SECRETARIADO: MÓNICA CALLES MIRAMONTES, GERARDO RANGEL GUERRERO Y LIZBETH BRAVO HERNÁNDEZ

COLABORÓ: NOE ESQUIVEL CALZADA

Ciudad de México, a veintiocho de noviembre de dos mil diecinueve.

La Sala Regional Ciudad de México, en sesión pública de esta fecha, resuelve modificar la resolución que declaró improcedente la Solicitud de Expedición de la Credencial para Votar con Fotografía presentada por Héctor Campos Arce, de conformidad con lo siguiente.

GLOSARIO

ANTECEDENTES DEL CASO

De la narración de hechos que el Actor hace en su demanda, así como de las constancias que obran en el expediente, se advierten los siguientes antecedentes:

I. Solicitud de Credencial por cambio de domicilio y reincorporación. El treinta de julio del año en curso, el Demandante solicitó su Credencial por cambio de domicilio y reincorporación.

II. Rechazo del trámite. Toda vez que al momento de procesar el trámite de Credencial solicitado por el Actor la Autoridad responsable detectó en el Sistema que aquél estaba suspendido en sus derechos político-electorales, por sentencias del Poder Judicial de la Federación, el veintiuno de agosto siguiente le notificó que su trámite había sido rechazado.

III. Presentación de la Instancia administrativa. Inconforme con lo anterior, el veintisiete de agosto siguiente, el Demandante presentó la Instancia administrativa,[1] adjuntando a la misma la documentación consistente en:
a) Acta de nacimiento; b) Cartilla del Servicio Militar Nacional; y, c) Recibo de luz emitido por la Comisión Federal de Electricidad.

IV. Emisión de la Resolución impugnada y notificación al Demandante. Al advertir que la suspensión de sus derechos político-electorales continuaba vigente, el once de septiembre posterior el Vocal emitió la Resolución impugnada, misma que fue notificada al Actor el doce siguiente.[2]

V. Juicio de la ciudadanía.

1. Presentación de la demanda. Inconforme con la Resolución impugnada, el diecisiete de septiembre el Actor presentó demanda de Juicio de la ciudadanía ante la Autoridad responsable.

2. Trámite. El veinte de septiembre posterior, el Vocal Ejecutivo de la Junta Distrital, mediante oficio INE/JDE01/MOR/VE/0595/19,[3] remitió la demanda a esta Sala Regional, acompañando el informe circunstanciado y demás documentación relacionada con el medio de impugnación.

3. Turno del expediente. Por acuerdo de misma fecha, el Magistrado Presidente de este órgano jurisdiccional ordenó integrar el expediente SCM-JDC-1084/2019 y turnarlo a la ponencia a su cargo, para los efectos establecidos en el artículo 19 de la Ley de Medios.

4. Radicación. El veinticuatro de septiembre de dos mil diecinueve, el Magistrado Instructor radicó el expediente en la Ponencia a su cargo.

5. Admisión y requerimiento. Mediante proveído de veintiséis de septiembre siguiente, se admitió a trámite la demanda; mientras que por acuerdo de tres de octubre posterior se requirió a las personas titulares de los Juzgados Primero y Sexto de Morelos, en apoyo a las labores de este órgano jurisdiccional, informaran sobre la situación de la suspensión de los derechos político-electorales del Actor, decretada en las causas penales 83/2014 y 31/2016-IV, respectivamente.

6. Cumplimiento. A través de los oficios 30039/2019 y 2098, enviados por cada una de las autoridades requeridas, respectivamente, se remitieron los informes solicitados, así como las constancias correspondientes, por lo que el Magistrado Instructor acordó el cumplimiento del requerimiento el quince de octubre siguiente.

7. Cierre de instrucción. Al encontrarse debidamente integrado el expediente, mediante acuerdo de veintiocho de noviembre de la presente anualidad, se declaró cerrada la etapa de instrucción, quedando el expediente en estado de resolución, por lo que el Magistrado Instructor ordenó formular el proyecto de sentencia respectivo.

RAZONES Y FUNDAMENTOS

PRIMERO. Jurisdicción y competencia. Esta Sala Regional es competente para conocer y resolver el presente medio de impugnación, toda vez que se trata de un juicio promovido por un ciudadano, en contra de la resolución del Vocal que declaró improcedente la Instancia administrativa presentada, circunstancia que el Promovente considera violatoria de su derecho político-electoral de votar; así, se trata de un medio de impugnación competencia de este órgano jurisdiccional, con relación a una determinación emitida en una entidad federativa respecto de la cual ejerce jurisdicción.

Lo anterior tiene fundamento en:

Constitución. Artículos 41, párrafo segundo, Base VI, y 99, párrafo cuarto, fracción V.

Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Artículos 186, fracción III, inciso c), y 195, fracción IV, inciso a).

Ley de Medios. Artículos 79, numeral 1, 80, numeral 1, inciso a), y 83, numeral 1, inciso b), fracción I.

Acuerdo INE/CG329/2017.[4] Emitido por el Consejo General del Instituto, mediante el cual aprobó el ámbito territorial de las cinco circunscripciones plurinominales electorales federales en que se divide el país.

SEGUNDO. Autoridad responsable. Tiene tal carácter la Dirección Ejecutiva, por conducto del Vocal, toda vez que en términos de lo dispuesto en el artículo 126, numeral 1, en relación con los diversos 62, numeral 1, así como 72, numeral 1, de la Ley Electoral, el INE presta los servicios inherentes al Registro Federal de Electores por conducto de la DERFE, así como de sus vocalías en las juntas locales y distritales ejecutivas. En consecuencia, es a la Dirección Ejecutiva, por conducto del Vocal, a quien debe atribuírsele el acto reclamado, ubicándola en el supuesto del artículo 12, numeral 1, inciso b), de la Ley de Medios.[5]

TERCERO. Requisitos de procedencia. El medio de impugnación reúne los requisitos previstos en los artículos 7, numeral 1, 8, numeral 1, 9, numeral 1, así como 79, numeral 1, de la Ley de Medios, en virtud de lo siguiente:

a) Forma. La demanda se presentó por escrito ante la Autoridad responsable; en ella se hacen constar el nombre y firma autógrafa del Demandante, así como domicilio para oír y recibir notificaciones; se precisa la resolución controvertida y la autoridad a quien se le atribuye; se mencionan los hechos base de la impugnación, los agravios o motivos de perjuicio y los preceptos presuntamente violados.

b) Oportunidad. Se considera que el Juicio de la ciudadanía fue promovido dentro del plazo de cuatro días establecido en el artículo 8 de la Ley de Medios
toda vez que, si la notificación de la resolución recaída a la Instancia administrativa tuvo lugar el doce de septiembre de dos mil diecinueve, el aludido plazo transcurrió del trece al diecinueve.[6]

Luego, si el medio de impugnación se presentó el diecisiete siguiente, como se advierte de la fecha impresa en el escrito de demanda,[7] generado dentro del propio sistema informático de la Autoridad responsable, es indudable que se promovió dentro del plazo mencionado.

c) Legitimación. El requisito se tiene por satisfecho, toda vez que el medio de impugnación es promovido por un ciudadano legitimado, de conformidad con lo previsto en el artículo 79, numeral 1, de la Ley de Medios, pues acude por su propio derecho a impugnar la resolución de la Autoridad responsable que declaró improcedente la Instancia administrativa presentada, lo que estima contraviene su derecho político-electoral de votar.

d) Interés jurídico. En la especie se surte tal supuesto, dado que el objeto de impugnación es la resolución de la Autoridad responsable que estimó improcedente la expedición de su Credencial, a pesar de que cumplió con los requisitos y trámites correspondientes, determinación que considera le causa un perjuicio.

e) Definitividad. El requisito se estima satisfecho, pues de conformidad con lo establecido en el artículo 143, numeral 6, de la Ley Electoral, la resolución que declare improcedente la Instancia administrativa es impugnable ante el Tribunal Electoral a través del Juicio de la ciudadanía.

