JUICIOS PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DE LA CIUDADANÍA

EXPEDIENTES: SCM-JDC-648/2024 Y ACUMULADOS

PARTE ACTORA: N-1 ELIMINADO[1] Y OTRAS PERSONAS

AUTORIDAD RESPONSABLE: DIRECCIÓN EJECUTIVA DEL REGISTRO FEDERAL DE ELECTORES (Y PERSONAS ELECTORAS) DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL, POR CONDUCTO DE LA JUNTA LOCAL EJECUTIVA EN LA CIUDAD DE MÉXICO

MAGISTRATURAS PONENTES:
MARÍA GUADALUPE SILVA ROJAS, JOSÉ LUIS CEBALLOS DAZA Y LUIS ENRIQUE RIVERO CARRERA

SECRETARIADO: JACQUELIN YADIRA GARCÍA LOZANO, NOEMÍ AIDEÉ CANTÚ HERNÁNDEZ, URIEL ARROYO GUZMÁN, Y ROBERTO ZOZAYA ROJAS

Ciudad de México, veinticinco de abril de dos mil veinticuatro[2].

La Sala Regional Ciudad de México del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en sesión pública, por un lado declara fundada la omisión reclamada y por otro lado revoca la determinación de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores (y Personas Electoras) del Instituto Nacional Electoral, por conducto de la Junta Local Ejecutiva en la Ciudad de México, que, entre otras cuestiones, declaró improcedentes las solicitudes de credencial para votar del electorado en prisión preventiva de la parte actora, de conformidad con lo siguiente.

G L O S A R I O

A N T E C E D E N T E S

1. Inicio del proceso electoral 2023-2024 (dos mil veintitrés-dos mil veinticuatro). El siete de septiembre de dos mil veintitrés, el Consejo General declaró el inicio del proceso electoral federal y, a partir de esa misma fecha, dieron inicio los procesos electorales locales concurrentes en distintas entidades federativas, de conformidad con su legislación local.

2. Aprobación de los Lineamientos del voto y del Modelo de Operación. El tres de noviembre de dos mil veintitrés, el Consejo General aprobó los Lineamientos del voto, el Modelo de Operación y la documentación electoral para la organización del voto de las personas en prisión preventiva en el proceso electoral 2023-2024 (dos mil veintitrés-dos mil veinticuatro).

3. Lineamientos para la Lista. El quince de diciembre de dos mil veintitrés, el Consejo General emitió el acuerdo INE/CG672/2023[5] por el que se aprobaron los Lineamientos para la Lista y sus anexos, con el objeto de establecer, entre otras cuestiones, las bases para la conformación de la Lista Nominal y los procedimientos y requisitos de registro para que las personas en prisión preventiva puedan ejercer su derecho a votar en el proceso electoral que transcurre actualmente.

4. Solicitud al padrón de la parte actora. Los días dos, siete y nueve de febrero -respectivamente-, en coordinación con el personal de los Reclusorios, según cada caso, las personas que conforman la parte actora presentaron a la autoridad responsable, mediante el formato que les fue proporcionado, su respectiva Solicitud al padrón.

5. Solicitud de credencial de la parte actora. El veintisiete de marzo, en coordinación con el personal de los Reclusorios, según cada caso, la parte actora presentó a la autoridad responsable su Solicitud de credencial, mediante el formato que les fue proporcionado.

6. Notificación de improcedencia. El mismo veintisiete de marzo, personal de la autoridad responsable informó a las personas que conforman la parte actora la determinación de improcedencia de su respectiva Solicitud de credencial al establecer que se presentó fuera del plazo señalado en los Lineamientos del voto agregando que la documentación presentada incumplía los requisitos necesarios para ello.

7. Juicios de la ciudadanía.

7.1. Demanda. También el veintisiete de marzo, con apoyo del personal de los Reclusorios, las personas que conforman la parte actora presentaron sus respectivos escritos de demanda promoviendo juicio de la ciudadanía, en cada caso, en contra de la determinación de improcedencia de su Solicitud de credencial.

7.2. Turno y recepción. En su oportunidad, fueron recibidas las demandas en este órgano jurisdiccional, se ordenó integrar los expedientes correspondientes por la magistrada presidenta de esta Sala Regional, y fueron turnados a las ponencias a cargo de las magistraturas de José Luis Ceballos Daza, Luis Enrique Rivero Carrera y María Guadalupe Silva Rojas.

7.3 Acumulación, radicación, admisión y cierre. El cuatro de abril en sesión privada, mediante acuerdo plenario se determinó acumular diversos juicios de la ciudadanía al de clave SCM-JDC-648/2024, se radicaron -recibieron- en cada ponencia, admitiéndose las demandas a trámite; y, en su oportunidad, se determinó cerrar la instrucción de los mismos.

R A Z O N E S   Y   F U N D A M E N T O S

PRIMERA. Jurisdicción y competencia. Esta Sala Regional es competente para conocer y resolver los presentes medios de impugnación acumulados pues se trata de juicios promovidos por personas ciudadanas que controvierten, en cada caso, de manera destacada la determinación de la autoridad responsable por la que se declaró improcedente su Solicitud de credencial, refiriendo que con ello se vulnera su derecho al voto, supuesto que es competencia de esta Sala Regional y entidad federativa -Ciudad de México- en la cual se ejerce jurisdicción, con fundamento en:

Constitución: artículos 41 párrafo tercero base VI y 99 párrafos cuarto fracción V.

Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación: artículos 166 fracción III inciso c y 176 fracción IV.

Ley de Medios. Artículos 79 párrafo 1, 80 párrafo 1 incisos c) y f) y, 83 párrafo 1 inciso b).

Acuerdo INE/CG130/2023, aprobado por el Consejo General que estableció el ámbito territorial de cada una de las cinco circunscripciones plurinominales electorales en que se divide el país y su ciudad cabecera.

SEGUNDA. Precisión de la autoridad responsable y actos impugnados.

