JUICIOS PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO (Y CIUDADANA)

EXPEDIENTES: SCM-JDC-425/2021 y ACUMULADO

PARTE ACTORA: JOSÉ ROSAS PAREDES Y JUAN JOSÉ CORRALES GÓMEZ

AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO ELECTORAL DEL ESTADO DE PUEBLA

MAGISTRADO: JOSE LUIS CEBALLOS DAZA

SECRETARIO: HÉCTOR RIVERA ESTRADA

Ciudad de México, a tres de abril de dos mil veintiuno.

La Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Cuarta Circunscripción Plurinominal, con sede en la Ciudad de México, en sesión pública de esta fecha resuelve confirmar el Acuerdo CG/AC-028/2021 del Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Puebla, con base en lo siguiente:

GLOSARIO

ANTECEDENTES

De la narración de hechos que los actores hacen en sus demandas, así como de las constancias que obran en el expediente, se advierte lo siguiente.

1. Contexto de la controversia.

I.          Convenio de Apoyo y Colaboración. El dieciséis de abril de dos mil dieciocho, el Instituto local y la organización “Fuerza Migrante”, A. C”, representada por Juan José Corrales Gómez, uno de los actores en el presente juicio, firmaron convenio de apoyo y colaboración cuyo objeto consistía en establecer las bases y los mecanismos de colaboración y coordinación a efecto de desarrollar acciones de información, divulgación, promoción y orientación a la ciudadanía poblana residente en el extranjero, en relación con el ejercicio de sus derechos político-electorales.

II.       Solicitud de acción afirmativa. El veintitrés de julio de dos mil diecinueve, el ciudadano Juan José Corrales Gómez, identificándose como presidente de la organización binacional “Fuerza Migrante, A. C.”, solicitó al Instituto local la emisión de acciones afirmativas en favor de la comunidad migrante correspondiente a la ciudadanía de Puebla radicados en los Estados Unidos de América, en particular, planteó la implementación en el Congreso local de una diputación migrante.

III.              Reiteración de solicitud. El nueve de octubre de dos mil diecinueve, el mencionado ciudadano, ostentándose ahora como presidente de la organización binacional “Iniciativa Migrante, A.C.”, insistió al Instituto local sobre la petición expuesta en el punto anterior, en relación con que se necesitaba contar con la representación de la comunidad migrante del estado en el Congreso local.

IV.             Petición de resolución de la solicitud. El veintidós de octubre de dos mil veinte, el mismo ciudadano presentó diversos escritos ante el Instituto local, en su calidad de presidente de las organizaciones indicadas en los puntos anteriores, mediante los cuales solicitó que el Consejo General se pronunciara respecto de las acciones afirmativas solicitadas.

V.                Inicio del proceso electoral ordinario dos mil veinte-dos mil veintiuno. El tres de noviembre de dos mil veinte, dio inicio el proceso electoral local ordinario concurrente, para renovar los cargos de diputaciones del Congreso local y de los ayuntamientos del estado de Puebla.

VI.             Emisión de acuerdo. En sesión especial de ocho de marzo de dos mil veintiuno[1], el Consejo General aprobó el Acuerdo CG/AC-028/2021, mediante el cual -entre otros aspectos- negó la implementación de la figura de diputación migrante en el estado de Puebla para las elecciones en curso.

2. Juicios de la ciudadanía.

I. Demandas. Inconformes con el acuerdo señalado en el párrafo anterior, el catorce marzo José Rosas Paredes -por su propio derecho- y Juan José Corrales Gómez -en su calidad de Presidente de las Organizaciones binacionales “Fuerza Migrante, A.C.” e “Iniciativa Migrante, A.C.”- promovieron juicios de la ciudadanía, los cuales se dirigieron a la Sala Superior.

II. Acuerdo Plenario de Sala Superior. El veinticuatro de marzo la Sala Superior emitió el acuerdo plenario, identificado con la clave SUP-JDC-341/2021 y acumulado, por medio del cual determinó acumular los escritos de demanda de los juicios de la ciudadanía y que fuera esta Sala Regional quien conociera de los asuntos.

III. Remisión y Turno. El veintiséis de marzo fueron remitidas a esta Sala Regional las demandas de mérito y, por acuerdo de la misma fecha, el Magistrado Presidente de este órgano jurisdiccional ordenó formar los expedientes SCM-JDC-425/2021 y SCM-JDC-426/2021, y turnarlos a la Ponencia del Magistrado José Luis Ceballos Daza.

IV. Radicación. El veintiocho de marzo (28) de marzo, el Magistrado instructor ordenó radicar los expedientes.

V. Admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, se admitieron las demandas, y al no existir diligencias pendientes por realizar, se ordenó el cierre de instrucción, quedando los asuntos en estado de resolución.

RAZONES Y FUNDAMENTOS

PRIMERO. Jurisdicción y competencia.

El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción y esta Sala Regional es competente para conocer  y resolver los presentes asuntos, los cuales son promovidos por dos ciudadanos, uno por su propio derecho y otro en su calidad de Presidente de las Organizaciones binacionales “Fuerza Migrante, A.C.” e “Iniciativa Migrante, A.C.”, a fin de controvertir el Acuerdo CG/AC-028/2021, de ocho de marzo de dos mil veintiuno, mediante el cual el Consejo General -entre otros aspectos- negó la implementación de la figura de diputación migrante en el estado de Puebla para las elecciones en curso; supuesto de su competencia y entidad federativa sobre la que ejerce jurisdicción.

Lo anterior, con fundamento en:

Constitución Federal. Artículos 41, segundo párrafo, Base VI; y 99, párrafo cuarto, fracción IV.

Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Artículos 184; 185; 186, fracción III, inciso c); 192, primer párrafo; y 195 fracción IV.

Ley de Medios. Artículo 83, párrafo 1, inciso b).

Acuerdo INE/CG329/2017. Aprobado por el Consejo General del INE para establecer el ámbito territorial de las circunscripciones plurinominales electorales federales y su ciudad cabecera.[2]

SEGUNDO. Acumulación.

Del análisis de las demandas, se advierte que existe identidad en la autoridad responsable y en el acuerdo que se impugna, por lo que guardan conexidad. En estas condiciones, con el propósito de evitar la posibilidad de dictar sentencias contradictorias, procede acumular el expediente SCM-JDC-426/2021 al diverso SCM-JDC-425/2021, por ser este último, el que se recibió y registró en primer término en esta Sala Regional, agregándose copia certificada de esta sentencia a los autos del asunto acumulado.

Lo anterior, con fundamento en los artículos 199, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, 31 de la Ley de Medios, así como 79 y 80, párrafo tercero del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

TERCERO. Causas de improcedencia hechas valer por el Consejo General.

Por ser cuestión de orden público y de estudio preferente, esta Sala Regional se pronuncia sobre las causales de improcedencia del presente juicio hechas valer por el Consejo General.

El Consejo General al rendir su informe circunstanciado, señala que en el caso del Juicio de la ciudadanía identificado con la clave SCM-JDC-425/2021, promovido por el ciudadano José Rosas Paredes, se configura la causal de improcedencia consistente en la presentación extemporánea del medio de impugnación y, por lo tanto, la demanda debe ser desechada de plano.

Lo anterior es así, ya que el Acuerdo impugnado fue aprobado el ocho de marzo y la demanda fue presentada el catorce del propio mes y año, por lo que conforme a lo señalado en el artículo 353 Bis del Código Electoral local, el plazo de tres días para la interposición del juicio de la ciudadanía fue rebasado, al interponerse seis (6) días después, por lo que resulta notoriamente improcedente y por lo tanto, debe desecharse de plano.

