EXPEDIENTES: SCM-JE-81/2023 Y ACUMULADOS
PARTE ACTORA:
abraham salazar ángel Y OTRAS PERSONAS[1]
AUTORIDAD RESPONSABLE:
TRIBUNAL ELECTORAL DEL ESTADO DE MORELOS
MAGISTRADO EN FUNCIONES:
LUIS ENRIQUE RIVERO CARRERA
MAGISTRADA ENCARGADA DEL ENGROSE:
MARÍA GUADALUPE SILVA ROJAS
SECRETARIADO:
RAFAEL IBARRA DE LA TORRE Y PAOLA PÉREZ BRAVO LANZ
COLABORARON:
JORGE DALAI MIGUEL MADRID BAHENA, YESSICA OLVERA ROMERO, Y ARIANE LIZETH VARGAS CASTILLO
Ciudad de México, 8 (ocho) de febrero de 2024 (dos mil veinticuatro).
La Sala Regional Ciudad de México del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en sesión pública (i) inaplica, al caso concreto, el monto mínimo establecido para las multas como medidas de apremio en el artículo 119.1.b) del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Estado de Morelos y (ii) revoca el acuerdo plenario de 7 (siete) de noviembre de 2023 (dos mil veintitrés), emitido por la referida autoridad en el juicio TEEM/JDC/22/2023-1, para los efectos precisados en esta sentencia.
Í N D I C E
PRIMERA. Jurisdicción y competencia
SEGUNDA. Perspectiva intercultural
TERCERA. Requisitos de procedencia
CUARTA. Planteamiento de la controversia
5.4.1. Inconstitucionalidad de la multa impuesta a la parte actora
5.4.3. Procedimiento de pago de las multas
G L O S A R I O
Acuerdo Impugnado | Acuerdo plenario emitido el 7 (siete) de noviembre de 2023 (dos mil veintitrés) por el Tribunal Electoral del Estado de Morelos en el juicio
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Ayuntamiento | Ayuntamiento del municipio indígena de Xoxocotla, Morelos |
Código Local | Código de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Morelos |
Constitución General | Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos |
Corte Interamericana | Corte Interamericana de Derechos Humanos
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IMPEPAC | Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana |
Ley de Medios | Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral |
Reglamento Interno | Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Estado de Morelos |
Sentencia Local | Sentencia emitida por el Tribunal Electoral del Estado de Morelos en el juicio
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Suprema Corte | Suprema Corte de Justicia de la Nación |
Tribunal Local | Tribunal Electoral del Estado de Morelos
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UMA | Unidad de Medida y Actualización que según el artículo 2-II de la Ley para determinar su valor, se utiliza como unidad de cuenta, índice, base, medida o referencia para establecer la cuantía del pago de las obligaciones y supuestos previstos en las leyes federales, de las entidades federativas y de la Ciudad de México, así como en las disposiciones jurídicas que emanen de dichas leyes |
A N T E C E D E N T E S
1. Juicio local
1.1. Demanda. El 6 (seis) de marzo de 2023 (dos mil veintitrés)[2], Raúl Leal Montes presentó demanda contra diversas personas integrantes del Ayuntamiento, entre otras cuestiones, por su destitución como regidor; con lo cual fue formado el juicio TEEM/JDC/22/2023-1.
2.2. Sentencia Local. El 26 (veintiséis) de abril, el Tribunal Local declaró esencialmente fundados los agravios de Raúl Leal Montes y ordenó al Ayuntamiento restituirlo de manera inmediata en la regiduría para la que fue electo[3].
2.3. Incidente. El 13 (trece) de junio, el Tribunal Local declaró fundado el incidente promovido por Raúl Leal Montes y tuvo a la parte actora dando cumplimiento parcial a la Sentencia Local, le ordenó restituir a la persona mencionada y les amonestó[4].
2.4. Acuerdo Impugnado. El 7 (siete) de noviembre, el Tribunal Local declaró incumplida la Sentencia Local e incidental de 13 (trece) de junio y multó a la parte actora con la cantidad mínima establecida en el artículo 119.1.b) del Reglamento Interno, equivalente a $103,740.00 (ciento tres mil setecientos cuarenta pesos con cero centavos)[5].
3. Juicios electorales
3.1. Demandas. Inconformes con el Acuerdo Impugnado, quienes integran la parte actora presentaron demandas el 15 (quince) de noviembre ante el Tribunal Local, las que fueron remitidas a esta Sala Regional el 23 (veintitrés) siguiente.
3.2. Turno y recepción. En esa fecha, se integraron los expedientes SCM-JE-81/2023, SCM-JE-82/2023,
SCM-JE-83/2023, SCM-JE-84/2023, SCM-JE-85/2023,
SCM-JE-86/2023, SCM-JE-87/2023, SCM-JE-88/2023,
SCM-JE-89/2023 y SCM-JE-90/2023 que fueron turnados a la ponencia del magistrado en funciones Luis Enrique Rivero Carrera.
3.3. Radicación. El 24 (veinticuatro) de noviembre, el magistrado instructor tuvo por recibidos los expedientes en la ponencia a su cargo.
3.4. Acumulación. El 28 (veintiocho) de noviembre, esta sala acumuló los juicios referidos.
3.5. Admisión y cierre. El 30 (treinta) de noviembre el magistrado instructor admitió las demandas y, en su oportunidad, cerró su instrucción.
3.6. Engrose. En sesión pública de 8 (ocho) de febrero de 2024 (dos mil veinticuatro), el proyecto presentado por el magistrado instructor fue rechazado y el engrose correspondiente quedó a cargo de la magistrada María Guadalupe Silva Rojas.
R A Z O N E S Y F U N D A M E N T O S
PRIMERA. Jurisdicción y competencia
Esta Sala Regional es competente para conocer los presentes asuntos, al ser promovidos por varias personas, por derecho propio, ostentándose como personas integrantes del Ayuntamiento, a fin de controvertir el Acuerdo Impugnado, en el que, entre otras cosas, se les impuso una multa; supuesto de competencia de esta Sala Regional y entidad federativa en la que ejerce jurisdicción, de conformidad con:
Constitución General. Artículos 41 párrafo tercero Base VI y 99 párrafos primero, segundo y cuarto.
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Artículos 166 y 176.
Lineamientos Generales para la Identificación e Integración de Expedientes del Tribunal Electoral[6].
Acuerdo INE/CG130/2023 aprobado por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral que estableció el ámbito territorial de las 5 (cinco) circunscripciones plurinominales y su ciudad cabecera.
SEGUNDA. Perspectiva intercultural
Quienes integran la parte actora señalan que acuden como personas integrantes del ayuntamiento indígena de Xoxocotla, por lo que cobran aplicación las disposiciones contenidas en la Constitución General, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas; y, otros instrumentos internacionales de los que México es parte.
En efecto, en términos de la jurisprudencia 4/2012 de la Sala Superior de rubro COMUNIDADES INDÍGENAS. LA CONCIENCIA DE IDENTIDAD ES SUFICIENTE PARA LEGITIMAR LA PROCEDENCIA DEL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO[7], esta sala resolverá este caso con perspectiva intercultural.
Este análisis, es en el entendido de que dicha perspectiva tiene límites constitucionales y convencionales en su implementación[8], ya que debe respetar los derechos humanos de las personas[9] y la preservación de la unidad nacional[10].
Asimismo, como parte de la metodología que se empleará para estudiar los agravios, además de la perspectiva intercultural, se atenderá el criterio establecido por la Sala Superior en la jurisprudencia 18/2018 de rubro COMUNIDADES INDÍGENAS. DEBER DE IDENTIFICAR EL TIPO DE LA CONTROVERSIA PARA JUZGAR CON PERSPECTIVA INTERCULTURAL, A FIN DE MAXIMIZAR O PONDERAR LOS DERECHOS QUE CORRESPONDAN[11]; por lo que se debe identificar el tipo de conflicto[12].
En el caso, si bien los juicios que nos ocupan derivan de un conflicto intracomunitario, ya que la controversia se originó con motivo de la vulneración al derecho político-electoral de ser votada en su vertiente de ejercicio del cargo de una persona regidora por parte del resto de las personas integrantes del Ayuntamiento, quienes integran la ahora parte actora; la controversia que se debe resolver en estos juicios no tiene alguno de los matices establecidos en la referida jurisprudencia pues radica en determinar si la multa que impuso el Tribunal Local a la parte actora es apegada a derecho, o no, para lo cual no se hace valer ninguna vulneración a algún derecho comunitario que esté transgrediendo dicha autoridad.
TERCERA. Requisitos de procedencia
Los presentes medios de impugnación reúnen los requisitos previstos en los artículos 8.1 y 9.1 de la Ley de Medios, debido a lo siguiente:
3.1. Forma. Las demandas -en cada caso- se presentaron por escrito, haciendo constar el nombre y firma autógrafa de quien las promueve, se identificó el acto impugnado, expusieron hechos, agravios y ofrecieron pruebas.
3.2. Oportunidad. Las demandas son oportunas, pues el Acuerdo Impugnado se notificó personalmente a cada una de las personas que integran la parte actora el 9 (nueve)[13] y 10 (diez)[14] de noviembre[15], de ahí que el plazo para controvertir el Acuerdo Impugnado transcurrió, respectivamente, del 10 (diez) al 15 (quince) y del 13 (trece) al 16 (dieciséis) de noviembre[16], por lo que si las demandas se presentaron el 15 (quince), es evidente su oportunidad.
3.3. Legitimación. La parte actora tiene legitimación para promover los presentes juicios, de conformidad con lo previsto en el artículo 13.1.a)-I de la Ley de Medios, pues se trata de personas integrantes del Ayuntamiento, quienes combaten el Acuerdo Impugnado, en el que se multó a cada una y estiman que les genera una afectación en su ámbito individual.
Lo anterior, en términos de la jurisprudencia 30/2016 de rubro LEGITIMACIÓN. LAS AUTORIDADES RESPONSABLES, POR EXCEPCIÓN, CUENTAN CON ELLA PARA IMPUGNAR LAS RESOLUCIONES QUE AFECTEN SU ÁMBITO INDIVIDUAL[17].
3.4. Interés jurídico. Está satisfecho este requisito pues consideran el Acuerdo Impugnado vulnera su esfera individual de derechos al imponerles una multa como medida de apremio.
3.5. Definitividad. Queda satisfecho, pues de conformidad con la normativa electoral no existe otro medio de defensa que la parte promovente deba agotar antes de acudir a esta instancia.
CUARTA. Planteamiento de la controversia
4.1. Causa de pedir. La parte actora controvierte la imposición de una multa equivalente a 1,000 (mil) UMA, así como que la misma carece de una adecuada fundamentación, vulnera la garantía de seguridad, legalidad, certeza y las formalidades del procedimiento, considera que su imposición es desproporcional y transgrede la regularidad constitucional.
4.2. Pretensión. Lo que pretende la parte actora es que se revoque el Acuerdo Impugnado, al considerar que la multa que se les impuso es inconstitucional y desproporcional.
