JUICIOS PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO
(Y PERSONAS CIUDADANAS)

EXPEDIENTES: SCM-JDC-808/2021 Y

SCM-JDC-809/2021

PARTE ACTORA:

JUAN COCOLETZI CONDE Y CRISPÍN PLUMA AHUATZI

AUTORIDAD RESPONSABLE:

TRIBUNAL ELECTORAL DE TLAXCALA

MAGISTRADA:

MARÍA GUADALUPE SILVA ROJAS

SECRETARIO:

HIRAM NAVARRO LANDEROS

Ciudad de México, a 2 (dos) de diciembre de 2021 (dos mil veintiuno)[1].

La Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación correspondiente a la Cuarta Circunscripción Plurinominal, en sesión pública revoca parcialmente la resolución emitida por el Tribunal Electoral de Tlaxcala en los expedientes TET-JDC-030/2020 y acumulado, porque debió ordenar la consulta prevista respecto de la totalidad del Reglamento de asistencia técnica, jurídica y logística a las comunidades que realizan elecciones de Presidencias de comunidad por el sistema de usos y costumbres modificado en el Acuerdo ITE-CG31/2020 y dar vista con la solicitud formulada por la parte actora no solo al Congreso del Estado de Tlaxcala sino al Consejo General del Instituto Tlaxcalteca de Elecciones.

G L O S A R I O

S Í N T ES I S

¿Qué impugnó la parte actora?

La parte actora controvirtió la resolución del Tribunal Local en que revocó parcialmente el Acuerdo 31 relacionado con la reforma a diversas disposiciones del Reglamento y la vista al Congreso Local respecto de diversas consultas a las comunidades para nombrar representantes ante el Consejo General del ITE, así como para la creación de un Consejo Electoral Indígena y Comunitario.

¿Qué resuelve esta Sala Regional?

Revocar la resolución impugnada, para que el Tribunal Local, entre otras cosas, ordene la consulta prevista respecto del Reglamento.

¿Por qué debe revocarse la resolución impugnada?

Respecto de la representación ante el ITE: El Tribunal Local dejó de lado que sí tenía atribuciones para pronunciarse respecto a la solicitud de nombrar representantes ante el Consejo General del ITE, órgano que, en su caso, a través de su facultad reglamentaria, podía desarrollar atendiendo a una perspectiva intercultural, los mecanismos necesarios para determinar la viabilidad o no de dicha solicitud.

En ese sentido, debió ordenar no solo la vista al Congreso Local, sino también al ITE para determinar lo que en derecho correspondiera respecto de dicha petición, que, en caso, de obtener una respuesta desfavorable podría ser impugnada a través del sistema de medios de impugnación prevista en Tlaxcala.  

Respecto de la consulta previa por lo que ve al Reglamento: Por otra parte, el Tribunal Local no solo debió determinar la invalidez de los párrafos segundo y tercero del artículo 4° y la fracción III del artículo 13 del Reglamento y ordenar la consulta previa, no solo de los artículos reformados que a su juicio generaban una intromisión a las comunidades, sino que debió ordenar la consulta previa a la comunidad respecto de la totalidad de las disposiciones contenidas en el Reglamento.

Ello, pues dentro del derecho a la consulta a los pueblos y comunidades indígenas, está el derecho a que se les consulte respecto de aquellos actos de autoridad que puedan tener una incidencia en su esfera de derechos, formas internas de convivencia y organización social, política y cultural, así como en sus normas procedimientos y prácticas tradicionales. 

Respecto de la creación de un Consejo Electoral Indígena y Comunitario: Si bien fue correcta la actuación del Tribunal Local en la resolución impugnada, respecto a que no podía responder las consultas y como esas peticiones implican una modificación sustancial al diseño de las autoridades administrativas en el estado, haya ordenado dar vista al Congreso Local para que atendiera las solicitudes, lo cierto es que el Tribunal Local dejó de lado que respecto a implementar un mecanismos de participación en la que se consultara a las comunidades Nahuas y Yu’mhú (otomíes, tlaxcaltecas y equiparables de Tlaxcala) sobre la creación de un Consejo Electoral Indígena y Comunitario, podía remitir dicha solicitud al Consejo General del ITE que tenía atribuciones para pronunciarse al respecto y en su caso, a través de la facultad reglamentaria de dicho instituto podía desarrollar -atendiendo a una perspectiva intercultural- los mecanismos necesarios para determinar la viabilidad o no de dicha solicitud.

En ese sentido, no debió ordenar solo la vista al Congreso Local sino también al ITE para que atendiera la solicitud de la parte actora.

A N T E C E D E N T E S

1. Reformas al Reglamento. El 17 (diecisiete) de septiembre de 2020 (dos mil veinte), en sesión pública extraordinaria, el Consejo General del ITE aprobó reformas al Reglamento mediante el acuerdo ITE-CG31/2020.

2. Juicio de la Ciudadanía local

2.1. Demanda. Inconforme con lo anterior, el 12 (doce) de octubre de 2020 (dos mil veinte), la parte actora y otras personas presentaron ante el Tribunal Local demandas de Juicio de la Ciudadanía local, con las cual se integraron los expedientes que fueron resueltos como TET-JDC-030/2020 y acumulado.

2.2. Resolución. El 5 (cinco) de noviembre de 2020 (dos mil veinte), el Tribunal Local emitió resolución en que sobreseyó por extemporánea la demanda de la parte actora.

3.1. Primer Juicio de la Ciudadanía federal. Inconforme con lo anterior, el 13 (trece) de noviembre de 2020 (dos mil veinte), la parte actora y otras personas promovieron Juicio de la Ciudadanía federal que fue conocido por esta Sala Regional con la clave SCM-JDC-212/2020 y se resolvió el 30 (treinta) de diciembre de ese año, revocando la resolución del Tribunal Local, para los siguientes efectos:

Efectos. En consecuencia, al haber resultado los agravios, lo procedente es revocar la sentencia impugnada, y de conformidad con lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 17 de la Constitución, el Tribunal Local deberá conocer el asunto y resolver en plenitud de jurisdicción lo que en derecho corresponda, ello, en el entendido de que el nuevo análisis que se realice en torno a la oportunidad en la presentación de la demanda será con base en los parámetros previamente establecidos.

De manera tal que ello garantizará además que se ocupe de estudiar, de no actualizarse alguna otra causa de improcedencia, el resto de los agravios hechos valer en la instancia local y que se reiteraron en esta instancia, y con los cuales quedó evidenciado y acreditado que el Tribunal local debe analizarlos bajo una perspectiva intercultural.

Cabe precisar que, con independencia de que no existe riesgo de irreparabilidad, el Tribunal Local deberá resolver en un plazo breve y razonable, con la finalidad de que -de ser el caso- se puedan agotar las instancias federales respectivas.

Lo anterior, permitirá que en plenitud de atribuciones, de estudiar el fondo de la controversia, deberá ponderar tal y como se ha establecido previamente, que si la emisión del Reglamento afecta la autonomía y esfera de decisión de las comunidades indígenas la posibilidad de realizar –diligencias para mejor proveer– como podrían ser dictámenes antropológicos que estime necesarios, a fin de garantizar plenamente su autonomía y la vigencia de sus derechos indígenas.

Lo anterior, se reitera, con base en lo previsto en la jurisprudencia 37/2015 de rubro: CONSULTA PREVIA A COMUNIDADES INDÍGENAS. DEBE REALIZARSE POR AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS ELECTORALES DE CUALQUIER ORDEN DE GOBIERNO, CUANDO EMITAN ACTOS SUSCEPTIBLES DE AFECTAR SUS DERECHOS, y la línea de actuación trazada por la Sala Superior al resolver el expediente SUP-JDC-2010/2016.

Hecho lo anterior, el Tribunal local deberá informar a esta Sala Regional dentro de dos días naturales siguientes a que ocurra.

3.2. Resolución impugnada. El 31 (treinta y uno) de marzo, el Tribunal Local -en cumplimiento a la sentencia de esta Sala Regional- emitió resolución en que revocó parcialmente el Acuerdo 31, relacionado con la reforma a diversas disposiciones del Reglamento y dio vista al Congreso Local, respecto de diversas consultas a las comunidades para nombrar representantes ante el Consejo General del ITE, así como para la creación de un Consejo Electoral Indígena y Comunitario.

3. Juicios de la Ciudadanía federal

3.1. Demandas. El 9 (nueve) de abril, la parte actora presentó demandas de Juicio de la Ciudadanía federal.

3.2. Turnos y recepciones. El 14 (catorce) de abril, se integraron los expedientes SCM-JDC-808/2021 y
SCM-JDC-809/2021, los cuales se turnaron a la ponencia a cargo de la magistrada María Guadalupe Silva Rojas, quien los recibió el 16 (dieciséis) de abril.

