enfermedad conocida como COVID-19, no se debe arriesgar a las comunidades ni a las personas indígenas, ya que en todo en momento deben sobreponerse los derechos a la integridad y a la salud de quienes estén vinculados a cumplir con lo ordenado en la Resolución controvertida, así como de todas las personas habitantes de las comunidades en que el Actor solicita se implementen las consultas planteadas. Por ello, no se pueden llevar a cabo consultas en este momento.
A pesar de lo señalado, ante el agravio expreso del Actor quien solicita a esta Sala impedir la intervención de los partidos en dichas medidas, estimo que pudimos implementar acciones tendentes a resarcir el derecho vulnerado del Actor y las comunidades que permitieran en la mayor medida posible -dada la pandemia-, respetar la decisión de los propios pueblos en torno a si quieren que las referidas medidas se implementen en sus comunidades.
En ese sentido, pudimos vincular al ITE para que, si las medidas que implemente en cumplimiento de la Resolución controvertida obligan a los partidos políticos a postular candidatas y candidatos indígenas en el próximo proceso electoral, debería:
1. Notificar dicha resolución de manera personal al Actor y a las personas titulares de las presidencias de comunidad electas por sistemas normativos internos, para que en los 5 (cinco) días hábiles posteriores, emitan un pronunciamiento en que señalen si aceptan o no, que su comunidad participe de dichas acciones afirmativas y también les deberá comunicar que personal del ITE irá a recoger sus respuestas a partir del sexto día hábil[52];
2. Una vez recibidas dichas respuestas, el ITE debería revisarlas para emitir un acuerdo en que determinara la viabilidad de las acciones afirmativas que hubiera emitido en cumplimiento de la Resolución combatida, a la luz de la voluntad expresada por la población indígena tlaxcalteca, a través del Actor y las presidencias de comunidad que se rigen por sistemas normativos internos y debería notificarles tal acuerdo de manera personal.
b) Estudio de acto no impugnado en este juicio.
Por otra parte, tampoco comparto que se hagan pronunciamientos en la sentencia -bajo el argumento de ser un hecho notario- el acuerdo ITE-CG 63/2020 relativo a la medida afirmativa implementada por el Consejo General del ITE.
Esto, pues en la sentencia se dice que la decisión adoptada en el referido acuerdo de no consultar a las comunidades indígenas es acorde a lo establecido en las disposiciones precisadas respecto a las condiciones actuales de salud que vive el país originadas por la enfermedad conocida como COVID-19, por lo que la mayoría consideró que tal determinación era conforme a derecho.
A mi juicio esto implica una revisión oficiosa de un acto no impugnado, emitido por una autoridad que no es parte de este juicio que no podríamos revisar ni con una suplencia total de agravios.
Por ello emito este voto.
María Guadalupe Silva Rojas
MAGISTRADA
Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firma electrónica certificada, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.[53]
[1] Esta síntesis no sustituye a la sentencia, sino que es una herramienta para facilitar su comprensión, en el entendido de que la sentencia en su integralidad contiene los fundamentos y motivos que llevaron a resolver este juicio en la manera expresada en el único punto resolutivo de la misma.
[2] Mediante salto de la instancia.
[3] Publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de septiembre de dos mil diecisiete.
[4] Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 10, Número 20, 2017, páginas 27 y 28.
[5] Según consta en la cédula de notificación visible a foja 95 del cuaderno accesorio único del expediente.
[6] Exceptuando los días sábado doce, domingo trece, lunes catorce y miércoles dieciséis de septiembre, al ser inhábiles –en términos del artículo 7 párrafo 2 de la Ley de Medios, 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación–, con la finalidad de maximizar la protección de los derechos de acceso a la justicia y debido proceso de quienes acuden como integrantes de comunidades indígenas, conforme a la jurisprudencia 8/2019 de rubro: “COMUNIDADES Y PERSONAS INDÍGENAS. EL PLAZO QUE TIENEN PARA PROMOVER MEDIOS DE IMPUGNACIÓN RELACIONADOS CON SUS PROCESOS ELECTIVOS DEBE COMPUTARSE SIN TOMAR EN CUENTA LOS DÍAS SÁBADOS, DOMINGOS E INHÁBILES”, consultable en: Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, TEPJF, Año 12, Número 23, 2019, páginas 16 y 17.
[7] Lo que resulta acorde con lo establecido en la jurisprudencia 4/2012, de rubro: “COMUNIDADES INDÍGENAS. LA CONCIENCIA DE IDENTIDAD ES SUFICIENTE PARA LEGITIMAR LA PROCEDENCIA DEL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO”, consultable en: Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, TEPJF, año 5, número 10, 2012, páginas 18 y 19.