Consecuentemente, al estar satisfechos los requisitos de procedencia propios del Juicio de la ciudadanía y no advertirse la actualización de causa de improcedencia o sobreseimiento alguna, lo conducente es realizar el estudio de fondo del asunto.

CUARTO. Suplencia, controversia y metodología. Ha sido criterio reiterado de este Tribunal Electoral que, dada la naturaleza de las demandas en los juicios de la ciudadanía, no es indispensable que las personas accionantes formulen con detalle una serie de razonamientos lógico-jurídicos con el fin de evidenciar la ilegalidad del acto u omisión reclamados.

Es por ello que se debe suplir la deficiencia en la exposición de los agravios, siempre y cuando estos puedan ser deducidos claramente de los hechos expuestos, conforme a lo establecido en el artículo 23, numeral 1, de la Ley de Medios.

Consecuentemente, la regla de la suplencia se observará en esta sentencia, pues en el caso el Actor presenta su demanda en el formato que le proporcionó la Autoridad responsable, adjuntando a la misma un escrito de puño y letra en el que explica algunas circunstancias por las cuales fue suspendido de sus derechos político-electorales, refiriendo, además, que necesita la Credencial como un medio de identificación para afiliarse al “Seguro Popular”, como se advierte enseguida:

“A quien corresponda:

Por medio de la presente me dirijo ante uds. (sic) con todo mi respeto para solicitar sea reconsiderada la posibilidad de otorgarme el derecho a una identificación (INE).

En el pasado tuve errores que me trajeron como consecuencia verme inbolucrado (sic) en asuntos legales en los juzgados federales que dieron como fallo el otorgarme el beneficio de la condena condicional, condena que he estado cumpliendo al pie de la letra, pero no se me fueron devueltos mis derechos políticos y por tal motivo uds. (sic) no me pueden facilitar mi INE.

Pero señores del Tribunal, yo creo que si niegan el derecho de votar, también no tenerla genera un problema en la vida cotidiana, ya que es un documento que se necesita para identificarse ante una autoridad, realizar un trámite bancario, ingresar a alguna dependencia o recibir alguna ayuda del gobierno. Yo soy una persona que asumo mi responsabilidad y sé que esto son las consecuencias de malas acciones en la vida pero hoy por hoy me sujeto a las leyes y estoy a lo que ustedes determinen.

Solo que para finalizar mi solicitud es mi deseo mencionarles que soy derechohabiente del Seguro Popular # folio: 1709582996 y estoy en tratamiento de por vida, ya que soy paciente de la Unidad Médica ‘CAPASITS CUERNAVACA’ (…) y no contar con INE complicaría la renovación de mi póliza de afiliación y por consecuencia me retirarían el tratamiento, tratamiento que me da energía y salud para seguir viviendo y esto es lo más angustiante de mi enfermedad … ya que es muy costoso solventarlo por propia cuenta…

Es por ello que les hago llegar mi humilde solicitud … yo creo que en la vida todos merecemos una segunda oportunidad, y si ya la federación me la dio al darme ‘condena condicional’, ahora les pido a uds. (sic) tengan a bien reconsiderar su decisión y me ayuden a terminar de integrarme a la sociedad contando con una identificación oficial como todo ciudadano y poder ejercer mi derecho a elegir a mi candidato el próximo año en elecciones municipales.

(…)”[8]

En tal virtud, esta Sala Regional advierte que, en esencia, el Actor se duele de que la Resolución impugnada le causa los siguientes agravios: a) Le impide ejercer el derecho a votar que la Constitución le otorga; y, b) Le impide contar con un medio que le permita, entre otras cuestiones, identificarse ante distintas autoridades, a efecto de acceder a servicios de salud como el Seguro Popular, para obtener un tratamiento que no puede solventar por cuenta propia, lo que es motivo suficiente para que se proceda a su estudio, según lo dispone la jurisprudencia 03/2000,[9] pues basta con que el Demandante haya expresado con claridad la lesión o agravio que le causa el acto o resolución impugnado y los motivos que lo originaron, para que sea procedente dicho estudio, con independencia de su presentación, enunciación o construcción lógica.

Así, en aras de salvaguardar el derecho a la tutela judicial efectiva, en suplencia de la deficiencia en el escrito de demanda, se deduce que la controversia en el presente asunto se circunscribe a resolver, por una parte, si el Acto impugnado, en el que se declaró improcedente la Instancia administrativa promovida por el Demandante para obtener su Credencial –en atención a que no exhibió alguna documentación con la cual se compruebe que ha cesado la causa de la suspensión o ha sido rehabilitado en sus derechos políticos, referente a las causas penales 83/2014 y 31/2016-IV– estuvo o no apegado a Derecho, así como a determinar, en su caso, si procede o no la expedición de la Credencial como medio de identificación, con la finalidad de garantizar su derecho a la identidad y a la protección de la salud, previstos en el artículo 4 de la Constitución.[10]

De conformidad con lo anterior, esta Sala Regional estima necesario precisar que los motivos de disenso antes mencionados se estudiarán atendiendo a la siguiente metodología: a) En primer término, se analizará si el Acto impugnado se emitió conforme a Derecho, en el contexto de la suspensión de los derechos político-electorales del Actor; y, b) En el caso de que la conclusión del análisis anterior sea que la Resolución impugnada se emitió con apego a Derecho, se procederá a estudiar si procede o no expedir una Credencial al Promovente como medio de identificación, en aras de garantizar su derecho constitucional a la identidad, así como el relativo a la protección de la salud.

QUINTO. Estudio de fondo.

A.   Expedición de la Credencial, en atención a la suspensión de los derechos político-electorales del Promovente.

Como se ha señalado en párrafos precedentes, en el caso concreto se combate la negativa de la Autoridad responsable a expedir de la Credencial que solicita el Demandante, en atención a que se encuentra suspendido en sus derechos político-electorales, pues fue condenado a una pena privativa de libertad y considera que no se encuentra rehabilitado en tales derechos.

Por su parte, en contra de la Resolución impugnada el Promovente aduce que al habérsele concedido por parte de la autoridad jurisdiccional en materia penal el beneficio penitenciario de la “condena condicional”, le debe ser expedida su Credencial, pues es a partir de ello que obtendría una verdadera reinserción en la sociedad.

En concepto de esta Sala Regional fue conforme a Derecho que la Autoridad responsable considerara que el Actor no se encontraba rehabilitado para ejercer sus derechos político-electorales y, en consecuencia, son infundados los agravios, como a continuación se explica y analiza.

1.     Marco jurídico de los derechos político-electorales y las causas de suspensión.

El artículo 41, Base V, Apartado B, párrafo primero de la Constitución establece que para los procesos electorales federales y locales el INE tiene, entre otras, la atribución de integrar un Padrón Electoral y las correspondientes Listas Nominales.