3.3. Admisiones y cierres. El 23 (veintitrés) de abril, la magistrada admitió las demandas y en su oportunidad, cerró instrucción.

R A Z O N E S   Y   F U N D A M E N TO S

PRIMERA. Jurisdicción y competencia. Esta Sala Regional es competente para conocer y resolver estos medios de impugnación, pues fueron promovidos por personas ciudadanas, ostentándose como presidentes de las comunidades Nahua de San Felipe Cuauhtenco, municipio de Contla de Juan Cuamatzi, y de Guadalupe Ixcotla, municipio de Chiautempan, ambos de Tlaxcala, a fin de impugnar la resolución emitida por el Tribunal Local en que revocó parcialmente el Acuerdo 31, relacionado con la reforma a diversas disposiciones del Reglamento y en que dio vista al Congreso Local, respecto de diversas consultas a las comunidades para nombrar representantes ante el Consejo General del ITE, así como para la creación de un Consejo Electoral Indígena y Comunitario; supuesto de competencia de esta Sala Regional y entidad federativa en la que ejerce jurisdicción, lo anterior, con fundamento en:

Constitución General. Artículos 41 tercer párrafo Base VI; y 99 párrafo cuarto fracción V.

Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Artículos 184; 185; 186. III-b); 192, primer párrafo; y 195. IV inciso c).

Ley de Medios. Artículos 79.1, 80.1-f) y 83.1-b).

Acuerdo INE/CG329/2017, aprobado por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, que establece el ámbito territorial de cada una de las 5 (cinco) circunscripciones plurinominales y su ciudad cabecera[2].

SEGUNDA. Acumulación. Del análisis de las demandas se advierte que hay conexidad en la causa pues controvierten la misma resolución impugnada y señalan a la misma autoridad responsable -Tribunal Local-.

En esas condiciones, con la finalidad de evitar la emisión de sentencias contradictorias y en atención a los principios de economía y celeridad procesal, lo conducente es acumular el juicio SCM-JDC-809/2021 al SCM-JDC-808/2021, por ser el más antiguo.

Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 199 fracción XI de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 31 de la Ley de Medios; y 79 y 80.3 del Reglamento Interno de este Tribunal.

En consecuencia, deberá glosarse copia certificada de los puntos resolutivos de la presente resolución, al expediente del juicio acumulado.

TERCERA. Perspectiva intercultural. Para estudiar este juicio, lo que incluye el análisis de la procedencia, la Sala Regional adoptará una perspectiva intercultural, reconociendo los límites constitucionales y convencionales de su implementación, ya que la libre determinación no es un derecho ilimitado, sino que debe respetar los derechos humanos de las personas[3] y preservar la unidad nacional[4].

En consecuencia, en caso de ser necesario, se suplirán de manera total los agravios, atendiendo el acto del que realmente se duele la parte actora, sin más limitaciones que las derivadas de los principios de congruencia y contradicción[5].

Al respecto, la Sala Superior ha sostenido[6] que debe corregirse cualquier tipo de defecto o insuficiencia de la demanda, a fin de evidenciar la verdadera intención de la parte actora, debiéndose valer, incluso, de los elementos que integran el expediente, y actuar en consecuencia, pues esta medida es consecuente con los postulados constitucionales que reconocen los derechos de las colectividades indígenas, pueblos originarios y sus integrantes.

Tipo de conflicto

Antes de estudiar los agravios y planteamientos, esta Sala Regional debe precisar qué tipo de conflicto se resuelve, para poder atenderlo de manera óptima y maximizar -según sea el caso- los derechos de las personas integrantes de las comunidades, los derechos colectivos frente a los individuales o los derechos de la comunidad frente a intervenciones estatales, en términos de la jurisprudencia 18/2018 de la Sala Superior de rubro COMUNIDADES INDÍGENAS. DEBER DE IDENTIFICAR EL TIPO DE LA CONTROVERSIA PARA JUZGAR CON PERSPECTIVA INTERCULTURAL, A FIN DE MAXIMIZAR O PONDERAR LOS DERECHOS QUE CORRESPONDAN[7].

Conforme a esa jurisprudencia, los conflictos pueden ser clasificados como intracomunitarios, extracomunitarios o intercomunitarios, en atención a lo siguiente:

 Conflictos intracomunitarios. Presentados cuando la autonomía de las comunidades se refleja en “restricciones internas” a sus propios integrantes. En este tipo de conflictos se deben ponderar los derechos de la comunidad frente a los derechos de las personas en lo individual o grupos que cuestionen la aplicación de las normas consuetudinarias.

 Conflictos extracomunitarios. Cuando los derechos de las comunidades se encuentran en relación de tensión o conflicto con normas de origen estatal o respecto de grupos de la sociedad que no pertenecen a la comunidad. En estos casos, se analiza y pondera la necesidad de cualquier interferencia o decisión externa, y se privilegia la adopción de “protecciones externas” a favor de la autonomía de la comunidad.

 Conflictos intercomunitarios. Se presentan cuando los derechos colectivos de autonomía y autodeterminación de 2 (dos) o más comunidades se encuentran en situaciones de tensión o conflicto entre sí. En estos casos, las autoridades estatales, destacadamente los órganos jurisdiccionales, deben proteger a las comunidades de interferencias o violaciones a su autodeterminación frente a otras.

Este caso es un conflicto extracomunitario pues la controversia se originó debido a que el ITE reformó diversas disposiciones del Reglamento y la parte actora considera que se les debió consultar dichas reformas para nombrar representantes ante el Consejo General del ITE, y no se atendieron sus peticiones respecto a la creación de un Consejo Electoral Indígena y Comunitario, lo que evidentemente es una controversia entre la actuación de una autoridad del Estado mexicano (ITE) frente al derecho de la colectividad indígena de Tlaxcala.

En ese sentido, la controversia se da entre quienes refieren representar a dichas comunidades y una autoridad externa -el ITE y el Tribunal Local- de ahí que, conforme a la tipología establecida, es un conflicto extracomunitario pues plantea una tensión entre la petición de quienes se ostentan como representantes Nahua de San Felipe Cuauhtenco, municipio de Contla de Juan Cuamatzi, y de Guadalupe Ixcotla, municipio de Chiautempan, ambos de Tlaxcala y por una parte la negativa del ITE para consultarlos respecto del Reglamento y la confirmación que de dicha negativa realizó el Tribunal Local.

CUARTA. Comparecencia de amiga de la corte (amicus curiae). El 9 (nueve) de junio fue recibido un escrito firmado por Elisa Cruz Rueda quien se ostenta como profesora investigadora de la escuela de gestión y autodesarrollo indígena de la Universidad Autónoma de Chiapas, pretendiendo comparecer al presente medio de impugnación como amiga de la corte.

En su escrito realiza diversas manifestaciones relacionadas con la presente controversia, además de un análisis respecto del artículo 2° de la Constitución General y del control de constitucionalidad y convencionalidad.

Además, expresa su opinión y sugerencias para los órganos gubernamentales que regulan la elección de autoridades con el fin de que se consideren y que contribuyan a zanjar las brechas de la desigualdad estructural, combatiendo el racismo y la discriminación que han marcado la relación entre el estado y los pueblos indígenas y afromexicanos en México.

También establece lineamientos generales y antecedentes respecto de los pueblos indígenas y afromexicanos en México, realiza un análisis respecto de la reforma al artículo 2° de la Constitución General.

Finalmente, vierte su opinión y sugerencias sobre el caso concreto, un estudio respecto del principio de convencionalidad, supremacía y el bloque constitucional de los derechos humanos y los artículos 1° y 2° de la Constitución General y finalmente expone sus conclusiones.

Al respecto, es importante señalar que la Sala Superior ha señalado que la figura jurídica de amigo o amiga de la corte, es un instrumento que se puede presentar dentro de la sustanciación de los medios de impugnación en materia electoral para allegar legislación o jurisprudencia foránea o nacional, doctrina jurídica o del contexto, y coadyuva a generar argumentos en sentencias relacionadas con el respeto, protección y garantía de derechos fundamentales o temas jurídicamente relevantes.

En ese sentido, estableció que procederá esta figura, cuando el escrito: a) sea presentado antes de la resolución del asunto, b) por una persona ajena al proceso, que no tenga el carácter de parte en la controversia, y; c) que tenga únicamente la finalidad o intención de aumentar el conocimiento de la persona juzgadora mediante razonamientos o información científica y jurídica (nacional e internacional) pertinente para resolver la cuestión planteada.