[8] Consultable en: Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, TEPJF, año 8, número 16, 2015, páginas 20 y 21.
[9] Consultable en: Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, TEPJF, año 6, número 13, 2013, páginas 25 y 26.
[10] Consultable en: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Décima Época, Libro 1, diciembre de 2013, tomo I, página 287.
[11] Consultable en: Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, TEPJF, año 7, número 14, 2014, páginas 59 y 60.
[12] Sustentada por la Primera Sala de la SCJN, consultable en: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXXI, febrero de 2010, página 114.
[13] Consultable en: Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, TEPJF, año 2, número 3, 2009, páginas 17 y 18.
[14] Consultable en la página de internet de este Tribuna Electoral, en la dirección electrónica: https://www.te.gob.mx/publicaciones/sites/default/files//archivos_libros/Gui%CC%81a%20de%20actuacio%CC%81n%20para%20juzgadores%20en%20materia%20de%20derecho%20electoral.pdf.
[15] A través incluso de las propias personas integrantes de las comunidades indígenas, así como de las fuentes objetivas de las que pueda recopilar, incluidos los procedimientos que consideren pertinentes para obtener cualquier dato que pudiera llegar a ser trascendental para la investigación, dentro de los cuales podrá realizar dictámenes periciales, consultas con los habitantes de las comunidades, requerimientos de información a las autoridades locales o nacionales, según sea el caso, o las que considera necesarias.
[16] Consultable en: Justicia Electoral. Revista del TEPJF, Suplemento 4, Año 2001, páginas 5 y 6.
[17] Consultable en: Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, TEPJF, año 11, número 22, 2018, páginas 16 a 18.
[18] Consultable en: Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, TEPJF, año 7, número 15, 2014, páginas 12 y 13.
[19] Consultable en: Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, TEPJF, año 11, número 22, 2018, página 25.
[20] Consultable en. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima época, libro XXIII, agosto de 2013, tomo 1, página 736.
[21] En ese sentido, la Primera Sala de la SCJN señala que todas las autoridades, en el ámbito de sus atribuciones, están obligadas a consultarles antes de adoptar cualquier acción o medida susceptible de afectar sus derechos e intereses, consulta que debe cumplir con los siguientes parámetros: a) Ser previa; b) Culturalmente adecuada a través de sus representantes o autoridades tradicionales; c) Informada; y, d) De buena fe, ello en el entendido que el deber del Estado a la consulta no depende de la demostración de una afectación real a sus derechos, sino de la susceptibilidad de que puedan llegar a dañarse, pues precisamente uno de los objetos del procedimiento es determinar si los intereses de los pueblos indígenas serían perjudicados.
[22] Sentencia de veintiocho de noviembre de dos mil siete, consultable en la dirección electrónica: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_172_esp.pdf.
[23] Resuelto el cuatro de noviembre de dos mil quince.
[24] Criterio y consideraciones tomadas de la sentencia dictada en el juicio
SCM-JDC-71/2020, resuelto por el Pleno de esta Sala Regional el veintinueve de octubre del año en curso.
[25] Entre ellos la sentencia dictada en el juicio SCM-JDC-71/2020; SCM-JDC-88/2020 y Acumulados; y, SCM-JDC-126/2020 y Acumulados.
[26] Documento consultable en la página de internet: http://hchr.org.mx/images/doc_pub/OHCHRGuidance_COVID19_IndigenouspeoplesRights_ES.pdf, cuyo contenido se invoca como hecho notorio en términos del artículo 15, numeral 1, de la Ley de Medios, con apoyo en la tesis I.3o.C.35 K (10a.), de rubro: “PÁGINAS WEB O ELECTRÓNICAS. SU CONTENIDO ES UN HECHO NOTORIO Y SUSCEPTIBLE DE SER VALORADO EN UNA DECISIÓN JUDICIAL“, consultable en: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XXVI, Tomo 2, noviembre de 2013, página 1373.
[27] Consultable en: https://www.gob.mx/inpi/articulos/guia-para-la-atencion-de-pueblos-indigenas-y-afromexicano-ante-el-covid-19-en-lenguas-indigenas?idiom=es, cuyo contenido se invoca como hecho notorio en términos del artículo 15, numeral 1, de la Ley de Medios, con apoyo en la tesis I.3o.C.35 K (10a.), ya citada.
[28] Consultable en la página oficial de la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos, en la dirección electrónica: https://www.oas.org/es/cidh/decisiones/pdf/Resolucion-1-20-es.pdf.
[29] Contenidos en los párrafos 55 y 57 de dicha resolución 1/2020 que se cita.
