JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO

EXPEDIENTE: SCM-JDC-283/2022

ACTORA:

MARTHA SOLEDAD AVILA VENTURA

AUTORIDAD RESPONSABLE: TRIBUNAL ELECTORAL DE LA CIUDAD DE MÉXICO

MAGISTRADO EN FUNCIONES:
LUIS ENRIQUE RIVERO CARRERA

SECRETARIA:

NOEMÍ AIDEÉ CANTÚ HERNÁNDEZ

COLABORÓ:

ÁNGELES NAYELI BERNAL REYES

Ciudad de México, a diez de noviembre de dos mil veintidós[1].

La Sala Regional Ciudad de México del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en sesión pública de esta fecha, confirma el acuerdo plenario emitido por el Tribunal Electoral de la Ciudad de México en el expediente de clave TECDMX-PES-039/2022, de conformidad con lo siguiente.

G L O S A R I O

De la narración de hechos que la actora hace en su demanda, así como de las constancias del expediente, se advierte lo siguiente:

A N T E C E D E N T E S

I. PES. El nueve de diciembre de dos mil veintiuno, se presentó una queja en contra de distintas personas, entre ellas, dos diputados del Congreso local como probables responsables por hechos que podrían constituir VPG en contra de la actora.

Dicha queja, previa la tramitación correspondiente, se registró en el Instituto electoral con el número de expediente IECM-QCG/PE/311/2021.

II. Trámite ante el Tribunal local.

1. Recepción de expediente. Realizada la sustanciación a la queja referida por el Instituto electoral, el doce de mayo, el Tribunal local recibió el citado expediente y con este integró el diverso TECDMX-PES-039/2022 de su índice.

2. Acuerdo impugnado. El catorce de junio, mediante acuerdo plenario emitido en el Procedimiento, la autoridad responsable se declaró incompetente para conocer sobre los hechos denunciados, remitiendo el expediente al Congreso local para efecto de que determinara lo que en derecho correspondiera. 

IV. Juicio de la ciudadanía.

1. Demanda. Inconforme con lo anterior, el veintitrés de junio, la promovente presentó ante el Tribunal local la demanda que originó el juicio en que se actúa.

2. Recepción y turno. El veintinueve de junio, se recibió la demanda, así como la documentación correspondiente y, en consecuencia, previa la tramitación correspondiente, la entonces magistrada presidenta interina de este órgano jurisdiccional ordenó integrar el expediente de clave SCM-JDC-283/2022 y turnarlo a la ponencia del magistrado en funciones Luis Enrique Rivero Carrera, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley de Medios.

3. Instrucción. En su oportunidad, se ordenó radicar el juicio indicado y al estimar que se encontraban reunidos los requisitos legales para ello se admitió a trámite la demanda para, con posterioridad, declarar el cierre de instrucción.

R A Z O N E S   Y   F U N D A M E N T O S

PRIMERA. Jurisdicción y competencia. Esta Sala Regional es competente para conocer y resolver el presente medio de impugnación, toda vez que es un juicio promovido por una ciudadana quien por propio derecho y ostentándose como diputada del Congreso local, controvierte el acuerdo impugnado en que el Tribunal local se declaró incompetente para resolver el Procedimiento de clave TECDMX-PES-039/2022; supuesto de competencia de este órgano jurisdiccional y entidad federativa
-Ciudad de México- donde ejerce jurisdicción.

Lo anterior, con fundamento en:

Constitución. Artículos 41 párrafo tercero Base VI y 99 párrafos primero, segundo y cuarto fracción V.

Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Artículos 166 fracción III y 176 fracción IV.

Ley de Medios. Artículos 3 párrafo 2 inciso c), 79 párrafo 1 y 80 párrafo 1 inciso f).

Acuerdo INE/CG329/2017[2] de veinte de julio de dos mil diecisiete, emitido por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, por el cual aprobó el ámbito territorial de las cinco circunscripciones plurinominales electorales federales en que se divide el país.

SEGUNDA. Perspectiva de género. Para resolver el caso esta Sala Regional juzgará con perspectiva de género, porque en su origen, parte de la problemática denunciada en el PES se relaciona con conductas que –supuestamente– constituyeron VPG en perjuicio de la actora. 

Al respecto, se destaca que, en términos de lo dispuesto en los artículos 1 y 4 de la Constitución; 2, 6 y 7 de la Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer (Belém do Pará) y 1 y 2 inciso c) de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer, el reconocimiento de los derechos de las mujeres a una vida libre de violencia y discriminación, así como de acceso a la justicia en condiciones de igualdad, implica la obligación para todos los órganos jurisdiccionales del país de impartir justicia con un enfoque o visualización favorable en razón de género.

Por ello, se estima necesario que los motivos de disenso deban ser estudiados en apego al principio de juzgar con perspectiva de género[3], el cual es entendido como un mecanismo y metodología de estudio que tiene la finalidad de acabar con la condición de desigualdad entre mujeres y hombres.

Esta situación conlleva el deber de impartir justicia sobre la base del reconocimiento de la particular situación de desigualdad en la cual históricamente se han encontrado -entre otras personas- las mujeres, realizando un análisis integral del caso con el objeto de que la resolución que sea dictada parta de una base igualitaria que respete, proteja y garantice los derechos de igualdad y no discriminación[4].

TERCERA. Requisitos de procedencia. El presente medio de impugnación reúne los requisitos previstos en los artículos 8 párrafo 1, 9 párrafo 1 y 79 párrafo 1 de la Ley de Medios, debido a lo siguiente:

a) Forma. La demanda fue presentada por escrito ante la autoridad responsable, en ella la actora precisa su nombre y firma autógrafa; identifica la determinación controvertida; se mencionan los hechos base de la impugnación y los agravios que se estima le causan afectación.

b) Oportunidad. La demanda fue presentada dentro del plazo de cuatro días hábiles establecido en el artículo 8 de la Ley de Medios, en relación con el artículo 7 párrafo 2 de la misma Ley.