Lo anterior, de conformidad con la jurisprudencia 8/2018 de la Sala Superior de rubro AMICUS CURIAE. ES ADMISIBLE EN LOS MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN MATERIA ELECTORAL[8].

Asimismo, la Sala Superior ha considerado que durante la sustanciación de los medios de impugnación relacionados con elecciones por sistemas normativos indígenas, a fin de contar con mayores elementos para el análisis integral del contexto de la controversia desde una perspectiva intercultural, es procedente la intervención de personas terceras ajenas a juicio a través de la presentación de escritos con el carácter de amigos o amigas de la corte, siempre que sean pertinentes y se presenten antes de que se emita la resolución respectiva; los cuales, carecen de efectos vinculantes.

Tal criterio está contenido en la jurisprudencia 17/2014 de la Sala Superior de rubro AMICUS CURIAE. SU INTERVENCIÓN ES PROCEDENTE DURANTE LA SUSTANCIACIÓN DE MEDIOS DE IMPUGNACIÓN RELACIONADOS CON ELECCIONES POR SISTEMAS NORMATIVOS INDÍGENAS[9].

Conforme a ello, esta Sala Regional considera que el escrito de quien pretende comparecer como amiga de la corte, debe ser admitido y la intervención de la persona citada en su carácter de amiga de la corte, sin que ello implique que este órgano jurisdiccional esté vinculado por la información señalada en dicho escrito, pues con independencia de las opiniones e información aportada, este asunto se resolverá bajo los principios que conforme a derecho correspondan.

QUINTA. Requisitos de procedencia. Este medio de impugnación reúne los requisitos previstos en los artículos 8.1, 9.1, y 79.2 de la Ley de Medios, en razón de lo siguiente:

a) Forma. La parte actora presentó sus demandas por escrito ante la autoridad responsable, hizo constar su nombre y firma autógrafa, señaló domicilio y correo electrónico para recibir notificaciones, identificó la resolución que controvierte, expuso los hechos y agravios correspondientes.

b) Oportunidad. Las demandas son oportunas pues la resolución impugnada fue notificada a la parte actora el 5 (cinco) de abril[10], por lo que el plazo para controvertirla transcurrió del 6 (seis) al 9 (nueve) siguientes, por lo que, si presentaron sus demandas este último día, son oportunas.

c) Legitimación. La parte actora cumple este requisito al ser ciudadanos que se ostentan como presidentes de comunidades cuyo derecho a nombrar representantes ante el Consejo General del ITE estiman vulnerado, así como su derecho a crear un Consejo Electoral Indígena y Comunitario.

d) Interés jurídico y legítimo. La parte actora tiene interés jurídico porque fueron quienes promovieron los juicios ante la instancia local y controvierten la resolución del Tribunal Local que revocó parcialmente el Acuerdo 31, relacionado con la reforma a diversas disposiciones del Reglamento y en que dio una vista al Congreso Local, respecto de diversas consultas a las comunidades para nombrar representantes ante el Consejo General del ITE, así como para la creación de un Consejo Electoral Indígena y Comunitario.

Asimismo, tienen interés legítimo atendiendo a las particularidades del caso: sostienen que pertenecen a las comunidades Nahuas y Yu’mhú (otomíes y tlaxcaltecas) a la cual se autoadscriben, por lo que tienen interés legítimo para reclamar la presunta transgresión a sus derechos de autogobierno y libre determinación que consideran les afecta el acto impugnado.

Esto pues como se explicó la controversia surge de la demanda de la parte actora a que se les consultara una reforma al Reglamento en relación con el derecho que afirman tener de nombrar representantes ante el Consejo General del ITE y crear un Consejo Electoral Indígena y Comunitario.

Así, es evidente que la parte actora acude a esta sala en defensa del derecho de las comunidades a que pertenecen a la autoorganización pues el Reglamento está relacionado con la manera de integrar sus autoridades representativas
-presidencias de comunidad- que se eligen mediante usos y costumbres o sistemas normativos internos de sus comunidades.

Además, la controversia está relacionada con la petición de la parte actora de que los pueblos y comunidades indígenas tengan representación ante el Consejo General del ITE -lo que puede relacionarse con su autogobierno y derecho a la igualdad- y a integrar un Consejo Electoral Indígena y Comunitario -también relacionado con su ejercicio del derecho al autogobierno y autodeterminación-.

De esta manera, la presente controversia está relacionada con la tutela de principios y derechos constitucionales establecidos a favor de un grupo histórica y estructuralmente discriminado
-comunidades indígenas- por lo que las personas que integran la parte actora que se autoadscriben como integrantes de las comunidades Nahuas y Yu’mhú (otomíes y tlaxcaltecas) gozan de interés legítimo para combatir la sentencia impugnada de la que refieren causa una posible afectación a los derechos de sus comunidades.

Sirve como sustento a lo anterior, la jurisprudencia 9/2015 de la Sala Superior de rubro INTERÉS LEGÍTIMO PARA IMPUGNAR LA VIOLACIÓN A PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES. LO TIENEN QUIENES PERTENECEN AL GRUPO EN DESVENTAJA A FAVOR DEL CUAL SE ESTABLECEN[11].

Además, resulta aplicable la razón esencial del criterio contenido en la tesis del Tercer Tribunal Colegiado del Vigesimoséptimo Circuito de rubro PERSONAS INDÍGENAS. BASTA QUE SE AUTOADSCRIBAN COMO MIEMBROS DE UNA ETNIA DETERMINADA PARA QUE SE RECONOZCA SU INTERÉS LEGÍTIMO PARA RECLAMAR EN EL AMPARO UNA MEDIDA ADMINISTRATIVA O LEGISLATIVA DE IMPACTO SIGNIFICATIVO SOBRE SU ENTORNO, POR LA FALTA DE CONSULTA PREVIA RESPECTO DE SU DISCUSIÓN Y ELABORACIÓN[12].

e) Definitividad. Este requisito está satisfecho, pues la norma electoral local no prevé algún recurso o medio de impugnación que deba ser agotado antes de acudir a esta instancia para controvertir la resolución impugnada.

SEXTA. Estudio de fondo

6.1. Síntesis de agravios

1. Designación de representación ante el ITE

La parte actora señala que debe revocarse la resolución impugnada porque el Tribunal Local debió ordenar al ITE organizar una consulta -bajo los más altos estándares internacionales- a las 94 (noventa y cuatro) comunidades de Tlaxcala que se rigen bajo sus propios sistemas normativos, sobre la manera en que desean designar sus representantes frente al Consejo General del ITE con derecho a voz y voto, dado que es el órgano de toma de decisiones de un organismo administrativo donde constantemente se adoptan medidas que les conciernen.

2. Creación de un Consejo Electoral Indígena y Comunitario

Además, la parte actora señala que debe revocarse la resolución impugnada, toda vez que el Tribunal Local debió ordenar al ITE organizar una consulta -bajo los más altos estándares internacionales- a las 94 (noventa y cuatro) comunidades de Tlaxcala que se rigen bajo sus propios sistemas normativos, sobre su aceptación o no de la formación de un organismo autónomo denominado Consejo Electoral Indígena y Comunitario integrado por las presidencias de comunidad de las 94 (noventa y cuatro) comunidades que nombran a sus autoridades por sistemas normativos indígenas o comunitarios.

Dicho órgano -según el planteamiento de la parte actora- debería tener presupuesto para organizar actividades de difusión sobre los derechos colectivos de los pueblos indígenas, proyectos de investigación sobre pluralismo jurídico existente en las comunidades de Tlaxcala y la generación de publicaciones sobre la misma temática, entre otras funciones que las mismas comunidades definirían mediante consulta.

3. El Tribunal Local debió invalidar todo el Reglamento

Por otra parte, señala que el Tribunal Local no aplicó de manera correcta el derecho a la consulta con relación al Reglamento, pues solo invalidó los párrafos segundo y tercero del artículo 4° y la fracción III del artículo 13 del Reglamento, por lo que, a su juicio, debió revocar todo el Acuerdo 31 y someter el Reglamento en su conjunto a consulta, dado que todas las disposiciones se relacionan con su forma de organización y nombramiento de autoridades.

Además, señala que al invalidar solo una fracción del artículo 13 desconoce el precedente de esta Sala Regional, al señalar que las comunidades tienen la obligación de invitar al ITE a las asambleas de nombramiento.

4. El Tribunal Local debió resolver en un plazo breve y no se allegó de elementos para resolver

Por otro lado, la parte actora refiere que el Tribunal Local no se allegó de los elementos necesarios para resolver su demanda, aunado a que no la resolvió en un plazo breve y razonable y no cumplió con los derechos lingüísticos.