Por su parte, el artículo 35, fracción I, de la Constitución prevé que es derecho de la ciudadanía votar en las elecciones populares, para elegir a quienes han de integrar los órganos democráticos representativos. Este derecho está previsto de igual forma en los artículos 23, numeral 1, inciso b), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 25, inciso b), del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Así, conforme a los artículos 7, numeral 1, 9, 128, 130 y 131 de la Ley Electoral, para el ejercicio del derecho a votar la ciudadanía debe cumplir con:

a)    Inscribirse al Registro Federal de Electores;

b)    Participar en la formación y actualización del Padrón Electoral; y,

c)    Contar con Credencial vigente.

Lo anterior es así en virtud de que –como se analizará más adelante– el referido en segundo lugar es el instrumento con base en el cual se expedirá la Credencial, siendo este último el documento que la ciudadanía utilizará para ejercer su derecho a votar.

Ahora bien, de acuerdo con el artículo 38 de la Constitución[11] existen diversos supuestos para la suspensión de los derechos y prerrogativas de la ciudadanía que derivan de causas penales, de ahí que para el asunto que nos ocupa destacan las siguientes:

-         Cuando la persona está sujeta a un proceso penal por delito que merezca pena corporal, a contar desde la fecha del auto de formal prisión (fracción II).

-         Durante la extinción de una pena corporal (fracción III).

-         Por sentencia ejecutoria que imponga como pena esa suspensión (fracción VI).

De lo señalado puede advertirse, como elemento diferenciador, que la primera de las hipótesis (fracción II del artículo 38 de la Constitución) se refiere a cuando una persona se encuentra sujeta a proceso, por lo que no existe una sentencia condenatoria en su contra.

Por su parte, las fracciones III y VI del precepto constitucional en cita, establecen supuestos en los que una persona ya fue objeto de sentencia condenatoria, de ahí que la diferencia entre estas últimas radica en que la fracción III –al precisar que será durante la extinción de la pena– hace alusión a una pena accesoria; es decir, aquella que es consecuencia de la compurgación de una pena privativa de la libertad, mientras que la fracción VI –cuando señala que es por sentencia que impuesta– hace referencia a una pena autónoma, lo que significa que ésta se impone de manera específica en sentencia ejecutoriada.[12]

Ahora bien, en términos de la normativa referida previamente, votar es un derecho que tiene la ciudadanía cuyo ejercicio requiere contar con un registro actualizado en el Padrón Electoral y que la persona tenga una Credencial.

De ahí que es derecho de la ciudadanía tener su Credencial y deber de la Autoridad responsable expedirla en términos de lo que disponga la legislación; sin embargo, como se ha puesto de manifiesto, para que las personas puedan contar con ese documento, requieren estar inscritas en el Padrón Electoral.

Ahora bien, de conformidad con el artículo 129, numeral 1, inciso c), de la Ley Electoral, el Padrón Electoral se integrará con los datos que aporten las autoridades competentes relacionados con el fallecimiento de las personas, así como con la habilitación, inhabilitación y rehabilitación de sus derechos políticos.

Por su parte, el artículo 154, numerales 1 y 3 de la Ley Electoral, dispone que para mantener permanentemente actualizado el Padrón Electoral la DERFE recabará la información necesaria para registrar todo cambio que lo afecte, razón por la cual los juzgados penales deben notificar al INE cuando dicten resoluciones en las que decreten la suspensión, pérdida o rehabilitación de los derechos políticos de una persona.

2.     Caso concreto.

En el caso concreto, nos encontramos ante el supuesto en que la suspensión de derechos político-electorales es una sanción accesoria, derivada la pena privativa de libertad a la que fue condenado el Promovente. Esto es, operó como consecuencia directa y necesaria de la pena de prisión, respecto de la cual el Actor es sujeto del beneficio penitenciario de condena condicional, por lo que actualmente compurga dicha pena en libertad.

Ahora bien, en el caso que se analiza existen resoluciones firmes y definitivas de la autoridad penal en las cuales se determinó expresamente que el beneficio penitenciario por el cual optó el Actor –relativo a la condena condicional– constituía solamente una suspensión de la pena, en virtud de lo cual se mantendría la suspensión de sus derechos políticos, como se observa a continuación.

En efecto, mediante acuerdo de tres de octubre del año en curso, el Magistrado Instructor requirió a los titulares de los Juzgados de Distrito Primero y Sexto en Morelos, informaran el estado que guardaban las sentencias condenatorias dictadas en las causas penales 83/2014 y 31/2016-IV, respectivamente, las cuales fueron instruidas en contra del Demandante, a lo cual manifestaron esencialmente lo siguiente:

-         Juzgado Primero.[13] (Causa Penal 83/2014). Que el Promovente se encuentra gozando del beneficio de la condena condicional, misma que es por dos años y dio inicio el ocho de junio de dos mil dieciocho, cuestión por la que no se ha ordenado la rehabilitación de sus derechos políticos.

-          Juzgado Sexto.[14] (Causa Penal 31/2016-IV). El quince de mayo de dos mil diecisiete se dictó sentencia en la referida causa penal, en la que –medularmente– se DECLARÓ PENALMENTE RESPONSABLE al Actor de un determinado delito, imponiéndole la pena de cuatro años, seis meses de prisión y setenta y cinco días multa, NEGÁNDOLE los sustitutivos de la pena de prisión, así como el beneficio de la condena condicional, además de ordenar se continuara con la SUSPENSIÓN de sus derechos político-electorales, así como civiles.

Con relación a esta segunda causa, importa destacar que el Promovente interpuso por conducto del Defensor Público Federal Recurso de Apelación ante el Segundo Tribunal Unitario del Decimoctavo Circuito en esa entidad, el cual fue identificado con el número 17/2017 y resuelto el treinta de junio de esa anualidad, a efecto de modificar la pena de la siguiente manera:

“(…)

SEGUNDO. Por esa responsabilidad penal, se le impuso la pena de DOS AÑOS DE PRISIÓN y una sanción pecuniaria de CINCUENTA DÍAS MULTA, equivalente a $3,505.00 (tres mil quinientos cinco pesos 00/100), en términos de lo precisado en el parágrafo 81 de esta sentencia.

TERCERO. Se niega a Héctor Campos Arce el beneficio sustitutivo de la pena de prisión impuesta, por las consideraciones vertidas en los párrafos 91 a 95 de la presente resolución.

CUARTO. Queda a salvo los derechos de Héctor Campos Arce, respecto del beneficio de condena condicional, previsto en el artículo 90, del Código Penal Federal, como se determinó en el considerativos 97 y 98 de este fallo.

(…)”.

No obstante, el Actor hizo valer los derechos que quedaron a salvo respecto al beneficio de la condena condicional, a través del Incidente de Condena Condicional, el cual se declaró fundado el seis de junio de dos mil dieciocho, por lo que el Juzgado de Distrito le concedió el beneficio de la condena condicional, solicitando que exhibiera como garantía la cantidad de diez mil pesos 00/100 M.N. ($10,000.00); y, precisando que de la pena de prisión impuesta se abonaban los dos días que tuvo de prisión preventiva, por lo que, le restaban por compurgar setecientos veintiocho días.

A las anteriores constancias se les concede valor probatorio pleno, en términos de los artículos 14, numeral 4, inciso c), así como 16, numeral 2, de la Ley de Medios, al tratarse de oficios expedidos por autoridades federales, en ejercicio de sus facultades.

Luego, tal y como se desprende de los informes remitidos por los titulares de los referidos Juzgados de Distrito, las condenas condicionales a las que se acogió el Actor constituyen una suspensión condicional de la ejecución de las penas de prisión impuestas en las referidas causas.