-         Autoridad responsable

La Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales en sus artículos 54 párrafo 1 incisos c) y d) y 126 establecen que la DERFE tiene la atribución de expedir la credencial para votar, así como de revisar y actualizar anualmente el padrón electoral; asimismo se dispone que el INE prestará por conducto de la dirección ejecutiva referida y de sus vocalías en las juntas locales y distritales ejecutivas, los servicios inherentes al Registro Federal de Electores (y Personas Electoras).

Esto es así pues el INE tiene a su cargo el Registro Federal aludido y se apoya de la mencionada Dirección Ejecutiva, y esta última tiene a su cargo, entre otras atribuciones, la de formar el padrón electoral, tal como se observa de los artículos 54 párrafo 1 inciso b) y 131 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

De igual forma en los Lineamientos del voto y sus anexos, se retoma que es precisamente la DERFE quien tiene a cargo también esta tarea por lo que hace a las personas que se encuentran en prisión preventiva, en coordinación con otras autoridades, entre ellas con las Juntas Locales Ejecutivas y Juntas Distritales Ejecutivas del INE, en virtud de las particularidades de la situación en que se encuentran dichas personas.

Tal y como consta del anexo I de los referidos Lineamientos del Voto, apartado 9.3, se observa que, para la determinación de procedencia e improcedencia de las solicitudes individuales respectivas (SIILNEPP[6] y SIIPE-LNEPP[7]) las áreas que intervienen son la DERFE y su Secretaría Técnica Normativa del INE.

En consecuencia, en la especie, el referido ente del INE, por conducto de la Vocalía del Registro Federal de Electores (y Personas Electoras), de la Junta Local Ejecutiva en la Ciudad de México, se sitúa en el supuesto del diverso numeral 12 párrafo 1 inciso b) de la Ley de Medios, para atribuirle en estos juicios la calidad de autoridad responsable.

La consideración anterior, se sustenta en las razones esenciales de la tesis 30/2002 de la Sala Superior, de rubro: DIRECCIÓN EJECUTIVA DEL REGISTRO FEDERAL DE ELECTORES. LOS VOCALES RESPECTIVOS SON CONSIDERADOS COMO RESPONSABLES DE LA NO EXPEDICIÓN DE LA CREDENCIAL PARA VOTAR CON FOTOGRAFÍA, AUNQUE NO SE LES MENCIONE EN EL ESCRITO DE DEMANDA[8].

-         Actos impugnados

Esta Sala Regional ha establecido de manera reiterada que, dada la naturaleza de las demandas en los juicios de la ciudadanía, no es indispensable que en las mismas se detallen una serie de razonamientos lógico-jurídicos con el fin de evidenciar la ilegalidad del acto u omisión reclamados.

Tal como lo señala el artículo 23 párrafo 1 de la Ley de Medios, debe suplirse la deficiencia en la exposición de los agravios siempre y cuando estos puedan ser deducidos claramente de los hechos expuestos; lo anterior, con apoyo en lo establecido por la jurisprudencia 3/2000 de la Sala Superior de este Tribunal Electoral, de rubro: AGRAVIOS, PARA TENERLOS POR DEBIDAMENTE CONFIGURADOS ES SUFICIENTE CON EXPRESAR LA CAUSA DE PEDIR[9].

En el caso que nos ocupa, a fin de salvaguardar el derecho de tutela judicial efectiva, y considerando que las personas que conforman la parte actora formularon sus demandas a través de un formato preimpreso, esta Sala Regional advierte lo siguiente:

De las constancias de los expedientes acumulados se desprende que la autoridad responsable visitó los Reclusorios en distintas ocasiones durante el mes de febrero —los días dos, siete y nueve— con el propósito de entregar los formatos para la Solicitud al padrón.

Posteriormente, hasta el veintisiete de marzo, acudió con el objetivo de facilitar los formatos para la Solicitud de credencial. Sin embargo, ese mismo día, declaró improcedente dicha solicitud, al considerar que se había presentado de forma extemporánea.

No obstante ello, al examinar las documentales, que se titulan “RESOLUCIÓN A LA SOLICITUD DE EXPEDICIÓN DE CREDENCIAL PARA VOTAR CITADA AL RUBRO”, se observa que la autoridad no solo se pronunció sobre la Solicitud de credencial, sino que también incluyó consideraciones relativas al trámite de inscripción al Padrón electoral de la parte actora.

En los RESULTANDOS de dicha Resolución a la solicitud, la autoridad responsable advierte que la parte actora entregó en febrero su Solicitud al padrón, añadiendo erróneamente que en esa fecha se expresó el consentimiento para la generación de la Credencial.

Tal afirmación es inexacta, ya que lo que expresaron en su momento las personas que conforman la parte actora, era su interés en ser registradas en el Padrón electoral y poder votar en las elecciones. De hecho, en la Resolución a la solicitud la autoridad responsable señala expresamente que la Solicitud de credencial se realizó el veintisiete de marzo, cuando el Módulo de Atención Ciudadana del INE acudió a las instalaciones de los Reclusorios.

Aunado a ello, es importante destacar que la Resolución a la solicitud que declaró la improcedencia, señala que el trámite de inscripción al Padrón Electoral se llevó a cabo el veintisiete de marzo, fuera del plazo establecido del seis al dieciséis de febrero. Asimismo destacó que la documentación presentada por cada Solicitud al Padrón electoral era insuficiente, bien por no haber sido entregada o por no cumplir con los requisitos establecidos en el acuerdo INE/CNV/14/JUN/2023 de la Comisión Nacional de Vigilancia del INE, lo que le llevó a concluir que la “…;Solicitud de Expedición de Credencial para votar promovida por la persona solicitante es IMPROCEDENTE, por lo que se considera que no deberá expedírsele por esta ocasión la respectiva Credencial para Votar.”

Finalmente, en los puntos resolutivos, la autoridad responsable reiteró la improcedencia de la solicitud “…de Expedición de Credencial para Votar…” presentada por la parte actora.