4.3. Controversia. La presente controversia consiste en determinar si la imposición de la multa a la parte actora es conforme a derecho -o no- y si la misma es o no constitucional.
QUINTA. Estudio de fondo
5.1. Contexto. Raúl Leal Montes resultó electo a la primer regiduría propietaria del Ayuntamiento y tomó protesta el 1° (primero) de enero de 2022 (dos mil veintidós).
Posteriormente, debido a presuntas inasistencias a las sesiones de cabildo del Ayuntamiento, el 2 (dos) de marzo dicha autoridad municipal tomó protesta a la persona suplente (Jacinto Manero Barón).
Inconforme, Raúl Leal Montes controvirtió ese hecho, refiriendo, esencialmente, que no había sido convocado debidamente a las sesiones correspondientes y además, no le habían garantizado una defensa adecuada previo a separarle del cargo, circunstancia que, desde su óptica, transgredió su derecho político-electoral de ejercer el cargo para el que fue electo.
En la Sentencia Impugnada se revocó el acto impugnado por Raúl Leal Montes “…dejando sin efectos los actos subsecuentes inherentes a la toma de protesta del suplente, debiendo restituirse de manera inmediata al actor al ejercicio pleno de su encargo” y, en consecuencia, el Tribunal Local determinó -entre otras cosas-:
Condenó al Ayuntamiento, para que de manera inmediata restituyera en el cargo a Raúl Leal Montes, debiendo acreditar su cumplimiento; y
Dejó intocados los acuerdos tomados por el Ayuntamiento con el voto de la regiduría suplente, para no obstaculizar su buen funcionamiento.
El 8 (ocho) de mayo Raúl Leal Montes interpuso incidente de incumplimiento de la Sentencia Local, el cual fue resuelto por el Tribunal Local el 13 (trece) de junio siguiente, teniendo parcialmente cumplida su sentencia y ordenó la restitución de la persona mencionada en el goce de sus derecho; además. impuso una amonestación pública a la parte actora.
Finalmente, el 7 (siete) de noviembre el Tribunal Local declaró incumplida la Sentencia Local e incidental de 13 (trece) de junio y multó a la parte actora con $103,740.00 (ciento tres mil setecientos cuarenta pesos con cero centavos).
5.2. Resumen de agravios
Señalan que la multa impuesta es ilegal al no haberles notificado personalmente el requerimiento de 22 (veintidós) de junio, pues ello implicó que desconocieran el acto previo que tuvo como consecuencia que, al desatenderlo, se les impusiera la multa.
También señala que si bien, el Tribunal Local ordenó notificar nuevamente el mencionado acuerdo, lo cierto es que no se les remitió la documentación necesaria para responder el requerimiento formulado.
Por otro lado, la parte promovente indica que los oficios fueron girados con la denominación “Ayuntamiento indígena de Xoxocotla, Morelos, por conducto de su presidente municipal, Abraham Salazar Ángel”, pasando por alto que el referido ayuntamiento es un órgano colegiado conformado por diversas personas, dentro de las cuales, se encuentra la parte actora de los juicios señalados.
Al respecto, también precisan que la notificación al Ayuntamiento fue hecha a Marco Antonio Martínez Benítez, quien, a decir de la parte actora, no tenía facultades para ello.
Vulneración al principio de jerarquía normativa
La parte actora considera que el Tribunal Local transgredió la supremacía constitucional, así como lo establecido en el artículo 22 de la Constitución General que prohíbe la imposición de multas excesivas, al aplicar en su perjuicio el artículo 119 del Reglamento Interno, que establece como mínimo una multa de 1,000 (mil) UMA.
Sobre ello, considera que se debió aplicar en su favor la Ley de Medios al contener un criterio más benéfico y resultar obligatoria y supletoria para el Tribunal Local. Esto, pues la Ley de Medios prevé un parámetro más benéfico en la imposición de multas, en tanto que su graduación más baja comienza en 50 (cincuenta) UMA.
Al no haber actuado así, en su concepto, el Tribunal Local vulneró el parámetro de regularidad constitucional, lo que le genera perjuicio al determinar una medida de apremio muy elevada y desproporcional, que no fue debidamente justificada.
Falta de certeza en el orden y aplicación de las medidas de apremio
La parte actora impugna que en ningún momento se especificaron las medidas de apremio que serían impuestas y el orden en que se haría, lo que vulnera el principio de seguridad, legalidad y certeza jurídica contenido en los artículos 14 y 16 de la Constitución General.
Además, señala que en el Acuerdo Impugnado no se consideró su capacidad económica, la reincidencia y en general, no advierte un debido análisis de circunstancias, con lo que se pretende molestar su patrimonio personal, vulnerando las formalidades esenciales del procedimiento, pues incluso, no medio el apercibimiento correspondiente; por lo que solicita dejar sin efectos la medida de apremio.
Indebida fundamentación y motivación
La parte actora considera que el Tribunal Local erróneamente les impuso una multa, dado que ordenó su pago conforme a los artículos 397 y 400 del Código Local, por lo que impugna que no está debidamente fundada y motivada, ello porque la Dirección Ejecutiva de Administración y Financiamiento del IMPEPAC está imposibilitada para el cobro de la misma al derivar de un incidente de incumplimiento de sentencia y no de un procedimiento sancionador.
Aunado a lo anterior, refieren que el Tribunal Local debió observar que la forma en que se impuso la multa es errónea, pues su ejecución se encuentra sustentada en los artículos 397 y 400 del Código Local; sin embargo, dichos artículos tutelan la imposición de multas en procedimientos sancionadores electorales, lo que no ocurre en el caso.
5.3. Metodología
Por cuestión de orden y método, esta sala analizará en primer lugar los agravios de la parte actora encaminados a cuestionar la constitucionalidad de la imposición de la multa como medida de apremio, al tratarse de cuestiones de estudio preferente[18]
De resultar infundados dichos agravios, se procederá al análisis del resto relacionados con la individualización de la multa, por separado, atendiendo a los bloques temáticos en que fueron sintetizados.
Finalmente, se atenderán (i) los agravios en que se controvierte la vulneración a las formalidades esenciales del procedimiento para la imposición de una multa como medida de apremio[19] y
(ii) en caso de resultar necesario, las manifestaciones de la parte actora en que controvierte el mecanismo establecido para el pago de dicha multa.
5.4. Respuesta a los agravios
5.4.1. Inconstitucionalidad de la multa impuesta a la parte actora
Así, conforme a lo expuesto en la metodología de estudio, se procederá a analizar las manifestaciones relacionadas con la inconstitucionalidad de la multa que les fue impuesta como medida de apremio.
Es importante destacar que los órganos jurisdiccionales en materia electoral tienen el deber de interpretar la verdadera intención de las partes, a fin de que para la resolución de las controversias se atienda preferentemente a lo que se quiso decir y no a lo que aparentemente se dijo[20].
En este sentido, la parte actora desarrolla sus agravios desde 2 (dos) perspectivas: (i) que el rango monetario establecido en la Ley de Medios respecto a las multas como medidas de apremio es menos lesivo que el establecido en el Reglamento Interno, por lo que considera que se debió aplicar dicha ley y (ii) que las cantidades establecidas en el artículo 119.1.b) de dicho reglamento (medida de apremio consistente en multa) vulnera el artículo 22 de la Constitución General pues es desproporcional, ya que impone una multa mínima mucho más alta que la establecida en la Ley de Medios.
De lo anterior, atendiendo a la suplencia de la queja deficiente que esta sala está obligada a realizar en términos del artículo 23.1 de la Ley de Medios, es posible advertir que la causa de pedir de la parte actora sustancialmente se basa en considerar que el rango establecido para las medidas de apremio consistentes en multa, contemplado en el artículo 119.1.b) del Reglamento Interno es inconstitucional pues establecen cantidades desproporcionadas que pudieran resultar excesivas y lesivas en su esfera personal de derechos.
De esta manera, atendiendo a la verdadera intención de la parte actora y a su causa de pedir, es esencialmente fundado el agravio en que sostiene que la multa impuesta por el Tribunal local contraviene la Constitución General. Se explica.
Naturaleza de las medidas de apremio
El artículo 17 de la Constitución General dispone que “Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones”.
De lo anterior, se concluye que, atendiendo al principio de tutela judicial efectiva, la función estatal de impartir justicia pronta, completa e imparcial no se agota con el conocimiento y resolución de las controversias, sino que comprende la plena ejecución de las sentencias que se emitan, de ahí que su cumplimiento forma parte de ese principio.
Por su parte, el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, establece que, para que el Estado garantice un derecho de acceso a la justicia eficaz, no basta con la existencia de sistemas legales mediante los cuales las autoridades competentes emitan resoluciones ni con la existencia formal de recursos, sino que éstos deben ser efectivos lo que implica que se ejecuten las sentencias y resoluciones.
El artículo 142.1-I y XII del Código Local, establece que el Tribunal Local tiene entre sus atribuciones, resolver los medios de impugnación que se interpongan, así como aplicar las medidas de apremio necesarias para garantizar el cumplimiento de los acuerdos o resoluciones que emita.
En este sentido, las medidas de apremio tienen como finalidad dotar a las autoridades que ejercen funciones jurisdiccionales de herramientas que les permitan remover los obstáculos que imposibilitan el cumplimiento de sus determinaciones, lo que incluye la posible actitud de resistencia de las partes para lograr su ejecución.
Al respecto, la primera sala de la Suprema Corte -al resolver el amparo en revisión 487/2020- consideró que, las medidas de apremio:
[...] atiende válidamente a la finalidad de agilizar los procesos del orden judicial o que el propio juzgador procure la ejecución de las sentencias que dicte, y cumplir así con los principios de justicia pronta y completa, en términos de lo que establece el artículo 17, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En concordancia con lo anterior, dicha autoridad -al resolver el amparo en revisión 290/2019- señaló que las medidas de apremio se fundan en la necesidad y el interés social de instrumentar los medios necesarios para que las resoluciones y determinaciones judiciales sean cumplidas.
Además, en el referido precedente razonó que dichas medidas tienen como propósito obligar a una persona a acatar un mandato judicial que ha mostrado resistencia para cumplir, por lo que su naturaleza no corresponde a la de una sanción, cuya imposición es el resultado de una conducta ilícita.
Al respecto, resulta relevante la siguiente tesis:
MEDIOS DE APREMIO, NATURALEZA DE LOS. La medida de apremio que restringe la libertad personal de un individuo particular, no tiene carácter de pena, puesto que es tan sólo una disposición encaminada a hacer efectivo el imperio de que están investidas las autoridades judiciales, y tiene exclusivamente por objeto hacer coacción en la voluntad del particular, para vencer su negligencia o contumacia para cumplir con las decisiones judiciales; y aun cuando es rigurosamente cierto que los Jueces [o juezas] tienen la facultad de calificar, en cada caso, si realmente ha habido resistencia a sus mandamientos de parte de los particulares es ostensible que el incumplimiento de una orden no puede justificarse con la comprobación legalmente insuficiente de una causa determinada, pues además de ser necesario que dicha causa sea eficaz para ese efecto, se requiere también su adecuada comprobación[21].