[30] En el mismo sentido se pronunció esta Sala Regional al resolver el juicio
SCM-JDC-88/2020.
[31] Mediante acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación el
veinticuatro de marzo del año en curso, consultable en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5593313&fecha=14/05/2020.
[32] En términos de lo establecido en el artículo 15, numeral 1, de la Ley de Medios, con apoyo además en la tesis I.3º. C. 35 K (10a.), antes citada, ya que el acuerdo respectivo se encuentra publicado en la página de internet del ITE, en la dirección electrónica: http://itetlax.org.mx/acuerdos-2020.html.
[33] Invocado como hecho notorio en términos del artículo 15, numeral 1, de la Ley de Medios, con apoyo además en la tesis I.3º. C. 35 K (10a.), citada previamente, pues el mencionado acuerdo se encuentra publicado en la página de internet del ITE, en la dirección electrónica: http://itetlax.org.mx/acuerdos-2020.html.
[34] Bajo el rubro: “ACCIONES AFIRMATIVAS INDÍGENAS. A TRAVÉS DE UN TRATO DIFERENCIADO JUSTIFICADO ASEGURAN QUE LA POBLACIÓN INDÍGENA ACCEDA A CARGOS DE ELECCIÓN POPULAR”, ya citada.
[35] Sin que ello implique un pronunciamiento de este órgano jurisdiccional acerca de la omisión legislativa, puesto que el Tribunal responsable ya lo hizo en la Resolución impugnada.
[36] Bajo el rubro: “COMUNIDADES Y PUEBLOS INDÍGENAS. TODAS LAS AUTORIDADES, EN EL ÁMBITO DE SUS ATRIBUCIONES, ESTÁN OBLIGADAS A CONSULTARLOS, ANTES DE ADOPTAR CUALQUIER ACCIÓN O MEDIDA SUSCEPTIBLE DE AFECTAR SUS DERECHOS E INTERESES”, citada previamente.
[37] En las que declaró la invalidez total de los Decretos 576 y 580 del Estado de Veracruz, por los que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz de Ignacio de la Llave; así como diversas normas en materia electoral, respectivamente, por haberse emitido sin que, de manera previa, se hubiera consultado a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, resueltas el veintitrés de noviembre y el tres de diciembre del año en curso, respectivamente.
[38] Consultable en: Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, TEPJF, año 6, número 13, 2013, páginas 69 y 70.
[39] Previsto en el artículo 105, fracción II, párrafo penúltimo de la Constitución.
[40] Consultable en: Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, TEPJF, año 8, número 17, 2015, páginas 47 y 48.
[41] Según consta en el sello estampado al reverso de la foja 19 del expediente.
[42] El cual se invoca como hecho notorio en términos de lo previsto
en el artículo 15, numeral 1 de la Ley de Medios,
al haberse publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de septiembre del año en curso, como se advierte en la dirección electrónica: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5600619&fecha=17/09/2020.
[43] Consultable en: Justicia Electoral. Revista del TEPJF, suplemento 6, año 2003, páginas 145 y 146.
[44] Consultable en: Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral. TEPJF. año 7, número 15, 2014, páginas 29, 30 y 31.
[45] Lo anterior con apoyo en la jurisprudencia 31/2002, bajo el rubro: “EJECUCIÓN DE SENTENCIAS ELECTORALES. LAS AUTORIDADES ESTÁN OBLIGADAS A ACATARLAS, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE NO TENGAN EL CARÁCTER DE RESPONSABLES, CUANDO POR SUS FUNCIONES DEBAN DESPLEGAR ACTOS PARA SU CUMPLIMIENTO”, consultable en: Justicia Electoral. Revista del TEPJF, suplemento 6, año 2003, página 30.
[46] En el mismo sentido se pronunció la Sala Regional Guadalajara en la sentencia dictada en el juicio SG-JE-48/2020.
[47] Con fundamento en el artículo 193 párrafo 2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 48 del Reglamento Interno de este Tribunal Electoral.
[48] Con la colaboración de Luis Enrique Rivero Carrera.
[49] Para la emisión de este voto me referiré a todas las fechas como actualizadas en 2020 (dos mil veinte) salvo que señale otro año de manera expresa y usaré los mismos términos definidos que constan en la sentencia del que forma parte.
[50] Cita en ONU, “Representación Indígena en poderes legislativos. Claves desde la experiencia internacional”, Serie Más y Mejor Democracia, número 2, 2015, p. 24.
[51] Tal como lo dispone el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países independientes.
[52] Esto, para evitar que dichas personas tengan que desplazarse, colocándose en situación de riesgo.