Por lo anterior, de las constancias que obran en el expediente se advierte que los Juzgados requeridos no han ordenado que se rehabiliten los derechos político-electorales del Demandante, pues la suspensión condicional no pone fin a las resoluciones dictadas en las causas penales citadas, sino que otorga un beneficio en favor del Actor, motivo por el cual la suspensión de sus derechos políticos durará todo el tiempo de la condena, en términos del artículo 46 del Código Penal Federal.

3.     Conclusión de esta Sala Regional.

Como se ha señalado en el apartado que antecede, esta Sala Regional advierte que existen determinaciones firmes de la autoridad penal, en las cuales se resolvió que el Actor permanecería suspendido en sus derechos político-electorales hasta la conclusión de los plazos establecidos para la duración de las penas privativas de la libertad, derivado de haber optado por el beneficio penitenciario de la condena condicional.

Conforme a los elementos expuestos en el caso concreto y conforme al criterio mayoritario de esta Sala Regional, se arriba a la conclusión de que la determinación respecto de la suspensión de derechos político-electorales no puede ser revisada al existir determinaciones judiciales firmes.

En tales condiciones, en términos del criterio que ha sostenido la mayoría de esta Sala Regional, se estima que fue conforme a Derecho que la Autoridad responsable considerara que el Demandante no se encontraba rehabilitado en sus derechos político-electorales, de tal forma que la Credencial solicitada no podía haberle sido expedida como un instrumento para ejercer el derecho de votar y, eventualmente, de ser votado, de ahí lo infundado del agravio a estudio.

B.   Expedición de la Credencial, para salvaguardar los derechos constitucionales del Demandante a la identidad y a la salud.

En virtud de que en el apartado anterior se estimó infundado el agravio del Demandante respecto de la vulneración a su derecho político-electoral de votar, conforme a la metodología planteada procede ahora analizar la posibilidad de que se expida al Promovente una Credencial para efectos de identificación.

Para abordar el problema sometido a la consideración de esta Sala Regional, se estima pertinente plantear las siguientes preguntas:

a)    ¿Existe un documento de identidad de la ciudadanía mexicana y, en su caso, qué autoridad del Estado es la encargada de expedirlo y bajo qué requisitos?

b)    ¿Existe un recurso efectivo para la ciudadanía mediante el cual hacer exigible el ejercicio del derecho a la identidad?

c)    ¿Quién sería, en su caso, la autoridad jurisdiccional que podría tutelar el ejercicio de ese derecho?

A juicio de esta Sala Regional, como se verá más adelante, el documento de identidad de la ciudadanía mexicana es la Credencial expedida por el INE a través de la DERFE, conforme a los requisitos establecidos en el artículo 34 de la Constitución y atendiendo a las restricciones previstas en el diverso 37, apartado C) de la norma fundamental.

Ahora bien, en cuanto al recurso efectivo con que cuenta la ciudadanía para hacer valer su derecho a la identidad, se considera que al ser un acto emitido por el INE el mismo es exigible a través del Juicio de la ciudadanía, cuya tutela corresponde a este órgano jurisdiccional, como se verá a continuación.

I.       Parámetro de control al que deberá someterse el análisis de la Resolución impugnada.

En efecto, en primer término importa precisar que si bien no fue posible tutelar el derecho del Promovente al voto activo y, por ello, no se ordenó la expedición de una Credencial con dicho propósito, este Tribunal Electoral es competente para analizar el planteamiento relacionado con la protección de su derecho a la identidad, en términos del artículo 1º constitucional, por virtud del cual todas las autoridades, en el ámbito de sus respectivas competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

En ese sentido, atendiendo al principio de interdependencia en materia de derechos humanos y dada su vinculación con el derecho a la expedición de la Credencial, el referido instrumento es, por antonomasia, el medio de identificación de la ciudadanía mexicana, en tanto contiene –entre otros datos– el nombre, los apellidos, el sexo, la edad y la fotografía de la persona titular, lo que le ha permitido ser el instrumento idóneo para que las personas acrediten su identidad y se identifiquen ante cualquier autoridad o institución.

Al respecto, toda vez que el artículo 1° de la Constitución establece –como se mencionó– que todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar derechos humanos de conformidad con el principio de interdependencia e indivisibilidad, entre otros, se puede afirmar lo siguiente:

a)     Este Tribunal es el órgano jurisdiccional con facultades para revisar actos emitidos por autoridades electorales, como lo es el INE, quien a través de la DERFE presta los servicios inherentes al Registro Federal de Electores y a quien se le atribuye la Resolución impugnada, por conducto de su Vocal; y,

b)     La Ley de Medios señala expresamente que corresponde a esta Sala Regional conocer y resolver sobre la negativa de expedición de la Credencial, acto que se impugna en el caso concreto,[15] pues si bien el Actor solicita la tutela de su derecho a la identidad, señala que la supuesta violación deriva de la negativa de su expedición.

Lo anterior se estima así, ante la indivisibilidad e interdependencia que existe entre el derecho a la identidad y el derecho al sufragio, cuenta habida que, como se verá más adelante, la Credencial es el instrumento para ejercer ambos derechos, de ahí que, a juicio de esta Sala Regional, se pone de manifiesto la necesidad de que la controversia sea conocida por esta autoridad jurisdiccional, ya que cuenta con facultades para ello.

Así es, de conformidad con el artículo 99 de la Constitución, dentro de la función judicial del Estado se reconoce al Tribunal Electoral como órgano especializado en la materia electoral –con exclusión de las acciones de inconstitucionalidad en términos del artículo 105 constitucional–, mientras que el documento cuya expedición demanda el Actor es expedido por una autoridad electoral.

De esta manera y toda vez que los actos emitidos en general por las autoridades electorales y en particular por la DERFE materialmente competen a este ámbito, deben ser revisados por el Tribunal Electoral por conducto de las Salas que lo conforman, excluyendo así la posibilidad de que la ciudadanía acuda a diversa autoridad para la revisión de este tipo de actos o resoluciones, lo que podría poner en riesgo su derecho de acceso a la justicia, como se verá.

Esto se traduce en la competencia exclusiva de este órgano jurisdiccional especializado para ejercer los medios de control constitucional respecto de actos emitidos por las autoridades electorales, como en el caso la DERFE, por lo que la demanda no puede ser conocida y resuelta por otro órgano.[16]

De esta manera, aun cuando el Demandante alegue la violación de su derecho a la identidad, lo cierto es que lo hace depender de un acto emitido por la DERFE, consistente en la negativa de expedición de la Credencial, razón por la cual esta Sala Regional tiene competencia para conocer el presente asunto.

En adición a lo expuesto, se estima que con ello se garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en los artículos 1º y 17 de la Constitución, así como 25, en relación con los diversos 1.1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, a través de un recurso efectivo.

Al respecto, se cumple con la jurisprudencia emitida por la Corte Interamericana en el Caso Castañeda Gutman vs Estados Unidos Mexicanos, en la cual se llevó a cabo una interpretación en torno al derecho humano de toda persona de contar con un recurso efectivo, y estableció que si una determinada acción es el recurso destinado por la ley para obtener la restitución del derecho que se considera violado, toda persona que sea titular de dicho derecho debe tener la posibilidad real de interponerlo.[17]

Precisado lo anterior, enseguida se expondrán el marco normativo y conceptual del derecho a la identidad, así como de la Credencial como medio para acreditarlo, estableciendo también los parámetros para su tutela en el caso concreto.

1.     Marco normativo del derecho a la identidad.

Como se mencionó, el artículo 1º constitucional dispone que todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en la misma, así como en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, de tal suerte que su ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y condiciones que se establecen en la propia Constitución.