Adicionalmente, se menciona que el Acuerdo impugnado fue hecho del conocimiento de la ciudadanía en general a través de la página oficial del Instituto local, por lo que el actor en el juicio de la ciudadanía identificado con la clave SCM-JDC-425/2021, José Rosas Paredes tuvo oportunidad de conocerlo de manera anticipada y por los medios correspondientes; y, por ese motivo, al encontrarse dentro de un proceso electoral, debe considerarse que todos los días y horas son hábiles, de ahí que el medio de impugnación sea extemporáneo.

Ahora bien, las razones expuestas por el Consejo General a través de su Consejero Presidente no resultan eficaces para desechar de plano el medio de impugnación interpuesto.

En efecto, la Autoridad responsable funda su causal de improcedencia en que el Acuerdo impugnado fue hecho del conocimiento de la ciudadanía en general a través de los medios electrónicos institucionales, por lo que queda evidenciado que el hoy actor, José Rosas Paredes, tuvo oportunidad de conocerlo con la debida anticipación y por los medios correspondientes a efecto de inconformarse.

No obstante lo anterior, la Autoridad responsable no demuestra su afirmación, toda vez que en autos no existe constancia alguna que demuestre que el Acuerdo impugnado fue publicitado a través de la página oficial del Instituto local en la fecha de su aprobación, sino que para demostrar su dicho inserta un pie de página con la dirección electrónica para la consulta de dicho documento, sin que la referencia evidencie de manera precisa la fecha en que fue publicitado por esa vía.

Así las cosas, la dirección que la Autoridad responsable hace referencia es https://www.ieepuebla.org.mx/2021/acuerdos/CG/CG_AC-028_2021.pdf[3], la cual al ingresar en esa página, lo que aparece es el archivo pdf del Acuerdo impugnado, sin que se adviertan actuaciones que permitan constatar que dicho documento fue publicado el ocho de marzo del año dos mil veintiuno, para que el ciudadano José Rosas Paredes, tuviera conocimiento y a partir de ese momento contara el plazo para interponer el presente medio de impugnación en materia electoral.

De igual manera, se hace notar que en el Acuerdo impugnado no se establece como mecanismo de publicación que fuera la página electrónica institucional la que sirviera de referente para hacerlo del conocimiento a toda la ciudadanía.

Lo anterior, con independencia de que la Autoridad responsable no remite certificación o constancia de notificación a la ciudadanía en general, del Acuerdo impugnado. 

Adicionalmente, se advierte que en el Acuerdo impugnado, en el ACUERDO SEXTO, se señala que la publicación deberá realizarse en el Periódico Oficial del Estado, a través del formato aprobado para tal efecto en el instrumento CG/AC-004/14, constancia que no se encuentra agregada al expediente del presente medio de impugnación, que pudiera constatar que el Acuerdo impugnado se hubiera publicado en ese medio oficial de difusión.

Es decir, en autos del medio de impugnación, no existe constancia por medio de la cual exista certeza de que el Acuerdo impugnado hubiera sido del conocimiento en la fecha de su aprobación para que se contara el plazo legal para la interposición del presente juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.

Lo anterior toda vez que, como se ha señalado, no se establece que la página electrónica del Instituto local fuera el mecanismo de publicación que sirviera de referente para hacerlo del conocimiento a toda la ciudadanía; ni tampoco, en el expediente del presente medio de impugnación existe certificación o constancia de notificación a la ciudadanía en general, ni mucho menos, que se hubiera publicado en el Periódico Oficial del Estado, tal y como se dispuso en el mismo Acuerdo impugnado.

De ahí que, si no se tiene la certeza sobre la fecha en que la persona promovente de un medio de impugnación electoral tuvo conocimiento del acto impugnado, debe tenerse como aquélla en que presente el mismo, en virtud de que es incuestionable que, objetivamente, ésta sería la fecha cierta de tal conocimiento.

La anterior conclusión es consistente con la razón esencial contenida en la jurisprudencia 8/2001[4] emitida por la Sala Superior, cuyo rubro es “CONOCIMIENTO DEL ACTO IMPUGNADO. SE CONSIDERA A PARTIR DE LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA, SALVO PRUEBA PLENA EN CONTRARIO.”

De ahí que no resulte procedente la causal de improcedencia hecha valer por el Consejo General.

Por otra parte, la Autoridad responsable señala que en el caso se actualiza la causal de improcedencia señalada en el artículo 10, inciso d) de la Ley de Medios, por el hecho de que los Actores no agotaron las instancias previas establecidas por las leyes, federales o locales, para combatir los actos o resoluciones electorales.

La causal de improcedencia se hace valer de manera particular, por el hecho de que los Actores no justifican plenamente la vía del per saltum, (saltando la instancia previa), para acudir de manera directa a la instancia federal, ya que conforme al principio de definitividad se debe agotar la instancia establecida en el Código Electoral local, el cual corresponde al Juicio de la Ciudadanía, por lo que resulta un requisito procesal que debe ser cubierto.

No resulta atendible lo señalado por la Autoridad responsable, toda vez que esta Sala Regional considera procedente el salto de la instancia como se analizará en el apartado siguiente.

CUARTO. Salto de instancia (per saltum).

En sus demandas los Actores solicitan que sea este órgano jurisdiccional el que conozca de los presentes asuntos saltando la instancia previa y asuma plenitud de jurisdicción para determinar las acciones afirmativas, para que la comunidad que representan cuente con una diputación migrante en el Congreso local a partir de las elecciones a celebrarse en el presente año.

En el caso particular, debe considerarse que el principio de definitividad se cumple cuando se agotan las instancias previas que reúnan las características de ser idóneas para impugnar el acto o resolución electoral de que se trate; y, sean aptas para modificar, revocar o anular tales actos.

Dicha exigencia, tiene como presupuesto que las pretensiones de las personas justiciables se logren alcanzar en el pleno uso y goce del derecho presuntamente violado, a fin de cumplir con la máxima constitucional de justicia pronta, completa, expedita y de otorgar racionalidad al sistema de medios de impugnación, en tanto que, para estar en aptitud de acudir a un órgano de jurisdicción excepcional y extraordinaria, es necesario acudir a los juicios y recursos ordinarios.

En efecto, el artículo 41, párrafo tercero, base VI, de la Constitución Federal dispone que, para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema de medios de impugnación en los términos que señala la Carta Magna.

Para el caso de las entidades federativas, en la misma Constitución Federal, en el artículo 116, párrafo segundo, base IV, se prevé que las constituciones y leyes de los estados en materia electoral establecerán un sistema de medios de impugnación local, a fin de garantizar los principios de definitividad y legalidad.

De ahí que, la jurisdicción en materia electoral está conformada por un sistema integral que comprende los medios dispuestos, tanto en el ámbito local como en el federal, por lo que el acceso a la justicia ante las Salas de este Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación está determinado a partir del agotamiento de los medios de impugnación establecidos en los ordenamientos electorales de las entidades federativas.

Sin embargo, solo en el caso en el que el agotamiento previo de los medios de impugnación se traduzca en una amenaza seria para los derechos sustanciales que son objeto del litigio, debido a que los trámites para su desarrollo puedan implicar una merma considerable o hasta la extinción del contenido de las pretensiones o de sus efectos o consecuencias, debe exceptuarse el requisito en cuestión [5].

En el caso concreto, se tiene la certeza de que el proceso electoral en el estado de Puebla ya comenzó y que de conformidad con el calendario electoral aprobado por el Consejo General en el acuerdo CG/AC-033/2020[6], de tres de noviembre de dos mil veinte, la solicitud de registro y sustituciones de las y los candidatos de partidos políticos, coaliciones, candidaturas comunes y candidaturas independientes para diputaciones y los ayuntamientos, se deben llevar a cabo a partir del cuatro al diez de abril.

En ese contexto, en concepto de esta Sala Regional, se considera necesario privilegiar la menor afectación al derecho de acceso a la justicia de los Actores, a fin de brindar certeza en cuanto a si se establecerán o no las acciones afirmativas para que una diputación migrante ocupe un escaño en el Congreso local de cara al proceso comicial en curso.