Por su parte, la Sala Superior al abordar el análisis de la naturaleza de las medidas de apremio en el recurso
SUP-REC-1425/2021[22], sostuvo que las medidas de apremio son facultades coactivas otorgadas a las autoridades jurisdiccionales para lograr el cumplimiento de sus determinaciones, es decir, son un conjunto de instrumentos jurídicos con los que dichas autoridades pueden hacer cumplir sus resoluciones.
Regularidad constitucional de las medidas de apremio
Por otra parte, es importante considerar que en diversas controversias en las que se han hecho valer agravios relativos a al carácter excesivo de las multas como medidas de apremio (como son los amparos en revisión 1237/2016, 290/2019 y 487/2020, entre otros) la primera sala de la Suprema Corte ha sostenido que debido a que las medidas de apremio no constituyen una sanción, sino facultades de la autoridad para hacer cumplir sus determinaciones, no es posible analizar su aplicación conforme al principio que prohíbe las penas excesivas en el artículo 22 de la Constitución General.
Cuestión que ha sido recogida en la tesis 1a. I/2022 (10a.) de la primera sala de la Suprema Corte de rubro MULTA COMO MEDIDA DE APREMIO EN EL JUICIO EJECUTIVO MERCANTIL. LA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 1067 BIS, FRACCIÓN II, DEL CÓDIGO DE COMERCIO, NO VULNERA EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD DE MULTAS NI EL DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA[23].
Sin embargo, a consideración de esta sala, dicho criterio no debe ser entendido en el sentido de que, tratándose de medidas de apremio, estas no pueden ser objeto de un análisis de regularidad constitucional, pues con independencia de que no pueda ser considerado dentro del catálogo establecido en el artículo 22 de la Constitución General al no corresponder a sanciones, su contenido, en todo caso, debe atender al principio de jerarquía constitucional.
Sirve como ejemplo el criterio sostenido por el pleno de la Suprema Corte en la jurisprudencia P./J. 23/95 de rubro ARRESTO COMO MEDIDA DE APREMIO. LAS LEYES O CODIGOS QUE LO ESTABLECEN POR UN TERMINO MAYOR AL DE TREINTA Y SEIS HORAS, SON VIOLATORIOS DEL ARTICULO 21 CONSTITUCIONAL[24], cuyo contenido es el siguiente:
De la interpretación armónica de los artículos 17, 73 (a contrario sensu) y 124, de la Constitución Federal, se llega a la conclusión de que las legislaturas locales tienen facultades para establecer, en las leyes que expidan, las medidas de apremio de que dispondrán los jueces y magistrados para hacer cumplir sus determinaciones, medidas entre las cuales puede incluirse el arresto; sin embargo la duración de éste, no puede quedar al arbitrio del legislador, sino que debe sujetarse, como máximo, al término de treinta y seis horas que prevé el artículo 21 constitucional para infracciones a reglamentos gubernativos o de policía, pues si bien es cierto que la medida de apremio encuentra su fundamento en el artículo 17 constitucional y no se impone con objeto de castigar a un infractor, como sucede tratándose del arresto administrativo, sino como un medio para hacer cumplir las determinaciones judiciales, igualmente cierto resulta, que a través de ambas figuras, se priva de la libertad al afectado fuera de un procedimiento penal, por lo que si el artículo 17 constitucional no establece el límite temporal de dicha medida de apremio, debe recurrirse, por interpretación extensiva, al límite establecido por el artículo 21 constitucional para el arresto administrativo. En consecuencia, si alguna disposición de una ley o código establece el arresto como medida de apremio por un término mayor al de treinta y seis horas, es inconstitucional.
[Lo resaltado en negritas es propio]
De la razón esencial de ese criterio, se puede advertir que las medidas de apremio, con independencia de que no sean sanciones, sí pueden ser analizadas en lo relativo a su regularidad constitucional, pues su contenido debe ajustarse a lo establecido en la Constitución General.
Lo anterior no solo aplica al arresto como medida de apremio, sino al resto de medidas específicas que se regulen en normas de menor jerarquía, como lo es la medida de apremio consistente en una multa, ya que estas no pueden ser contrarias a la Constitución General ni a los tratados internacionales[25].
No debe perderse de vista que, aunque las medidas de apremio no son sanciones, de manera general pueden considerarse como actos de molestia, pues con las mismas es posible generar una afectación en la esfera de derechos de las personas, con la finalidad de proteger un determinado bien jurídico (administración de justicia)[26].
Así, con independencia de su naturaleza, atendiendo a los efectos materiales que pueden generar en los derechos de las personas a quienes les sean impuestas, existe una necesidad especial de que tanto su regulación como su aplicación estén dentro de los parámetros de regularidad constitucional para que no se conviertan en imposiciones arbitrarias.
Análisis de constitucionalidad
Control de constitucionalidad y convencionalidad en suplencia de la queja deficiente
Supliendo la deficiencia de la queja, esta Sala Regional considera necesario realizar el estudio de constitucionalidad y convencionalidad del artículo 119.1.b) del Reglamento Interno, atendiendo a que el agravio de la parte actora radica fundamentalmente en que la multa regulada en dicho artículo contraviene a la Constitución General al establecer cuantías muy elevadas para su aplicación.
El artículo 119 del Reglamento Interno señala:
ARTÍCULO 119. Para el cumplimiento de sus determinaciones y resoluciones, el Tribunal podrá aplicar discrecionalmente los medios de apremio siguientes:
a) Amonestación;
b) Multa de mil hasta cinco mil veces la unidad de medida y actualización que determine el Instituto Nacional de Estadística y Geografía; y
c) Auxilio de la fuerza pública.
[Lo resaltado en negritas es propio]
Marco conceptual del control de constitucionalidad
Al resolver el expediente varios 912/2010, la Suprema Corte instauró un nuevo modelo de control de constitucionalidad y convencionalidad en que determinó las siguientes conclusiones relevantes.
Es un hecho inobjetable que la determinación de sujeción de los Estados Unidos Mexicanos a la jurisdicción de la Corte Interamericana, es una decisión ya consumada.
Las resoluciones pronunciadas por aquella instancia internacional cuya jurisdicción ha sido aceptada por el Estado mexicano, son obligatorias para todos los órganos del mismo en sus respectivas competencias, al haber figurado como Estado parte en un litigio concreto. Por tanto, para el Poder Judicial de la Federación son vinculantes no solamente los puntos de resolución concretos de la sentencia, sino la totalidad de los criterios contenidos en ella.
Por otro lado, en un primer momento el resto de la jurisprudencia de la Corte Interamericana que derivó de las sentencias en donde el Estado mexicano no era parte, tuvo el carácter de criterio orientador de todas las decisiones de las personas juzgadoras, privilegiando el favorecer a la persona, de conformidad con el artículo 1° de la Constitución General, en particular en su párrafo segundo, donde establece que:
“Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia”.
Posteriormente, la Suprema Corte resolvió la contradicción de tesis 293/2011, en la cual estableció que todas las autoridades del país, en los distintos niveles de gobierno, están obligadas a observar la jurisprudencia de la Corte Interamericana, tanto en los casos que deriven de asuntos en que el Estado mexicano fuera parte, como en los que no[27].
Con base en el artículo 1° de la Constitución General, todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, están obligadas a velar por los derechos humanos adoptando la interpretación más favorable al derecho de que se trate, lo que se entiende en la doctrina como el principio pro persona. Este tipo de interpretación supone hacer:
b) Interpretación conforme en sentido estricto. Ello significa que cuando hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, las personas juzgadoras -partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes- deben preferir aquella que hace a la ley acorde a los derechos humanos, para evitar incidir o vulnerar su contenido esencial.
c) Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son posibles. En caso de que las personas juzgadoras se enfrenten a una norma que sea contraria a los derechos humanos y no sea posible realizar una interpretación en sentido amplio o en sentido estricto, deben inaplicarla siendo el último recurso para asegurar la primacía y aplicación efectiva de estos derechos.
En ese sentido, la referida resolución dio origen, entre otras, a las tesis sustentadas por el pleno de la Suprema Corte de rubros PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS[28]; CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD[29] y PARÁMETRO PARA EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS[30].
Respecto a la porción normativa en cuestión, contenida en el artículo 119.1.b) del Reglamento Interno, no es posible realizar una interpretación válida en sentido amplio o estricto.
Como se refirió, dicho componente establece de manera clara e inequívoca la posibilidad de que el Tribunal Local imponga discrecionalmente una medida de apremio consistente en multa desde las 1,000 (mil) hasta las 5,000 (cinco mil) UMA:
[…]
b) Multa de mil hasta cinco mil veces la unidad de medida y actualización que determine el Instituto Nacional de Estadística y Geografía; y […]
[Lo resaltado en negritas es propio]
En efecto, como se señaló, la interpretación conforme es una técnica que se utiliza principalmente respecto de las disposiciones que se encuentran en ordenamientos de menor rango que la Constitución General y lo que se busca es darles un sentido que las haga compatibles y congruentes con ella.
Sobre ello, un presupuesto indispensable para la utilización de esta metodología es que la asignación de un significado a la norma derive de algún método de interpretación jurídica, ya sea gramatical, sistemático, funcional, histórico o algún otro, por lo que no es válido atribuir a la norma un significado que no tiene conforme a alguno de estos métodos, ya que, en ese caso, la norma sujeta a escrutinio ya no sería la misma, sino que habría sido cambiada por otra[31].
El pleno de la Suprema Corte[32] también ha sostenido que la interpretación conforme puede realizarse siempre y cuando no se distorsione el sentido de la norma, sino que se haga una modulación o adecuación de esta.
La porción normativa contenida en el artículo 119.1.b) del Reglamento Interno no admite ser interpretada válidamente de otra manera, puesto que su redacción es clara respecto al valor mínimo y máximo que el Tribunal Local puede imponer en una multa como medida de apremio.
De esta forma, ante lo inequívoco de su contenido, pretender realizar una interpretación de este, provocaría que se le atribuyera un significado que no puede tener conforme a algún método válido de interpretación, lo que excedería los límites de la interpretación conforme como herramienta de control de la regularidad constitucional de las normas.
* * *
Al no ser viable realizar una interpretación conforme en sentido amplio o estricto, atendiendo al contenido de la jurisprudencia del pleno de la Suprema Corte de rubro PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS, previamente citada, es necesario realizar un examen de proporcionalidad sobre las cuantías de la multa como medida de apremio, previstas en el artículo 119.1.b) del Regalmento Interno.
Sobre este método de control constitucional, la primera sala de la Suprema Corte dispuso en la jurisprudencia 2/2012 (9a.)[33] distintos requisitos que es necesario satisfacer para determinar si una medida establecida en la legislación, que restringe derechos humanos, es válida; como es el caso de la multa como medida de apremio, pues, aunque no constituye una sanción, es innegable que la misma puede generar una afectación en los derechos de las personas -particularmente, en su patrimonio-.