Asimismo, se precisa que se notificó a cada parte actora el veintisiete de marzo el documento generado por el Módulo de Atención Ciudadana correspondiente identificado como “Notificación de improcedencia del trámite de Credencial para Votar”. Es decir, la notificación de dicho documento identificaba solo un trámite -la Solicitud de credencial- y no el que inició la parte actora desde febrero solicitando su inscripción al Padrón electoral.

De lo expuesto, se evidencia que la parte actora acude a cuestionar dos actos atribuibles a la autoridad responsable: primero, la omisión de resolver sobre su Solicitud al padrón, y segundo, la improcedencia dictada sobre su Solicitud de credencial, por lo que será a partir de tal precisión que se aborde el análisis en la presente determinación.

TERCERA. Requisitos de procedencia. Los presentes juicios acumulados reúnen los requisitos previstos en los artículos 7 párrafo 2, 8, 9 párrafo 1 y 13 párrafo 1 inciso b) de la Ley de Medios, por lo siguiente:

a) Forma. Las personas que integran la parte actora promovieron sus correspondientes demandas por escrito, en ellas consta su nombre y firma autógrafa respectivamente, identificaron el acto que controvierten en cada caso, expusieron hechos, agravios y ofrecieron pruebas.

b) Oportunidad. Las demandas fueron interpuestas dentro de los cuatro días naturales establecidos para tal efecto, pues la determinación de improcedencia sobre su Solicitud de credencial fue notificada a la parte actora el veintisiete de marzo, por lo que, al haberse presentado sus demandas el mismo día, en cada caso, es evidente su oportunidad.

Lo mismo sucede por cuanto hace a la omisión respecto de la Solicitud al padrón, pues los presentes juicios acumulados resultan oportunos en términos de lo previsto en la jurisprudencia 15/2011 de la Sala Superior, que lleva por rubro: PLAZO PARA PRESENTAR UN MEDIO DE IMPUGNACIÓN, TRATÁNDOSE DE OMISIONES[10].

c) Legitimación e interés jurídico. La parte actora tiene legitimación e interés jurídico para promover los presentes juicios acumulados, ya que se conforma por personas ciudadanas quienes comparecen por derecho propio para controvertir, destacadamente la determinación por la que se declararon improcedentes sus Solicitudes de credencial, así como la omisión de la autoridad responsable de resolver respecto a la Solicitud al padrón, según se ha precisado en el apartado previo, con la finalidad de poder ejercer su derecho al voto en observación a la situación de vulnerabilidad en que se encuentran.

d) Definitividad. Este requisito está satisfecho, pues la norma electoral no prevé algún medio de impugnación que deba ser agotado antes de acudir a esta instancia para controvertir los actos impugnados.

CUARTA. Estudio de fondo. A juicio de esta Sala Regional, los agravios de la parte actora resultan esencialmente fundados, en cada caso, conforme a lo que enseguida se explica.

En primer lugar, se destaca que la Sala Superior en la sentencia
SUP-JDC-352/2018 y acumulado determinó, de una interpretación sistemática de los artículos 1 párrafos primeros y segundo, 35 fracción I, 38 fracción II, y 20 Apartado B fracción I de la Constitución, en relación con los numerales 14 párrafo segundo, y 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 8 y 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que las personas en prisión que no han sido sentenciadas tienen derecho a votar, porque se encuentran amparadas bajo la presunción de inocencia.

En ese sentido, ordenó al INE que implementara las acciones y programas necesarios para garantizar el derecho a votar de las personas en prisión preventiva.

Así, para entender de mejor manera la perspectiva desde la cual se aborda el análisis del presente caso, se precisa lo siguiente:

a) Personas en prisión preventiva (grupo en condiciones de vulnerabilidad)

Al respecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha determinado que las personas detenidas son vulnerables al potencial abuso de sus derechos, pues se encuentran en una situación de especial vulnerabilidad ante la frecuente falta de políticas públicas y condiciones de violación sistemática de sus derechos humanos que son frecuentes en las prisiones[11].

Analizar con profundidad la situación particular de vulnerabilidad de las personas en prisión preventiva y su impacto en el ejercicio de los derechos político-electorales, es fundamental para comprender las múltiples dimensiones que contribuyen a esta vulnerabilidad.

Estas personas, al encontrarse en un estado de detención sin una sentencia firme, están inmersas en un contexto caracterizado por la incertidumbre, la dependencia institucional, y la exclusión social, lo cual afecta significativamente su capacidad para ejercer derechos fundamentales, entre ellos, el derecho al voto.

La privación de libertad genera un desbalance de poder inherente entre las personas detenidas y las autoridades penitenciarias. Este desbalance se traduce en una dependencia casi total de la institución para satisfacer necesidades básicas, incluido el acceso a información relevante sobre derechos y procedimientos electorales.

La capacidad de acción y decisión de estas personas se ve limitada por el entorno carcelario, el cual no está diseñado para promover la participación activa en procesos democráticos. Por lo que, este entorno puede obstaculizar significativamente su acceso a mecanismos que les permitan ejercer su derecho al voto -en términos de lo definido por la Sala Superior-, subrayando la importancia de intervenciones específicas por parte del INE para mitigar estas barreras.

Las personas en prisión preventiva experimentan un debilitamiento de sus lazos sociales debido a la separación de sus comunidades, familias y redes de apoyo. Este aislamiento se agrava por el estigma asociado a la detención, el cual puede disuadir a familiares y amistades de proporcionar el apoyo necesario para facilitar su participación electoral. El estigma también puede influir en la percepción pública y la autoimagen de estas personas, reduciendo su motivación para ejercer derechos políticos como el voto, debido a un sentido de exclusión o desvinculación de la sociedad.

La situación de las personas en prisión preventiva se caracteriza por una incertidumbre legal significativa. La presunción de inocencia, un principio fundamental en los sistemas jurídicos democráticos implica que estas personas no deberían ser tratadas como culpables ni sufrir las consecuencias de una condena, incluida la pérdida del derecho al voto, hasta que se emita una sentencia firme. Sin embargo, la realidad institucional y las prácticas operativas a menudo no reflejan este principio, resultando en la exclusión de este derecho fundamental.