Lo anterior es así, ya que si bien de las constancias del expediente se desprende que el acuerdo controvertido fue emitido el catorce de junio y notificado por correo electrónico al partido MORENA -del que forma parte la actora e instituto político que interpuso la queja primigenia- el veinte siguiente[5] lo cierto es que no existe una constancia respecto a notificación personal alguna entendida con la promovente y ésta reconoce en su escrito de demanda que tuvo conocimiento del acto mediante el correo electrónico aludido el veinte de junio.

Tales datos son relevantes pues, por un lado, la autoridad responsable al rendir su informe circunstanciado[6] expresamente señala que: “...Martha Soledad Ávila Ventura, fue parte agraviada en el Procedimiento Especial Sancionador...TECDMX-PES-039/2022.”, y por tanto hace la mención sobre el reconocimiento de su personería para interponer el presente juicio.

Sin embargo, aun con tal reconocimiento en el expediente que nos ocupa, no existe una constancia respecto a la notificación personal que se hubiera entendido con la actora por lo que hace al acuerdo impugnado; de este modo, si la promovente expresa que tuvo conocimiento de tal acto el veinte de junio[7], y presentó su demanda el veintitrés siguiente, resulta evidente su oportunidad.

Resulta aplicable, mutatis mutandis, es decir, cambiando lo que deba ser cambiado, la jurisprudencia 20/2001 de la Sala Superior, de rubro: NOTIFICACIÓN. LA EFECTUADA AL REPRESENTANTE DE UN PARTIDO POLÍTICO ANTE UN ÓRGANO ELECTORAL, NO SURTE EFECTOS RESPECTO DE LOS CANDIDATOS POSTULADOS POR EL PROPIO PARTIDO[8].

c) Legitimación e interés jurídico. La promovente cumple con dichos requisitos, ya que se trata de una ciudadana quien por propio derecho y ostentándose como diputada del Congreso local, controvierte el acuerdo plenario en que la autoridad responsable se declaró incompetente para resolver el Procedimiento TECDMX-PES-039/2022 en el que fue reconocida como parte agraviada por la comisión de conductas que podrían actualizar VPG en su contra.

d) Definitividad. Dicho requisito se tiene por cumplido, ya que la norma electoral no prevé algún recurso o medio de impugnación que deba ser agotado antes de acudir a esta instancia para controvertir el acuerdo impugnado.

Así, al estar colmados los requisitos de procedencia del medio de impugnación que nos ocupa, lo conducente es realizar el estudio de fondo de la controversia planteada.

CUARTA. Contexto de la impugnación. Para un mejor entendimiento de la controversia planteada en el presente juicio, se considera necesario referir lo siguiente:

1.     Conductas denunciadas en la queja primigenia

Conforme a lo que se advierte de los antecedentes de esta resolución, el nueve de diciembre de dos mil veintiuno, el partido político MORENA denunció, entre otras personas, a dos diputados del Congreso local por las conductas que de manera sucinta se describen también en el acuerdo impugnado de la siguiente manera:

        El veintidós de septiembre de dos mil veintiuno, José Gonzalo Espina Miranda, durante el desarrollo de una sesión ordinaria del Congreso local, presumiblemente agredió de manera física a la entonces coordinadora del grupo parlamentario del Partido MORENA; es decir, la hoy actora, al golpearla con uno de sus dedos en el hombro.

        En distinta sesión del Congreso local, celebrada el siete de octubre, el mismo diputado ofreció disculpas públicas por los hechos acontecidos el veintidós de septiembre anterior.

        Durante el desarrollo de la sesión aludida, Ricardo Rubio Torres, durante su exposición en tribuna agredió de manera verbal al presidente de la mesa directiva del Congreso local con las siguientes expresiones: “insulso, ignorante y torpe”, “baje y dígalo en mi cara, porque se escuda en ese cargo como cobarde, pues integra un partido de moronga, de sangre seca” “ya estuvo bien que este güey nos calle y nos trate de esa forma mientras a sus diputados les permite todo”.

        El dos de diciembre de dos mil veintiuno, en la sesión ordinaria del Congreso local, Ricardo Rubio Torres, en el punto 56 del orden del día exhibió y rompió un cartel en el que se observaba la imagen del presidente de la República, expresando argumentos de odio y desprecio hacia la figura presidencial y al finalizar su exposición del punto referido, la asesora del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional se acercó a la actora con el objetivo de mediar respecto de la forma de conducirse del diputado señalado.

En respuesta a lo anterior, la promovente señaló que “ya no se podía tolerar actitudes agresivas y violentas de ninguna índole en el Congreso, y menos después de tener conocimiento a través de los medios de comunicación de las agresiones físicas que le confirió el Diputado Ricardo Rubio Torres a su esposa” y consecuentemente, el diputado en cuestión acudió a la curul de la actora y de José Fernando Mercado Guiada con el fin de solicitar la ratificación del quorum; sin embargo y previo a retirarse se acercó al lado derecho de la promovente y con presunta voz amenazante le dijo: “si tiene pruebas de lo que dice, demuéstrelas” sin que la actora respondiera a tal comentario, motivo por el que el diputado aludido regresó y le dijo: “si me escuchó verdad” para retirarse entonces del curul.

2.     Acto impugnado

Una vez que el Instituto electoral remitió al Tribunal local el expediente del Procedimiento en cuestión, dicho órgano jurisdiccional determinó declarar que carecía de competencia para conocer del asunto, en tanto que estaba dentro del ámbito del derecho parlamentario y no en el electoral.

Para llegar a tal conclusión, la autoridad responsable estableció, en primer lugar, el marco normativo que consideró aplicable, en particular de la Ley procesal sobre los tipos de procedimientos
-ordinario sancionador y especial sancionador- para la investigación y determinación de las sanciones por presuntas faltas cometidas a las disposiciones electorales, describiendo sus principales características, así como quiénes pueden ser responsables de las mismas, destacando a las y los servidores públicos como tales.

Precisó, asimismo, que de conformidad con el Reglamento atinente[9], el PES es aplicable dentro del proceso electoral para denunciar entre otras conductas, aquellas relacionadas con VPG y una vez referido ello, destacó las líneas generales de las reformas legales sobre tal materia a nivel federal para con posterioridad sintetizar el contexto normativo en relación con la VPG en la Ciudad de México.