Por lo anterior, esta Sala Regional procederá, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 6, párrafo 3, y 93, párrafo 1, inciso b), de la Ley de Medios, a resolver en plenitud de jurisdicción, los presentes juicios de la ciudadanía.

Como se ha señalado, el proceso electoral en el estado de Puebla, continúa con su desarrollo y sus plazos van culminando, por lo que en ese orden, debe estimarse que, por una parte, el agotamiento de un medio de impugnación en materia electoral a nivel local podría traer una merma en los derechos de los Actores; y, por otra, se trata de generar certeza, en tanto que su pretensión es que el Consejo General determine acciones afirmativas en favor de la población migrante con la implementación de la diputación migrante en el Congreso local.

En ese sentido, si no se asume el salto de la instancia, se corre el riesgo de que no se emitan las acciones afirmativas necesarias para llevar a cabo la solicitud de registro y sustituciones de las candidaturas para la diputación migrante que pretenden sea electa en las elecciones locales a realizarse en este este año; y, no se apruebe, en su caso, el registro correspondiente.

Por las razones señaladas es que se considera procedente el salto de instancia y que esta Sala Regional asuma plenitud de jurisdicción para resolver los presentes juicios de la ciudadanía.

En consecuencia, al conocerse este asunto en salto de instancia, debe analizarse si la demanda es oportuna, en términos de la jurisprudencia 9/2007, de rubro PER SALTUM. EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO DEBE PROMOVERSE DENTRO DEL PLAZO PARA LA INTERPOSICIÓN DEL MEDIO DE DEFENSA INTRAPARTIDARIO U ORDINARIO LEGAL[7].

La presentación de este juicio es oportuna de conformidad con lo siguiente.

En el caso del ciudadano José Rosas Paredes, al analizar la causal de improcedencia hecha valer por la Autoridad responsable, se determinó que no procedía la conclusión respecto a la presentación extemporánea del presente medio de impugnación, de acuerdo con las razones señaladas en el estudio de referencia.

Por lo que respecta al ciudadano Juan José Corrales Gómez, también cumple con el requisito, ya que en autos obra cédula de notificación personal[8], mediante la cual el once (11) de marzo le fue notificado el Acuerdo impugnado, por lo que el plazo de tres (3) días siguientes a que conoció el Acuerdo Impugnado, en términos del artículo 353 Bis del Código Electoral local para promover oportunamente el juicio de la ciudadanía, transcurrió del doce (12) al catorce (14) siguientes.

Entonces, si la demanda fue interpuesta el catorce (14) de marzo, tal como se aprecia del sello de recibido estampado en su escrito de presentación[9], es evidente su oportunidad.

Por lo señalado es que procede el salto de la instancia.

QUINTO. Requisitos de procedencia.

El presente medio de impugnación reúne los requisitos previstos en los artículos 8 párrafo 1, 9 párrafo 1, y 79 párrafo 1 de la Ley de Medios, debido a lo siguiente:

a) Forma. Las demandas se presentaron por escrito; en ellas se hace constar los nombres de los Actores y su firma autógrafa, se precisa la resolución impugnada, se mencionan los hechos base de la impugnación y los agravios que estiman les causan afectación.

b) Oportunidad. Este requisito se tiene por cumplido de conformidad con lo señalado en el análisis de las causales de improcedencia y en el apartado del salto de la instancia.

c) Legitimación. El juicio es promovido por parte legítima, pues acuden ciudadanos, por su propio derecho, al considerar que con el Acuerdo impugnado se vulnera su esfera jurídica; por lo que tienen legitimación para promover el presente medio de impugnación.

d) Interés jurídico. Se estima que los Actores tienen interés jurídico, toda vez que acuden en su calidad de ciudadanos y por su propio derecho.

En el caso del ciudadano José Paredes Rosas, obra en el expediente constancia de credencial para votar desde el extranjero[10] expedida por el Instituto Nacional Electoral, a su nombre, con residencia en Las Vegas, Nevada, por lo que su interés jurídico reside en el hecho de acudir al presente juicio de la ciudadanía en su calidad de residente en los Estados Unidos de América.

Por su parte, el ciudadano Juan José Corrales Gómez, acude en su calidad de Presidente de la Organización “Fuerza Migrante, A.C.”[11], por lo que también cumple con el requisito de interés jurídico ya que en el acuerdo impugnado se respondió su solicitud, ello de acuerdo con las constancias que obran en el expediente consistentes en el protocolo notarizado de la mencionada asociación.

e) Definitividad. El requisito se estima exceptuado, de conformidad con lo señalado en el apartado anterior.

Así, al estar satisfechos los requisitos de procedencia, lo conducente es analizar el fondo de la presente controversia.

SEXTO. Planteamiento del caso

Pretensión

La pretensión de los Actores consiste en que la Autoridad responsable lleve a cabo todas las acciones que resulten conducentes a efecto de que determine las acciones afirmativas necesarias para que su comunidad migrante poblana cuente con representación cameral en Congreso local, a partir de las elecciones en el proceso electoral en marcha, a través de la reserva exclusiva de un distrito migrante local o la inclusión dentro de los primeros cuatro lugares de las listas que registren los partidos políticos para la elección de diputados y diputadas por el principio de representación proporcional. 

En ese sentido, en el caso se debe analizar si la Autoridad responsable, demoró realizar las acciones conducentes o fue omiso en pronunciarse al respecto.

Causa de pedir

Para los Actores la causa de pedir consiste en que genere una situación jurídica concreta para que les sean reconocidos sus derechos en función de grupo, consistente en acceder a un puesto de elección popular en el Congreso local.

SÉPTIMO. Estudio de fondo.

Síntesis del Acuerdo impugnado

En relación con el análisis del Acuerdo impugnado, el Consejo General en la Consideración “7. DE LA POBLACIÓN RESIDENTE EN EL EXTRANJERO” en la parte que interesa, razonó lo siguiente:

-         En principio señaló que las agrupaciones "Iniciativa Migrante Patria Nueva" y "Fuerza Migrante", solicitaron la emisión de acciones afirmativas a favor de la comunidad migrante de personas originarias de puebla radicadas en los Estados Unidos y la creación de la figura del "DIPUTADO MIGRANTE", con el argumento de que más de medio millón de personas originarias de Puebla tienen la necesidad de contar con representación política y cameral en el Congreso local, sin aportar datos o argumentaciones, oficiales o extraoficiales, que permitan sustentar y justificar los extremos de la solicitud.

-  Asimismo, apuntó que de acuerdo con el "Reporte 11 sobre Migración en Puebla. Migraciones en México, panorama y tendencias", realizado por personas investigadoras de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, el estado se encuentra en el quinto lugar del país, con mayor población migrante y se caracteriza por tener una tradición hacia Estados Unidos, con un total de sesenta mil ciento veinte cinco migrantes poblanos y poblanas.

-  Al respecto, consideró que la Constitución Federal, en su artículo 35, señala el derecho de la ciudadanía de votar y ser votada en elecciones populares; y derivado de la reforma electoral del año dos mil catorce, se modificó el procedimiento de voto para las personas mexicanas residentes en el extranjero, mediante la creación del Libro Sexto, en donde se establecen los requisitos, procedimientos, prohibiciones y atribuciones que deben implementar la autoridad electoral, los partidos políticos y la ciudadanía mexicana residente en el extranjero, para emitir su voto desde cualquier parte del mundo.

-  Como complemento a lo anterior, se dispuso en el artículo 329 de la ley electoral, que las y los ciudadanos que residan en el extranjero podrán ejercer su derecho al voto para los puestos de elección popular de Presidencia de los Estados Unidos Mexicanos, Senado de la República, así como las Gubernaturas de las entidades federativas y Jefatura de Gobierno de la Ciudad de México, siempre que así lo determinen las Constituciones locales.