Asimismo, señala que las normas relativas a los derechos humanos deberán interpretarse de conformidad con ella y con los referidos tratados, favoreciendo la protección más amplia de las personas, de manera que todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, independencia, indivisibilidad y progresividad.

Por otra parte, el párrafo octavo del artículo 4º constitucional establece que toda persona tiene derecho a la identidad y a ser registrada de manera inmediata desde su nacimiento,[18] mientras que el artículo 29 reconoce expresamente su derecho al nombre.

Ahora bien, dentro del desarrollo jurisprudencial de los aludidos derechos, la Suprema Corte ha definido la identidad personal como el derecho de toda persona a ser una misma, en la propia conciencia y en la opinión de los demás –lo que implica la forma en que se ve a sí misma y se proyecta en la sociedad–, de acuerdo con sus caracteres físicos e internos y sus acciones, mismos que la individualizan ante la sociedad y permiten identificarla.[19]

Asimismo, la SCJN ha señalado que el derecho humano a la identidad está protegido por la Constitución y por otros instrumentos internacionales, por ser un elemento inherente a la persona humana y que puede comprender otros derechos, como el derecho al nombre y a la nacionalidad, así como a conocer su filiación y origen.[20]

En esa misma línea, la Corte-IDH –en el caso Gelman Vs Uruguay– señaló que el derecho a la identidad se conceptualiza como el conjunto de atributos y características que permiten la individualización de la persona en sociedad, el cual comprende varios otros derechos, según el sujeto de que se trate y las circunstancias del caso.[21]

Así, del análisis de los diversos instrumentos normativos y jurisprudenciales que regulan el derecho a la identidad, se desprende que la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, así como la Suprema Corte[22] y la Corte-IDH[23] distinguen algunos elementos o componentes que engloba este derecho, entre los cuales se encuentran:

-         Contar con un nombre y apellidos.

-         Contar con una nacionalidad.

-         Filiación y origen.

-         Pertenencia cultural y relaciones familiares.

Al respecto, la Declaración Universal de los Derechos Humanos[24] establece que toda persona tiene derecho a la personalidad jurídica, así como a una nacionalidad, mientras que la Convención Americana sobre Derechos Humanos[25] dispone que toda persona tiene derecho a un nombre propio y a los apellidos de su padre y madre, así como a la nacionalidad.

De esta forma, conforme a los citados instrumentos normativos y jurisprudenciales podemos advertir que el derecho a la identidad se define como un derecho humano que permite la individualización de las personas y les da reconocimiento jurídico-social, permitiendo su desarrollo como parte integrante de un grupo social, al tiempo que les otorga la posibilidad del ejercicio de otros derechos.

Ahora bien, como se señaló, el derecho a la identidad tiene diversos componentes que lo dotan de contenido, entre los cuales de forma enunciativa más no limitativa tenemos: a) El nombre; b) La personalidad jurídica; y, c) La nacionalidad y filiación; y, d) La pertenencia cultural.

Ahora bien, una vez definido el marco conceptual del derecho a la identidad, previo a analizar la manera en que se ha instrumentado en nuestro país, es importante analizar las obligaciones constitucionales y convencionales que tienen las autoridades del Estado Mexicano –entre ellas este Tribunal Electoral– para su protección.

2.     Control de constitucionalidad y convencionalidad para la tutela en materia de derechos humanos.

En septiembre de dos mil seis, en el caso Almonacid Arellano y otros Vs. Chile,[26] la Corte-IDH dictó una primera sentencia en la que abordó el control de convencionalidad en una determinación jurisdiccional.

Al respecto, por su relevancia en el sistema de control convencional y para el reconocimiento de los tratados internacionales dentro del bloque constitucionalidad en México, se transcriben los párrafos siguientes:

“123. (…) Sin embargo, cuando el Legislativo falla en su tarea de suprimir y/o no adoptar leyes contrarias a la Convención Americana, el Judicial permanece vinculado al deber de garantía establecido en el artículo 1.1 de la misma y, consecuentemente, debe abstenerse de aplicar cualquier normativa contraria a ella. El cumplimiento por parte de agentes o funcionarios del Estado de una ley violatoria de la Convención produce responsabilidad internacional del Estado (…).

124. La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana.”[27]

[Lo resaltado es propio]

Como puede advertirse, en esta sentencia se abordan dos aspectos de gran relevancia:

a)    Se determinó que el poder judicial de los Estados Parte se encontraba obligado a tomar en consideración los tratados internacionales y las interpretaciones que de estos realizara la Corte-IDH; y,

b)    Se reconoció que los órganos jurisdiccionales tienen obligación de aplicar el control de convencionalidad entre las normas internas y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de tal forma que las normas internas no pueden hacer nugatorios los derechos reconocidos dentro del sistema interamericano de derechos humanos.

Poco después, la Corte-IDH reiteró su jurisprudencia en torno al control de convencionalidad,[28] señalando que el poder judicial debe ejercer no solo un control de constitucionalidad sino de convencionalidad, y que éste debe realizarse ex oficio.[29]

Así, la Corte-IDH añadió un aspecto fundamental en el control de convencionalidad, pues determinó que este ejercicio debe llevarse a cabo por las autoridades jurisdiccionales sin necesidad de que sea solicitado por las partes, a partir de lo cual desarrolló jurisprudencialmente la doctrina del control de convencionalidad, lo que le permitió –en posteriores determinaciones– detallar que este tipo de control no corresponde únicamente al poder judicial, sino a todas las autoridades que ejerzan funciones jurisdiccionales con independencia de su pertenencia o no al poder judicial,[30] lo que más tarde amplió para señalar la obligación de todas las autoridades en general, siempre dentro del ámbito de sus atribuciones.

Sobre esta misma línea jurisprudencial, se torna muy relevante la sentencia de supervisión emitida en el caso Gelman V. Uruguay,[31] en la que se abordan aspectos importantes del control de convencionalidad, los cuales se detallan enseguida:

-         Los Estados Parte en un tratado internacional como la Convención Americana sobre Derechos Humanos se obligan no solo al cumplimiento de dicho tratado internacional, sino a la interpretación que de éste efectúe la Corte-IDH.

-         Lo anterior obliga a todas las autoridades estatales, en el marco de sus competencias y regulaciones procesales.

-         Todos los Estados Parte se encuentran obligados por la jurisprudencia de la Corte-IDH.

Cabe destacar que en dicha resolución la Corte-IDH analizó las sentencias[32] bajo las siguientes dimensiones: a) Cosa juzgada internacional;[33] y, b) Interpretación realizada por la Corte-IDH.[34]

El primero de los conceptos refiere a las obligaciones que adquiere un Estado cuando forma parte en una controversia ante la Corte-IDH; esto es, el efecto entre partes en el litigio internacional, mientras que el segundo alude al ejercicio interpretativo que realiza ese órgano internacional respecto a las normas de derechos humanos dentro del ámbito interamericano.

Al respecto, para la Corte-IDH resultó importante destacar que si bien la primera de las dimensiones de una sentencia interamericana rige para los Estados que son parte en el caso resuelto, el segundo aspecto resulta obligatorio para todos los Estados sometidos a su jurisdicción, aun sin ser parte en la controversia en cuestión.