Así, la persona juzgadora debe determinar en cada caso si la restricción legislativa a un derecho fundamental es:
a) En primer lugar, admisible dadas las previsiones constitucionales, es decir, que busque un fin constitucionalmente legítimo.
b) En segundo lugar, si es el medio necesario para proteger esos fines constitucionalmente amparados, al no existir opciones menos restrictivas que permitan alcanzarlos;
c) En tercer lugar, si la distinción legislativa se encuentra dentro de las opciones de tratamiento que pueden considerarse proporcionales.
En ese sentido, una de las herramientas o mecanismos que se puede usar para revisar si una norma es constitucional o no, es un test (prueba) de proporcionalidad, que sigue los pasos que a continuación se señalan:
a) Identificar el fin legitimo en la restricción concreta. Supone la idea de que no cualquier propósito puede justificar la limitación a un derecho humano. En efecto, los fines que pueden fundamentar la intervención legislativa al ejercicio de los derechos fundamentales tienen muy diversa naturaleza: valores, intereses, bienes o principios que el Estado puede perseguir. Así, los derechos humanos, los bienes colectivos y los bienes jurídicos garantizados como principios constitucionales, constituyen fines que legítimamente fundamentan la intervención de quienes legislan en el ejercicio de otros derechos[34].
b) Revisar la idoneidad de la medida. Presupone la existencia de una relación entre la intervención al derecho y el fin que persigue la afectación, siendo suficiente que la medida contribuya en algún modo y en algún grado a lograr el propósito que buscan quienes legislan[35].
c) Realizar un examen de necesidad. Implica corroborar si existen otros medios igualmente idóneos para lograr los fines que se persiguen y determinar si estas alternativas intervienen con menor intensidad el derecho fundamental afectado. Evaluar su nivel de eficacia, rapidez, probabilidad o afectación material de su objeto[36].
d) Realizar un examen de proporcionalidad en sentido estricto. En esta etapa, se debe efectuar un balance o ponderación entre dos principios que compiten en un caso concreto. Dicho análisis requiere comparar el grado de intervención en el derecho humano que supone la medida legislativa examinada, frente al grado de realización del fin que busca. Es decir, se realiza una ponderación entre los beneficios que cabe esperar de una limitación desde la perspectiva de los fines que se persiguen, frente a los costos que necesariamente se producirán desde la perspectiva de los derechos afectados.
En consecuencia, la medida impugnada solo será constitucional si el nivel del fin constitucional que persigue la legislación es mayor al nivel de intervención en el derecho humano. En caso contrario, la medida será desproporcionada y, por tanto, inconstitucional[37]. Ello, en el entendido que si una norma no supera cualquiera de las fases que componen el test de proporcionalidad, resultaría innecesaria la revisión de los parámetros posteriores, pues a fin de determinar su constitucionalidad, es necesario que supere la totalidad de dichas etapas.
En consecuencia, se procederá a analizar la porción normativa contenida en el artículo 119.1.b) del Reglamento Interno.
o Fin legítimo
El artículo 17.7 de la Constitución General señala que “Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones.”
Sobre esta línea, la Sala Superior ha establecido que la tutela jurisdiccional efectiva, implica que la plena ejecución de una resolución también comprende la remoción de todos los obstáculos que la impidan, por lo que deben agotarse todos los actos necesarios para su cumplimiento, así como para inhibir los derivados de una desobediencia manifiesta o disimulada, por un cumplimiento aparente o defectuoso[38].
Por su parte, la primera sala de la Suprema Corte, al resolver el amparo en revisión 209/2019, razonó que las medidas de apremio tienen como propósito vencer la resistencia de una persona a cumplir una determinación judicial, cuestión que además permite que las personas gobernadas -en general- conozcan las consecuencias de su actuar.
De igual forma, dicha autoridad jurisdiccional al analizar el amparo en revisión 487/2020 señaló que las medidas de apremio se fundan en la necesidad y el interés de la sociedad de instrumentar los medios necesarios para que las resoluciones y determinaciones judiciales sean cumplidas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 17 de la Constitución General.
Bajo estos parámetros, la multa como medida de apremio tiene un fin legítimo, pues como se señaló en el análisis de su naturaleza, este tipo de medidas tienen como finalidad que la norma garantice el derecho de acceso efectivo a la justicia, en tanto constituyen mecanismos que tienen como propósito dotar a las personas juzgadoras de herramientas que les permitan vencer una posible actitud de resistencia al cumplimiento de una resolución a fin de lograr su plena ejecución, posibilitando una impartición de justicia real, que no solo determine en derecho la solución de un conflicto, sino que pueda materializarse.
o Idoneidad
La porción normativa en cuestión es idónea, pues tiene una relación directa con el fin que se persigue, toda vez que contribuye a lograr el propósito que busca.
Al respecto, conviene señalar que el artículo 119.1.b) del Reglamento Interno señala que el Tribunal Local, entre otros medios de apremio, podrá aplicar discrecionalmente una multa de 1,000 (mil) a 5,000 (cinco mil) UMA, con el fin de hacer cumplir sus determinaciones.
La multa como medida de apremio constituye un mecanismo que permite a las personas juzgadoras incidir de manera efectiva en la posible resistencia de las partes a cumplir voluntariamente con una determinación, generando un efecto disuasorio de dicha conducta que permite remover los obstáculos que pudieran impedir el cumplimiento de dichas determinaciones.
De ahí que sea válido concluir que la norma relativa a la medida de apremio (multa) sí contribuye en un grado considerable a conseguir el fin que persigue: la ejecución de las resoluciones jurisdiccionales.
o Necesidad
La medida de apremio contenida en el artículo 119.1.b) del Reglamento Interno respecto a la base mínima para su imposición (1,000 [mil] UMA) no es necesaria.
El análisis en esta tercer etapa del examen de proporcionalidad consiste en determinar si existen otros medios igualmente idóneos pero que, a la vez, afecten en menor medida los derechos de las personas; para lo cual es necesario realizar un catálogo de posibles alternativas contempladas en el sistema jurídico o en el derecho comparado, a efecto de contrastarlas con la medida objeto de estudio[39].
De esta manera, la multa como medida de apremio prevista en el artículo 119.1.b) del Reglamento Interno, puede compararse respecto de las reguladas en los estados que integran la cuarta circunscripción plurinominal y en la Ley de Medios.
Ámbito territorial | Norma | Multa como medida de apremio |
Federal | Ley de Medios | Multa de 50 (cincuenta) a 5,000 (cinco mil) UMA. Puede duplicarse en caso de reincidencia[40]. |
Ciudad de México | Ley Procesal Electoral de la Ciudad de México | Multa de 50 (cincuenta) a 5,000 (cinco mil) Unidades de Cuenta de la Ciudad de México. Puede duplicarse en caso de reincidencia[41]. |
Guerrero | Ley número 456 del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral del Estado de Guerrero | Multa hasta por 500 (quinientas) UMA. Puede duplicarse en caso de reincidencia[42]. |
Hidalgo | Multa hasta por 100 (cien) UMA. Puede duplicarse en caso de reincidencia[43]. | |
Puebla | Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla | Multa hasta por 300 (trescientas) UMA. Puede duplicarse en caso de reincidencia[44]. |
Tlaxcala | Ley de Medios de Impugnación en Materia Electoral para el Estado de Tlaxcala | Multa hasta por 1,000 (mil) veces el salario mínimo vigente en Tlaxcala. Puede duplicarse en caso de reincidencia[45]. |
De este cuadro, se obtienen las siguientes conclusiones:
a) Las regulaciones de Puebla, Guerrero, Tlaxcala e Hidalgo no establecen un monto mínimo para la multa; mientras que en los casos de la Ciudad de México y la Ley de Medios, la multa mínima es de 50 (cincuenta) veces la unidad de referencia;
b) El monto máximo más bajo es el que se establece en Hidalgo (100 [cien] UMA), mientras que el rango máximo más elevado se regula en el caso de la Ciudad de México y la Ley de Medios (5,000 [cinco mil] veces la unidad de referencia);
c) En todos los casos, las multas como medida de apremio pueden duplicarse si existe reincidencia.
Así, al comparar dichas medidas, con la contemplada en el caso del Reglamento Interno, se desprende que el rango máximo de las multas como medidas de apremio es igual a los rangos máximos más elevados de la comparativa, establecidos en la legislación de la Ciudad de México y en la Ley de Medios (5,000 [cinco mil] veces la unidad de referencia).
Lo anterior resulta en que, el tope establecido en el Reglamento Interno de 5,000 (cinco mil) UMA de multa como medida de apremio, por sí mismo no escapa de la regularidad constitucional, pues solo establece una cuantía máxima que la multa no podrá rebasar, sin que sea una obligación alcanzar dicho límite, porque, además en todo caso, la determinación del monto correspondiente debe justificarse de manera fundada y motivada respecto la necesidad de hacerlo, atendiendo al grado de resistencia que se busca vencer[46].
Sin embargo, al realizar la comparativa correspondiente, es posible concluir que el rango mínimo de la multa como medida de apremio que señala el artículo 119.1.b) del Reglamento Interno no cumple con el criterio de necesidad. Se explica.
El artículo 17 de la Constitución General, establece como requisito que las medidas de apremio sean necesarias.
Es criterio del pleno de la Suprema Corte que, tratándose de la imposición de medidas de apremio, corresponde al arbitrio de la persona juzgadora, de acuerdo con la experiencia, la lógica y el buen sentido, aplicar el medio que juzgue eficaz para combatir la resistencia al cumplimiento de una determinación judicial[47].
Asimismo, la primera sala de la Suprema Corte, en la sentencia relativa al amparo en revisión 487/2020, dijo:
De modo que, ante la diversidad de condiciones que puedan motivar la contumacia de un sujeto para cumplir con un mandato judicial, es que se estima necesario dotar a los juzgadores de un amplio margen discrecional para imponer la medida de apremio que, en su consideración, mejor pueda incidir en la conducta del sujeto que se ha mostrado contumaz para cumplir con un mandamiento judicial.
De estos razonamientos se concluye que el criterio de necesidad en la imposición de las medidas de apremio al que se refiere el artículo 17 de la Constitución General, corresponde a una relación de racionalidad y prudencia, con la que se busca generar una aplicación equilibrada entre la incidencia de la medida de apremio en la esfera jurídica de la persona a quien se le impone y la actitud procesal de resistencia que impida el cumplimiento de la determinación del órgano jurisdiccional.
Por estas consideraciones, el establecimiento de la base mínima de una multa cobra una relevancia especial en relación con su necesidad y congruencia con la conducta a vencer y los efectos que puedan generar en los derechos de las personas e incluso, en la obtención del resultado esperado que es el cumplimiento de las determinaciones judiciales.