La confluencia de estos factores resalta la importancia crítica de adoptar un enfoque proactivo y consciente de las necesidades especiales de las personas en prisión preventiva para garantizar su participación en los procesos electorales. Esto implica no solo el reconocimiento de su situación de vulnerabilidad por parte del INE, sino también la implementación de estrategias específicas que aborden de manera efectiva las barreras que enfrentan estas personas para ejercer su derecho al voto.

Esta condición de vulnerabilidad, reconocida también en las Reglas de Brasilia sobre el Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de Vulnerabilidad[12], así como en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, enfatiza que las personas privadas de libertad constituyen un grupo que requiere de una atención particular por parte de las autoridades para garantizar el pleno ejercicio de sus derechos.

Las referidas Reglas de Brasilia, al igual que los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sostienen que el estado de privación de libertad incrementa significativamente las dificultades que estas personas enfrentan para ejercer sus derechos, debido a las limitaciones inherentes a su confinamiento.

En consecuencia, las autoridades responsables de administrar y facilitar el ejercicio del derecho al voto deben adoptar medidas que reflejen y mitiguen estas dificultades, asegurando que las personas en prisión preventiva sean informadas adecuadamente sobre sus derechos y los procedimientos disponibles para ejercerlos, incluidos -en el caso concreto, como se verá enseguida- los plazos relevantes para solicitar su inclusión en el Padrón Electoral y Lista Nominal.

b) Obligación del INE de facilitar el derecho a votar a las personas en prisión preventiva y la difusión de plazos para el registro

El INE tiene la obligación constitucional de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos político-electorales de todas las personas, incluidas las privadas de su libertad, a las que -como se ha descrito- corresponde un deber reforzado ante la situación de vulnerabilidad en que se encuentran.

Esta obligación implica -en términos de lo resuelto por la Sala Superior- asegurar que las personas en prisión preventiva estén debidamente informadas sobre los procedimientos y plazos para ejercer su derecho al voto, y que se les provean las facilidades necesarias para participar en los procesos electorales, precisamente atendiendo a las circunstancias fácticas en que se encuentran derivado de la situación de vulnerabilidad que implica permanecer bajo prisión preventiva.

En ese sentido, los Lineamientos para la Lista evidencian un compromiso con la inclusión electoral y la protección de los derechos político-electorales de las personas privadas de su libertad.

A través de estos, se establecieron una serie de obligaciones específicas para el INE, diseñadas para garantizar que las personas en prisión preventiva estén plenamente informadas sobre sus derechos electorales y los procedimientos necesarios para ejercerlos, a saber:

LINEAMIENTOS PARA LA CONFORMACIÓN DE LA LISTA NOMINAL DE ELECTORES EN PRISIÓN PREVENTIVA PARA EL PROCESO ELECTORAL FEDERAL Y LOS PROCESOS ELECTORALES LOCALES 2023-2024

[…]

TÍTULO II

REGISTRO DE LAS PPP

Capítulo Primero

Actos interinstitucionales preparatorios para la conformación de la LNEPP

10. Las autoridades penitenciarias competentes de las SSP proporcionarán al INE, a través de las JLE, una base de datos de las PPP sin sentencia condenatoria, con corte al 31 de diciembre de 2023, así como la ficha de registro y/o antropométrica de las PPP recluidas en los Centros Penitenciarios del territorio nacional que se encuentren en su entidad federativa, de acuerdo con las especificaciones técnicas solicitadas por la DERFE, a que se refieren el Anexo 2 y el Anexo 3, respectivamente y con al menos los siguientes datos …

…

11. La DERFE integrará una base de datos inicial con la información … señalada en el numeral anterior, a más tardar el 10 de enero de 2024, para que se lleve a cabo una primera VSR, a fin de tener un diagnóstico inicial del universo de posibles votantes.

12. La DERFE, en el periodo comprendido del 10 al 11 de enero de 2024, llevará a cabo una primera VSR, con la finalidad de identificar aquellos casos, en los que no se encuentre a la PPP inscrita en el Padrón Electoral y/o la Lista Nominal de Electores y/o en el histórico de bajas.

…

Los registros vigentes en el Padrón Electoral y en la Lista Nominal de Electores serán incluidos en el insumo para la confronta de los datos biométricos, como resultado de esta primera VSR.

En atención al principio de presunción de inocencia y a fin de maximizar la protección de los derechos humanos en su vertiente político-electoral de votar, los registros localizados en el apartado de bajas, ya sea por suspensión de derechos político-electorales sin sentencia condenatoria; por pérdida de vigencia o por cancelación de trámite, considerando que las autoridades penitenciarias competentes confirmaron la situación de que se trata de PPP, que no les ha sido posible realizar un trámite de actualización al Padrón Electoral o no pudieron recoger la CPV del último trámite que realizaron, también serán incluidos en el insumo para generar las SIILNEPP.

Los registros que se identifiquen en el apartado de bajas por alguna causa diferente, tales como: datos personales irregulares, duplicados, baja por defunción y baja por suspensión de derechos políticos electorales que se tenga una sentencia condenatoria, serán excluidos de los registros para solicitar su inscripción a la LNEPP.

Los registros no localizados, que no son coincidentes con datos en Padrón Electoral y Lista Nominal de Electores, serán considerados para su inscripción, previa solicitud que realicen las PPP para el cumplimiento de requisitos.

13. La DERFE realizará una confronta biométrica y visual de la fotografía y de las huellas dactilares de las PPP de acuerdo con las especificaciones técnicas solicitadas por la DERFE (Anexo 3), a fin de corroborar la coincidencia de resultados de la VSR con los datos biométricos, y contar con los elementos suficientes para definir la generación de los formatos de SIILNEPP.

Los resultados de las confrontas deberán concluir a más tardar el 22 de enero de 2024.

De identificar la falta o la ilegibilidad de las imágenes remitidas por la SSP, y/o falta de información de datos personales, se hará del conocimiento a ésta, conforme a las posibilidades técnicas, a efecto de que realice el subsane y las envíe a la DERFE, por conducto de la JLE, a más tardar el 17 de enero de 2024. En caso contrario, no se estará en condiciones de llevar a cabo la confronta correspondiente.