Asimismo, se reconoce el “principio de complementariedad”, también denominado de subsidiariedad, que refiere a la responsabilidad internacional de los Estados Parte del sistema interamericano, la cual únicamente puede ser exigida siempre que el Estado haya tenido oportunidad de reparar la violación a derechos humanos.[35]

En el orden interno nacional, con motivo del cumplimiento de la sentencia dictada por la Corte-IDH en el caso Rosendo Radilla Pacheco Vs México, en dos mil once, así como la reforma constitucional en materia de derechos humanos de ese año, la Suprema Corte resolvió el expediente varios 912/2010, en el que analizó el modelo de constitucionalidad existente en nuestro país, que hasta el momento se consideraba concentrado, para dar reconocimiento al control difuso de constitucionalidad y convencionalidad de derechos humanos.[36]

Con base en esa sentencia, la SCJN reconoció la existencia del control constitucional difuso en México y dejó de considerar que éste se encontraba a cargo exclusivamente del Poder Judicial de la Federación, para permitir que todos los órganos jurisdiccionales del país ejercieran un control difuso de convencionalidad y constitucionalidad de leyes y, en su caso, pudieran inaplicar una determinada norma a un caso concreto.[37]

De esta forma, bajo la nueva interpretación de la Suprema Corte, se dio paso a un sistema de control constitucional mixto (concentrado y difuso), al tiempo que se reconoció la obligación del Poder Judicial Federal de tomar en cuenta los criterios fijados en las sentencias dictadas por la Corte-IDH, cuando México hubiera sido parte en el litigio internacional.

Más tarde, en septiembre de dos mil trece, la Suprema Corte resolvió otro importante asunto sobre el parámetro de interpretación y aplicación de las normas de derechos humanos –nacionales e internacionales– y la jurisprudencia de la Corte-IDH, en el cual abandonó el criterio conforme al cual la jurisprudencia de ésta última resultaba únicamente orientadora cuando el Estado Mexicano no hubiera sido parte en el litigio, reconociendo la obligatoriedad de la misma aun cuando derivara de casos ajenos a México, siempre que dicha jurisprudencia fuera más favorable a los derechos humanos.[38]

Cabe destacar que, entre los muchos aspectos de relevancia ya mencionados, la citada reforma de dos mil once también reconoció que los derechos humanos contenidos en los Tratados Internacionales firmados y ratificados por México tienen rango constitucional, lo que consolida el reconocimiento del denominado “bloque de constitucionalidad” que conforma el parámetro de validez de todas las normas y actos jurídicos dentro del orden jurídico, también denominado parámetro de regularidad constitucional.

Al respecto, se ha explicado que el concepto de bloque de constitucionalidad se utiliza para designar a las normas que sin estar explícitamente consignadas en el texto constitucional ostentan ese valor, bajo un efecto de ampliación. Igualmente, en las últimas décadas este concepto se ha empleado en el derecho comparado para referirse a la relevancia constitucional que adquieren los derechos humanos consignados en los tratados internacionales.[39]

De lo anterior, se advierte que una de las obligaciones sustanciales del Estado Mexicano consiste en garantizar la efectividad de los derechos fundamentales, los cuales se encuentran reconocidos en la Constitución y en los Tratados Internacionales.

De igual forma, como se mencionó, se concluye que la jurisprudencia de la Corte-IDH emitida a través de los criterios de interpretación contenidos en sus sentencias, son de observancia obligatoria para las autoridades jurisdiccionales del Estado Mexicano, aun cuando no se haya sido parte del litigio internacional, siempre que tales criterios favorezcan en mayor medida la efectividad de los derechos humanos.

En tal sentido, como se estudió en el apartado anterior, dentro del bloque de derechos humanos de rango constitucional se encuentra el derecho a la identidad que, por una parte, se encuentra reconocido de manera expresa en la Constitución; y, por otra, que la Corte Interamericana ha considerado que dicho derecho emana de la propia Convención Americana sobre Derechos Humanos y está implícitamente reconocido por diversos tratados internacionales.

Lo anterior permite concluir válidamente que, en el caso de México, la tutela de los derechos humanos y la obligación de interpretar y aplicar las normas de la manera que más favorezca la protección de derechos humanos corresponde a todas las autoridades del Estado, mientras que, específicamente, el Poder Judicial de la Federación –del que este Tribunal es parte– será el encargado de ejercer el control de constitucionalidad y convencionalidad
–concentrado o difuso, según corresponda– respecto de las normas y actos de autoridad.

De esta manera, se considera que el reconocimiento de un derecho humano conlleva la obligación por parte del Estado de protegerlo y garantizarlo. Ello en virtud de que la falta de herramientas para su ejercicio y tutela, a través de medios de defensa efectivos, harían nugatorio su contenido.

II.     Obligación del Estado Mexicano de expedir un documento de identidad.

1.     La Cédula de Identidad Ciudadana.

Ahora bien, dado que el derecho a la identidad implica en sí mismo el reconocimiento de una persona ante la sociedad y, en consecuencia, ante las autoridades del Estado, es indispensable la existencia de un instrumento cuya portabilidad permita a las personas ser reconocidas como individuos únicos e insustituibles, atendiendo a sus rasgos y características físicas, así como a los atributos de su personalidad.

Para ello, el mecanismo de identificación a través del cual el Estado puede cumplir con dicha obligación, en términos de los criterios de la Corte-IDH, así como del numeral 19 de la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, en el capítulo tercero denominado “derecho a la identidad”, y que se recogen en el artículo 107 de la Ley General de Población, debe tener componentes que permitan identificar a las personas, tales como: a) Nombre; b) Nacionalidad; c) Fotografía de la persona titular; y, d) Datos biométricos.[40]

Esto da lugar a la necesidad de que el Estado, además del registro de nacimiento y la expedición del acta correspondiente, genere los mecanismos necesarios para que toda persona pueda identificarse plenamente a través de un instrumento oficial en el que aparezcan los datos ya mencionados, ya que el derecho a la identidad resulta esencial para el ejercicio de otros derechos, lo que es reflejo de la interrelación e interdependencia inherente a los derechos humanos.

Lo anterior se estima así, pues solo mediante el respeto del derecho a la identidad y la garantía para su ejercicio por parte del Estado se puede acceder a otros derechos consagrados en el orden jurídico nacional e internacional, partiendo de la base de que mediante un instrumento de identificación plena las personas se encuentran en aptitud de ser reconocidas en su individualidad como únicas e insustituibles.

Al respecto, la Corte-IDH ha señalado como un deber de los Estados implementar mecanismos que permitan a toda persona obtener el registro de su nacimiento u otros documentos de identificación, resguardando que estos procesos, en todos sus niveles, sean accesibles jurídica y geográficamente, para hacer efectivo el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica.[41]

Asimismo, dentro del Programa Interamericano para el Registro Civil, Universal y Derecho a la Identidad[42] se estableció que los Estados tienen la obligación de asegurar el pleno reconocimiento del derecho a la identidad, indispensable para el ejercicio de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales.

Lo anterior resulta trascendente a partir de reconocer que la interrelación del derecho a la identidad con otros derechos es de suma relevancia, pues en la práctica ocurre que es a través de la existencia de un instrumento de identificación oficial que las personas tienen la posibilidad de acceder a otros derechos, tales como los económicos, sociales, laborales y culturales, lo que significa que a partir de ello, una persona puede formar parte, entre otras cuestiones, de los servicios públicos y privados existentes.

Ahora bien, partiendo de este panorama es que, en concepto de esta Sala Regional, asiste razón al Actor cuando señala que es a través de la expedición de la Credencial que tendría un instrumento de identificación oficial que le permitiría acceder al derecho a la salud, por lo cual era deber de la Autoridad responsable entregarle dicho documento, con independencia de encontrarse sujeto a una causa de suspensión de sus derechos político-electorales, como se verá a continuación.