-  En atención a lo anterior, señaló que la Constitución local, en su artículo 20, fracción l, reconoce que son prerrogativas de la ciudadanía del estado, votar en las elecciones populares y participar en los procesos de plebiscito, referéndum e iniciativa popular; y en el artículo 79, fracción, XXXIII Bis, señala que son facultades y obligaciones de quien sea titular de la gubernatura, instrumentar políticas públicas en materia de atención y apoyo a la población migrante poblana.

-  Por su parte, dispuso que en el Código Electoral local se menciona que el territorio del Estado constituye una circunscripción uninominal, para la elección de la gubernatura del estado; asimismo, en el artículo 89, fracción LVII, se señala que es atribución del Consejo General, organizar los procedimientos y mecanismos para promover y recabar el voto de la ciudadanía poblana residente en el extranjero únicamente para la elección de Gobernador o Gobernadora del estado, conforme a la normatividad aplicable.

-  En particular destacó que, para la elección del año dos mil dieciocho 2018, se implementó por primera ocasión el ejercicio del voto desde el extranjero, para la elección de gubernatura; en dicho proceso electoral, la Lista Nominal de Electores (y personas Electoras) Residentes en el Extranjero, se conformó por diez mil ochocientas once personas y veinte una en adenda, dando un total de diez mil ochocientas treinta y dos (10,832) personas; en dichas elecciones -presidencial y para senadurías-, se recibieron por la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores del Instituto Nacional Electoral, un total de seis mil veintidós (6,022) Sobres-Postales-Voto, de los cuales seis mil doce (6,012) votos fueron emitidos para la elección de Presidencia de los Estados Unidos Mexicanos; cinco mil novecientos noventa y ocho ( 5,988) votos para la elección de Senadurías y cinco mil novecientos noventa y un (5,991) votos para la elección correspondiente a la Gubernatura.

-  En otro tema, destacó que la nueva Legislación Electoral integró modificaciones en materia del voto de las personas mexicanas residentes en el extranjero, específicamente en la ampliación de los cargos por los que las personas ciudadanas podrán votar, de los cuales se excluyen, entre otros las diputaciones locales en la mayoría de las entidades federativas, entre ellas Puebla.

-  Asimismo, advirtió que tanto el Instituto Nacional Electoral como el Instituto local, han emprendido acciones para garantizar el voto activo para las personas residentes en el extranjero a través de diversas actividades, tales como la credencialización, la inclusión en la lista nominal de personas residentes en el extranjero y la promoción del voto de dichas personas. Sin embargo, resaltó la importancia que para hacer efectivo el derecho al ejercicio del voto pasivo se requiere realizar ajustes al diseño constitucional y legal, tanto en el ámbito federal como, en el local, a efecto de armonizar la participación de la persona con los requisitos de elegibilidad, reglas de precampaña, de campaña, uso de recursos, financiamiento, fiscalización, etcétera.

-  Acorde con lo anterior, consideró que en ese contexto y en la situación actualmente imperante, no existen las condiciones necesarias y suficientes para determinar una acción afirmativa, como el establecimiento de la figura de "Diputado Migrante", sea por el principio de mayoría relativa o por representación proporcional, debido a que implica la necesidad de modificación de la normatividad a nivel estatal, incluso de nivel constitucional, para adicionar tal figura y que, con ello, se incremente una persona representante legislativo al Congreso local, o bien, que se realice una modificación de gran calado a las bases y fundamentos del sistema electoral vigente, a efecto de establecer una circunscripción uninominal exclusiva para la comunidad migrante residente en el extranjero, que incluyera además la posibilidad del ejercicio del voto activo desde el extranjero para la elección de diputaciones locales.

-  Finalmente, a fin de argumentar la imposibilidad de implementar las acciones afirmativas solicitadas, mencionó que dado lo avanzado del proceso electoral, y ante la necesidad de realizar un estudio de mayor profundidad para que exista una representación real y efectiva dentro del cuerpo legislativo de la población poblana residente en el extranjero -no solo la que radica en Estados Unidos-, análisis que constituirá el fundamento de las acciones afirmativas que se deban implementar para procesos electorales posteriores, ante la imposibilidad de su realización en el presente proceso electoral y considerando el grado de avance en la preparación e implementación de sus diferentes etapas, resultaría en una afectación de las actividades realizadas por esta autoridad electoral y por los propios partidos políticos en su ámbito interno[12].

 Síntesis de agravios

Del análisis de los escritos de las demandas de los Actores, se desprenden los siguientes agravios:

Agravios sobre la temporalidad de la emisión de la respuesta a su solicitud

-         La Autoridad responsable, al emitir el Acuerdo impugnado, lo llevó a cabo de forma tardía y a destiempo, a pesar de los antecedentes en los que se evidencia que la petición de acciones afirmativas se formuló con suficiente tiempo.

-         Tuvo la oportunidad para justificar de manera oportuna, debidamente fundada, motivada y consensada con las fuerzas políticas, la implementación de una medida afirmativa migrante, a partir de un mecanismo aplicable de manera general a todos los partidos políticos con base en un parámetro objetivo y razonable para realizar los ajustes en materia de postulación de candidaturas migrantes para el actual proceso electoral.

Agravios sobre el contenido del Acuerdo impugnado

-         La Autoridad responsable vierte argumentos fuera de toda lógica y sentido jurídico, al llevar a cabo manifestaciones de mandato constitucional y legal derivado de diversas adecuaciones normativas en materia de voto activo desde el extranjero, ello porque no se trata de situaciones excepcionales que queden a su voluntad o de acciones compensatorias que resuelvan la desigualdad en el ejercicio de los derechos políticos de la ciudadanía poblana en el extranjero en su vertiente de ser electas.

-         Erróneamente, el Consejo General supedita la emisión de las acciones afirmativas a la necesidad de una modificación normativa, lo cual es un argumento ilógico desde una perspectiva lógico-jurídica, ya que la implementación de medidas afirmativas y/o compensatorias no derivan o implican la necesidad de modificación de la normatividad establecida a nivel estatal.

-         El Acuerdo impugnado es contradictorio ya que sin existir reformas normativas emite acciones afirmativas en favor de otros grupos sociales.

Agravios sobre violaciones a derechos político-electorales

-         Se sostiene que la no emisión de acciones afirmativas en favor de la diáspora poblana, evidentemente consiste en un acto de discriminación violatorio del artículo primero constitucional, así como de tratados internacionales en materia de derechos humanos; máxime que los argumentos vertidos para la adopción de medidas compensatorias no justifican que la existencia de reformas normativas, sea un obstáculo que se pueda superar para compensar la desigualdad en materia política de dichos grupos.

-         El Acuerdo impugnado al supeditar la determinación de acciones afirmativas en favor de la población migrante poblana, a la situación actual respecto de lo avanzado del proceso electoral local, y a la falta de reformas constitucionales y legales que contemplen la figura de la diputación migrante, violenta sus derechos a ser votada, agraviando sus derechos político-electorales.

Análisis de agravios.

Los motivos de disenso serán estudiados según la temática inmersa en cada uno de ellos, sin que tal situación genere algún perjuicio a los Actores conforme a la Jurisprudencia 4/2004, de rubro: “AGRAVIOS, SU EXAMEN EN CONJUNTO O SEPARADO, NO CAUSA LESIÓN”[13].

En principio, es importante señalar que la naturaleza de la diputación migrante[14], se enmarca en un fenómeno sociológico y cultural que tiene por objeto visualizar cómo debe ser el actuar institucional de cara a la tutela de aquellas poblaciones que por alguna circunstancia han tenido que trasladarse al territorio de otro país, en búsqueda de desarrollo, bienestar o simplemente, el mejoramiento de sus condiciones de vida, y por tanto, en la forma que puedan garantizarse sus derechos políticos en ese contexto.