Al respecto, si bien las medidas de apremio no tienen naturaleza de sanciones, siguiendo la razón esencial del criterio sostenido en la jurisprudencia 2a./J. 127/99 de la segunda sala de la Suprema Corte de rubro MULTA FISCAL MÍNIMA. LA CIRCUNSTANCIA DE QUE NO SE MOTIVE SU IMPOSICIÓN, NO AMERITA LA CONCESIÓN DEL AMPARO POR VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL[48], cuando se establece como multa -con independencia de su naturaleza- la cuantía mínima no es necesario considerar otro tipo de elementos para su individualización, pues no se puede establecer una menor.
Por ello, cuando una norma determina el monto mínimo de una multa -incluidas las que constituyen medidas de apremio- este debe ser racional y prudente, pues si se aplica dicho monto -en términos del criterio anterior- no existe el deber de individualizarla, por lo que si el rango inferior parte de una cuantía elevada, reduce de manera innecesaria el margen de apreciación para determinar una cantidad que sea congruente con la conducta que motivó su imposición y la afectación que esta pudiera generar en los derechos de las personas, en especial en los supuestos donde incluso un monto menor al mínimo establecido sería suficiente para lograr su fin.
En el caso, mientras que el Reglamento Interno establece como medida de apremio una multa mínima de 1,000 (mil) UMA, la legislación de la Ciudad de México y la Ley de Medios establecen como base de dichas medidas 50 (cincuenta) veces la unidad de referencia e incluso, en la normativa de Puebla, Tlaxcala, Guerrero e Hidalgo solo establecen un tope máximo, pero no un mínimo.
Esto evidencia que no existe alguna razón objetiva que justifique la necesidad de establecer una cuantía mínima de 1,000 (mil) UMA para una multa como medida de apremio.
Asi, como se advierte de las comparaciones anteriores, el rango mínimo establecido en el Reglamento Interior es 20 (veinte) veces mayor que el establecido para los casos de la Ciudad de México y la Ley de Medios e -incluso- es mucho mayor que los montos máximos establecidos en las legislaciones de Puebla, Guerrero e Hidalgo e igual que el máximo establecido para el supuesto de Tlaxcala.
Lo anterior demuestra que no siempre es necesario que las multas como medida de apremio inicien a partir las 1,000 (mil) UMA, como sucede en el caso de estudio al ser el rango mínimo, ya que existen otras alternativas igualmente idóneas que permiten la posibilidad de determinar una cantidad menor, valorando la racionalidad y necesidad de la cuantía que mejor pueda incidir para lograr que se cumpla una resolución.
Así, el hecho de que el Tribunal Local no pueda establecer multas menores a las 1,000 (mil) UMA, conforme al artículo 119.1.b) del Reglamento Interno, al ser la cuantía mínima establecida para tal efecto, generó una afectación a los derechos de la parte actora, pues en el Acuerdo Impugnado, se razonó:
En otro orden de ideas, este Tribunal estima que resulta innecesaria la individualización de la medida de apremio, por ende, que se califiquen las circunstancias particulares de los transgresores, ya que […] se impuso la multa mínima establecida […]
De esta manera, aunque el Tribunal Local consideró que la actitud de resistencia al cumplimiento de la parte actora merecía una multa -lo que no está cuestionado-, el tope mínimo de 1,000 (mil) UMA, provocó que dicho órgano jurisdiccional no analizara si dicha cuantía era necesaria o, por el contrario, si con una menor podía lograr el cumplimiento de la Sentencia Local, pues debía partir del mínima establecido en el Reglamento Interno.
Esto evidencia que dicha autoridad no contó con un margen menor para determinar la cuantía correspondiente, atendiendo a la necesidad de imponer la medida de apremio a la parte actora, como sí sucede en los casos que fueron comparados y que tienen un grado similar de idoneidad, debido a que no le era posible calcular un monto menor a 1,000 (mil) UMA.
Ello, es especialmente relevante, pues la determinación de la imposición de una medida de apremio -lo que incluye el monto de una multa de esa naturaleza- conforme a lo establecido en el artículo 17 de la Constitución General, debe ser la justa necesaria para inhibir la actitud que la motivó, considerando no afectar de forma irracional los derechos de una persona.
En estos términos, la afectación a los derechos de la parte actora no deriva ni de la imposición de una multa como medida de apremio, ni de la cuantía por sí misma, si no del hecho de que al aplicarles la base mínima para la multa como medida de apremio -regulada en el artículo 119.1.b) del Reglamento Interno- el Tribunal Local no se pronunció sobre su individualización, pues no podía calcular una menor, siendo que dicho monto es -por mucho- mayor a los establecidos en las alternativas comparadas y que son igualmente idóneas.
Bajo estos argumentos, es que no es necesario establecer una cuantía mínima de 1,000 (mil) UMA, puesto que existen alternativas con un grado similar de idoneidad para perseguir el cumplimiento de las resoluciones, que únicamente prevén un monto máximo, pero no un mínimo y otras cuyo monto menor es 20 (veinte) veces inferior, lo que permite calcular de mejor manera un monto que resulte necesario, sobre un margen de apreciación más amplio, adecuado y racional con relación a la conducta que motivó su imposición, la afectación a la esfera de derechos de las personas, y su efectividad para conseguir el cumplimiento de las determinaciones judiciales cuya ejecución se pretende conseguir.
Por lo expuesto, el monto mínimo de 1,000 (mil) UMA para las multas como medida de apremio (establecido en el artículo 119.1.b) del Reglamento Interno) no cumple el criterio de necesidad y debe ser inaplicado para efectos de la presente controversia, pues como se explicó, la aplicación de ese rango mínimo derivó en que el Tribunal Local no analizara si la conducta ameritaba dicha cuantía o, incluso, una menor.
De ahí lo sustancialmente fundado del agravio de la parte actora.
En este sentido, toda vez que la parte actora ha alcanzado su pretensión, resulta innecesario el estudio del resto de los agravios relacionados con la individualización de la multa como medida de apremio, pues -aun de tener razón- no pudieran generarle un beneficio mayor al alcanzado con este análisis.
Lo que tiene sustento en la jurisprudencia P./J. 3/2005 del pleno de la Suprema Corte de rubro CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL ESTUDIO DE LOS QUE DETERMINEN SU CONCESIÓN DEBE ATENDER AL PRINCIPIO DE MAYOR BENEFICIO, PUDIÉNDOSE OMITIR EL DE AQUELLOS QUE AUNQUE RESULTEN FUNDADOS, NO MEJOREN LO YA ALCANZADO POR EL QUEJOSO, INCLUSIVE LOS QUE SE REFIEREN A CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES[49].
Sin embargo, queda subsistente la materia de análisis relativa al procedimiento ordenado por el Tribunal Local para el pago de las multas correspondientes, por lo que es necesario estudiar los agravios que hace valer la parte actora al respecto.
5.4.2. Vulneración a las formalidades esenciales del procedimiento para la imposición de una medida de apremio
La parte actora en los juicios SCM-JE-82/2023 a
SCM-JE-90/2023, considera que se vulneraron las formalidades esenciales del procedimiento para la imposición de una medida de apremio (multa).
Al respecto, sostienen que se les impuso una multa sin hacerles del conocimiento previo a su imposición, que cierta acción u omisión de su parte acarrearía dicha multa. Esto, pues a su consideración no se les notificó personalmente el acuerdo de 22 (veintidós) de junio -emitido por la magistratura instructora en la instancia local; además, reclaman que no se les hizo llegar de forma completa la documentación para poder cumplir el requerimiento efectuado.
De esta manera, consideran que ello les genera un perjuicio pues se les impuso una medida de apremio sin que antes se les hubiera prevenido, lo que -a su dicho- les dejó en estado de indefensión.
Estos agravios son infundados.
Marco normativo para la imposición de medidas de apremio
Tratándose de la imposición de las medidas de apremio o correcciones disciplinarias que puede imponer un órgano jurisdiccional durante la sustanciación y resolución de algún juicio o medio de defensa ante el incumplimiento de las obligaciones procesales, en todo momento debe salvaguardarse el principio del debido proceso reconocido en el artículo 14 de la Constitución General.
Este principio significa, entre otras cuestiones, el derecho a que antes de la imposición de una medida, se garantice que las personas que forman parte de la relación jurídico-procesal y que pueden ser afectadas, estén en posibilidad de defenderse y exponer lo que a su derecho convenga.
De esta manera, tratándose de estas medidas, el debido proceso se satisface, como lo ha establecido la primera sala de la Suprema Corte[50], cuando previo a su imposición se requiere a determinada persona que realice alguna conducta, señalándole que, en caso de no obedecer, se hará acreedora a alguna medida -apercibimiento-; y siempre que ello sea debidamente notificado.
Asimismo, en términos de lo dispuesto en el artículo 142.1-XII del Código Local, el Tribunal Local está facultado para dictar las medidas de apremio necesarias para garantizar el cumplimiento de sus determinaciones y el artículo 119 del Reglamento Interno precisa que, para ello podrá aplicar discrecionalmente como medidas de apremio: a) Amonestación; b) Multa de 1,000 (mil) hasta 5,000 (cinco mil) UMAs; y c) Auxilio de la fuerza pública.
Caso concreto
La parte actora señala en este grupo de agravios que no se le notificó personalmente el acuerdo de 22 (veintidós) de junio (requerimiento previo a la imposición de la multa), sino que se ordenó notificarlo al Ayuntamiento, por conducto de la persona titular de la presidencia municipal, pasando por alto que se trata de un órgano colegiado; máxime que dicha diligencia fue practicada con una persona que no estaba facultada para ello.
Además, controvierte que no se le acompañó la documentación correspondiente a efecto de conocer y cumplir lo requerido y que dicho acuerdo no se le notificó personalmente.
Si bien el acuerdo señalado no fue notificado personalmente a quienes integran la parte actora de los juicios SCM-JE-82/2023 a SCM-JE-91/2023, sino que se practicó al Ayuntamiento por conducto de la presidencia municipal -parte actora en el juicio SCM-JE-81/2023-, el apercibimiento que se hizo efectivo para la imposición de la medida de apremio (multa) se realizó desde la Sentencia Local, por lo que se puede concluir que la parte actora sí conocía las acciones que debía realizar para dar cumplimiento a dicha sentencia.
En efecto, de las constancias del expediente se desprende lo siguiente:
En la Sentencia Local se ordenó al Ayuntamiento restituir a Raúl Leal Montes de manera inmediata en la regiduría para la que se le eligió; lo anterior, con el apercibimiento de que, en caso de incumplimiento, la parte actora (entonces autoridad responsable) se haría acreedora a la medida de apremio prevista en el artículo 119.1.b) del Reglamento Interno (multa de 1,000 [mil] hasta 5,000 [cinco mil] UMA[51]).
La Sentencia Local se notificó por oficio al Ayuntamiento por conducto de la persona titular de la presidencia municipal, así como al resto de las personas integrantes de la parte actora (sindicatura y regidurías del Ayuntamiento) por estrados[52].