14. La DERFE informará los estadísticos de los resultados obtenidos, del 1 al 4 de marzo de 2024, a la DEOE y a las JLE de las entidades federativas, para la producción de las invitaciones y los materiales de difusión correspondientes.

15. La DERFE llevará a cabo la generación y envío de los formatos que corresponda de SIILNEPP y SIIPE-LNEPP del 23 al 24 de enero de 2024 a cada JLE de las entidades federativas, para coordinar su entrega a las PPP, en el Centro Penitenciario que corresponda.

16. El personal de las JLE realizará la impresión y entrega de los formatos de la SIILNEPP y SIIPE-LNEPP al personal de las JDE del 24 al 25 de enero de 2024, a fin de que sean trasladados y entregados al Centro Penitenciario que corresponda.

17. El personal de las JDE asistirá, durante el periodo del 25 al 31 de enero de 2024, con el apoyo de las SSP o de las autoridades penitenciarias competentes, a cada Centro Penitenciario, a entregar los formatos de la SIILNEPP y SIIPE-LNEPP con sus correspondientes instructivos de llenado, con la finalidad de entregarlos a las PPP que deseen participar en el ejercicio del VPPP. Una vez que la PPP reciba su SIILNEPP, la PPP revisará que sus datos prellenados sean correctos, para posteriormente firmar y/o plasmar su huella dactilar; asimismo, devolverlo al personal de las JDE, con el apoyo de las autoridades penitenciarias competentes.

Las JDE deberán hacer una revisión a los mismos, la cual incluirá que por lo menos estén llenados, firmados y/o con la huella digital estampada del dedo índice derecho de la PPP; que no contenga campos en blanco, que la información sea legible y sin tachaduras; en caso contrario, deberá realizar una segunda visita a fin de recabar la información necesaria.

A las PPP que tuvieron como resultado de la primera VSR, como “no localizadas”, se les informará por el personal de las JDE, con el apoyo de las autoridades penitenciarias competentes, en el periodo del 25 al 31 de enero de 2024, que deberán presentar, el original de su comprobante de nacionalidad mexicana (acta de nacimiento o carta de naturalización), de un comprobante de domicilio reciente y documento de identidad con fotografía vigente, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo de medios de identificación aprobado por la CNV, en el periodo del 6 al 16 de febrero de 2024, fecha en que se lleve a cabo la captación del trámite, por el personal de la VRFE a través de la JDE correspondiente, con el apoyo de las autoridades penitenciarias competentes.

18. Una vez concluida la actividad en el numeral anterior, en el periodo del 26 de enero al 1 de febrero de 2024, las JDE enviarán las SIILNEPP y SIIPE-LNEPP a la JLE de su entidad, en formato .PDF y digitalizadas de manera individual, nombrando cada archivo con el número de folio correspondiente, con la finalidad de que se integren y revisen los archivos, previo a ser remitidos a la DERFE, por los medios electrónicos institucionales, a más tardar el 1 de febrero de 2024.

Todas las SIILNEPP y SIIPE-LNEPP generadas e impresas, junto con todos los formatos utilizados, los no utilizados y en su caso los cancelados, deberán enviarse a la DERFE en formato original, en el periodo del 2 al 7 de febrero de 2024.

(énfasis añadido)

Del mismo modo, en el Modelo de Operación para la Organización del Voto de las Personas en Prisión Preventiva para el Proceso Electoral Concurrente 2023-2024[13], se previeron los objetivos para regular el ejercicio del derecho al voto activo de las personas en prisión preventiva, como medida de inclusión y nivelación, estableciendo los aspectos técnicos, operativos y procedimentales que deberían observarse para las elecciones, federal y locales que actualmente transcurren.

Con base en lo relatado, se advierten entonces no solo pasos consecutivos y obligaciones concretas a cargo tanto del personal del INE como del sistema penitenciario, sino que se observa que, al requerir la entrega de formatos de la Solicitud Individual de Inscripción a la Lista Nominal de Electores (y Personas Electoras) en Prisión Preventiva y de la Solicitud al padrón -Solicitud Individual de Inscripción al Padrón Electoral y a la Lista Nominal de Electores (y Personas Electoras) en Prisión Preventiva-, así como proporcionar asistencia para su llenado y recolección, el INE asumió un papel activo en la reducción de las barreras para la participación electoral de dicho grupo de personas.

Este enfoque progresivo y estructurado subraya la importancia de adaptar los procesos electorales a las necesidades específicas de quienes se encuentran en prisión preventiva, reconociendo su situación de vulnerabilidad y limitada capacidad para participar en los procesos electorales de manera convencional.

La obligación del INE de asistir a los centros penitenciarios y facilitar el proceso de registro es un reconocimiento de estas necesidades y un esfuerzo por garantizar que todas las personas que cumplan con ciertos requisitos, independientemente de su situación de detención, puedan ejercer su derecho al voto.

Esto porque, esa imposibilidad física podría ser superada con la interpretación evolutiva de un derecho, con enfoque de derechos humanos, es decir, si se reconoce la existencia del derecho, les corresponderá a los entes estatales implementar los mecanismos que sean necesarios para garantizar el derecho a votar, lo que infunde precisamente los instrumentos normativos que el INE previó para afrontar lo resuelto por la Sala Superior en el juicio de clave
SUP-JDC-352/2018 y acumulado.

No obstante el esfuerzo realizado por el INE a fin de concretar el derecho al voto de las personas en prisión preventiva, lo cierto es que, en el caso concreto, la parte actora se encontraba en una posición en la cual le era imposible realizar su Solicitud al padrón sin la intervención o el apoyo de la autoridad competente, quien debía proporcionar o facilitar los medios necesarios para efectuar el registro a tiempo, tal como se ha descrito en los Lineamientos para la Lista.