Bajo el concepto de diásporas, se entienden aquellos grupos de personas que migraron de su país de origen y se asentaron en un país determinado, ajeno al de su origen y mantienen un interés por los procesos sociales y políticos de su país de origen y pretenden conservar y seguir practicando sus especificidades culturales.

En el campo del Derecho poco se les ha considerado y discutido respecto de cuál debería ser la relación de un Estado de origen con sus diásporas, ni tampoco se ha desarrollado plenamente un estudio respecto de qué derechos se les reconoce o deberían reconocer.

El desarrollo del tema se ha emprendido a través de estudios sobre la migración, en los cuales existe consenso en que las diásporas conservan conexiones con su país y que deberían ser reconocidas por medio de instituciones del Estado de origen[15] y sus gobiernos a fin de fungir como actoras activas de la cooperación internacional[16].

De ahí que, algunos países han empezado a aprobar políticas, como la figura de la diputación migrante que consiste en reservar una curul para que sea ocupada por una persona que resida en el extranjero y que únicamente podrá ser elegida por ciudadanas y ciudadanos que, igualmente, residan en el extranjero.

De manera concreta, la figura de la diputación migrante se debe considerar como una manifestación del Estado de origen para mantener o, en su caso, fortalecer un vínculo con sus migrantes en el extranjero, por lo que, en el diseño de esta figura jurídica concreta, tienen competencia diversas instituciones.

Para lograr identificar la naturaleza jurídica de la diputación migrante, resulta necesario señalar que un Estado multicultural es aquel que sostiene tres premisas: la primera, que reconoce que existe una diversidad cultural en su interior y no una cultura o un grupo cultural homogéneo; la segunda, se aparta de la noción de que existe un Estado-Nación que se basaba en generar una identidad cultural única; y, tercera, reconoce que los grupos minoritarios han experimentado discriminación y exclusión por parte de la cultura mayoritaria, ya que las instituciones y, en general, el Estado, se construyeron bajo una idea de que existía una cultura única, de ahí que se adopten políticas diferenciadas, como los derechos especiales en función del grupo.

El enfoque del multiculturalismo tiene como objetivo hacer arreglos institucionales a fin de reconocer las diferencias de los grupos minoritarios que habitan al interior de un Estado, sin embargo, las premisas que le sostienen pueden extenderse para el caso de las migraciones, debido a que un Estado que se alinea a los principios multiculturales, ha aceptado y reconocido que existen muchas formas para que las personas se identifiquen como parte de él.

Ahora bien, los artículos 1° y 4° de la Constitución Federal, reconocen que todas las personas gozarán de los derechos humanos y que todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran obligadas no solo a velar por los derechos humanos, sino también por aquéllos contenidos en los instrumentos internacionales de los que el Estado mexicano sea parte; y que al configurarse el contenido de tales derechos, cualquier autoridad del Estado mexicano debe preferir la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate, quedando prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.

De igual forma, se dispone el principio de igualdad entre la mujer y el hombre, para establecer el derecho a la no discriminación, y proscribir que las diferencias no pueden justificar un trato discriminatorio en perjuicio de persona alguna.

De lo señalado, en referencia al fenómeno migrante, adicionalmente a la protección de la persona, en el diseño normativo, debe considerarse la implementación de derechos especiales de grupo y, en el caso particular, tratándose de derechos político-electoral, pueden en algunos contextos normativos traducirse en la reserva de una curul en el Congreso del estado para que sea ocupada por una persona integrante de ese grupo.

De esta forma, las bases en que se sustentan las políticas que permitan la configuración legal de la diputación migrante, se encuentran en que el Estado de origen adopte diversos principios de protección a la persona y de no discriminación.

Establecidas esas bases, es posible continuar con el diseño de la configuración legal de la diputación migrante, hasta el punto de lograr su identificación como norma dentro del orden jurídico del Estado de origen.

De lo dicho, debe entenderse que el Estado de origen tiene como condición reconocer que en su interior existen colectivos y llevar a cabo decisiones políticas y jurídicas para adoptar arreglos institucionales, como podrían ser los denominados derechos especiales, colectivos o diferenciados en función de grupo.

Resulta ilustrativo lo expuesto por esta Sala Regional al resolver el juicio de la ciudadanía identificado con la clave SCM-JDC-27/2020, en el cual, en plenitud de jurisdicción, determinó que los efectos producidos por el Decreto que modificó diversos artículos del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de la Ciudad de México resultaban inconstitucionales, por lo que el contenido de esa enmienda debía inaplicarse y se ordenó al Instituto Electoral de la Ciudad de México reactivar el procedimiento de implementación de la figura de la diputación migrante, desarrollando los actos necesarios para su implementación y evaluando las rutas y/o escenarios que ofrezcan la viabilidad necesaria para su consolidación y aplicación.

El alcance de dicha ejecutoria tuvo como motivación principal el que se vulneraron derechos político-electorales adquiridos y establecidos previamente en las disposiciones legales correspondientes; esto es, en la Constitución Política de la Ciudad de México y en el Código Electoral de la Ciudad de México.

La sentencia de mérito señaló[17]:

“Es patente que el marco normativo constitucional federal otorga al poder reformador de la constitución en la Ciudad de México y al legislador y legisladora ordinaria la posibilidad de delinear las condiciones específicas de participación para las personas legisladoras en esta entidad.

La Constitución local, en su artículo 1°, puntos 3 y 4 establece que se adopta un gobierno republicano, democrático, representativo, laico y popular y que la Ciudad es libre y autónoma en cuanto a su régimen interior y a su organización político-administrativa.

En su numeral 2°, puntos 2 y 3, la Constitución local determina que la Ciudad de México se enriquece con el tránsito, destino y retorno de la migración nacional e internacional y que es un espacio abierto a las personas internamente desplazadas y a las personas extranjeras a quienes el Estado mexicano les ha reconocido su condición de refugiada u otorgado asilo político o la protección complementaria.

En el precepto 4°, se señala que en la Ciudad de México las personas gozan de los derechos humanos y garantías reconocidos en la Constitución Federal, tratados internacionales de derechos humanos y la propia norma fundamental local, acotando que los derechos humanos en su conjunto, conforman el parámetro de regularidad constitucional local.

A su vez, en el artículo 7° se estatuye el Derecho a un gobierno democrático y a la participación política paritaria, y entre la gama de derechos reconocidos destaca el contenido de los puntos 2 y 3, del citado numeral, que señalan:

2. Las y los ciudadanos que habiten en la Ciudad de México tienen derecho al sufragio efectivo, universal, libre, directo y secreto.

3. Las personas originarias de la Ciudad que residen fuera del país tienen derecho a votar y ser votadas en elecciones locales, de conformidad con lo previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

De las normas antes transcritas, es apreciable que en el orden constitucional local existe un firme reconocimiento a la calidad y circunstancias específicas de las personas migrantes, atendiendo al carácter pluricultural y de diversidad que tiene la Ciudad de México.

Pero además hay un expreso reconocimiento de que las personas residentes en el extranjero deben gozar de los derechos a votar y a ser votadas y votadas en elecciones locales, como un rasgo genuino del carácter democrático de la Ciudad de México y como un elemento que demuestra la pluralidad en la participación política, así como una perspectiva incluyente de aquellas personas que tienen una condición de residencia en el extranjero, pero que cuentan con un carácter de originarias de la Ciudad de México”

Así las cosas, para la configuración normativa de la figura de la diputación migrante, se requiere el ejercicio de la actividad legislativa del Estado de origen que permita reconocerles derechos a votar y ser votadas y votados en las elecciones a las personas residentes en el extranjero, que cuenten con un carácter de originarias del Estado legislador.