En ese sentido, indica que en el expediente SCM-JDC-212/2021, esta Sala Regional especificó claramente que al momento de estudiar y resolver la demanda primigenia, era obligación del Tribunal Local allegarse de los elementos que estimara necesarios mediante diligencias para mejor proveer, no obstante, no ordenó la realización de ningún peritaje antropológico y ni siquiera citó alguna fuente bibliográfica sobre las comunidades Nahuas y Yu’mhú (otomíes y tlaxcaltecas) o los sistemas normativos indígenas o comunitarios.

Asimismo, señala que el Tribunal Local fue omiso al no resolver 2 (dos) peticiones adicionales de sus comunidades al argumentar no tener la competencia para tal fin.

6.2 Metodología

Esta Sala Regional analizara unos motivos de inconformidad de manera individual y otros en conjunto atendiendo a los agravios planteados por la parte actora. Esto, de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Superior 4/2000, de rubro AGRAVIOS, SU EXAMEN EN CONJUNTO O SEPARADO, NO CAUSA LESIÓN[13].

En ese sentido, esta Sala Regional analizará los agravios de la parte actora atendiendo a las 3 (tres) problemáticas que plantea, las cuales son:

1.     ¿El Tribunal Local debió invalidar todo el Reglamento?

2.     Designación de representación ante el ITE.

3.     Creación de un Consejo Electoral Indígena y Comunitario.

6.3. Estudio de los agravios

Cuestión previa acerca del Reglamento: En primer término, es importante señalar que el Reglamento tiene por objeto la asistencia técnica, jurídica y logística a las comunidades que realizan elecciones de presidencias de comunidad por el sistema de usos y costumbres (o sistema normativo interno).

Además, establece la elaboración y actualización permanente del catálogo en el que serán incluidas las comunidades que siguen el sistema de elección de las personas titulares de sus presidencias de comunidad por el sistema de usos y costumbres (o sistema normativo interno).

En ese sentido, el Reglamento abarca una temática relacionada con el sistema electivo de las presidencias de comunidad que se eligen por sistemas normativos o usos y costumbres, como es son las comunidades nahua de San Felipe Cuauhtenco, municipio de Contla de Juan Cuamatzi, y Guadalupe Ixcotla, municipio de Chiautempan, ambos de Tlaxcala, de ahí que por su temática ese ordenamiento y sus reformas pueden ser de gran relevancia o impacto para esas comunidades y sus integrantes, y no solo respecto de los mecanismos establecidos por el ITE para su organización en la asistencia técnica que brinda a las mismas.

Aunado a ello, el Reglamento está relacionado con el catálogo de presidencias de comunidad que realizan elecciones mediante el sistema de usos y costumbres (o sistema normativo interno), el cual indica que 94 (noventa y cuatro) comunidades relevan a su autoridad mediante tales sistemas; es decir, basadas en sus normas internas, procedimientos, prácticas e instituciones políticas propias u órganos de consulta que tradicionalmente utilizan para elegir a sus autoridades.

Dicho catálogo es elaborado y actualizado por el ITE y su propósito es conocer, preservar y respetar la forma y procedimiento tradicional que las comunidades emplean para elegir a sus autoridades.

6.3.1. El Tribunal Local debió invalidar todo el Reglamento

La parte actora sostiene que el Tribunal Local no aplicó de manera correcta el derecho a la consulta con relación al Reglamento, pues solo invalidó los párrafos segundo y tercero del artículo 4° y la fracción III del artículo 13 del Reglamento, por lo que, a su juicio, debió revocar todo el Acuerdo 31 y someter el Reglamento en su conjunto a consulta. 

Esta Sala Regional califica como sustancialmente fundado el agravio, tal como se expone a continuación.

a) ¿Qué resolvió el Tribunal Local en este tema?

En primer término, es importante señalar las consideraciones hechas valer por el Tribunal Local en la resolución impugnada relacionadas con la reforma a diversas disposiciones del Reglamento.

Indicó que con base en lo planteado por la parte actora, la controversia era determinar si el Acuerdo 31 era contrario a derecho porque a su juicio transgrede el derecho de las comunidades que en Tlaxcala se eligen por sistemas normativos internos a ser consultadas de forma previa, libre e informada, dado que las reformas aprobadas afectaban directamente la forma de elegir a las personas titulares de sus presidencias de comunidad, violentando sus derechos de libre determinación y autonomía.

Además, estableció que el Acuerdo 31 no creó un nuevo Reglamento sino que reformó el cuerpo normativo preexistente. Por ello determinó que el análisis del agravio de la parte actora se iba a realizar sobre la base de las disposiciones reformadas pues eran la materia del acto combatido, máxime que la parte actora no hizo referencia específica a disposiciones concretas del Reglamento que les causaran afectación, además de que tanto el reglamento de 2004 (dos mil cuatro) como el de 2015 (dos mil quince) venían siendo aplicados en relación a las elecciones comunitarias que se habían celebrado.

Para ilustrar lo anterior el Tribunal Local insertó una tabla en que mostraba las escasas diferencias entre los reglamentos de 2004 (dos mil cuatro) y 2015 (dos mil quince), y en segundo lugar las reformas realizadas al reglamento de 2015 (dos mil quince).

Así, indicó que el reglamento de 2004 (dos mil cuatro) prácticamente no variaba en relación con los de 2015 (dos mil quince) y 2020 (dos mil veinte) dado que el grueso de las normas había permanecido a través de los años, y básicamente regulaba la facultad del ITE de prestar asistencia técnica, jurídica y logística a las comunidades que realizan elecciones de sus presidencias por sistemas normativos internos; el deber de dicho instituto de elaborar un catálogo de tales comunidades; así como de enviar representantes a las elecciones del tipo de que se trataba e informar al ayuntamiento que correspondiera sobre el resultado de las votaciones.

En ese sentido indicó que como podía constatarse de la legislación aplicable, la legislación otorgó al ITE atribuciones reducidas en relación con las elecciones de las comunidades que eligen sus presidencias por sistemas normativos internos las cuales prácticamente se reducían a testimoniar las votaciones de este tipo, elaborar un catálogo y comunicar al ayuntamiento los resultados.

Así, advirtió que el Reglamento contiene información relativa al número de comunidades que se eligen mediante sistemas normativos internos, municipios a los que pertenecen, métodos de elección utilizados en cada ocasión, fechas de celebración de las votaciones, y periodo del encargo.

Además, indicó que del Reglamento y del Catálogo se desprende como rasgo general de las elecciones por sistemas normativos internos en el estado que la asamblea de la comunidad es su órgano de mayor jerarquía en la cual se elige a la presidencia de comunidad por sistemas normativos internos, esto es, a través de normas consuetudinarias, reglas internas y procedimientos específicos. Asimismo, refirió que se le conoce como Asamblea Comunitaria y/o Asamblea General y/o Asamblea General Comunitaria.

Refirió que la forma de votación específica se definía sobre la base de la decisión democrática de la asamblea comunitaria, esto es, no había una forma específica de realización de la elección en las diferentes comunidades del estado, por lo que no se advertía la existencia de algún tipo de intervención del ITE, más allá de la asistencia que se hiciera a solicitud de la propia comunidad de que se tratara.

Por otro lado señaló que la parte actora tenía parcialmente la razón porque de las reformas aprobadas al Reglamento se advertía que debieron ser materia de consulta previa los párrafos segundo y tercero del artículo 4 y la fracción III del artículo 13 del Reglamento.

Ello, pues la aplicación de los párrafos segundo y tercero del artículo 4 del Reglamento implicaba una intervención susceptible de impactar significativamente en los procesos electorales de las comunidades indígenas, dado que no precisó el momento, los mecanismos y las formas en que el ITE promovería en las comunidades que se garantizara la participación de las mujeres en condiciones de igualdad y de manera libre de violencia en las elecciones de presidencia de comunidad por el sistema normativo interno de que se tratara, lo cual podía impactar en la autenticidad del voto, pues bajo una perspectiva intercultural la introducción del principio de paridad en las comunidades suponía la adecuación de normas internas conforme a su diversa y particular cosmovisión, aspecto que para ser auténtico necesitaba tiempo, información, discusión y reflexión.

Asimismo, señaló que en relación con la fracción III del artículo 13 del Reglamento, el hecho de facultar a quien ocupe la presidencia municipal solicitar al ITE la presencia de una persona representante de dicho instituto en la elección comunitaria por sistemas normativos internos es susceptible de impactar significativamente en los procesos electorales de las comunidades porque se trata de una persona funcionaria externa que por su posición frente a las presidencias de comunidad y por el poder material que tiene en el ayuntamiento, no asegura en principio la neutralidad en el ejercicio de dicha facultad; además de que no existía norma que autorizara la participación de las presidencias municipales en los comicios comunitarios.