Como un segundo pilar invocado en el marco normativo de su determinación, el Tribunal local refirió qué debe entenderse por inviolabilidad parlamentaria de las personas legisladoras y enseguida analizó el caso concreto.

En ese contexto, señaló en primer lugar que la competencia es la suma de facultades otorgadas por ley a los órganos del Estado para conocer de los asuntos sometidos a su jurisdicción y que en el caso, el Instituto electoral si bien cuenta con atribuciones conferidas por la norma para investigar violaciones en materia de VPG, lo cierto es que puede hacerlo a partir del presupuesto formal sobre la naturaleza -electoral o no- de las conductas denunciadas pues a partir del análisis de las mismas es que se determina la competencia del órgano en cuestión.

La autoridad responsable estimó así que las conductas denunciadas en el PES que dio origen al acuerdo impugnado se encuentran fuera de la materia electoral y ostentan un carácter parlamentario ya que se circunscriben al desarrollo de las sesiones ordinarias del veintidós de septiembre y dos de diciembre de dos mil veintiuno dentro del recinto del Congreso local, lo que a juicio de la autoridad responsable “...tiene injerencia en las reglas del debate del mismo órgano legislativo y, no así en una violación a su derecho -de la actora- de representatividad en favor de la ciudadanía”.

Para reforzar tal determinación, el Tribunal local refirió distintos precedentes tanto propios como de la Sala Superior en que se señaló que, al estar los actos denunciados vinculados directamente con el derecho parlamentario, estaban fuera del ámbito competencial electoral.

Así, concluyó que para el caso concreto al tratarse de hechos que no incidían en los derechos político-electorales de las personas involucradas sino en una posible afectación al derecho parlamentario, era el Congreso local la autoridad competente para pronunciarse al respecto y en consecuencia, determinó que lo procedente era hacer de conocimiento de dicho órgano legislativo su resolución para que en el ámbito de sus atribuciones determinara lo que en derecho correspondiera sobre las conductas denunciadas.

QUINTA. Síntesis de agravios y metodología de estudio.

1.     Síntesis de agravios.

Al acudir a esta Sala Regional para combatir el acuerdo impugnado, en primer lugar la actora se duele de la falta de exhaustividad al señalar, en esencia, que indebidamente el Tribunal local argumentó su falta de competencia con base en la inviolabilidad parlamentaria de los probables responsables en su carácter de diputados del Congreso local, pero sin analizar que las conductas primigeniamente denunciadas si bien se dieron durante y al finalizar diversas sesiones de dicho órgano parlamentario, por sí mismas, no guardaban relación con el desarrollo y contenido de las sesiones aludidas; es decir “...se realizaron en recinto parlamentario pero no sobre asuntos en el orden del día de dichas sesiones.”.

Luego de reseñar distintas nociones teóricas sobre la figura de la inviolabilidad parlamentaria, la promovente refiere que en ningún caso puede estimarse como una prerrogativa absoluta que otorgue a las personas legisladoras “irresponsabilidad ilimitada en el ejercicio de sus funciones”, sino que, desde su perspectiva, tal figura y el ámbito de protección que abarca solo es válida mientras resulte estrictamente necesaria y tenga una base objetiva y razonable.

Así, la actora aduce:

...en el presente asunto no se actualiza la inviolabilidad parlamentaria pues los hechos denunciados se dieron en el desarrollo de las sesiones respectivas, pero no se desprenden o generan por el proceso legislativo, ambos acontecimientos se dan con motivo de situaciones personales que nada tienen que ver con el análisis, discusión y votación de los asuntos listados en el orden del día respectivo.

Es así que, los hechos denunciados respecto del diputado Espina se dan una vez concluido el asunto en discusión y la agresión se realiza de manera verbal y física; por lo que hace al diputado Rubio, la agresión se realiza durante el desarrollo de una sesión, pero el motivo por el cual, amenaza e intimida derivado de un asunto personal expuesto de manera particular a una asesora de dicho diputado...

Agrega que ninguna de las conductas descritas tuvo relación con la labor legislativa de los probables responsables sino que tuvieron por objeto anular su derecho político-electoral en su vertiente de ejercicio del cargo, al buscar sesgar su participación en el debate legislativo, de ahí que estime que es la autoridad electoral quien debe conocer del asunto, alegando que, como consecuencia de la indebida determinación del Tribunal local esta Sala Regional debe realizar el análisis exhaustivo de los hechos inicialmente denunciados para advertir que estos constituyen VPG.

En el mismo tenor, pero en un segundo grupo de agravios, la promovente enfatiza que el acuerdo impugnado carece de la debida fundamentación al referir que el Tribunal local no tiene competencia dado que las personas probables responsables gozan de la protección que implica la inviolabilidad parlamentaria, pues si como señaló los hechos denunciados en el PES no guardan relación con el proceso legislativo local, se sigue que los motivos y fundamentos invocados en el acuerdo impugnado son contrarios a derecho.

Luego, la actora refiere el marco normativo que estimó relacionado con la VPG y las obligaciones de las autoridades del Estado mexicano para garantizar a las mujeres una vida libre de violencia en cualquiera de sus vertientes, para entonces concluir que las conductas denunciadas en el PES sí son sancionables en el ámbito electoral y por tanto las autoridades electorales deben realizar un análisis de todos los hechos y agravios expuestos a fin de hacer efectivo el acceso a la justicia y al debido proceso.

De esta manera, para la promovente se evidencia que el Tribunal local dejó de observar la normatividad legal y jurisprudencial aplicable sobre determinar la existencia de actos que pueden implicar VPG, de ahí que, considere que la fundamentación del acuerdo impugnado es incorrecta al establecer la incompetencia de la autoridad responsable para conocer del asunto y remitirlo al Congreso local solo por el hecho de que los actos denunciados se dieron durante el desarrollo de sesiones legislativas.

A partir de lo anterior, la actora expresa que el Tribunal local no actuó de manera exhaustiva ante la agresión que estima sufrió a partir de las conductas denunciadas en el PES, de manera que considera debe dársele acceso a la justicia por la vía electoral para que sus agresores sean registrados como personas que ejercieron VPG, con las consecuencias que ello pueda tener para futuros cargos públicos que puedan pretender.