Posterior a ello, deviene el diseño que permita implementar el ejercicio del sufragio pasivo por parte de los residentes en el extranjero, como puede ser en la modalidad de la diputación migrante.

Ejemplo de ese diseño, lo son las diversas estrategias desplegadas y desarrolladas por la autoridad administrativa electoral de la Ciudad de México -con base en la inclusión de la diputación migrante en la Constitución de dicha entidad-, que fueron evidenciadas en la resolución de esta Sala Regional señalada anteriormente, y que habían cubierto aspectos como los siguientes:

        Diversos análisis sobre el ordenamiento que regula el funcionamiento y operación de la diputación migrante; sobre el contexto global en que se desarrolla la votación extraterritorial alrededor del mundo; del marco legal de la Ciudad de México en materia de diputación migrante;

        Reuniones de evaluación del avance de los estudios técnicos, operativos y normativos en torno a la figura de la diputación migrante, para elaborar la propuesta de lineamientos de operación para el proceso electoral; emisión de observaciones técnicas al marco legal que se requieran para implementar el voto de las y los ciudadanos residentes en el extranjero para la elección de la diputación migrante, a mediano o largo plazo;

        Intercambio de información generada en el seno del Comité informando en su momento a la Comisión de Organización Electoral y Geoestadística; y, planteamiento de escenarios para la implementación de la figura tanto por los principios de representación proporcional y /o mayoría relativa, además de haber desarrollado los lineamientos correspondientes[18].

Como es evidente, la configuración normativa de la figura de la diputación migrante es un acto complejo en el que intervienen diversos órganos del Estado de origen, los cuales acorde con sus atribuciones despliegan sus facultades encaminadas a establecer los lineamientos de operación que hagan efectivo el derecho del sufragio pasivo de las personas residentes en el extranjero y reconocidas en su calidad ciudadana por el legislador del Estado de origen.

Ahora bien, respecto de las “acciones positivas” o de “igualación positiva”, estas deben entenderse como medidas para obtener una correspondencia de oportunidades entre “distintos grupos sociales y sus integrantes y el resto de la población”.

Las mismas, de acuerdo con la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pueden significar otorgar un trato desigual, de iure (de derecho) o de facto (de hecho), a un grupo en específico. Pero este trato diferenciado está justificado porque se busca una igualdad en los hechos[19].

Bajo esa óptica, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha confirmado esta obligación de adoptar medidas positivas para revertir o cambiar situaciones discriminatorias[20].

El requisito que deben cumplir estas medidas para no violentar el derecho a la igualdad y no discriminación, es que el “trato diferenciado y preferencial, sea razonable y proporcional”[21].

Por tanto, las acciones afirmativas constituyen medidas temporales cuyo fin es acelerar la participación, en condiciones de igualdad, de quienes se encuentran en situación de vulnerabilidad o desventaja en el ámbito político, económico, social, cultural y cualquier otro[22] .

En el mismo sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos[23] ha establecido que los Estados deben combatir las prácticas discriminatorias en todos sus niveles, en especial en los órganos públicos, y finalmente deben adoptar las medidas afirmativas necesarias para asegurar una efectiva igualdad ante la ley de todas las personas. Es discriminatoria una distinción que carezca de justificación objetiva y razonable.

Dichas medidas revelan un carácter compensatorio, corrector, reparador y defensor en beneficio de un sector de la población que históricamente, en el plano político, se ubican en condiciones de desigualdad.

Ahora bien, las discusiones en torno a los derechos fundamentales a la igualdad y a la no discriminación suelen transitar por tres ejes: 1) la necesidad de adoptar ajustes razonables para lograr una igualdad sustantiva y no meramente formal entre las personas; 2) la adopción de medidas especiales o afirmativas, normalmente llamadas "acciones afirmativas"; y, 3) el análisis de actos y preceptos normativos que directa o indirectamente (por resultado), o de forma tácita, sean discriminatorios[24].

Respecto al segundo eje, las acciones afirmativas pretenden cuestionar y modificar situaciones fácticas que impiden y obstaculizan que los grupos excluidos alcancen la igualdad efectiva en el reclamo por sus derechos. Es decir, se orientan a restablecer la igualdad en la que se encuentran diversos grupos sociales a los que se les ha negado o restringido la posibilidad de acceder y participar en la configuración, validación y reclamos de sus derechos en igualdad de oportunidades.

Respecto al tema, la Sala Superior ha sustentado los siguientes criterios:

Los elementos fundamentales de las acciones afirmativas son: Objeto y fin, destinatarios y conducta exigible[25].

        Las acciones afirmativas son medidas especiales de carácter temporal que se adoptan para generar igualdad y no se considerarán discriminatorias siempre que sean razonables, proporcionales y objetivas, y una vez alcanzado el fin para el cual fueron implementadas cesarán[26].

        Las acciones afirmativas establecidas en favor de ciertos grupos y sus integrantes, justifican el establecimiento de medidas para revertir esa situación de desigualdad, las cuales tienen sustento constitucional y convencional en el principio de igualdad material[27].

Así las cosas, las acciones afirmativas constituyen una medida compensatoria para situaciones en desventaja, que tienen como propósito revertir escenarios de desigualdad histórica y de facto que enfrentan ciertos grupos humanos en el ejercicio de sus derechos, y con ello, garantizarles un plano de igualdad sustancial en el acceso a los bienes, servicios y oportunidades de que disponen la mayoría de los sectores sociales[28].

Ahora bien, en el caso particular, en donde los Actores pretenden que la Autoridad responsable emita acciones afirmativas con la finalidad de que sea reservada una curul migrante en el Congreso local, sea por el principio de mayoría relativa o de representación proporcional, para ser ocupado por alguna persona que forma parte de lo que reconocen como diáspora poblana, para estas elecciones, es necesario analizar el marco jurídico con el que se cuenta, con la finalidad de tener una base sobre la cual dichas medidas compensatorias puedan desplegarse hasta lograr la pretensión demandada.

En efecto, el artículo 35, fracciones I y II de la Constitución Federal establece el derecho de la ciudadanía a votar en elecciones populares y la potestad para ser votado o votada en condiciones de paridad para todos los cargos de elección popular.

Se señala también que el derecho a registrar candidatos y candidatas ante la autoridad electoral corresponde a los partidos políticos, así como a la propia ciudadanía quien también puede participar mediante candidaturas independientes.

En la parte final de dichas fracciones, se precisa que los requisitos, condiciones y términos de participación corresponden a la legislación, esto es, se otorga un margen de configuración legislativa para definir esas condiciones o exigencias. 

A su vez, el artículo 116 del propio ordenamiento fundamental, al establecer la regulación de los Poderes en los estados, dispone que el poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo, dichos poderes se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos.

En la fracción II, párrafo tercero, del mismo dispositivo, entre otras consideraciones, menciona que las legislaturas de los estados se integrarán con diputados (y diputadas) electos, según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional y que, en la integración de la legislatura, el porcentaje de representación de un partido político no podrá ser menor al porcentaje de votación que hubiere recibido menos ocho puntos porcentuales.

Es patente que el marco normativo constitucional federal otorga al legislador y legisladora ordinaria la posibilidad de delinear las condiciones específicas de participación para las personas legisladoras en esta entidad.

La Constitución local, en su artículo 2°, establece que se adopta un gobierno republicano, representativo, laico, democrático y popular, teniendo como base de su organización política y administrativa el Municipio libre.

En su numeral 7, párrafo segundo, la Constitución local determina que en el estado de Puebla, todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales y en la propia Constitución poblana sobre derechos humanos de los que los Estados Unidos Mexicanos sea parte, así como de las garantías para su protección, destino y retorno de la migración nacional e internacional y que es un espacio abierto a las personas internamente desplazadas y a las personas extranjeras a quienes el Estado mexicano les ha reconocido su condición de refugiada u otorgado asilo político o la protección complementaria.