Por otro lado indicó que el Reglamento desarrolla aspectos ordenados por las leyes aplicables que se reducen a hacer eficientes los deberes jurídicos de enviar representantes a las asambleas comunitarias; informar a los ayuntamientos los resultados de las elecciones en las comunidades; proporcionar asistencia técnica, jurídica y logística en la medida que por escrito lo pidan las comunidades y elaborar el catálogo de comunidades que eligen presidencias de Comunidad por el sistema de usos y costumbres.

De tal suerte señaló que no se apreciaba una conducta sistemática del ITE de intervenir en la vida comunitaria indígena ya que los deberes jurídicos normados en el Reglamento no implicaban intervención alguna en los comicios comunitarios, más allá del apoyo que por escrito soliciten las comunidades, el cual estaba sujeto a lo que ellas determinaran.

Esto, salvo las 2 (dos) disposiciones respecto de las que debió realizarse una consulta por la posibilidad de que al aplicarse se afectara gravemente la integridad de las elecciones comunitarias.

En ese sentido, manifestó que no se advertía una intervención sistemática de la autoridad electoral en las elecciones de las comunidades, pues del Acuerdo 31 solo se advertían 2 (dos) disposiciones que podrían afectar las elecciones comunitarias.

b) ¿Qué resuelve esta Sala Regional en relación con este tema?

Señalado lo anterior, esta Sala Regional concluye que los agravios de la parte actora son fundados por lo siguiente:

El Tribunal Local perdió de vista que debía aplicar la suplencia total de los agravios de la parte actora al ser indígenas y así debió atender a su pretensión real que era someter a consulta todo el Reglamento y no solo los artículos reformados en el Acuerdo 31. 

Esto, pues el Tribunal Local se limitó a atender únicamente lo expresa y literalmente solicitado en la demanda relacionado con el Acuerdo 31 -reformas al Reglamento- dejando de lado que la pretensión real de la parte actora era una consulta de la totalidad del Reglamento pues consideran que tiene injerencia en los derechos de las comunidades Nahuas, Yu’mhú (otomíes, tlaxcaltecas y equiparables de Tlaxcala) que eligen sus presidencias de comunidad conforme a sus usos y costumbres.

Contrario a ello, el Tribunal Local consideró de una manera literal que la solicitud de consulta solo era respecto de los artículos del Reglamento que fueron reformados en el Acuerdo 31 y en consecuencia estudió qué normas de las reformadas podrían afectar algún derecho de las comunidades indígenas.

Así, aunque el Tribunal Local estudió el Acuerdo 31 impugnado por la parte actora, lo fundado del agravio radica en que la aplicación de una perspectiva intercultural permite advertir que su verdadera pretensión era que se les consultara el Reglamento completo. Esto, en términos de las jurisprudencias 4/99 y 3/2000 de la Sala Superior de rubros MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN MATERIA ELECTORAL. EL RESOLUTOR DEBE INTERPRETAR EL OCURSO QUE LOS CONTENGA PARA DETERMINAR LA VERDADERA INTENCIÓN DEL ACTOR[14] y AGRAVIOS. PARA TENERLOS POR DEBIDAMENTE CONFIGURADOS ES SUFICIENTE CON EXPRESAR LA CAUSA DE PEDIR[15].

Así, de la resolución impugnada resulta evidente que el Tribunal Local fue omiso en estudiar las manifestaciones de la parte actora relativas a que debió revocar todo el Acuerdo 31 “con base en la violación al derecho a una consulta previa, libre e informada de las 94 comunidades que se rigen bajo el sistema normativo propio, debido a que es un reglamento que afecta de manera directa la forma de nombrar a su presidenta o presidente de comunidad, un elemento importante del derecho la libre determinación y autonomía de todas estas comunidades…”. 

Tal omisión vulneró la obligación de juzgar con perspectiva intercultural y consecuentemente, la exhaustividad con que debió resolverse la controversia en atención a la pretensión real de la parte actora que pasó inadvertida por el Tribunal Local.

Ahora bien, el artículo 2° de la Constitución General establece la autonomía de las comunidades indígenas, afromexicanas y equiparables para decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural; aplicar sus sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos; y elegir a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno.

Aunado a lo anterior, con relación al derecho de la libre determinación y autonomía de los pueblos y comunidades indígenas, este Tribunal Electoral ha atendido lo señalado por instrumentos internacionales, lo cual también es orientador en el caso en estudio como se explica en los siguientes párrafos.

En la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas[16], se establece que los pueblos indígenas tienen derecho a:

-    La libre determinación, en virtud de la cual establecen libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural;

-    Derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales; y

-    Derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales[17].

La libre determinación también se reconoce en la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas en la que se establece que los pueblos indígenas tienen derechos colectivos indispensables para su existencia, bienestar y desarrollo integral como pueblos, por lo que los estados reconocen -entre otros- el derecho a su actuar colectivo y el derecho a sus sistemas o instituciones jurídicos, sociales, políticos y económicos[18].

Si bien los instrumentos internacionales citados no tienen en sí un carácter vinculante, son orientadores en la interpretación de los preceptos constitucionales y de tratados internacionales ratificados por el estado mexicano. Además, podría llegarse a justificar su obligatoriedad si se les entiende como instrumentos en los que se plasman normas que provienen de la costumbre internacional, como una fuente de derecho en ese ámbito.

Además, el artículo 8.2 del Convenio número 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes[19] establece que los pueblos y comunidades indígenas deben tener el derecho a conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que sean compatibles con los derechos humanos reconocidos en el sistema jurídico nacional e internacional.

Ahora bien, el artículo 9 de la Constitución Local reconoce y garantiza el derecho a la libre determinación y autonomía de los pueblos indígenas y afromexicanas, atendiendo en todo momento a los principios consagrados en la Constitución General y en los instrumentos internacionales en la materia e incorporados al orden jurídico nacional.

Por su parte, el derecho a la consulta previa, libre e informada de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, como un derecho de ser tomados en cuenta en la toma de decisiones estatales, tiene como finalidad que puedan influir en las decisiones del Estado que sean susceptibles de afectarles en sus derechos e intereses, ya sea porque restrinja los existentes o bien porque tengan una consecuencia o efecto diferenciado.

Ello, pues uno de los pilares de la democracia representativa es contribuir a zanjar las brechas de la desigualdad estructural, combatiendo el racismo y la discriminación que han marcado la relación entre el estado y los pueblos indígenas y afromexicanos en México, tal como lo indicó la amiga de la corte.

Así, el deber de llevar a cabo un proceso de consulta se genera solamente cuando la medida que se prevé adoptar puede afectar de manera positiva o negativa estos derechos; de ahí que, si no hay una afectación por la medida propuesta, no tendrá que ser consultada[20].

Al respecto, la Relatoría Especial de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas[21] ha señalado las situaciones en que se aplica el deber de celebrar consultas.

En el informe emitido en 2009 (dos mil nueve) se indicó que sería irrealista sostener que el deber de los Estados de celebrar consultas directamente con los pueblos indígenas mediante procedimientos especiales y diferenciados se aplica literalmente, o entendida en el sentido más amplio, siempre que una decisión del Estado pueda afectarlos, ya que prácticamente toda decisión legislativa y administrativa que adopte un Estado puede afectar de una u otra manera a los pueblos indígenas del mismo, al igual que al resto de la población.

Por ello, el ámbito de aplicación del deber de celebrar consultas se ubica siempre en identificar qué decisiones del Estado pueden afectar a los pueblos indígenas en modos no percibidos por otras personas de la sociedad.

Una incidencia diferenciada de esa índole se presenta cuando la decisión se relaciona con los intereses o las condiciones específicas de determinados pueblos indígenas, incluso, si la decisión tiene efectos más amplios.

Así, por las características específicas del proceso de consulta requerido, el deber de celebrarlas variará y atenderá, necesariamente, a la naturaleza de la medida propuesta y al alcance de su impacto sobre los pueblos indígenas.

De lo anterior es posible advertir que, dentro del derecho a la consulta a los pueblos y comunidades indígenas, está el derecho de que se les consulte respecto de aquellos actos de autoridad que puedan tener una incidencia en su esfera de derechos, formas internas de convivencia y organización social, política y cultural, así como en sus normas procedimientos y prácticas tradicionales. 

En ese sentido, dicha consulta tiene como finalidad garantizar la participación de los pueblos y comunidades indígenas en las decisiones del Estado que sean susceptibles de afectarles en sus derechos e intereses, ya sea porque restrinja los existentes o bien porque tengan una consecuencia o efecto diferenciado.