2.     Metodología de estudio.

Como puede observarse de la relación de agravios esgrimidos por la actora, el estudio de estos debe abocarse en determinar si las razones expuestas por el Tribunal local para sostener que carece de competencia para resolver el PES que inició la presente cadena impugnativa son o no correctas, por lo que serán analizados de manera conjunta.

Lo anterior, en el entendido que lo relevante no es la forma en que se examinen los agravios, sino que todos sean estudiados, tal como lo establece la jurisprudencia 4/2000 de la Sala Superior de rubro: AGRAVIOS, SU EXAMEN EN CONJUNTO O SEPARADO, NO CAUSA LESIÓN[10].

SEXTA. Estudio de fondo. A juicio de esta Sala Regional, los motivos de disenso planteados por la actora resultan infundados, de conformidad con lo que enseguida se explica.

De inicio y en tanto que como se ha señalado la controversia está inscrita en conocer si se actualiza o no un supuesto de su justiciabilidad por la vía electoral, o si se trata de una cuestión meramente parlamentaria es pertinente referir, como esta Sala Regional ha explorado[11] que existe una vertiente de la evolución de la interpretación de este Tribunal Electoral al respecto, sobre la necesidad de distinguir entre los actos meramente políticos y de organización interna de un órgano legislativo, de aquellos otros actos jurídicos de naturaleza electoral que inciden en los derechos político-electorales.

Para arribar a tal consideración, se parte de la premisa generada por las diversas jurisprudencias 19/2010, y 20/2010 de la Sala Superior intituladas: COMPETENCIA. CORRESPONDE A LA SALA SUPERIOR CONOCER DEL JUICIO POR VIOLACIONES AL DERECHO DE SER VOTADO. EN SU VERTIENTE DE ACCESO Y DESEMPEÑO DEL CARGO DE ELECCIÓN POPULAR[12] y DERECHO POLÌTICO ELECTORAL A SER VOTADO. INCLUYE EL DERECHO A OCUPAR Y DESEMPEÑAR EL CARGO[13], las cuales han tenido un significado especial en cuanto a la justiciabilidad electoral, porque de algún modo, a partir de dichos criterios, se admitió el ensanchamiento de las posibilidades previstas legalmente para la procedencia de un juicio de la ciudadanía, concretamente respecto de lo dispuesto por los artículos 79 párrafo 1 y 80 párrafo 1 de la Ley de Medios[14].

Bajo ese enfoque, el derecho a postular una candidatura a un cargo de elección popular incluye o comprende el derecho a ejercer las funciones inherentes durante el periodo del encargo.

Lo determinado en aquellos precedentes forjó la posibilidad de combatir cualquier acto que, además de actualizar los supuestos previstos específicamente en los referidos dispositivos legales, se relacionara con el ejercicio efectivo del cargo, en tanto que algunos de ellos pueden en ciertos casos representar una afrenta a los derechos político-electorales.

La perspectiva de interpretación que se aceptó fue encontrando aplicación en diferentes espectros de la actividad pública, de manera que el criterio fue adoptando su respectiva modalidad y gradualidad atendiendo al cargo popular de que se trate; por ejemplo, en cargos de elección popular de índole municipal se admitió que incluso las remuneraciones de los y las ediles o de personas integrantes de ayuntamientos, fueran concebidas como verdaderos derechos inherentes al ejercicio del cargo[15].

De esa manera la directriz de interpretación transitó en diferentes niveles, puesto que trazó pautas de aplicación que también se impusieron a los tribunales electorales para conocer de impugnaciones relacionadas con este tópico[16], lo cual generó que el sistema electoral integral ya no se limitara a la concepción tradicional de derecho político-electoral ajustada de manera estricta a la categorización de la Ley de Medios.

Así, ese nuevo enfoque de interpretación se tradujo en un reconocimiento de que los derechos político-electorales, en muchos casos, pueden tener una naturaleza material, no solo entendidos en su sentido instrumental, sino también sustantivo.

El desarrollo jurisprudencial precitado, no encontró una resonancia similar en otros contextos; como por ejemplo, en el ámbito parlamentario, dada la propia naturaleza de sus funciones, pero fundamentalmente porque la actividad parlamentaria tiene un asidero constitucional distinto a partir de los principios fundacionales de división de poderes y de inmunidad parlamentaria, previstos en los artículos 49, 50 y 61 de la Constitución que imponen un tratamiento y un desarrollo jurisprudencial diferenciado al que encuentra en otros ámbitos de la actividad pública.

En ese sentido, cobra aplicación el contenido de la jurisprudencia 34/2013 de la Sala Superior, de rubro: DERECHO POLÍTICO-ELECTORAL DE SER VOTADO. SU TUTELA EXCLUYE LOS ACTOS POLÍTICOS CORRESPONDIENTES AL DERECHO PARLAMENTARIO[17], de la que puede desprenderse un reconocimiento de que el derecho de acceso al cargo, como concepto tutelable en materia electoral, comprende las garantías y condiciones para ocupar el cargo, así como para el ejercicio de la función pública, pero sin comprender aquellos actos concernientes a la organización interna de los órganos legislativos, ya sea por la actividad individual de sus miembros, por ser actos esencial y materialmente desvinculados del objeto del derecho político-electoral a ser votado o votada.

La jurisprudencia antes aludida ha imperado durante un largo periodo de interpretación y de algún modo ha fungido como una garantía o condición específica de protección al ámbito parlamentario, cuya no justiciabilidad de sus actos, en muchos casos, orientó las decisiones de esta Sala Regional como sucede por ejemplo en la determinación adoptada en el juicio de la ciudadanía SCM-JDC-47/2020 y acumulados[18], en la cual se confirmaron las sentencias por las que el Tribunal entonces responsable determinó que:

-La reforma a la normativa interna del Congreso de Morelos, así como la modificación a la integración de sus comisiones internas, y la separación de una diputada del grupo Parlamentario de Morena, eran actos que se inscribían en el ámbito del derecho parlamentario.