A su vez, el artículo 13 señala que el estado tiene una composición pluricultural y multilingüística, sustentada originalmente en sus pueblos y comunidades indígenas a quienes se les reconoce como sujetos de derecho público. 

En el artículo 19 y 20, se estatuyen quienes son reconocidos como ciudadanos y ciudadanas y sus prerrogativas, siendo la ciudadanía poblana hombres y mujeres de nacionalidad mexicana, que residan en la entidad y entre la gama de derechos reconocidos se encuentran el de votar en las elecciones populares y participar en los procesos de plebiscito, referéndum e iniciativa popular en los términos que establezca esta Constitución Federal y la ley de la materia; y ser votados y votadas en condiciones de paridad para todos los cargos de elección popular, teniendo las calidades que establezca la ley; el derecho de solicitar el registro de candidaturas ante la autoridad electoral corresponde a los partidos políticos, así como a la ciudadanía que solicite su registro de manera independiente y cumpla con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación.

De las normas antes transcritas, es apreciable que, en el orden constitucional local no existe de manera expresa un reconocimiento a la calidad y circunstancias específicas de las personas migrantes, ni alusión alguna de que las personas residentes en el extranjero deben gozar de los derechos a votar y a ser votadas y votados en elecciones locales.

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Agravios sobre el contenido del Acuerdo impugnado y sobre violaciones a derechos político-electorales.

Así las cosas, los agravios señalados son infundados.

En efecto, en primer lugar, se señala que no asiste razón a la parte actora cuando asevera que la Autoridad responsable vierte argumentos fuera de toda lógica y sentido jurídico, al manifestar la necesidad de que, para implementar acciones afirmativas solicitadas por los Actores conducentes a la integración de una diputación migrante en el Congreso del Estado de Puebla, se requiere contar con un mandato constitucional y legal.

Es decir, como se ha evidenciado, para que se genere una situación jurídica concreta en el sentido de reconocer un derecho especial en función de grupo, consistente en acceder a un curul en el Congreso del estado de Puebla, a través de la vía mayoritaria o de representación proporcional, se requiere la existencia de una norma de carácter político-electoral, que posibilite dicho acceso al poder legislativo estatal, y en la constitución del estado no existe de manera expresa un reconocimiento a dicha calidad, ni alusión alguna de que las personas residentes en el extranjero deben gozar de los derechos a votar y a ser votadas y votados en elecciones locales.

A mayor abundamiento, la normativa electoral dispone un principio de residencia en el estado de Puebla para que la ciudadanía ejerza sus derechos político-electorales, como el de organizarse en partidos políticos[29]; ejercer su derecho al voto para integrar los poderes del estado mediante la credencial para votar en las casillas de la sección electoral que corresponda al domicilio del ciudadano[30].

De igual manera, para la elección de los miembros del Congreso del Estado, se establece un sistema de elección por el principio de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, cuyas demarcaciones se establecen previamente; así como, de representación proporcional, conforme al sistema de listas votadas en una circunscripción plurinominal única, que corresponderá a la totalidad del territorio del Estado.

Así las cosas, en las condiciones normativas actuales, al prevalecer un diseño de elección conforme a distritos uninominales previamente demarcados y de representación proporcional partidista, mediante listas votadas en una sola circunscripción estatal, para lo cual se debe votar, según el Código Electoral local en la casilla correspondiente a la sección electoral que aparezca en la credencial para votar de cada persona -la cual no tienen las credenciales para votar desde el extranjero-, resulta inviable llevar a cabo la elección de una diputación migrante.

De ahí que, si la Autoridad responsable no cuenta con el dispositivo normativo que de manera expresa le permita ejercer todas sus facultades para llevar a cabo la extensión de un derecho político-electoral en favor de una persona, mucho menos tendrá las posibilidades de implementar acciones afirmativas que en su calidad de medidas especiales de carácter temporal deberían encaminarse a implementar que la comunidad migrante cuente con representación cameral en H. Congreso del estado de Puebla, a partir de las elecciones en el proceso electoral en marcha, a través de la reserva exclusiva de un distrito migrante local o la inclusión dentro de los primeros cuatro lugares de las listas que registren los partidos políticos para la elección de diputados y diputadas por el principio de representación proporcional. 

Lo anterior, porque para que acciones afirmativas como la que se plantea puedan adquirir vigencia y materialización, exigen un soporte normativo, así como un desarrollo fáctico instrumental proclive para favorecer ese derecho.

Es decir, para la implementación de una acción afirmativa no solo debe observarse que se trate de medidas especiales, temporales y compensatorias, sino también la evaluación de si para su implementación se requiere del esfuerzo conjunto de las instituciones estatales, y la adaptación orgánica funcional para alcanzar su efectividad.

Por tanto, no puede acogerse el agravio de los Actores cuando aseguran que el Consejo General supedita indebidamente la emisión de las acciones afirmativas a la necesidad de una modificación normativa

Lo anterior, porque como se ha señalado, el soporte normativo expreso y/o el contexto instrumental que se haya llevado a cabo en la entidad por parte de las autoridades debe entenderse como una condición indispensable para implementar medidas afirmativas como la que consiste en la posibilidad de erigir una diputación migrante en el proceso electoral que está transcurriendo.

Por su parte, el agravio en donde los actores señalan que el Acuerdo impugnado es contradictorio ya que sin existir reformas normativas emite acciones afirmativas en favor de otros grupos sociales, también es infundado.

Lo anterior porque, como se advierte, la Autoridad responsable en cada una de las consideraciones que integra el Acuerdo de referencia, estableció el marco jurídico aplicable de donde se basa la implementación de las acciones afirmativas, haciendo mención de las disposiciones constitucionales, convencionales, de derechos humanos, de prevención y eliminación de la discriminación, de ahí que no se advierta la contradicción a la que aluden los Actores.

Además de lo anterior, no debe considerarse que la implementación de una acción afirmativa a un grupo social o colectividad determinada deba traer  necesariamente el favorecimiento a otros segmentos en condición de vulnerabilidad, pues para cada uno de ellos, debe efectuarse una valoración concreta de sus circunstancias particulares, condiciones específicas e incluso, las posibilidades instrumentales y materiales que hayan desarrollado las autoridades a efecto de estar en posibilidad de favorecerlo.

En efecto, en el Acuerdo impugnado, en cada uno de los grupos sociales beneficiados con las acciones afirmativas, llevó a cabo un análisis de la normatividad aplicable que le permitió a la Autoridad responsable elaborar esas medidas de carácter temporal y compensatorio, lo que en el caso de la diputación migrante no fue posible por la falta de fundamentos normativos expresos y efectivos que le permitieran soportar su decisión.

Igualmente deviene infundado, el agravio en el cual los Actores aducen que al no emitir acciones afirmativas en favor de la diáspora poblana, se traduce en un acto de discriminación violatorio del artículo primero constitucional, así como de tratados internacionales en materia de Derechos Humanos.

Lo anterior es así, ya que cuando se alega que alguna persona o grupo sufre discriminación en su contra, se debe proporcionar un parámetro o término de comparación para demostrar, un trato discriminatorio entre situaciones análogas o algún efecto semejante sobre personas que se encuentran en situaciones dispares.

De esta forma, los casos de discriminación como consecuencia de un tratamiento diferenciado exigen un análisis que implica una revisión en la cual se determine si las situaciones a comparar pueden contrastarse o si, por el contrario, revisten divergencias importantes que impidan una confrontación entre ambas por no entrañar realmente un tratamiento diferenciado; y una segunda, en la cual se estudie si las distinciones de trato son admisibles o legítimas, lo cual exige que su justificación sea objetiva y razonable, utilizando, según proceda, un escrutinio estricto –para confirmar la rigurosa necesidad de la medida– o uno ordinario –para confirmar su instrumentalidad–[31].