En ese orden de ideas, tomando en cuenta las características de aislamiento en el que se encuentran las personas en prisión preventiva y las barreras materiales que tienen para haber conocido de la aprobación de los lineamientos respectivos, es que este órgano jurisdiccional advierte deficiencias en la efectividad de las medidas que tomó el INE. Estas deficiencias se refieren tanto a la divulgación de las normas aplicables como a la asistencia proporcionada en los Reclusorios para facilitar el trámite de la Solicitud al padrón. Además, no se observa que se haya emitido pronunciamiento alguno que informara a la parte actora sobre las deficiencias de su solicitud ni sobre la posibilidad de subsanar dichas deficiencias, conforme a lo establecido en los propios Lineamientos para la Lista. Este conjunto de omisiones compromete la efectividad de los procedimientos administrativos y vulnera los derechos de la parte actora a participar en el proceso electoral.

En relación con la Solicitud de credencial, es preciso destacar que este trámite no estaba previsto en los Lineamientos para la Lista ni en los Lineamientos del Voto como un procedimiento independiente. No obstante, la autoridad responsable, sin proporcionar una debida fundamentación ni motivación, aplicó los mismos plazos establecidos en dichos cuerpos normativos para las Solicitudes de credencial. A pesar de esto, incumplió con las fechas límite previstas por el propio INE, resultando en la imposibilidad de que los miembros de la parte actora presentaran sus solicitudes de credencial dentro del plazo fijado por la autoridad, lo que, al declararse la extemporaneidad de los trámites, les impide ejercer su derecho al voto en el presente proceso electivo.

Además, la falta de una fecha de conocimiento cierto en la que se informó a las personas privadas de libertad en prisión preventiva sobre los plazos para presentar o subsanar sus Solicitudes —tanto para el Padrón como para la Credencial— junto con las fechas en que la autoridad responsable entregó los formatos correspondientes, pone de manifiesto un incumplimiento significativo de estas obligaciones por parte de la autoridad electoral, que de no subsanarse vulneraría los principios de certeza y transparencia en el proceso electoral, privándoles de la posibilidad de ejercer su derecho para participar en las elecciones.

c) Proceder institucional del personal de la Junta local

Bajo las circunstancias aludidas, se resalta que de los correspondientes informes proporcionados por la autoridad responsable es particularmente relevante su contenido[14] dado que permite advertir que, el veintisiete de marzo su personal se constituyó físicamente en las instalaciones de los Reclusorios para distribuir solicitudes para su credencialización para votar en el actual proceso electivo, lo que para la población en prisión preventiva válidamente permitía asumir que aún había oportunidad para que presentaran su Solicitud de credencial y, por tanto, expresaran así su intención de votar y pudieran ejercer tal derecho.

Pero también es posible apreciar que no recayó por parte de la autoridad administrativa electoral, prevención o pronunciamiento alguno sobre la Solicitud al padrón que con anterioridad -durante los primeros días de febrero- las mismas personas que suscribieron la Solicitud de credencial, habían presentado, con el propósito de votar y ejercer tal derecho al ser incorporadas al Padrón electoral y la Lista nominal correspondientes.

Esto es así en tanto que, como ha sido descrito, precisamente era la autoridad responsable quien contaba con los mecanismos y las posibilidades materiales para acudir a los Reclusorios y proporcionar a las personas en prisión preventiva los formatos correspondientes, pero también para orientarles para su llenado y correcta tramitación, conforme a lo previsto en los propios Lineamientos para la Lista.

Era también la autoridad que, en coordinación con las diversas del sistema penitenciario, tenía las obligaciones previstas en los Lineamientos para la Lista sobre llevar a cabo la generación y envío de los formatos que correspondiera de Solicitud al padrón -y ello debía hacerlo del veintitrés al veinticuatro de enero[15]- a cada Junta Local Ejecutiva del INE de las entidades federativas, para coordinar su entrega al centro penitenciario que correspondiera.

También estaba a su cargo, por conducto del personal de las correspondientes juntas, realizar la impresión y entrega de los formatos de Solicitud al personal de las Juntas Distritales Ejecutivas -lo que tenía que hacer del veinticuatro al veinticinco de enero[16]-, a fin de que fueran trasladados y entregados al centro penitenciario que correspondiera, según cada caso.

Además, los Lineamientos para la Lista expresamente habían previsto que el personal de la Junta Distrital Ejecutiva correspondiente asistiera,
-durante el periodo del veinticinco al treinta y uno de enero[17]-, con el apoyo de las autoridades penitenciarias competentes, a cada centro penitenciario, a entregar los formatos de la Solicitudes al padrón con sus instructivos de llenado, con la finalidad de entregarlos a las personas en prisión preventiva que desearan participar en el ejercicio electivo en dicha modalidad.

Esto, con el propósito de que una vez que la persona en prisión preventiva recibiera su Solicitud al padrón, revisara que sus datos prellenados fueran correctos, para posteriormente firmar y/o plasmar su huella dactilar y devolverlo al personal de las Juntas Distritales Ejecutivas correspondientes, con el apoyo de las autoridades penitenciarias competentes.

Al respecto, se destaca que los propios Lineamientos para la lista[18] expresamente señalan:

A las PPP que tuvieron como resultado de la primera VSR, como “no localizadas”, se les informará por el personal de las JDE, con el apoyo de las autoridades penitenciarias competentes, en el periodo del 25 al 31 de enero de 2024, que deberán presentar, el original de su comprobante de nacionalidad mexicana (acta de nacimiento o carta de naturalización), de un comprobante de domicilio reciente y documento de identidad con fotografía vigente, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo de medios de identificación aprobado por la CNV, en el periodo del 6 al 16 de febrero de 2024, fecha en que se lleve a cabo la captación del trámite, por el personal de la VRFE a través de la JDE correspondiente, con el apoyo de las autoridades penitenciarias competentes.

(énfasis añadido)

En ese tenor, los Lineamientos para la Lista precisan que para la captación de los trámites a las personas en prisión preventiva se aplicaría una Solicitud al padrón en el periodo del seis al dieciséis de febrero, entregando el comprobante del trámite correspondiente[19].