-La separación de una diputada de un grupo parlamentario no incidía en las dietas que conforme a derecho debe percibir, por lo que no se configuraba afectación alguna al derecho político-electoral a ser votada, en su vertiente de desempeño y ejercicio del cargo.

-No se acreditó la existencia de violencia política en razón de género en perjuicio de las promoventes, a partir de supuestos actos dirigidos a denostarlas.

Ahora bien, por otro lado, los precedentes en que se sustenta la jurisprudencia de la Sala Superior 2/2022 de rubro: ACTOS PARLAMENTARIOS. SON REVISABLES EN SEDE JURISDICCIONAL ELECTORAL, CUANDO VULNERAN EL DERECHO HUMANO DE ÍNDOLE POLÍTICO-ELECTORAL DE SER VOTADO, EN SU VERTIENTE DE EJERCICIO EFECTIVO DEL CARGO Y DE REPRESENTACIÓN DE LA CIUDADANÍA[19], han generado una nueva perspectiva de ampliación de la tutela jurisdiccional, al establecer que algunos espacios de actuación del contexto parlamentario, que tradicionalmente habían sido vedados de tutela jurisdiccional, pueden ser susceptibles de análisis, por traducirse excepcionalmente, en la vulneración material a derechos político-electorales.

Lo que, por supuesto, de ninguna manera debe llevar a la asunción de que todos los actos parlamentarios han transitado a una tutela jurisdiccional en la materia, pues ello sería atentatorio del modelo constitucional fundacional ya que la misma Constitución establece la inviolabilidad parlamentaria de manera expresa respecto de algunos actos.

Al respecto, y dado que se encuentra estrechamente vinculado a la misma problemática planteada en el presente juicio, es preciso retomar algunas de las consideraciones que la Sala Superior ha delineado en estos criterios de interpretación porque son ilustrativas de la transición cuidadosa que debe seguirse en esta extensión de la justiciabilidad de los actos parlamentarios.

Dicha transición, debe destacarse, no aspira más que a señalar algunas pautas que sirvan para identificar cuáles son los actos concretos que por su dimensión o afectación pueden estimarse que inciden de manera real en la afectación de los derechos político-electorales y cuáles permanecen en la esfera parlamentaria y por tanto escapan de la competencia de los órganos jurisdiccionales electorales.

Caso concreto.

Ahora bien, tal como el propio Tribunal local señaló en el acuerdo impugnado, uno de los presupuestos procesales que se deben colmar cuando se estudian asuntos donde se alega la comisión de actos aparentemente constitutivos de VPG es el relativo a la competencia.

De lo contrario, la resolución que se tome podrá ser considerada como ilegal y arbitraria y, por tanto, carente de efectos jurídicos, lo que sería perjudicial para las aspiraciones de no impunidad que caracterizan estos asuntos[20].

En el caso, la actora pone a consideración de la Sala Regional hechos y manifestaciones que:

      Fueron realizadas por dos diputados locales en la tribuna del Congreso local y en el marco de los debates parlamentarios que se llevaban a cabo en el mismo; es decir, en ejercicio de sus funciones.

      Fueron dirigidas a una diputada local en ejercicio de sus funciones.

      Tuvieron lugar en el marco de las discusiones que se realizan en el recinto parlamentario pues se dieron en dos sesiones ordinarias del Congreso local.

Ahora bien, en ese sentido, orienta la jurisprudencia 34/2013 emitida por la Sala Superior, previamente citada y que lleva por rubro: DERECHO POLÍTICO-ELECTORAL DE SER VOTADO. SU TUTELA EXCLUYE LOS ACTOS POLÍTICOS CORRESPONDIENTES AL DERECHO PARLAMENTARIO, establece que están exentos de la tutela del derecho político-electoral de ser votado o votada los actos políticos que corresponden al derecho parlamentario, tales como los concernientes a la actuación y organización interna de los órganos legislativos por la actividad individual de quienes los integran.

Si bien se ha referido en párrafos previos de esta resolución la modulación y consecuente desenvolvimiento que ha recorrido la jurisdicción electoral en torno a la justiciabilidad del derecho de acceso al cargo, éstas no se refieren a situaciones jurídicas derivadas de las funciones materiales desempeñadas por quien ejerce un cargo y, por ende, se han excluido de la tutela del derecho político-electoral de voto pasivo o activo los actos políticos correspondientes al derecho parlamentario.

En este sentido, existen distintos ejemplos en que la Sala Superior ha considerado, preliminarmente, que constituye materia del derecho parlamentario:

      La integración de comisiones legislativas[21].

      La elección de la presidencia de la Mesa Directiva del Senado[22].

      La designación[23] o remoción[24] de la coordinación de un grupo parlamentario.

      La negativa a la solicitud de incorporación a un grupo parlamentario[25].

      La declaración de procedencia de la acción penal contra quien ocupa una diputación local[26].

      Las modificaciones al Estatuto de un grupo parlamentario[27].

      El nombramiento de la persona titular de la presidencia de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos[28].

En el mismo sentido, la Sala Superior calificó como improcedente un juicio donde se denunciaban hechos que la entonces accionante -una diputada federal- consideraba constitutivos de VPG en su contra, los cuales atribuía a un diputado federal[29]. En ese caso, la improcedencia se basó en que no se impugnaba algún acto emitido por una autoridad electoral.

Precisadas estas primeras conclusiones sobre la inexistencia de competencia en el ámbito electoral, por lo que al caso concreto interesa debe señalarse que lo infundado de los agravios expresados por la actora reside en que el Tribunal local no basó su conclusión de incompetencia sobre la inmunidad parlamentaria de los dos diputados primigeniamente denunciados, aun cuando de manera incorrecta invocó dentro del marco normativo del acuerdo impugnado algunas nociones al respecto.

En ese sentido, conviene señalar que la inviolabilidad o inmunidad parlamentaria está estrechamente vinculada al principio de separación de poderes y se creó para garantizar que el poder legislativo, como parte de uno de los poderes de la Unión, tuviera libertad e independencia frente a los poderes (incluso los fácticos o grupos de interés) que pudieran buscar intervenir en la libre deliberación que debe regir las actuaciones parlamentarias[30].