Mediante acuerdo de 11 (once) de mayo se inició un incidente de incumplimiento de la Sentencia Local y se solicitó el informe a que se refiere el artículo 110 del Reglamento Interior, con el apercibimiento de que, en caso de incumplir se daría vista al pleno del Tribunal Local a fin de resolver con las constancias del expediente[53], mismo que se notificó personalmente a la parte actora[54].
El 25 (veinticinco) de mayo la parte actora presentó, de forma conjunta, el informe correspondiente[55].
El 13 (trece) de junio, el Tribunal Local declaró el incumplimiento de la Sentencia Impugnada y amonestó a la parte actora, resolución que les notificó personalmente[56].
El 19 (diecinueve) de junio la parte actora presentó de forma conjunta, oficio con el que pretendió informar sobre las acciones tendentes al cumplimiento de la Sentencia Local y la resolución incidental[57].
El 22 (veintidós) de junio, la magistratura instructora en la instancia local tuvo por recibido el oficio y requirió al Ayuntamiento, por conducto de su presidencia municipal, que informara el día y hora en que se llevaría a cabo la siguiente sesión de cabildo, remitiendo las constancias que así lo acreditaran[58], lo que se notificó al Ayuntamiento por conducto de la persona referida[59].
Mediante acuerdo de 8 (ocho) de septiembre la magistratura instructora del Tribunal Local ordenó regularizar el procedimiento y practicar de nueva cuenta las notificaciones de la resolución del incidente y del acuerdo de 22 (veintidós) de junio[60].
Para realizar la notificación del acuerdo y la resolución incidental, se dejó citatorio a la parte actora y, posteriormente, se notificó personalmente y por lo que hace al acuerdo de 22 (veintidós) de junio se notificó nuevamente al Ayuntamiento por conducto de su presidencia municipal[61].
Bajo estas consideraciones, la parte actora no tiene razón al señalar que antes de imponerles la multa, no se le requirió el cumplimiento a la Sentencia Local ni se le previno sobre la imposición de alguna medida de apremio, pues de los hechos narrados se advierte que conocía los plazos y acciones a realizar para cumplir lo ordenado, pues -incluso- al rendir el informe en el incidente de incumplimiento, se pronunció punto por punto de las acciones tendentes al cumplimiento de dicha sentencia.
Por otro lado, también es infundado el planteamiento de la parte actora en que señala que toda vez que no se le notificó personalmente el acuerdo de 22 (veintidós) de junio, se vulneraron en su perjuicio las formalidades esenciales del procedimiento, porque no se le apercibió previamente.
Ello, pues, en primer lugar, a la parte actora se le notificó la Sentencia Local -lo que no es motivo de controversia- en donde se le ordenó que de manera inmediata debía restituir a Raúl Leal Montes en la regiduría del Ayuntamiento de la que era titular, con el apercibimiento que en caso de incumplir se les podría imponer la medida de apremio contenida en el artículo 119.1.b) del Reglamento Interno (multa).
Por otro lado, también se destaca que se le notificó personalmente la resolución incidental de 13 (trece) de junio, donde el Tribunal Local explicó a la parte actora que no era suficiente con que informara que no existía impedimento para que dicha persona se presentara a ejercer su cargo, pues próximamente se le convocaría a las sesiones del cabildo del Ayuntamiento, porque se trataba de un hecho futuro de realización incierta, siendo que lo que debía acreditar era que efectivamente hubiera sido restituido en la regiduría correspondiente, lo que no sucedió, por lo que ordenó realizar dicha restitución dentro de los 3 (tres) días siguientes a la notificación de esa resolución, con el apercibimiento de que, en caso de no hacerlo, el Tribunal Local realizaría lo necesario para hacer cumplir sus determinaciones.
Así, contrario a lo que argumenta la parte actora desde la emisión de la Sentencia Local sabía que, en caso de incumplir dicha determinación se les podría aplicada una multa como medida de apremio, ya que dicho apercibimiento continuaba vigente, pues el Tribunal Local no lo dejó sin efectos en ningún momento.
Lo infundado del agravio radica en que la notificación personal a quienes integran la parte actora o al Ayuntamiento, no genera la vulneración que alega porque el apercibimiento de imponerles una medida de apremio (multa) se realizó desde la Sentencia Local, así como en la resolución incidental de 13 (trece) de junio, donde el Tribunal Local les previno con la imposición de una medida de esa naturaleza.
Por otra parte, es infundado el planteamiento de la parte actora en que impugna que no se le notificó personalmente el acuerdo de 22 (veintidós) de junio a pesar de haberse ordenado así en el diverso acuerdo de 8 (ocho) de septiembre, ya que fue entregado a Marco Antonio Martínez Benítez.
Lo anterior, pues conforme al artículo 112.1-IV del Reglamento Interno, si la persona a quien se debe notificar no está en el domicilio, se practicará con las que estén autorizadas para tal efecto o cualquiera que se localice en el lugar, siempre que sea mayor de edad y cuente con identificación oficial, procurando obtener la firma o sello respectivo.
En el caso, se observa que, previo a realizar la diligencia con la persona que se encontraba en el domicilio, el personal del Tribunal Local dejó citatorio para el Ayuntamiento, por conducto de la presidencia municipal y, después de ello, la practicó con Marco Antonio Martínez Benítez, para lo cual levantó cédula y razón de notificación personal, lo que es acorde con el referido artículo 112 del Reglamento Interno.
Asimismo, la parte actora señala que en esa diligencia de notificación no se dejó la documentación completa para poder cumplir el requerimiento, lo que resulta infundado porque, como se desprende del expediente, a la parte actora se le notificó la Sentencia Local -lo que no es motivo de controversia- en donde se le ordenó que debía restituir inmediatamente a Raúl Leal Montes en la regiduría del Ayuntamiento que le corresponde, con el apercibimiento que en caso de incumplir se les impondría la medida de apremio contemplada en el artículo 112.1.b) del Reglamento Interno (multa).
También debe considerarse que se le notificó personalmente la resolución incidental de 13 (trece) de junio, donde el Tribunal Local explicó a la parte actora que no era suficiente informar que no había impedimento para que Raúl Leal Montes se presentara a ejercer su cargo, sino que debía restituirle efectivamente en la regiduría correspondiente, lo que no acreditó.
En ese sentido, contrario a lo que afirma la parte actora, sí conocía debidamente las acciones que debía cumplir a efecto de acatar las Sentencia Local e incidental de 13 (trece) de junio
Por todas esas razones, es que contrario a lo que señala la parte actora, sí se cumplieron las formalidades esenciales del procedimiento relacionadas con la imposición de la medida de apremio, por lo que los agravios son infundados.
5.4.3. Procedimiento de pago de las multas
No tiene razón la parte actora cuando controvierte que el cobro de las multas impuestas debía realizarse mediante la administración local de recaudación del Sistema de Administración Tributaria (SAT) y no por conducto del IMPEPAC, pues lo ordenado por el Tribunal Local para instrumentar su pago y posterior ejecución no le causa alguna afectación.
Ello, pues el pago de la multa ante el IMPEPAC -en el caso de personas físicas-, tiene como finalidad generar una vía para su cumplimiento voluntario, por lo que, ante su eventual resistencia, dicho órgano podrá ordenar las vistas necesarias para que, dicha suma pueda ser considerada como un crédito fiscal y, en consecuencia la autoridad hacendaria proceda al procedimiento administrativo de ejecución respectivo -cumplimiento forzoso-.
Así, si la citada aplicación analógica le otorga a la parte actora la posibilidad de cumplir voluntariamente con el pago de la multa que en su caso determine el Tribunal Local -conforme a lo razonado en esta sentencia- mediante la entrega de la cuantía respectiva ante el IMPEPAC, no le genera algún perjuicio el hecho de que se hubiera contemplado esa fase de forma previa al procedimiento administrativo de ejecución que en su caso puede desarrollar la autoridad hacendaria, como lo plantean en sus demandas.
SEXTA. Efectos
Al resultar sustancialmente fundado el agravio estudiado en esta resolución, lo procedente es:
1) Inaplicar al caso concreto, para efectos de la presente controversia, el monto mínimo de 1,000 (mil) UMA para la multa como medida de apremio, establecido en el artículo 119.1.b) del Reglamento Interno;
2) en consecuencia, revocar el Acuerdo Impugnado, y
3) Ordenar al Tribunal Local que, dentro de los 10 (diez) días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia, de manera fundada y motivada, individualice la cuantía de la multa como medida de apremio que estime necesaria para vencer la actitud de resistencia de la parte actora para cumplir la Sentencia Local, tomando en cuenta la trascendencia de su incumplimiento, así como la afectación al bien jurídico tutelado que ello provoca, prescindiendo de considerar como monto mínimo las 1,000 (mil) UMA; lo anterior, precisando que, en todo caso, el monto que determine no podrá ser mayor al impuesto en el Acuerdo Impugnado.
Finalmente, una vez hecho lo anterior, deberá notificar su determinación a las partes -conforme a derecho- e informarlo a esta sala en el plazo de 3 (tres) días hábiles posteriores a que ello ocurra, entregando la documentación que lo acredite.
Por lo antes expuesto y fundado, esta sala
R E S U E L V E:
PRIMERO. Inaplicar, al caso concreto, el monto mínimo establecido para las multas como medidas de apremio en el artículo 119.1.b) del Reglamento Interno.
SEGUNDO. Revocar el Acuerdo impugnado, para los efectos precisados en esta sentencia.
Notificar por oficio al Tribunal local y a la Sala Superior, y por estrados a la parte actora y a las demás personas interesadas.
Devolver las constancias que corresponden y, en su oportunidad, archivar estos asuntos como definitivamente concluidos.
Así lo resolvieron, por mayoría de votos, la magistrada y los magistrados, con el voto en contra de Luis Enrique Rivero Carrera quien actúa como magistrado en funciones y emite un voto particular, ante la secretaria general de acuerdos, quien autoriza y da fe.
Voto particular que formula el magistrado en funciones Luis Enrique Rivero Carrera[62] a la sentencia emitida en los juicios electorales SCM-JE-81/2023 y sus acumulados[63]
En sesión pública del ocho de febrero del presente año, presenté al pleno la propuesta de resolución de estos juicios electorales, en los que, al realizar el análisis de la controversia, desde mi óptica, lo procedente era confirmar el acuerdo impugnado.
No obstante, por decisión mayoritaria se rechazó mi propuesta, ordenándose realizar el engrose respectivo, al considerar, básicamente, que debía inaplicarse el monto mínimo establecido para las multas como medidas de apremio en el artículo 119.1.b) del Reglamento Interno y por ello revocarse el acuerdo plenario impugnado.
En ese sentido, de forma respetuosa me permito disentir del criterio sustentado por la mayoría, porque dadas las particularidades del caso, a mi juicio no se debió inaplicar el artículo 119.1.b) del Reglamento Interno y menos aún revocar el acuerdo impugnado.
En primer término, considero que la sentencia engrosada aprobada por mayoría, toma como base para realizar el referido estudio de constitucionalidad, un agravio de la parte actora que de modo alguno está enmarcado en cuestionar si el parámetro inicial del componente -multa- de la medida de apremio, es excesivo en relación a la conducta que se le imputó y afectó la correcta impartición de justicia pronta y expedita, obstaculizando el cumplimiento de las resoluciones jurisdiccionales del Tribunal local.