En los Lineamientos para la Lista se contempló, por lo que al caso interesa: 

21. Los trámites de empadronamiento a que se refiere el numeral anterior, deberán ser enviados al Centro de Cómputo y Resguardo Documental de la DERFE para su procesamiento. En el caso de que cumplan todas las validaciones del Sistema Integral de Información del Registro Federal de Electores, incluyendo la verificación de los medios de identificación presentados, no ubicar un registro previo de la persona con datos personales diferentes, entre otros, y se les pueda incorporar al Padrón Electoral; adicionalmente, se les expedirá su CPV, misma que estará disponible en el Módulo de Atención Ciudadana durante la temporalidad que establece el artículo 155 de la LGIPE, entregando a la PPP el comprobante de su trámite. Bajo estas consideraciones, el principio de presunción de inocencia y la maximización de derechos político-electorales, su registro permitirá continuar con las actividades para la conformación de la LNEPP.

El procesamiento y validación de los trámites de inscripción deberá concluir a más tardar el 18 de febrero de 2024.

(énfasis añadido)

Ahora bien, como se evidencia en los informes de la autoridad responsable en cada uno de los presentes juicios acumulados, se llevó a cabo la entrega de la Solicitud al padrón a las personas en prisión preventiva dentro del plazo estipulado del seis al dieciséis de diciembre. Sin embargo, esta acción no fue objeto de una resolución concreta por la autoridad responsable.

De igual forma, resulta esencial advertir que dicha autoridad enlazó un trámite no contemplado en los Lineamientos para la lista —la expedición de la Credencial— con la mencionada Solicitud al padrón. En ese sentido, el veintisiete de marzo, la autoridad acudió nuevamente a los Reclusorios entregando formularios para la Solicitud de credencial, la cual declaró improcedente por haberse presentado de manera extemporánea (es decir, con posterioridad al periodo del seis al dieciséis de febrero) cuando fue la propia autoridad quien acudió con ese segundo trámite fuera de dicho plazo.

En este contexto, la omisión de una resolución concreta sobre la Solicitud al padrón, en conjunto con la visita del veintisiete de marzo para entregar las Solicitudes de credencial, sugirió implícitamente a la parte actora que todavía era viable solicitar su inclusión en el Padrón electoral y en la Lista Nominal, e incluso obtener la Credencial para ejercer su derecho al voto. Esta implicación se dio independientemente de cualquier plazo previamente comunicado o de la posibilidad de subsanar deficiencias documentales —un aspecto que, además, no se encuentra debidamente acreditado en el expediente de los juicios acumulados—.

Luego, si la autoridad responsable acudió hasta el veintisiete de marzo -respectivamente- a entregar la documentación de Solicitud de credencial a las personas en prisión preventiva que conforman la parte actora de estos juicios y en la misma fecha declaró la improcedencia de éstas por su presentación extemporánea, además de que dejó sin resolución concreta la Solicitud al padrón, debe seguirse que con tales acciones dejó de observar una perspectiva reforzada de protección a un grupo en situación de vulnerabilidad conforme a los parámetros y los alcances que han sido explicados previamente.

Esto, pues la autoridad responsable dejó de valorar que -en términos de lo definido por la Sala Superior- las personas en prisión preventiva sí tienen el derecho a votar, aunque tienen una imposibilidad física para ejercer su derecho de forma ordinaria y que no obstante, esa imposibilidad física podría ser superada con la interpretación evolutiva de un derecho, con enfoque de derechos humanos, es decir, si se había reconocido ya la existencia del derecho, les correspondería a los entes estatales implementar los mecanismos que sean necesarios para garantizar el derecho a votar, de una manera eficaz, como incluso se tenía previsto en los propios Lineamientos para la Lista cuyos plazos y límites temporales dejaron de observarse por la autoridad responsable.

Máxime si se aprecia que, como se ha establecido en párrafos previos, lo cierto es que la propia DERFE tenía como obligación contemplada en los Lineamientos para la Lista que en periodo comprendido del diez al once de enero llevaría a cabo una primera verificación de situación registral de las personas solicitantes, con la finalidad de identificar aquellos casos, en los que no se encuentren inscritas en el Padrón Electoral y/o la Lista Nominal de Electores (y Personas electoras) y/o en el histórico de bajas[20].

En los lineamientos en comento se contempló que para la primera verificación de situación registral, la DERFE debía realizar la confronta de cada registro contra el Padrón Electoral y la Lista Nominal de Electores (y Personas electoras), así como de la sección de bajas y que los registros vigentes en el Padrón Electoral y en la Lista Nominal de Electores serían incluidos en el insumo para la confronta de los datos biométricos, como resultado de esa primera verificación.

Se estableció también que en atención al principio de presunción de inocencia y a fin de maximizar la protección de los derechos humanos en su vertiente político-electoral de votar, los registros localizados en el apartado de bajas, ya sea por suspensión de derechos político-electorales sin sentencia condenatoria; por pérdida de vigencia o por cancelación de trámite, considerando que las autoridades penitenciarias competentes confirmarían la situación de que se trata de las personas en prisión preventiva, que no les ha sido posible realizar un trámite de actualización al Padrón Electoral o no pudieron recoger la Credencial del último trámite que realizaron, también serían incluidos en el insumo para generar las Solicitud Individual de inscripción a la Lista Nominal, lo que acontecía con las personas que integran la parte actora.

Finalmente, los propios Lineamientos para la Lista contemplaron que los registros que se identifiquen en el apartado de bajas por alguna causa diferente, tales como: datos personales irregulares, duplicados, baja por defunción y baja por suspensión de derechos políticos electorales que se tenga una sentencia condenatoria, serán excluidos de los registros para solicitar su inscripción a la Lista Nominal. Por otro lado, aquellos registros que no sean localizados o que presenten inconsistencias con los datos en el Padrón Electoral y Lista Nominal de Electores (y Personas Electoras), podrán ser considerados para su inscripción, previa solicitud que realicen las personas en prisión preventiva para el cumplimiento de requisitos.