Tal como incluso refiere la promovente en su escrito de demanda, la figura de la inviolabilidad parlamentaria emerge como un mecanismo para evitar la intromisión de otros Poderes en la esfera de actuación del Poder Legislativo, así como para garantizar el control interno y autónomo de ese órgano[31].

Con base en lo anterior, entonces a pesar de que el Tribunal Local refirió dicha inviolabilidad parlamentaria en su marco jurídico, no habría resultado aplicable la inmunidad o inviolabilidad parlamentaria como sustento de la decisión tomada en el acuerdo plenario dadas las características y momentos en que se dieron las conductas denunciadas.

Sin embargo, contrario a lo afirmado por la promovente, el Tribunal local no basó en ello su determinación, pues aun cuando definió en qué constituya tal figura jurídica dentro del marco normativo del acuerdo controvertido, no lo trasladó al estudio de fondo ni a las conclusiones a que arribó y que esta Sala Regional estima correctas.

Por el contrario, lo que la autoridad responsable refirió fue que las conductas denunciadas en el PES que dio origen al acuerdo impugnado se encuentran fuera de la materia electoral y ostentan un carácter parlamentario ya que se circunscriben al desarrollo de las sesiones ordinarias del veintidós de septiembre y dos de diciembre de dos mil veintiuno dentro del recinto del Congreso local, lo que a juicio de la autoridad responsable “...tiene injerencia en las reglas del debate del mismo órgano legislativo y, no así en una violación a su derecho -de la actora- de representatividad en favor de la ciudadanía”.

Así, concluyó que para el caso concreto al tratarse de hechos que no incidían en los derechos político-electorales de las personas involucradas sino en una posible afectación al derecho parlamentario, era el Congreso local la autoridad competente para pronunciarse al respecto y en consecuencia, determinó que lo procedente era hacer de conocimiento de dicho órgano legislativo su resolución para que en el ámbito de sus atribuciones determinara lo que en derecho correspondiera sobre las conductas denunciadas.

Lo anterior resulta relevante ante los motivos de disenso que la promovente señala al acudir a esta Sala Regional y que como se ha señalado son infundados ya que refieren que con la decisión del Tribunal local se contravienen incluso sus derechos humanos pues se permite que, amparados en la inviolabilidad o inmunidad parlamentaria, los diputados a que les atribuye las conductas denunciadas dejen de ser sancionados y que consecuentemente puedan realizarse cualesquiera actos de VPG dentro del recinto parlamentario, sin embargo, parten de una lectura inexacta sobre los argumentos expresados por la autoridad responsable al emitir el acuerdo controvertido, según se ha explicado previamente.

En ese contexto, que el Tribunal local señalara su falta de competencia y por tanto de justiciabilidad en el ámbito electoral de las conductas denunciadas, de ninguna manera implicó que éstas quedarían inauditas.

Ello, pues precisamente la autoridad responsable remitió al órgano competente -Congreso local- las constancias del expediente para que, por conducto de los órganos internos que correspondan, a través de los mecanismos disciplinarios previstos por el propio órgano legislativo[32] y en ejercicio autónomo de sus atribuciones analice y en su caso sancione a las personas denunciadas.

Lo anterior porque de la queja primigenia de la promovente, así como de su expreso reconocimiento al acudir a esta Sala Regional se desprende que las conductas denunciadas tuvieron lugar en dos sesiones ordinarias de la Legislatura celebradas respectivamente el veintidós de septiembre y dos de diciembre de dos mil veintiuno y fueron parte del desarrollo interno de las mismas.

En ese sentido, con independencia de la determinación respecto a si formaron o no parte del debate de un asunto concreto sujeto a la votación del colegiado, lo cierto es que sucedieron en el marco de los debates que se tuvieron al interior del Congreso local por lo que su estudio -y de ser el caso- sanción, debe realizarse por dicho órgano legislativo en ejercicio de su autonomía

Bajo ese contexto, es viable destacar que los diputados locales señalados como responsables en el PES realizaron las conductas denunciadas dentro de las sesiones celebradas en el Congreso local, lo que implica que, no puede ser materia de revisión por las autoridades electorales, según se ha descrito previamente.

Ello no significa, como sugiere la actora al acudir a esta instancia federal, que este órgano colegiado apruebe la expresión de ideas en contra de alguna persona o género en lo específico, sin embargo, en el contexto del presente caso, al ser hechas del conocimiento del propio Congreso local deben encontrar la sanción que en ejercicio de su autonomía e independencia como poder constituido del Estado se estime conveniente en su propio seno, en tanto que, como se ha explicado, se relacionan con el debate que se dio en el marco de dos sesiones del órgano legislativo en la conducción y celebración de sus sesiones, de ahí que desde la perspectiva de esta Sala Regional fue correcta la conclusión a que arribó la autoridad responsable.

Máxime que, siguiendo a lo expuesto por la propia Sala Superior, existen, además, una serie de ventajas de esta aproximación, como las que enseguida se enuncian:

Se permite que el propio órgano legislativo, con conocimiento de las circunstancias que rodean los hechos denunciados sea quien determine lo procedente. Ello, da oportunidad de que ese órgano emita las determinaciones que estime más efectivas para garantizar los derechos de sus integrantes, así como el orden y respeto dentro del parlamento.

Se propicia la descentralización de estas discusiones de la arena electoral. En el caso, la discusión se traslada al propio órgano donde se llevaron a cabo las expresiones. Es decir, al órgano que las permitió y toleró.

De esta manera, se contribuye a generar una consciencia interna de que ese tipo de expresiones no son propias de un debate legislativo, lo que, a su vez, contribuye a cambiar las prácticas y la cultura institucionales.

Además, permite involucrar a las diputadas del Congreso local respectivo en un proceso para transformar su realidad. De esta manera pueden crear sus propias discusiones, reglas y mecanismos que respondan a la VPG.