Para explicar esta afirmación es importante analizar cómo es que la Credencial –siendo en principio un instrumento para ejercer derechos político-electorales– se consolidó como un mecanismo de identificación oficial de la ciudadanía mexicana.

En el caso de México, importa precisar que la reforma constitucional de seis de abril de mil novecientos noventa
–que dio nacimiento al entonces IFE–, también contempló una modificación en el artículo 36 de la Constitución, a fin de reconocer como responsabilidad del Estado la organización del Registro Nacional de Ciudadanía y la expedición de un documento que acreditara tal carácter, lo que implicaba la obligación de la ciudadanía para su inscripción al mismo.

Posteriormente,[43] entró en vigor una reforma a la Ley General de Población, en el cual se estableció que la Secretaría de Gobernación tendría a su cargo el registro y la acreditación de la identidad de todas las personas residentes en el país y las nacionales residentes en el extranjero.[44]

De igual forma, se estableció que sería obligación de la ciudadanía mexicana inscribirse en un Registro Nacional y obtener su Cédula de Identidad Ciudadana, la cual contendría diversos datos de identificación de su titular, entre ellos: nombre, apellidos, fotografía, firma y huella dactilar.[45]

Asimismo, se dispuso que el Registro Nacional de la Ciudadanía y la expedición de la Cédula de Identidad Ciudadana son servicios de interés público que presta el Estado, a través de la Secretaría de Gobernación.[46]

Sin embargo, pese a la vigencia de las disposiciones normativas mencionadas, la Cédula de Identidad Ciudadana a cargo de la Secretaría de Gobernación no es un mecanismo que se haya implementado en los hechos; lo que no implica que las personas ciudadanas mexicanas carezcan de un medio de identidad, pues este propósito ha sido cumplido por la Credencial, como se verá en el siguiente apartado.

2.     Antecedentes de la Credencial como instrumento de identificación oficial.

2.1            Origen de la Credencial.

De manera previa al establecimiento del Registro Nacional de la Ciudadanía y de la Cédula de Identidad Ciudadana en la Ley General de Población, en mil novecientos noventa se reformaron y adicionaron diversos preceptos de la Constitución,[47] entre ellos los previstos en los artículos 36 y 41. En tal reforma, entre otras cuestiones, se sentaron las bases para la conformación de un organismo encargado de la función estatal de organizar las elecciones federales.

Como consecuencia de la reforma constitucional mencionada, en agosto de mil novecientos noventa se expidió el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, como cuerpo normativo instrumentador de dicha reforma, el cual desarrolló y estableció las reglas para integrar un Catálogo General de Electores,[48] cuya conformación implicó la aplicación de una técnica censal en la que se recabaron los datos de todas las personas mayores de dieciocho años, y con base en el cual se formó el Padrón Electoral, mediante una solicitud individual en la que constaban firma, huella digital y fotografía de la ciudadanía.[49]

Lo anterior con el propósito de contar con un padrón renovado que pudiera ser utilizado en las elecciones federales de mil novecientos noventa y uno,[50] de ahí que el entonces IFE comenzó a integrar dichos instrumentos electorales, cuya finalidad sería, a la postre, la expedición de la Credencial, pues el tres de julio de mil novecientos noventa y dos que el Consejo General del entonces IFE aprobó la inclusión de la fotografía y de diversos elementos de seguridad en dicho instrumento.[51]

2.2            La Credencial como instrumento de identidad ciudadana.

Como se explicó en el apartado anterior, al inicio de la década de los noventa se establecieron constitucionalmente dos instrumentos registrales cuyo destino, dada su finalidad como medios de identificación, ha corrido en forma paralela, ya que por una parte se estableció la Credencial como instrumento para identificarse al momento de ejercer derechos político-electorales; y, por otra, se determinó la necesidad de expedir uno distinto que acreditara la ciudadanía mexicana; es decir, la Cédula de Identidad Ciudadana.

Sin embargo, en virtud de la necesidad de contar con garantías para que en los comicios cada persona únicamente tuviera la posibilidad de ejercer un voto, a partir de la identificación plena de su personalidad, así como de la confirmación de que tiene derecho a ejercer el sufragio,[52] la Credencial avanzó a pasos acelerados, mientras que –hasta la fecha– la Cédula de Identidad Ciudadana no se ha materializado de manera autónoma.[53]

En este punto importa hacer énfasis en que si bien se establecieron en la Constitución dos instrumentos registrales encaminados a erigirse como documentos de identidad de la ciudadanía, dada la necesidad de garantizar la certeza de las elecciones presidenciales de mil novecientos noventa y cuatro, en la Ley General de Población –expedida en mil novecientos noventa y dos– se incorporó una disposición transitoria[54] de cuyo análisis es posible advertir que, tal como ocurrió en la realidad, hubo la intención del Estado de que la Credencial iniciara antes que la Cédula de Identidad Ciudadana, como se verá a continuación:

“CUARTO. En el establecimiento de Registro Nacional de Ciudadanos se utilizará la información que proporcionará el Instituto Federal Electoral proveniente del padrón electoral y de la base de datos e imágenes obtenidas con motivo de la expedición y entrega de la credencial para votar con fotografía prevista en el artículo 164 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. En tanto no se expida la cédula de identidad ciudadana, esta credencial podrá servir como medio de identificación personal en trámites administrativos de acuerdo a los convenios que para tal efecto suscriba la autoridad electoral.”

En efecto, de una interpretación gramatical de la norma de tránsito, se advierte que el Registro Nacional de la Ciudadanía previsto en la Ley General de Población se generaría a partir de la información que, en su momento, proporcionaría el entonces IFE, obtenida a partir de la integración y actualización del Padrón Electoral y la consecuente expedición de la Credencial.

Así, ante la ausencia de la Cédula de Identidad Ciudadana, la Credencial adquirió legalmente el carácter de medio de identificación oficial, mismo que ha venido consolidando a lo largo de los años, puesto que aun cuando dicho carácter proviene de un artículo transitorio, cuya vigencia –por regla general– es provisional, con ello se obligó al entonces IFE y ahora al INE a garantizar a la ciudadanía el ejercicio de este derecho, puesto que la expedición de la mencionada cédula a favor de la población en general –a la cual sustituiría– no ha sido implementada desde mil novecientos noventa y dos.

Así, desde entonces, la Credencial ha sido un documento de suma trascendencia, cuenta habida que los mecanismos de seguridad incorporados en ella se han ido consolidando para adaptarse a las necesidades y a la realidad social. Por ello, este documento, además de ser indispensable para el ejercicio de derechos político-electorales, ha sido considerado en nuestro país como un instrumento de identificación oficial.

De esta manera, se otorgó a la Credencial un doble carácter como medio de identificación oficial de la ciudadanía, pues le permite acreditar su identidad ante instancias de toda índole, así como identificarse al momento de ejercer el derecho de voto (en su doble aspecto), ya que –como se mencionó– este instrumento ha ido evolucionando y en él se han incorporado mecanismos de seguridad que permiten garantizar su efectividad como un documento que acredite la individualidad insustituible de su titular.

Este perfeccionamiento no solo ha sido a través de las medidas administrativas como pueden ser la revisión y modificaciones del modelo de Credencial a cargo del entonces IFE y ahora del INE –en torno a los mecanismos de seguridad y datos de identidad que incluye–, sino también a partir de medidas legislativas tales como la incorporación de la Clave Única del Registro de Población y la obligación de intercambio de información para lograr incorporar dicho elemento a cargo de la Secretaría de Gobernación.