Así las cosas, debe decirse que en el caso, al no existir una norma expresa que establezca la reserva de un escaño en el Congreso del estado de Puebla, para ser ocupado de manera exclusiva para una persona perteneciente a la denominada diáspora poblana, no es posible identificar un trato diferenciado y concluir la existencia de un acto auténtico discriminatorio de la Autoridad responsable.

Es decir, la implementación de acciones afirmativas llevadas a cabo por la Autoridad responsable destinadas a los grupos sociales en situación de vulnerabilidad, en favor de las personas indígenas, de las personas de la diversidad sexual y de las personas con discapacidad, son medidas temporales con la finalidad de garantizarles el ejercicio del derecho a ser votadas, sin que exista la reserva exclusiva en el Congreso del estado de Puebla de un escaño para cada grupo.

Así, lo infundado los agravios, deriva de la pretensión de los Actores, la cual no tiene contrastarse con las acciones afirmativas señaladas, por el contrario, se trata de divergencias importantes que impiden una confrontación entre ambas por no entrañar realmente un tratamiento diferenciado, cuando su pretensión es el contar con un diputado, por el principio de mayoría o representación proporcional, en el Congreso estatal, razón por la cual no es evidente la existencia de una genuina discriminación en contra de lo que identifican como la diáspora poblana.

Similar calificación de infundado procede para el agravio en donde los Actores mencionan que el Acuerdo impugnado al supeditar la determinación de acciones afirmativas a la situación actual respecto de lo avanzado del proceso electoral local, y a la falta de reformas constitucionales y legales que contemplen la figura de la diputación migrante, violenta sus derechos a ser votados, agraviando sus derechos político-electorales.

Lo anterior, toda vez que como se ha señalado de no contar previamente con una norma expresa integrada al orden jurídico estatal que permitiera el despliegue de las acciones afirmativas solicitadas, resulta un obstáculo para que la Autoridad responsable continúe con la integración de dichas medidas especiales.

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Agravios sobre la temporalidad de la emisión de la respuesta a su solicitud

Los mencionados agravios, son inoperantes.

Los Actores señalan que la Autoridad responsable, al emitir el Acuerdo impugnado, lo llevó a cabo de forma tardía y a destiempo, a pesar de los antecedentes en los que se evidencia que la petición de acciones afirmativas se formuló con suficiente tiempo, por lo que, tuvo la oportunidad para justificar de manera oportuna, debidamente fundada, motivada y consensada con las fuerzas políticas, la implementación de una medida afirmativa migrante, a partir de un mecanismo aplicable de manera general a todos los partidos políticos con base en un parámetro objetivo y razonable para realizar los ajustes en materia de postulación de candidaturas migrantes para el actual proceso electoral.

Como se observa, los Actores no señalan las razones materiales o legales por las cuales debe considerarse que el Acuerdo impugnado se emitió de forma tardía o a destiempo; ni tampoco, cuáles debían ser las fechas en las cuales, a su parecer, debería haberse pronunciado el Consejo General sobre sus peticiones.

Lo cierto es que, de parte de uno de los actores, al ser integrante de un grupo de análisis, se tuvo la oportunidad de recurrir legalmente las posibles omisiones en las que ahora advierten incurrió la Autoridad responsable y no esperar invocarlas en este Juicio de la ciudadanía, cuando se encuentra en curso el proceso electoral local.

Lo anterior, en atención a que, como se señaló en los antecedentes de la presente resolución, con fecha dieciséis de abril de dos mil dieciocho, el Instituto local y la organización “Fuerza Migrante, A.C.”, representada por Juan José Corrales Gómez, uno de los actores en el presente juicio, firmaron convenio de apoyo y colaboración[32] cuyo objeto es establecer las bases y los mecanismo de colaboración y coordinación a efecto de desarrollar acciones de información, divulgación, promoción y orientación a las y los ciudadanos poblanos residentes en el extranjero, en relación con el ejercicio de sus derechos político-electorales.

De ahí que, no es un hecho desconocido por el hoy actor del juicio SCM-JDC-426/2021 las acciones emprendidas por la Autoridad responsable para lograr integrar las acciones afirmativas de referencia, acorde con lo señalado en su escrito de demanda[33], a saber:

“Lo cierto es que, después de dicho ejercicio, el Instituto Electoral del Estado a través de diversas áreas y funcionarios, y en coadyuvancia con el ahora promovente, tal y como lo relaté en los hechos, realizó diversas acciones aras de explorar la posibilidad de emitir acciones afirmativas como las pedidas, con miras al proceso electoral estatal ordinario que hoy se desarrolla en la entidad poblana, bajo el entendido que desde aquel  momento y como sucede hoy en día, las adecuaciones legales pudieran o no darse por parte del órgano competente para ello.

…

Máxime que, para que la implementación de las reglas orientadas a asegurar la participación real y efectiva de la diáspora poblana en la integración del órgano legislativo local, estuviese constitucionalmente justificada, -y que por supuesto que la autoridad responsable era y es sabedora de ello-, es necesario que se adopten antes del inicio del proceso electoral, o bien, durante la etapa de preparación de la elección, con el objeto de que se le logre un equilibrio adecuado en relación con los principio constitucionales de certeza y seguridad jurídica, el derecho de autodeterminación de los partidos políticos el derecho a ser electo.”

(el subrayado es propio)

Así las cosas, el actor no desconocía las limitaciones que la Autoridad responsable enfrentaba para la integración de las acciones afirmativas que hoy reclaman, máxime cuando su pretensión se dirige a contar con un curul en el Congreso del estado de Puebla, reservado exclusivamente para personas migrantes poblanas residentes en el extranjero, facultad legislativa con la que no cuenta el Instituto local.

Tampoco fue ajeno a si la Autoridad responsable llevó a cabo o no acciones para justificar de manera oportuna, debidamente fundada, motivada y consensada con las fuerzas políticas, la implementación de una medida afirmativa migrante, toda vez que fue parte del grupo de análisis y del convenio para establecer las bases y los mecanismo de colaboración y coordinación a efecto de desarrollar acciones de información, divulgación, promoción y orientación a las y los ciudadanos poblanos residentes en el extranjero, en relación con el ejercicio de sus derechos político-electorales.

De ahí que los agravios en cuestión resulten inoperantes. 

En razón de lo anterior, lo conducente es vincular al Congreso del Estado de Puebla a fin de que, en el marco de sus atribuciones y representación democrática, sea quien se pronuncie sobre la viabilidad de implementar la figura de la diputación migrante en esa entidad federativa para el próximo proceso electoral, para lo cual se otorga un plazo de cuarenta días después de la toma de protesta de la nueva integración de esa soberanía a propósito de los comicios en curso en esa entidad, debiendo informar su decisión a esta Sala Regional dentro de los cinco días hábiles posteriores a que tome la resolución que corresponda.

Por todo lo expuesto y fundado, se

RESUELVE

PRIMERO. Se acumula el expediente SCM-JDC-426/2021 al diverso SCM-JDC-425/2021, por lo que se ordena integrar copia certificada de esta sentencia en el expediente del juicio acumulado.

SEGUNDO. Se confirma, en la materia de controversia, el Acuerdo impugnado.

NOTIFÍQUESE; por correo electrónico a los Actores y al Consejo General, solicitando el auxilio de labores de este último a efecto de notificar la presente resolución, por oficio al Congreso del Estado de Puebla; y por estrados a los demás interesados.

Hecho lo anterior, en su caso devuélvanse las constancias atinentes y, en su oportunidad, archívese los presentes expedientes como asuntos total y definitivamente concluidos.

Así lo resolvieron, por unanimidad de votos, la Magistrada y los Magistrados, ante la secretaria general de acuerdos, quien autoriza y da fe.

Este documento fue autorizado mediante firmas electrónicas certificadas y tiene plena validez jurídica, de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.