Por otro lado, debe recordarse que las cuestiones disciplinarias que generan responsabilidades administrativas en quienes ejercen un cargo público normalmente son investigadas y sustanciadas por un órgano que forma parte de la institución en la cual se cometieron los hechos.

Otra ventaja de esta aproximación es que se genera mayor efectividad al reducir las posibilidades de litigio ante las autoridades electorales administrativas y judiciales, brindándose la oportunidad de que la ciudadanía observe los mecanismos que se diseñen en el seno del congreso local para sancionar este tipo de conductas.

Por lo anterior, es que esta Sala Regional estima que las razones dadas y los fundamentos invocados por el Tribunal local al emitir el acuerdo controvertido son correctas, ya que aun cuando se expresaron manifestaciones o desplegaron conductas que, desde la perspectiva de la actora, podrían actualizar VPG en su contra, lo cierto es que fueron realizadas en el ámbito parlamentario y corresponde por tanto dirimirlas en tal esfera de competencia.

De ahí que el razonamiento de la autoridad responsable sea correcto, ya que no era posible conocer las conductas realizadas por los diputados locales a través de un medio de defensa en materia electoral, dado que se realizaron en el contexto parlamentario formando parte de su actuación dentro del órgano legislativo, lo que a su vez incide en el funcionamiento de dicho poder y por tanto escapa de la esfera de justiciabilidad electoral.

Máxime que, a juicio de esta Sala Regional, en lo que fue materia de lo resuelto por el Tribunal local tampoco existía una actuación que mermara o diera cuenta de una afectación que trascendiera al ejercicio del cargo de la actora o un acto atribuible a alguna autoridad electoral para efecto de que se actualizara la competencia jurisdiccional por materia.

Al caso se considera pertinente acudir a la resolución del juicio SUP-JDC-1549/2019 presentado por una diputada federal, para impugnar manifestaciones de un diputado también federal, que podrían constituir VPG, medio de impugnación en el que la Sala Superior sostuvo[33] que:

… De la normativa constitucional y legal que ha quedado señalada, se advierte que el sistema de medios de impugnación en materia electoral está construido sobre la base de procedimientos eminentemente de carácter impugnativo, que tienen como finalidad garantizar la constitucionalidad y legalidad de las decisiones que las autoridades electorales tomen, las cuales puedan afectar los principios rectores de los procesos electorales.

Bajo ese contexto, resulta claro que la Sala Superior no puede conocer de las cuestiones planteadas por la actora ni a través del juicio ciudadano ni mediante algún otro medio de impugnación en materia electoral.

Lo anterior, porque como se dijo, la intención de la actora no es impugnar algún acto emitido por una autoridad electoral, sino denunciar hechos que considera constitutivos de violencia política de género en su contra, los cuales atribuye al Diputado Federal…

Como se desprende de lo anterior, la Sala Superior acotó que la intención de la entonces accionante no era impugnar algún acto emitido por una autoridad electoral, sino denunciar hechos que consideró constitutivos de VPG en su contra y que atribuía a un diputado federal, lo que guarda identidad sustancial con los hechos expuestos por la actora en la cadena impugnativa que nos ocupa y por tanto orienta el presente pronunciamiento.

Finalmente, debe señalarse que, el principio de exhaustividad que está obligada a observar cualquier autoridad jurisdiccional impone el deber de agotar cuidadosamente en la sentencia o resolución, todos y cada uno de los planteamientos hechos por las partes durante la integración de la controversia, en apoyo de sus pretensiones.

Es decir, si se trata de una resolución de primera o única instancia se debe hacer pronunciamiento en las consideraciones sobre los hechos constitutivos de la causa de pedir, y sobre el valor de los medios de prueba aportados o allegados legalmente al proceso, como base para resolver sobre las pretensiones, y si se trata de un medio impugnativo susceptible de abrir nueva instancia o juicio para revisar la resolución de primer o siguiente grado, es preciso el análisis de todos los argumentos y razonamientos constantes en los agravios o conceptos de violación y, en su caso, de las pruebas recibidas o recabadas en ese nuevo proceso impugnativo[34].

No obstante, tal principio puede colmarse únicamente una vez que la autoridad jurisdiccional de que se trate, -en este caso, el Tribunal local- cuente con competencia para conocer del medio de impugnación intentado; de suerte que si como se ha analizado, fue correcta la determinación de la autoridad responsable y consecuentemente estaba impedida para realizar pronunciamiento alguno sobre la materia denunciada, se sigue que no contravino el principio aludido al emitir el acuerdo impugnado, de ahí que los motivos de disenso de la promovente así expresados, resultan igualmente infundados.

Con base en los razonamientos previos es que a juicio de este órgano jurisdiccional lo procedente es confirmar el acuerdo controvertido.

Por lo expuesto y fundado, esta Sala Regional

R E S U E L V E

ÚNICO. Se confirma el acuerdo impugnado.

Notifíquese, personalmente a la actora; por correo electrónico al Tribunal local; y por estrados a las demás personas interesadas.

Devuélvanse las constancias que correspondan y, en su oportunidad, archívese este asunto como definitivamente concluido.

Así lo resolvieron, por unanimidad de votos, la magistrada y los magistrados, en el entendido que Luis Enrique Rivero Carrera funge como magistrado en funciones, con el voto razonado de la magistrada María Guadalupe Silva Rojas, ante la secretaria general de acuerdos, quien autoriza y da fe.

Voto razonado[35] de la magistrada María Guadalupe Silva Rojas[36] en la sentencia emitida en el juicio SCM-JDC-283/2022[37]

1. ¿Qué resolvimos?

En la sentencia, fueron declarados infundados los agravios hechos valer contra la determinación del Tribunal local que consideró que los hechos denunciados no podían ser conocidos por la jurisdicción electoral y debían ser analizados por el Congreso local.

Lo anterior ya que los hechos denunciados son aspectos cuya regulación se encuentra inmersa en el ámbito parlamentario, por lo que escapan a la esfera correspondiente a la tutela jurisdiccional electoral y consecuentemente, no podían ser analizados por el Tribunal local, ni por esta sala.

2. ¿Por qué emito este voto?