Lo anterior se traduce en el reconocimiento de la Credencial, por parte del Estado Mexicano, como documento de identidad ciudadana.

Al respecto, este Tribunal Electoral ha señalado que la Credencial es un elemento de identificación exigible para la realización de diversos trámites ante las dependencias gubernamentales e instituciones bancarias, entre otras.[55]

De igual manera, la Sala Superior estableció que de la interpretación de los artículos 35, 36 de la Constitución y el Cuarto Transitorio del Decreto expedido el veintidós de julio de mil novecientos noventa y dos, que reforma la Ley General de Población, se desprende que la Credencial es, esencialmente, el documento oficial necesario para ejercer el derecho al voto, el cual –además y en forma accesoria– sirve como medio de identificación oficial,[56] lo que ha sido reconocido por esta Sala Regional en diversas sentencias, entre ellas la dictada en el juicio
SCM-JDC-270/2018.[57]

Aunado a lo anterior, debe destacarse que en el acuerdo INE/CG1499/2018, mediante el cual el Consejo General del INE aprobó el modelo de Credencial en territorio nacional y desde el extranjero, se reconoció el doble carácter de dicho documento –para ejercer derechos político-electorales y de identificación oficial–, estableciendo que para cumplir tales propósitos era necesaria la adecuación del modelo y de los mecanismos de seguridad.[58]

Otro dato relevante que evidencia la importancia de la Credencial como medio de identificación es el pronunciamiento emitido en dos mil diecisiete por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sobre el derecho de las personas procesadas y sentenciadas penalmente a una identificación con validez oficial.[59]

En este documento la Comisión Nacional de Derechos Humanos realizó un análisis en torno a la problemática existente ante la negativa de la Credencial a las personas que se encontraban suspendidas de sus derechos político-electorales, del cual concluyó que era necesario expedir dicho documento sin que ello implicara el desconocimiento de la suspensión de derechos político-electorales para las personas procesadas o sentenciadas que se encontraran en libertad, lo que se tradujo en una recomendación al INE al respecto.

El citado documento es ilustrativo, pues con independencia de tratarse de una recomendación no vinculatoria para autoridades, permite refrendar la relevancia que ha adquirido la Credencial en nuestro país como el medio de identificación ciudadana oficialmente reconocido.

2.3            Obligación de expedir la Credencial como medio de identificación para toda la ciudadanía mexicana.

El caso concreto, como se precisó, al Actor le fue negada la Credencial por encontrarse suspendido en sus derechos político-electorales, al estar compurgando una pena de prisión respecto de la cual le fue concedido el beneficio penitenciario de la condena condicional, pues la autoridad penal determinó que prevalecería dicha suspensión.

Como se analizó previamente, la Credencial es un instrumento a través del cual se permite el ejercicio de dos bloques de derechos fundamentales reconocidos constitucional y convencionalmente, comprendidos por:

a)    Los derechos político-electorales, establecidos en los artículos 35 y 41 de la Constitución, así como en diversos tratados internacionales.

b)    El derecho a la identidad, que comprende los diversos a la personalidad jurídica, al nombre, a la nacionalidad, entre otros, conforme a los artículos 4, 29 y 36 de la Constitución, así como en tratados internacionales.

Ahora, si bien el primero de los bloques de derechos se encuentra ampliamente desarrollado en la Ley Electoral, no pasa lo mismo con el segundo de los mencionados.

Lo anterior se explica así pues la naturaleza de la Credencial consistía, fundamentalmente, en constituirse como un instrumento para ejercer derechos políticos, a partir de la construcción de un Padrón Electoral que cumpliera con el principio de certeza, lo que poco a poco –con base en el artículo Cuarto Transitorio ya mencionado– le permitió consolidarse como medio de identificación de la ciudadanía.

Sin embargo, la Constitución también establece la obligación estatal de conformar un registro de personas ciudadanas y de éstas a inscribirse en el mismo, cuenta habida que el artículo 36 reconoce expresamente que la organización y el funcionamiento permanente del Registro Nacional de Ciudadanía y la expedición del documento que acredite la identidad mexicana son servicios de interés público y, por tanto, responsabilidad del Estado y de la ciudadanía en términos de la Ley.

Al respecto, si bien se expidió la reglamentación correspondiente en la Ley General de Población para cumplir el mandato constitucional, como hemos visto dicha obligación se encomendó inicialmente al entonces IFE, de ahí que el mandato contenido en los artículos 4, 29 y 36 de la Constitución, que en principio reconocen el derecho a la identidad de manera autónoma a los derechos políticos, se depositó por el órgano legislativo en la autoridad electoral nacional.

Así, los contextos fáctico, funcional y estructural del Registro Federal Electoral explican, en buena medida, que el INE esté a cargo de la obligación del Estado de expedir un documento oficial de identidad a la ciudadanía, dada la necesidad de generar confianza en el registro de ésta que lleva a cabo el Instituto desde el surgimiento del entonces IFE, dada su importancia para la legitimidad y confiabilidad de las elecciones.

De esta manera, la Credencial –entendida únicamente como medio para votar– se fue consolidando y generó cada vez más aceptación hasta volverse un documento indispensable en la vida cotidiana de la ciudadanía como medio de identificación oficial.

Abundado sobre esta última idea, se destaca que a partir de que se otorgó a la autoridad electoral la atribución de expedir un documento que cumpliera la función de identificar a la ciudadanía para ejercer su derecho político-electoral y ante diversas autoridades, conforme a la Ley General de Población, en términos de lo previsto en los artículos 41 y 36 de la Constitución, respectivamente, se puede advertir que:

-         Se estableció que el entonces IFE debía firmar convenios con dependencias públicas para que la Credencial fuera aceptada como medio de identificación.[60]

-         Se fueron optimizando los mecanismos de seguridad para generar la Credencial, a efecto de cumplir su propósito como medio de identificación en ambas vertientes (para votar y como medio para acreditar identidad; es decir, como medio de identificación).

-         Se ha implementado el uso de tecnología biométrica para formar un registro de personas ciudadanas que, mediante diversos datos –entre ellos las huellas dactilares–, permiten identificarlas de manera confiable e insustituible.

-         La Credencial fue logrando cada vez mayor aceptación en las instituciones públicas y privadas como medio para identificar a las personas ciudadanas.

-         Se ha dado un uso cotidiano a la Credencial entre las y los particulares para efectuar transacciones o diversos actos jurídicos.

Todo ello permitió que a lo largo de veintisiete años la Credencial se consolidara como el medio de identificación oficial aceptado por dependencias públicas, privadas y actos entre propios particulares indispensable para las personas ciudadanas en la vida cotidiana –destacando entre estos últimos el caso de la banca–, cuestión que se ha logrado no solo a partir de una disposición legal, sino también por la funcionalidad del documento y la necesidad colectiva e individual de contar con un instrumento de identificación único y aceptado en todo el país.

No pasa desapercibido que en términos de los artículos 128, 154, numeral 3 y 155, numeral 8 de la Ley Electoral, en el Padrón Electoral constará la información de las y los mexicanos mayores de dieciocho años que hayan presentado su solicitud de inscripción a ese instrumento –con base en el cual la DERFE expedirá la Credencial– ni que en aquellos casos en que las personas sean suspendidas en sus derechos políticos por resolución judicial, se les excluirá del Padrón Electoral y la Lista Nominal por el tiempo que dure la suspensión, pues ello debe ser entendido en el marco de la regulación de uno de los dos bloques de derechos humanos que se garantizan a través de la Credencial; es decir, los de índole electoral.