Lo anterior, en el entendido de que el derecho a la consulta que tienen los pueblos y comunidades indígenas, en términos del artículo 2° de la Constitución General y en el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo, no significa que deban llevarse a cabo consultas siempre que algún grupo indígena se vea involucrado en alguna decisión estatal, sino solo en aquellos casos en que la actividad del Estado pueda causar impactos significativos en su vida o entorno.

Ahora bien, como señala la parte actora en su demanda, ha habido una actitud omisa del ITE de consultarles respecto del Reglamento -desde su emisión- como lo informó el propio instituto que mediante oficio ITE-SE-1473/2021, suscrito por el secretario ejecutivo del ITE, indicó que la aprobación y las reformas del Reglamento, no fueron consultadas a las comunidades indígenas del estado de Tlaxcala.

En este punto es importante resaltar que en el apartado “Considerando” del Acuerdo 31 se menciona que “Las reformas del Reglamento que motiva el presente Acuerdo, son de gran relevancia para las 94 comunidades que eligen a sus autoridades locales a través del sistema normativo de usos y costumbres…”, es decir, el propio ITE reconoció la trascendencia que tendrían las reformas que aprobaba al Reglamento para las comunidades indígenas de Tlaxcala, a pesar de lo cual, no les consultó e incluso en ningún momento se les ha consultado la totalidad de las disposiciones del Reglamento pese a que dicho instrumento tiene incidencia en los derechos de autogobierno y autogestión de las comunidades para la elección de sus representantes.

En ese sentido, el Reglamento abarca una temática relacionada con el sistema electivo de las presidencias de comunidad que se eligen por sistemas normativos o usos y costumbres, como las comunidades nahua de San Felipe Cuauhtenco, municipio de Contla de Juan Cuamatzi, y Guadalupe Ixcotla, municipio de Chiautempan, ambos de Tlaxcala, de ahí que por su temática ese ordenamiento y sus reformas es de gran relevancia e impacto para esas comunidades y sus integrantes.

Aquí es relevante lo señalado por la amiga de la corte que en su escrito sostiene que “… el derecho a la consulta (es) parte fundamental para la buena gobernanza. Su ausencia determina no sólo debilidad del estado de derecho de un estado (sic), si no (sic) la vulnerabilidad de las comunidades indígenas y tribales, porque el ejercicio de ese derecho está estrechamente vinculado a los conflictos (inter) étnicos, la desposesión de tierras y numerosas vulneraciones de derechos humanos…”.

Considerando la relevancia de las presidencias de comunidad para los pueblos y comunidades indígenas y equiparables de Tlaxcala, es evidente que el Reglamente podría impactar de manera trascendental en la elección de dicha autoridad y por consiguiente, en los derechos comunitarios de tales pueblos en términos de la tesis XXVII/2016 PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS. EN SU DERECHO A SER CONSULTADOS, EL ESTÁNDAR DE IMPACTO SIGNIFICATIVO CONSTITUYE ELEMENTO ESENCIAL PARA QUE PROCEDA[22].

En términos de dicha tesis uno de los criterios para saber si una acción del Estado puede tener un impacto significativo en los pueblos y comunidades indígenas (afromexicanas y equiparables) es la desorganización social y comunitaria, lo que evidentemente está relacionado con el derecho de los pueblos y comunidades indígenas y equiparables de Tlaxcala a elegir sus presidencias de comunidad pues en términos del artículo 115 de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala dicha autoridad tiene de manera delegada las atribuciones necesarias para mantener el orden, la tranquilidad y la seguridad de las personas vecinas del lugar de su jurisdicción.

En ese sentido es importante tener en cuenta que desde 1997 (mil novecientos noventa y siete) el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, relativa a los derechos de los pueblos indígenas, emitió la “Recomendación General No. 23” en que exhorta a los Estados parte a “garantizar que los miembros de los pueblos indígenas gocen de derechos iguales con respecto a su participación efectiva en la vida pública y que no se adopte decisión alguna directamente relacionada con sus derechos o intereses sin su consentimiento informado” (el resaltado es propio) siendo evidente que la elección de sus propias presidencias de comunidad es un derecho inherente a esos pueblos y comunidades y en consecuencia se les debió haber consultado antes de emitir el Reglamento pues su único objeto es regular la asistencia de un órgano del Estado -el ITE- en dichas elecciones, se insiste, de autoridades propias de dichos pueblos y comunidades de donde es evidente la injerencia estatal en cuestiones propias de los pueblos y comunidades indígenas y equiparables tlaxcaltecas.

Ahora bien, en la resolución impugnada el Tribunal Local invalidó las disposiciones que consideró susceptibles de impactar significativamente en las comunidades sin advertir que se impugnaba la omisión de consultarles acerca del Reglamento completo que al tener como fin regular la asistencia del ITE en las elecciones de sus presidencias de comunidad, debió haber sido consultado en términos del artículo 2° constitucional, 6 del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo, XXIII de la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

Por lo anterior, la parte actora tiene razón al afirmar que el Tribunal Local no debió determinar solo la invalidez de los párrafos segundo y tercero del artículo 4° y la fracción III del artículo 13 del Reglamento y ordenar la consulta previa de dichas normas a las comunidades indígenas de Tlaxcala, sino que dicha consulta debió ordenarse respecto del Reglamento en su integridad.

6.3.2. Designación de una representación ante el ITE y la creación de un Consejo Electoral Indígena y Comunitario

La parte actora señala que el Tribunal Local debió ordenar al ITE organizar una consulta a las 94 (noventa y cuatro) comunidades de Tlaxcala que se rigen bajo sus propios sistemas normativos, sobre la manera en que desean designar a sus representantes frente al Consejo General del ITE y sobre su aceptación o no de la formación de un organismo autónomo denominado Consejo Electoral Indígena y Comunitario.

Esta Sala Regional califica como parcialmente fundados estos agravios.

En la resolución impugnada el Tribunal Local indicó que respecto de las solicitudes de consultar a las comunidades para nombrar representantes ante el Consejo General del ITE, así como para la creación de un Consejo Electoral Indígena y Comunitario, que del análisis del caso concreto se desprendían 2 (dos) situaciones:

1.     Que las solicitudes no fueron realizadas ante autoridades diversas como el ITE o el Congreso Local o cualquier otra, de tal suerte que la negativa u omisión de contestación fuera motivo de impugnación ante el Tribunal Local.

2.     Que las peticiones no estaban vinculadas con los planteamientos de inconformidad, ni eran consecuencia necesaria de la pretensión de invalidez del Acuerdo 31, por lo que en realidad no formaban parte de la controversia.

En ese tenor, indicó que en los casos donde hay solicitud realizada y no atendida, era posible ejercer plenitud de jurisdicción, es decir, resolver las cuestiones originalmente planteadas a la autoridad responsable como si se tratara de ella, sin embargo, para que ello sea posible, era necesario que se den los siguientes supuestos:

 Que sea una autoridad de ulterior instancia quien la ejerza.

 Que la asuma para resolver en definitiva el fondo del asunto.

 Que se encuentre substanciado el procedimiento en todas sus etapas y ya en condiciones de resolución definitiva e inatacable.

 Cuando no se encuentre previsto el reenvío en la legislación.

 Que la autoridad responsable sea competente para conocer del asunto.

De lo anterior, indicó que no se actualizaban los requisitos para ejercer la plenitud de jurisdicción en el caso, dado que no conocería como instancia ulterior al no haber una previa que haya conocido o debido conocer. Asimismo, refirió que como no hubo instancia previa que conociera de las solicitudes, no podía haber un procedimiento previo que se hubiera tramitado.

En ese orden de ideas, señaló que la función del Tribunal Local es de corte jurisdiccional, es decir, de resolver asuntos en los que exista contraposición formal o material de intereses entre partes, lo cual implicaba, para el caso de la jurisdicción electoral, la existencia de autoridades a las que se imputara la comisión de una conducta ilícita, elementos que en el caso no se presentaban, pues no había negativa ni omisión de contestación a las solicitudes presentadas al no haber sido llevadas ante ninguna autoridad.

Aunado a ello, manifestó que la materia de las solicitudes es la realización de consultas para elegir representantes de las comunidades ante el ITE, y la conformación de un Consejo Electoral Indígena y Comunitario, las cuales no estaban vinculadas con la impugnación de las reformas al Reglamento.

En ese sentido, refirió que la esencia de las solicitudes es buscar la implementación de una modificación esencial al modelo de administración estatal electoral, lo cual no estaba vinculado con el Acuerdo 31 ni podía considerarse como un efecto de la pretensión de su invalidez.