En efecto, de la lectura de las demandas de la parte actora advierto que la solicitud de inaplicación del artículo 119 del Reglamento Interno, se hace descansar esencialmente en dos supuestos: a) como argumento primordial, en la supuesta inobservancia de las disposiciones generales contenidas en la Ley de Medios, pues a su decir, dicha norma general resultar obligatoria y supletoria para el Tribunal Local toda vez prevé un parámetro más benéfico, y; b) sobre esa misma razón de inobservancia de las disposiciones de una ley general -Ley de Medios-, considera que se está ante la presunta desproporción y excesividad de esa multa impuesta que no fue debidamente justificada y que por ello contraviene el contenido del artículo 22 de la Constitución General.
De esta manera, en la propuesta que presenté y fue rechazada por mayoría, al analizar esos motivos de inconformidad, los propuse infundados sustancialmente al no contravenirse al principio de jerarquía normativa que refería la parte actora, toda vez que, contrario a lo que sostenía, en el caso no resultaba aplicable la Ley de Medios, pues aún cuando se trata de una Ley General, lo cierto es que en la parte específica de la regulación de las medidas de apremio, estás están acotadas al cumplimiento y ejecución de las resoluciones de las Salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, es decir, en ese apartado por la condición particular de ese cuerpo normativo, las medidas de apremio no tienen una aplicación general, máxime que precisamente como se explicó en la propuesta, en su facultad configurativa y regulatoria en la entidad está previsto que dichas disposiciones sean conformadas, y así lo están, en el ámbito estatal y por el propio Tribunal local, de ahí que no resultaba posible una aplicación supletoria ante la inexistencia de vacíos o lagunas normativas sobre las cuales pudiera hacerse la misma.
Adicionalmente, en la propuesta que presenté, se explicó, sustentándose en diversos criterios de la Suprema Corte, la diferencia que tienen las sanciones sobre conductas ilícitas y las medidas de apremio, siendo que estas últimas tienen una naturaleza distinta, ya que su cometido es derrotar la contumacia o desobediencia de la parte que está impidiendo u obstaculizando el cumplimiento de resoluciones de los órganos jurisdiccionales, asimismo, se abundó en las razones por la cuales no pueden ser sometidas a una análisis de regularidad constitucional sobre la base de una aparente desproporción o excesividad que tutela el artículo 22 de la Constitución General como lo pretendía la parte actora.
No obstante, en la sentencia engrosada, se hace referencia a que atendiendo a la suplencia de la queja deficiente, era posible advertir que la causa de pedir de la parte actora sustancialmente se basa en considerar que el rango establecido para las medidas de apremio consistentes en multa, contemplado en el artículo 119.1.b) del Reglamento Interno es inconstitucional, pues se establecen cantidades desproporcionadas que pudieran resultar excesivas y lesivas en su esfera personal de derechos.
Para ello, en la sentencia engrosada, se corre un test de proporcionalidad sobre del rango mínimo de la multas como componente de las medidas de apremio del Reglamento Interior en el que se concluye que dicha porción aun teniendo un fin constitucional legítimo, ser una medida idónea, se considera que esta no cumple el parámetro de necesidad; consideración que no comparto.
En primer lugar, difiero de la forma y alcances que se pretende darle a la suplencia de la queja en este caso, pues esta no necesariamente se sustenta en la supuesta causa de pedir de la parte actora, sino que, a mi consideración, en realidad se le está asignado un alcance o significado distinto al expresamente pretendido, el cual no se deducen claramente de los hechos expuestos, tal y como lo dispone el artículo 23 de la Ley de Medios.
En segundo lugar, porque el estudio referido en el engrose, si bien se refiere se hace so pretexto del caso en concreto, la realidad es que, a mi juicio, el análisis que se hace termina siendo abstracto y no sobre la aplicación de la norma aparentemente cuestionada en la esfera jurídica de la parte actora, esto es, la excesividad que se analiza no es en relación con la conducta de la parte actora para de esta manera poder concluir si excede o no razonabilidad de la medida impuesta, sino que se centra en la configuración o diseño mismo del componente de la medida de apremio en su rango mínimo de multa.
Además, todo ello sobre la base hipotética de que “pudiera” ser excesiva y lesiva en su esfera personal de derechos, sin explicar cómo es esto, por qué tiene esa característica particular respecto a la parte actora y la conducta cometida la cual se pretende inhibir o derrotar para lograr el cumplimiento de las resoluciones del Tribunal local en su obligación de impartición de justicia pronta y expedita conforme al artículo 17 de la Constitución General.
Menos aún coincido con que se haga referencia a una supuesta inconstitucionalidad enfocada en comparativo de normas de otras entidades o respecto de la norma federal, pues aun cuando difieran en sus rangos de aplicación de multas como medidas de apremio, eso no podría de forma alguna considerarse un vicio de constitucionalidad que diera a pie a invalidar la norma por enmarcarse en un parámetro distinto, en todo caso ello atiende a diseños diversos que atienden a las propias políticas judiciales de cada entidad y de la federación en su facultad configurativa y regulativa correspondiente.
Aunado a ello, también se evidencia esa consideración abstracta, pues si bien en la sentencia engrosada se indica que en el criterio de necesidad que no tiene por superado en el test de proporcionalidad, busca generar una aplicación equilibrada entre la incidencia de la medida de apremio en la esfera jurídica de la persona a quien se le impone y la actitud procesal de resistencia que impida el cumplimiento de la determinación del órgano jurisdiccional, no advierto análisis alguno de esa incidencia y la actitud procesal de resistencia que tuvo la parte actora a la que se alude en esa argumentación, sino que todo ello se hace de forma hipotética solo considerando que es muy alto el rango mínimo de las multas en el artículo 119.1.b) del Reglamento Interno.
Incluso, en la sentencia engrosada se llega al extremo de señalar que se ordena al Tribunal local que individualice la cuantía de la multa como medida de apremio que estime necesaria para vencer la actitud de resistencia de la parte actora para cumplir la Sentencia Local (lo que en ningún momento se analizó pese a hacerse referencia de ello como base de criterio de necesidad en el test de proporcionalidad) precisando que, en todo caso, el monto que determine no podrá ser mayor al impuesto en el Acuerdo Impugnado.
Esto, desde mi consideración, evidencia aún más que el análisis efectuado, y que no comparto, se realizó de forma abstracta (solo en la norma per se), sin algún elemento que pudiera evidenciar la desproporción o excesividad de la multa de 1,000 (mil) UMAS en relación a la parte actora, su conducta desplegada y el nivel o grado de afectación en el bien jurídico que salvaguardan las medidas de apremio como es la pronta y expedita impartición de justicia.
Esto dicho de manera simple, lo que se determina en la sentencia engrosada, es que la multa de 1,000 (mil) UMAS como rango mínimo en el relativo componente de la medida de apremio, es muy alto por sí mismo, dejando de lado su aplicación en la esfera jurídica de la parte actora, aunque precisando que esa cuantía podría serle aplicada (y por tanto su consecuencia lógica es que tal vez podría no ser excesiva o irracional) si así se justifica.
En las relatadas circunstancias, a continuación, transcribo el estudio en lo conducente de la parte considerativa y resolutiva del proyecto de sentencia que sometí a consideración del Pleno de esta Sala Regional, el cual fue rechazado por la mayoría, pues a mi juicio, es como debimos resolver esta controversia.
“[…]
Como se anunció, por cuestión de técnica jurídica y al ser de estudio preferente se analizan los agravios en los que se aducen violaciones procesales.
La parte actora en los juicios SCM-JE-82/2023 a
SCM-JE-90/2023 señala que el Tribunal local vulneró en su perjuicio las formalidades esenciales del procedimiento porque le impuso una medida de apremio sin hacerlo del conocimiento previo a su imposición, pues no se le notificó personalmente el acuerdo de veintidós de junio, aun cuando se ordenó que se practicara de esa forma como se advierte del diverso auto de ocho de septiembre; además, reclama que no se le hizo llegar de forma completa la documentación para poder dar cumplimiento al requerimiento efectuado.
Los agravios son infundados porque si bien el acuerdo de veintidós de junio, no le fue notificado personalmente a quienes integran la parte actora, en tanto que la notificación de aquel se practicó al ayuntamiento por conducto del presidente municipal -actor en el SCM-JE-81/2023-, lo cierto es que el apercibimiento que se hizo efectivo para la imposición de la medida de apremio consistente en la multa se encontraba vigente desde el dictado de la sentencia del juicio local, por lo que no se vulneraron las formalidades esenciales del procedimiento, dado que la parte actora sí conocía las acciones que debía realizar para dar cumplimiento a la sentencia. Se explica.
Marco normativo
Tratándose de la imposición de las medidas de apremio o correcciones disciplinarias que puede imponer un tribunal durante la sustanciación y resolución de algún juicio o medio de defensa ante el incumplimiento de las obligaciones procesales, en todo momento debe salvaguardarse el principio del debido proceso reconocido en el artículo 14 de la Constitución General.
Este principio significa, entre otras cuestiones, el derecho a que antes de la imposición de una medida, se garantice que las personas que forman parte de la relación jurídico-procesal y que pueden ser afectadas, estén en posibilidad de defenderse y exponer lo que a su derecho convenga.
De esta manera, tratándose de estas medidas, el debido proceso se satisface, como lo ha establecido la Primera Sala de la Suprema Corte[64], cuando previo a su imposición se requiere a determinada persona para que realice alguna conducta, señalándole que, en caso de no obedecer, se hará acreedora a alguna medida -apercibimiento-; y siempre que ello sea debidamente notificado.
Asimismo, en términos de lo dispuesto en el artículo 142 fracción XII, el Tribunal local está facultado para dictar las medidas de apremio necesarias para garantizar el cumplimiento de sus determinaciones y del artículo 119 del Reglamento Interior de ese órgano precisa que, para ello podrá aplicar discrecionalmente como medidas de apremio: a) Amonestación; b) Multa de mil hasta cinco mil UMAs; y c) Auxilio de la fuerza pública.
Caso concreto
Del marco normativo expuesto, se desprende que las medidas de apremio deben cumplir con tres elementos:
Segundo, que se le precise que, en caso de no obedecer, se hará acreedora a alguna medida -apercibimiento-; y,
Que ello sea debidamente notificado.
La parte actora, en este grupo de agravios combate cada uno de esos elementos pues señala que no se le requirió de forma previa el cumplimiento porque no se le notificó personalmente el acuerdo de veintidós de junio (requerimiento previo a la imposición de la multa), que no se le acompañó la documentación correspondiente a efecto de conocer y dar cumplimiento a lo requerido y que no se le notificó personalmente, sino que se realizó al Ayuntamiento por conducto del presidente municipal pasando por alto que se trata de un órgano colegiado y sin que este lo recibiera sino una persona que no estaba facultada para ello.