Al analizar las alegaciones expuestas relacionadas con la VPG que denunció la actora, la sentencia realizó un estudio que acompaño atendiendo a los criterios establecidos por la Sala Superior y en respeto al principio de seguridad y certeza jurídicas, pues el acto que supuestamente la originó no es materia electoral pero -a mi consideración- podría incidir en la materia electoral -por lo que respetuosamente disiento del criterio de la Sala Superior al sostener que escapan del ámbito de justiciabilidad en esta materia-.

Así, a pesar de mi disenso, tanto esta Sala Regional como el Tribunal Local tenemos la obligación de aplicar la jurisprudencia de la Sala Superior 34/2013 de rubro DERECHO POLÍTICO-ELECTORAL DE SER VOTADO. SU TUTELA EXCLUYE LOS ACTOS POLÍTICOS CORRESPONDIENTES AL DERECHO PARLAMENTARIO[38].

En el caso, los actos combatidos encuentran relación con el debate que se dio en el seno del órgano legislativo. En la sentencia se señala que tal cuestión no puede ser analizada por la jurisdicción electoral al ser consecuencia del desarrollo del debate parlamentario, lo que es materia netamente parlamentaria.

La jurisprudencia 34/2013 establece que están exentos de la tutela del derecho político-electoral de ser votado o votada los actos políticos que corresponden al derecho parlamentario, tales como la actividad individual de sus miembros, o la que desarrollan en conjunto a través de fracciones parlamentarias o en la integración y funcionamiento de las comisiones.

Considerando que el artículo 215 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación obliga a esta Sala Regional a acatar y aplicar la jurisprudencia de la Sala Superior, es que me encuentro vinculada a votar a favor de la sentencia en los términos en que fue presentada.

En efecto, la jurisprudencia de este tribunal electoral es el origen de reglas vinculantes que establecen una respuesta-solución para los casos futuros[39] mientras continúen vigentes[40], las cuales no pueden ser inaplicadas por las salas regionales en términos de la jurisprudencia 14/2018 de la Sala Superior de rubro JURISPRUDENCIA DE SALA SUPERIOR. LAS SALAS REGIONALES CARECEN DE FACULTADES PARA INAPLICARLA[41].

Ahora bien, respetuosamente, difiero de la jurisprudencia 34/2013 que me hace votar la sentencia en los términos en que lo hice.

Como sostuve en los votos que emití en los juicios
SCM-JDC-1214/2019, SCM-JDC-47/2020, y SCM-JDC-248/2022, estoy convencida de que hay actos que suceden al interior de los congresos que pueden tener un impacto en distintos ámbitos y por ello, pueden ser revisados por diversas jurisdicciones.

Es por esto que no estoy de acuerdo con que la tutela parlamentaria de los actos sea excluyente de su conocimiento por la jurisdicción electoral. Sin embargo, estoy obligada a acatar la jurisprudencia de la Sala Superior y no hacerlo, no solo podría acarrearme responsabilidades administrativas, sino que tampoco beneficiaría a las partes pues sería un acto irregular que, de ser impugnado, podría ser revocado justamente por tal actuar contrario a derecho.

De acuerdo con la jurisprudencia referida, del derecho de acceso al cargo como vertiente del derecho de las personas a ser votadas se excluyen los actos políticos correspondientes al derecho parlamentario, como los concernientes a las acciones realizadas por quienes integran los congresos a través de fracciones parlamentarias o comisiones, al considerarse actos esencial y materialmente desvinculados de los componentes de los derechos político-electorales.

La razón por la que emito este voto es para explicar que considero que hay casos en que algunos actos parlamentarios podrían vulnerar el derecho a ejercer un cargo de elección popular, lo que generaría que confluyeran el derecho parlamentario y el derecho electoral, sin generar un conflicto competencial excluyente por materia. Explico.

Las consecuencias jurídicas de un hecho están determinadas por las normas, de ahí que exista la posibilidad de que una misma acción u omisión genere múltiples consecuencias de derecho[42].

Para el caso, es necesario diferenciar los ámbitos de protección de cada una de las materias: electoral y parlamentaria, a fin de determinar a cuál de las 2 (dos) competencias correspondía la controversia que nos fue planteada.

La materia electoral, tratándose de personas ciudadanas, busca proteger posibles vulneraciones a sus derechos político-electorales, entre los que se encuentran el derecho del voto pasivo, en su vertiente de ejercicio y desempeño del cargo. Por su parte, la materia parlamentaria busca proteger el orden al interior de los congresos.

Como se evidencia en la sentencia, la diputada se inconformó contra diversos actos sucedidos en el marco del debate que se dio en dos sesiones del Congreso local y sostiene que implican violencia política contra las mujeres por razón de género.

Estoy convencida de que los hechos que denuncia la actora y sus consecuencias, corresponden al ámbito del derecho parlamentario sin embargo diversos aspectos podrían concurrir en el ámbito del derecho electoral.

La razón por la que difiero de la jurisprudencia -aunque la aplique pues estoy obligada a ello- es que estoy convencida de que tales acciones podían ser estudiadas por la jurisdicción electoral pues, como señala la actora, podrían tener un impacto en sus derechos político-electorales.

En ese sentido, en el acuerdo de sala que la Sala Superior emitió en el juicio SUP-JDC-724/2020, determinó que, aunque se trataba de la suspensión del cargo de diputadas y diputados del congreso de una entidad federativa, “…[algunos] actos que podrían constituir violencia política y violencia política en razón de género que también podría impactar en el ejercicio de los derechos político-electorales de [la parte actora en ese juicio] en la vertiente del ejercicio de cargo…”.

Creo que esto evidencia el reconocimiento de que hay ciertos casos en que una controversia existente al interior de los congresos puede incidir en la materia parlamentaria y en la electoral, por lo que estoy convencida de que los hechos denunciados podrían ser uno de esos casos.

Por las razones expuestas emito este voto razonado para explicar mi posición respecto del contenido de la jurisprudencia 34/2013 que me lleva a votar a favor del proyecto.

María Guadalupe Silva Rojas

MAGISTRADA

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firma electrónica certificada, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con el acuerdo general 3/2020 de la Sala Superior, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se emitan con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.