En el caso que nos ocupa, ello resulta relevante puesta que la propia autoridad responsable contaba con parámetros autoimpuestos sobre las acciones que tenía que coordinar con las autoridades penitenciarias, los plazos para ello y el tipo de registros que podrían dar pie a la inscripción para formar parte del Padrón electoral y la Lista Nominal, además de lo relacionado con la expedición o no de la Credencial, según cada caso y de conformidad con los lapsos que le permitirían a las personas en prisión preventiva subsanar las deficiencias documentales de sus solicitudes e incluso votar aún cuando no contara con dicha Credencial.

Por todo lo anterior, como se adelantó resulta fundada la omisión relacionada con resolver concretamente la Solicitud al padrón y fundado también el reclamo sobre lo incorrecto de declarar la Solicitud de credencial como extemporánea bajo estas circunstancias, traduciéndose en hechos que no solo contradicen las acciones y mensajes implícitos de la propia autoridad, sino que también ignoran las condiciones de vulnerabilidad de las personas en prisión preventiva, que deberían guiar todas las actuaciones de la autoridad en un sentido que favoreciera la maximización de sus derechos, incluido el derecho fundamental a votar.

El actuar de la autoridad responsable de acudir a distribuir solicitudes para el registro en la Lista Nominal y ese mismo día declararlas extemporáneas vulnera los principios de certeza, máxima publicidad y objetividad que deben regir las actividades del INE, tal como se establece en los propios Lineamientos y en la normativa electoral.

En el marco del presente caso, es oportuno hacer referencia a la sentencia emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Tzompaxtle Tecpile y otros vs. México, la cual resalta la importancia de que las medidas de prisión preventiva implementadas por las autoridades internas sean congruentes con los estándares de derechos humanos consagrados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Dicha resolución enfatiza la obligación que recae sobre los Estados de llevar a cabo un riguroso control de convencionalidad, garantizando así que la aplicación de la prisión preventiva no infrinja los derechos de las personas investigadas o enjuiciadas, lo que se advierte del párrafo 219[21].

De una interpretación integral de esta decisión, se desprende la obligación que tienen todas las autoridades, incluyendo esta Sala Regional, para garantizar que la aplicación de la prisión preventiva no vulnere otros derechos de las personas que se encuentran es esta situación.

Al efecto, este mandato implica que, desde el ámbito y competencia de la jurisdicción electoral, al analizar casos donde los derechos de personas en prisión preventiva están en juego -como el derecho al voto- se asegure que las autoridades fomenten y faciliten el ejercicio de estos derechos. Esta consideración cobra especial relevancia en contextos donde los derechos políticos-electorales de personas privadas de su libertad, sin sentencia condenatoria, puedan verse comprometidos.

Así, en el caso que nos ocupa, la decisión de esta Sala Regional debe cuidar, analizando las circunstancias particulares de cada situación, que la actuación de la autoridad responsable no imponga restricciones indebidas sobre los derechos político-electorales de las personas sometidas a prisión preventiva.

En razón de lo expuesto, tal como se anunció, esta Sala Regional encuentra esencialmente fundados los motivos de disenso expresados por la parte actora respecto a la vulneración de su derecho al voto.

QUINTA. Efectos. Ante lo esencialmente fundado de lo reclamado por la parte actora, lo procedente es:

        Toda vez que resultó fundada la omisión por lo que hace a la Solicitud al padrón, la autoridad responsable, dentro de breve plazo y ajustando los términos para cumplir con los Lineamientos para la lista sobre la posibilidad de permitir que las personas que integran la parte actora cuenten con la documentación necesaria, deberá pronunciarse sobre cada Solicitud al padrón, a la luz del marco de protección reforzada a que está obligado por la situación de vulnerabilidad en que se encuentra la parte actora, debiendo informar en cada caso, de manera fundada y motivada la procedencia o no de éstas.

        Los nombres de las personas cuyas solicitudes se declaren procedentes deberán ser incluidos en el Padrón electoral y por tanto la Lista Nominal correspondiente.

        En caso de que alguna de las solicitudes no cumpla los requisitos necesarios para ello pero sean cuestiones subsanables, deberá realizar las acciones necesarias para permitir dicha subsanación -atendiendo a la situación especial en que se encuentra la parte actora-.

        En aquellos casos en que se declaren improcedentes las Solicitudes al padrón [exclusivamente por cuestiones que no puedan ser subsanadas], se deberá notificar a las personas las razones de dicha improcedencia, de manera fundada y motivada, caso en el cual deberá informarles la posibilidad de impugnar tal determinación, así como los datos de contacto de la Defensoría Pública Electoral de este tribunal -por si fuera su voluntad que les asista en su defensa-.

Una vez realizado lo anterior, deberá informarlo a esta Sala Regional en un plazo de veinticuatro horas posteriores a que ello ocurra debiendo remitir las constancias que así lo acrediten.

Por lo expuesto y fundado, la Sala Regional

R E S U E L V E

PRIMERO. Es fundada la omisión relacionada con resolver la Solicitud al padrón de la parte actora, por lo que la autoridad responsable deberá efectuar los actos descritos en los efectos de la presente sentencia.

SEGUNDO. Se revoca la declaración de improcedencia de las Solicitudes de credencial de la parte actora para los efectos precisados en la presente resolución.

Notifíquese por correo electrónico a la autoridad responsable y por conducto de ésta, y en auxilio a las labores de esta Sala Regional, se le solicita que notifique personalmente a la parte actora, en el entendido que esta autoridad electoral deberá remitir las constancias de notificación respectivas; y por estrados a las demás personas interesadas.

Hágase versión pública, en atención a la Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados, de conformidad con las leyes generales en materia de transparencia y protección de datos personales[22].

Devuélvanse las constancias que correspondan y, en su oportunidad, archívese este asunto y sus acumulados como definitivamente concluidos.

Así lo resolvieron por unanimidad de votos, la magistrada y los magistrados, en el entendido que Luis Enrique Rivero Carrera funge como magistrado en funciones, ante la secretaria general de acuerdos, quien autoriza y da fe.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firma electrónica certificada, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral; así como el numeral cuatro del Acuerdo General 2/2023 de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que regula las sesiones de las salas del tribunal y el uso de herramientas digitales.