Por ello determinó que no existía base para que se pronunciara sobre el fondo de las solicitudes y consideró que lo procedente era remitir las peticiones al Congreso Local, por ser la autoridad que en el ejercicio de sus atribuciones pudiera conceder las peticiones.

Ello, pues las peticiones, implicaban una modificación sustancial al diseño de las autoridades administrativas en el estado, el cual, a su vez, se sustentaba en disposiciones constitucionales y legales.

Ahora bien, esta Sala Regional coincide con el Tribunal Local respecto a que las solicitudes no fueron realizadas ante el ITE o el Congreso Local o cualquier otra, de tal suerte que la negativa u omisión de contestación fuera motivo de impugnación ante el Tribunal Local.

En ese sentido, como indicó el Tribunal Local las peticiones no eran consecuencia necesaria de la pretensión de invalidez del Acuerdo 31, por lo que en realidad no formaban parte de la controversia.

En efecto, en la demanda presentada en esta instancia, la parte actora reconoce expresamente que realizó 2 (dos) peticiones adicionales para sus comunidades, esto es, nombrar representantes ante el Consejo General del ITE y la creación de un Consejo Electoral Indígena y Comunitario.

Sin embargo, del expediente no es posible advertir que dichas peticiones las hubiera formulado a la autoridad administrativa electoral, al Congreso Local o a cualquier otra autoridad competente, sino lo que pretende realizar una solicitud para la implementación de nuevas figuras que implican modificaciones al modelo actual a través de un procedimiento administrativo o legislativo para tal efecto.

En ese sentido, el artículo 116 párrafo séptimo fracción l de la Constitución General señala que, de conformidad con las bases establecidas en la misma y las leyes generales en la materia, las constituciones y leyes de los estados en materia electoral, garantizarán que se establezca un sistema de medios de impugnación para que todos los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad.

Por su parte, en concordancia el artículo 95 de la Constitución Local dispone que se establecerá un sistema jurisdiccional estatal de medios de impugnación uniinstancial, para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad en materia electoral del Estado.

Asimismo, refiere que ese sistema dará definitividad y legalidad a los distintos actos y etapas de los procesos electorales y garantizará la protección de los derechos político electorales de las personas ciudadanas.

Así, menciona que el Tribunal Local conocerá en única instancia de las impugnaciones que se presenten en materia electoral y será la máxima autoridad jurisdiccional y órgano especializado en la materia.

Por su parte, el artículo 5 de la Ley de Medios de Impugnación en Materia Electoral para el Estado de Tlaxcala señala que el sistema de medios de impugnación tiene por objeto garantizar que los actos y resoluciones de las autoridades electorales se sujeten a los principios de constitucionalidad y legalidad; la definitividad de los distintos actos y etapas de los procesos electorales y la salvaguarda, validez y eficacia de los derechos político electorales de la ciudadanía.

Ahora bien, de lo anterior se desprende que el diseño del sistema de medios de impugnación en Tlaxcala tiene como presupuesto la existencia de una controversia o litigio entre partes, esto es, revisar la legalidad y constitucionalidad de los actos o resoluciones de las autoridades electorales o partidos políticos locales y en su caso, restituir la posible vulneración a los derechos político electorales de la ciudadanía.

Bajo ese contexto, resulta claro que el Tribunal Local no podía conocer las cuestiones planteadas por la parte actora a través de algún medio de impugnación en materia electoral competencia del Tribunal Local.

Ello, porque la intención de la parte actora no era impugnar algún acto emitido por una autoridad electoral, sino realizar diversas solicitudes relacionadas con el derecho que afirman tener a nombrar representantes ante el Consejo General del ITE y la creación de un Consejo Electoral Indígena y Comunitario.

En ese sentido, la naturaleza de los juicios y recursos en materia electoral previstos en la legislación de Tlaxcala, son de carácter impugnativo en contra de actos de autoridad y cuyos efectos, en su caso, son de restitución de derechos que han sido conculcados.

En ese orden de ideas, las peticiones contenidas en el escrito de demanda primigenia no encuadran en alguno de los supuestos de procedencia de los medios de impugnación previstos en la legislación de Tlaxcala.

Lo anterior, porque las peticiones contenidas en la demanda primigenia - nombrar representantes ante el Consejo General del ITE y la creación de un Consejo Electoral Indígena y Comunitario- no tienen por objeto controvertir algún acto o resolución de autoridad que afecte sus derechos político electorales, sino que su pretensión es modificar el diseño del sistema electoral en Tlaxcala.

De esta forma, era necesario que se acudiera, en primer lugar, ante la autoridad administrativa, legislativa o competente para ello, para que respondiera las solicitudes y en su caso, implementara el procedimiento correspondiente y solo una vez acontecido ello, en caso de existir alguna inconformidad, podría promover el medio de impugnación ante los órganos jurisdiccionales respectivos.

De ahí, que el Tribunal Local y esta Sala Regional no tengan atribuciones respecto de solicitudes o consultas que no constituyan el ejercicio de una acción impugnativa, tal y como lo establece la razón esencial de la jurisprudencia 22/2019 CONSULTAS. LAS SALAS DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN CARECEN DE ATRIBUCIONES PARA DESAHOGARLAS[23].

Por tanto, a juicio de esta Sala Regional fue correcta la actuación del Tribunal Local en la resolución impugnada, respecto a que no podía responder las consultas y como esas peticiones implican una modificación sustancial al diseño de las autoridades administrativas en el estado, haya ordenado dar vista al Congreso Local para que atendiera las solicitudes.

No obstante ello, el Tribunal Local dejó de lado que respecto a las solicitudes de nombrar representantes ante el Consejo General del ITE y para implementar un mecanismos de participación en la que se consultara a las comunidades Nahuas y Yu’mhú (otomíes, tlaxcaltecas y equiparables de Tlaxcala) sobre la creación de un Consejo Electoral Indígena y Comunitario, podía remitir dichas solicitudes al Consejo General del ITE que tenía atribuciones para pronunciarse al respecto y en su caso, a través de la facultad reglamentaria de dicho instituto podía desarrollar -atendiendo a una perspectiva intercultural- los mecanismos necesarios para determinar la viabilidad o no de dichas solicitudes, de ahí lo parcialmente fundado.

Sirve en este punto como criterio orientador la resolución emitida por esta Sala Regional en el juicio SCM-JDC-274/2020 y acumulado.

En ese sentido, no debió ordenar solo la vista al Congreso Local sino también al ITE para que atendiera la solicitud de la parte actora.

En ese sentido, la respuesta y medidas que en su caso implementen dichas autoridades de acuerdo a sus facultades legales y reglamentarias podrían implicar realizar consultas a las comunidades Nahuas y Yu’mhú (otomíes, tlaxcaltecas y equiparables de Tlaxcala) para definir la factibilidad de las solicitudes realizadas por la parte actora y de ser el caso, de manera conjunta con ellas definir en cada caso, tanto su participación en el referido Consejo General del ITE -dentro del marco legal aplicable- como las facultades y atribuciones que podría tener el Consejo Electoral Indígena y Comunitario que de ser el caso podrían crear los pueblos y comunidades indígenas y equiparables de Tlaxcala.

Lo anterior, se insiste, en el entendido de que si bien el Congreso Local puede reformar el marco jurídico local y de ser el caso -con la aprobación de los ayuntamientos- la Constitución Local, las reformas o normas que en su caso emita deben apegarse a lo establecido en la Constitución General y leyes generales que de ella emanan.

En el mismo sentido, las medidas que en su caso llegue a implementar el ITE derivado de las consultas que realice deben encontrarse dentro del marco de sus propias facultades y en respeto a lo establecido en la legislación aplicable.

6.4. El Tribunal Local debió resolver en un plazo breve y no se allegó de elementos para resolver

Finalmente, la parte actora refiere que el Tribunal Local no se allegó de los elementos necesarios para resolver su demanda, aunado a que no la resolvió en un plazo breve y razonable y no respetó sus derechos lingüísticos.

En ese sentido, indica que en el expediente SCM-JDC-212/2020 esta Sala Regional especificó claramente que, al momento de estudiar y resolver la demanda primigenia, era obligación del Tribunal Local allegarse de los elementos que estimara necesarios mediante diligencias para mejor proveer, no obstante, no ordenó la realización de ningún peritaje antropológico y ni siquiera citó alguna fuente bibliográfica sobre las comunidades Nahuas y Yu’mhú (otomíes tlaxcaltecas) o los sistemas normativos indígenas o comunitarios.

Respecto de que no se allegó de elementos el Tribunal Local para resolver la controversia, es infundado, pues contrario a lo señalado por la parte actora, esta Sala Regional en el expediente SCM-JDC-212/2020, no impuso la obligación de realizar diligencias para mejor proveer o de realizar peritajes antropológicos, pues lo que se indicó era que el Tribunal Local en plenitud de atribuciones, estudiara el fondo de la controversia y la posibilidad de realizar diligencias para mejor proveer–como podrían ser dictámenes antropológicos que estime necesarios, a fin de garantizar plenamente su autonomía y la vigencia de sus derechos indígenas.

En ese sentido, no constituyó una obligación sino una potestad del Tribunal Local de allegarse a los elementos necesarios para resolver, lo cual, el Tribunal Local no consideró necesario centrando su resolución en una cuestión de derecho al analizar los artículos reformados del Reglamento que podían incidir en la esfera jurídica de las comunidades.

Respecto a que el Tribunal Local no resolvió la controversia en un plazo breve y razonable, esta Sala Regional considera infundado dicha manifestación, pues si bien resolvió en 3 (tres) meses, lo cierto es que resolvió la controversia atendiendo a cada uno de los puntos que le fueron planteados y la controversia a atender era sumamente compleja pues como se señaló era un conflicto extracomunitario que implicaba la armonización del sistema legislado por el Congreso Local y las normas emitidas por el ITE con los derechos indígenas.

Aunado a ello, tomando en consideración que si bien la parte actora se le debe garantizar su derecho de acceso a la justicia, con el fin de que la misma sea completa, imparcial y expedita, lo cierto es que la presente controversia contaba con su complejidad y un análisis especial, atendiendo a que se encontraban en juego derechos de las comunidades Nahua de San Felipe Cuauhtenco, municipio de Contla de Juan Cuamatzi, y de Guadalupe Ixcotla, municipio de Chiautempan, ambos de Tlaxcala, relacionadas con la reforma a diversas disposiciones del Reglamento y de la vista al Congreso Local, respecto de diversas consultas a las comunidades para nombrar representantes ante el Consejo General del ITE, así como para la creación de un Consejo Electoral Indígena y Comunitario, por lo que el Tribunal Local atendido a dichas circunstancias resolvió la controversia

Finalmente, en cuanto a que no se publicó un resumen y no se ordenó su traducción en las 2 (dos) lenguas originarias de sus comunidades, en violación a sus derechos lingüísticos, se califica como ineficaz.

Esto es así, pues si bien el Tribunal Local debió considerar conforme a la Declaración sobre los Derechos de las Personas Pertenecientes a Minorías Nacionales o Étnicas, Religiosas o Lingüísticas, que impone a los Estados adoptar medidas a fin de promover el conocimiento de la historia, tradiciones, lengua y cultura de los grupos desaventajados, y a fin de maximizar el derecho de acceso a la justicia de la parte actora
-previsto en el artículo 17 constitucional- conforme a su deber de garantizar los derechos lingüísticos e identitarios y culturales tanto de los pueblos y comunidades indígenas de Tlaxcala, procedía ordenar la traducción de la sentencia impugnada, o al menos de un extracto en que se explicara su esencia, a las lenguas Náhuatl y Yu’mhú, como se establece en la jurisprudencia 46/2014 de rubro COMUNIDADES INDÍGENAS. PARA GARANTIZAR EL CONOCIMIENTO DE LAS SENTENCIAS RESULTA PROCEDENTE SU TRADUCCIÓN Y DIFUSIÓN[24].

Lo cierto es que este agravio es ineficaz pues considerando las conclusiones a que ha llegado esta Sala Regional en el estudio de los agravios de la parte actora, no tendría ningún efecto práctico ordenar al Tribunal Local que gestione la traducción de la resolución impugnada, en el entendido de esas determinaciones quedaron superadas con lo razonado en esta sentencia, toda vez que la mayoría de las razones expresadas por el Tribunal Local han sido invalidadas.

A pesar de ello, esta Sala Regional considera que como las razones y fundamentos que deben prevalecer son los expresados en esta sentencia y a fin de garantizar los derechos lingüísticos e identitarios y culturales de los pueblos y comunidades indígenas y equiparables de Tlaxcala, que la presente sentencia sea traducida a las lenguas Náhuatl y Yu’mhú, así como su difusión en las 94 (noventa y cuatro) comunidades indígenas de la entidad, como se establece en la jurisprudencia 46/2014[25].

En tal razón, se estima necesario solicitar a la Defensoría Pública Electoral para Pueblos y Comunidades Indígenas, entre cuyas atribuciones se encuentra la de coadyuvar con este órgano jurisdiccional en el acceso pleno a la jurisdicción electoral, al debido proceso y a la tutela judicial efectiva, a fin de garantizar los derechos político electorales de los pueblos y comunidades indígenas o de las personas que los integren, para que coordine las actuaciones necesarias para lograr la traducción de la síntesis oficial -que aparece al inicio de esta sentencia- y de los puntos resolutivos de la misma a las lenguas mencionadas.

SÉPTIMA. Efectos. Al haber resultado sustancialmente fundados algunos agravios, lo procedente es revocar parcialmente la resolución impugnada, dejando intocado lo relativo a que el Tribunal Local no se allegó de los elementos para resolver la controversia -pues sí lo hizo-, así como aquellas consideraciones que no hubieran sido impugnadas por la parte actora, y ordenar al Tribunal Local que dentro de los 10 (diez) días hábiles siguientes a la notificación de la presente sentencia, emita una nueva en que realice lo siguiente:

1.     Deje sin efectos el Reglamento y sus reformas, de conformidad con lo señalado en esta sentencia y ordene al ITE la consulta a las comunidades respecto de la totalidad del Reglamento y sus reformas, para lo cual, establecerá los lineamientos correspondientes en los que establezca el mecanismo para su realización, fijando plazos y condiciones para su convocatoria y su celebración.

2.     Deberá ordenar al ITE y al Congreso Local que respondan la solicitud formulada por la parte actora respecto de tener representación ante el Consejo General del ITE y la conformación del Consejo Electoral Indígena y Comunitario atendiendo a los parámetros señalados en esta sentencia.

Una vez hecho lo anterior, el Tribunal Local deberá notificarlo a las partes y dentro del plazo de 3 (tres) días naturales siguientes a que ello ocurra, informar a esta Sala Regional, anexando las constancias correspondientes.

En ese sentido, toda vez que el Tribunal Local tiene la obligación de emitir una nueva resolución, también le corresponderá vigilar su cumplimiento, debiendo realizar las acciones necesarias para que las autoridades vinculadas den cabal cumplimiento a lo que se ordene en su sentencia.

OCTAVA. Reserva de incumplimiento y manifestaciones de la parte actora. En el juicio en que se actúa, la magistrada instructora requirió al ITE -por conducto de su presidenta- diversa documentación[26]. El ITE desahogó dichos requerimientos en forma, pero no en tiempo, por lo que se reservaron los acuerdos respectivos al Pleno.

En ese sentido, esta Sala Regional considera que el hecho que la consejera presidenta del ITE no remitiera la documentación solicitada en el plazo otorgado no representa un obstáculo sustancial, pues lo trascendental es que remitió dichas constancias, no obstante, se exhorta a la consejera presidenta del ITE que en los subsecuentes juicios cumpla en tiempo y forma lo requerido por este órgano jurisdiccional.

Finalmente, respecto a la solicitud de la parte actora en el sentido de que invitaban a las magistraturas de esta Sala Regional a visitar sus comunidades[27] -visita in situ-; tomando en consideración que esta Sala Regional tuvo los elementos para resolver la presente controversia y dado el sentido de esta sentencia, se considera innecesario acoger su solicitud.

Por lo expuesto y fundado, la Sala Regional

R E S U E L V E:

PRIMERO. Acumular el juicio SCM-JDC-809/2021 al juicio SCM-JDC-808/2021; y, en consecuencia, agregar copia certificada de los puntos resolutivos de esta sentencia al expediente del juicio acumulado.

SEGUNDO. Revocar parcialmente la resolución impugnada para los efectos precisados en esta sentencia.

Notificar por correo electrónico a la parte actora, al Consejo General del ITE y a la amiga de la corte; por oficio al Tribunal Local; y por estrados a las demás personas interesadas.

Devolver las constancias que correspondan y, en su oportunidad, archívense estos asuntos como definitivamente concluidos.

Así lo resolvieron, por unanimidad de votos, la magistrada y los magistrados, ante la secretaria general de acuerdos quien autoriza y da fe.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firma electrónica certificada, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con el acuerdo general 3/2020 de la Sala Superior, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se emitan con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.