Esta Sala Regional considera que los agravios son infundados en atención a que el procedimiento de imposición de la medida de apremio sí cumplió con el debido proceso como se explica a continuación.
En principio, se destaca que de las constancias del expediente se desprende lo siguiente:
En la sentencia del juicio local de veintiséis de abril se ordenó al Ayuntamiento restituir al actor primigenio de manera inmediata en el cargo de regidor; lo anterior, con el apercibimiento que, en caso de incumplimiento, se harían acreedores a la sanción prevista en el artículo 119 inciso b) del Reglamento Interior del Tribunal Local, esto es una multa de mil hasta cinco mil UMAs[65].
La sentencia se notificó por oficio al Ayuntamiento por conducto del presidente municipal, y a las autoridades responsables (síndica, regidoras y regidores que integran la parte actora) por estrados[66].
Mediante acuerdo de once de mayo se ordenó abrir un incidente de incumplimiento de sentencia y solicitar el informe a que se refiere el artículo 110 del Reglamento Interior del Tribunal local a la parte actora[67].
Ese acuerdo se notificó, conforme a lo ahí ordenado, personalmente a la parte actora[68].
El veinticinco de mayo la parte actora presentó, de forma conjunta, el informe sobre el cumplimiento de la sentencia[69].
El trece de junio, el Tribunal responsable resolvió el incidente en el sentido de ser fundado el incumplimiento de la sentencia e imponerles una amonestación[70], se destaca que razonó que:
o El cumplimiento de las sentencias era parte del derecho a una efectiva impartición de justicia;
o la parte actora debía dar cabal cumplimiento a la sentencia del juicio local.
o les otorgó un plazo de tres días para ello bajo el apercibimiento que en caso de no cumplir con lo ordenado en la sentencia y en esa determinación, el Tribunal local proveería las medidas correspondientes para garantizar la plena ejecución; y,
o las medidas de apremio constituían el ejercicio de las facultades del Estado a los órganos jurisdiccionales para hacer cumplir sus determinaciones y que la procedencia de su imposición se generaba al momento mismo en que la persona obligada a cumplir no la acatara.
La resolución se notificó personalmente a la parte actora[71].
El diecinueve de junio la parte actora presentó de forma conjunta, el oficio sin número con el que pretendió informar sobre las acciones tendentes al cumplimiento de las resoluciones principal e incidental[72].
El veintidós de junio la magistratura instructora tuvo por recibido el oficio y requirió al ayuntamiento por conducto del presidente municipal que informara el día y hora en que tendría verificativo la siguiente sesión de Cabildo, remitiendo las constancias que así lo acreditaran[73].
El acuerdo se notificó personalmente al Ayuntamiento por conducto del presidente municipal[74].
Mediante acuerdo de ocho de septiembre la magistratura instructora ordenó regularizar el procedimiento y practicar de nueva cuenta las notificaciones de la resolución del incidente y del acuerdo de veintidós de junio a la parte actora[75].
Para realizar la notificación del acuerdo y la resolución incidental, se dejó citatorio a la parte actora y, posteriormente, se notificó personalmente y por lo que hace al acuerdo de veintidós de junio se notificó nuevamente al Ayuntamiento por conducto del presidente municipal[76].
De lo anterior se desprende que, en concepto de esta Sala Regional, si bien no se notificó a la parte actora de forma personal el acuerdo de veintidós de junio, por el cual el Tribunal local requiere al Ayuntamiento que informara cuando realizaría la sesión de Cabildo en la que restituyera al actor como regidor, no es suficiente para considerar que no se cumple con que, previo a la multa, se le requiriera el cumplimiento, porque el Tribunal local solicitó que informara las acciones tendentes al acatamiento de su sentencia mediante acuerdo de ocho de mayo, por lo que no estaba obligada a requerirle nuevamente, pues era esa autoridad quien estaba vinculada a informar las acciones en cumplimiento o, en su caso, exponer la imposibilidad de hacerlo, de ahí que no asista la razón a la parte actora. Incluso, es evidente que la parte actora conocía los plazos y acciones a realizar para cumplir con lo ordenado, pues al rendir el informe en el incidente de incumplimiento de sentencia, informó punto por punto de las acciones tendentes al cumplimiento de la sentencia.
Por otro lado, la parte actora señala que toda vez que no se le notificó personalmente el acuerdo de veintidós de junio, se vulneraron en su perjuicio las formalidades esenciales del procedimiento, porque no se le hizo del conocimiento previo el apercibimiento (segundo elemento), agravios que se estiman infundados, porque, en primer lugar, se notificó a la parte actora la sentencia -lo que no es motivo de controversia- en donde se le ordenó que debía restituir al regidor propietario del Ayuntamiento -actor primigenio- de manera inmediata en el cargo, bajo el apercibimiento que en caso de incumplir se harían acreedores a la medida de apremio contenida en el artículo 112 numeral b), esto es, la imposición de una multa.
Por otro lado, también se destaca que se le notificó personalmente la resolución incidental, en donde el Tribunal responsable, en la parte considerativa explicó a la parte actora que no era suficiente que en el informe rendido en el incidente de incumplimiento, señalara que no había impedimento para que el actor primigenio se presentara a ejercer el cargo de regidor ya que sería convocado a sesiones de Cabildo, porque esa afirmación correspondía a un hecho futuro de realización incierta, por lo que debía restituirle en el cargo de regidor mediante sesión celebrada por el Cabildo, lo que no se acreditaba -ni con las manifestaciones ni con las constancias-, por lo que debía realizar dicha acción dentro de los tres días siguientes a la notificación de esa resolución, con el apercibimiento que de no realizarlo, el Tribunal proveería lo necesario para hacer cumplir sus determinaciones, principal e incidental.
Ahora bien, lo que se destaca es que derivado del incumplimiento de la sentencia del juicio local, el apercibimiento que se decretó en dicha determinación continuaba vigente, pues el Tribunal local no lo dejó sin efectos, lo que se robustece con lo razonado en la resolución incidental en el sentido de que las medidas de apremio constituían el ejercicio de las facultades del Estado a los órganos jurisdiccionales para hacer cumplir sus determinaciones y que la procedencia de su imposición se generaba al momento mismo en que la persona obligada a cumplir no la acatara.
Así, lo infundado del agravio radica en que contrario a lo que señala, la notificación de forma personal a todos los integrantes de la parte actora o al Ayuntamiento, no le genera la vulneración que alega porque, el apercibimiento se les hizo del conocimiento a través de la sentencia del juicio local, así como en la resolución incidental, en donde el Tribunal local reitera la imposición de la medida.
Finalmente, la parte actora se duele que no se le notificó personalmente el acuerdo de veintidós de junio a pesar de haberse ordenado de esa forma en el diverso acuerdo de ocho de septiembre, ya que se realizó a Marco Antonio Martínez Benítez, agravio que esta Sala Regional estima infundado, pues conforme al artículo 112 fracción IV del Reglamento Interior del Tribunal local, en caso de no encontrarse el interesado en el domicilio, se practicará con la persona señalada para tal efecto, personas autorizadas o cualquiera que se localice en el lugar siempre que tenga la mayoría de edad con identificación oficial, procurando obtener la firma o sello respectivo.
En el caso, se observa que, previo a realizar la diligencia con la persona que se encontraba en el domicilio, el personal del Tribunal local dejó citatorio para el Ayuntamiento por conducto del presidente municipal y, después de ello, la practicó con Marco Antonio Martínez Benítez, para lo cual levantó cédula y razón de notificación personal, lo que es acorde con el referido artículo 112, aunado a que en la razón de notificación, la persona funcionaria adscrita al Tribunal local hizo constar que se le hacía entrega de la cédula de notificación personal, de ahí que no le asista la razón.
Por otro lado, la parte actora señala que en esa diligencia no se le dejó la documentación completa para poder dar cumplimiento al requerimiento, manifestación que se considera infundada porque como se desprende de las constancias del expediente, se notificó a la parte actora la sentencia -lo que no es motivo de controversia- en donde se le ordenó que debía restituir al regidor propietario del Ayuntamiento -actor primigenio- de manera inmediata en el cargo, bajo el apercibimiento que en caso de incumplir se harían acreedores a la medida de apremio contenida en el artículo 112 numeral b), esto es, la imposición de una multa.
Por otro lado, también se le notificó personalmente la resolución incidental, en donde el Tribunal responsable, en la parte considerativa explicó a la parte actora que no era suficiente que en el informe rendido en el incidente de incumplimiento, señalara que no había impedimento para que el actor primigenio se presentara a ejercer el cargo de regidor ya que sería convocado a sesiones de Cabildo, porque esa afirmación correspondía a un hecho futuro de realización incierta, por lo que debía restituirle en el cargo de regidor mediante sesión celebrada por el Cabildo, lo que no se acreditaba -ni con las manifestaciones ni con las constancias-.
En ese sentido, contrario a lo que afirma la parte actora, sí conocía debidamente el contenido de las acciones que debía cumplir a efecto de acatar las resoluciones principal e incidental dictadas por el Tribunal responsable.
Por todas esas razones, se considera que contrario a lo que señala la parte actora, sí se cumplieron las formalidades esenciales del procedimiento relacionadas con la imposición de la medida de apremio, por lo que los agravios son infundados.
5.2. Vulneración al principio constitucional de jerarquía normativa
En este motivo de disenso la parte actora estima, esencialmente, que el actuar del Tribunal responsable deviene contrario al principio de supremacía constitucional, ya que, en su concepto, la imposición de la medida de apremio que le fue impuesta con base en el artículo 119, inciso b) del Reglamento Interior de dicho órgano establece, aun en su punto más bajo, una cuantificación más severa para la fijación de la multa que la estipulada en el diverso 32 de la Ley de Medios.
De manera que la autoridad responsable debía optar por aplicar lo establecido en ésta última, al ser una ley de carácter general y ubicarse jerárquicamente por encima de su reglamento interior.
Agravio que a juicio de esta Sala Regional es infundado, de acuerdo con las razones siguientes.
Principio de jerarquía normativa
El agravio por el que la parte actora aduce que se vulneró en su perjuicio el principio de jerarquía normativa, como se adelantó, es infundado, conforme a las siguientes razones.
En principio, el artículo 133 de la Constitución General dispone textualmente:
Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada entidad federativa se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de las entidades federativas.
De su interpretación gramatical, tenemos que el texto constitucional, las normas emitidas por las y los Legisladores Federales y los tratados internacionales celebrados por el Poder Ejecutivo Federal y ratificados por el Senado de la República, constituyen el parámetro de regularidad constitucional al que han de ajustarse verticalmente todas las demás leyes.
En esa dimensión, impone a las personas juzgadoras de todos los niveles y órdenes de gobierno, la obligación de preferir las normas contenidas en el bloque de constitucionalidad, respecto de aquellas que, en contrario, se encuentren diseñadas en las constituciones y leyes locales.
Al respecto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el amparo en revisión 120/2002, sostuvo, en lo que aquí interesa, que la porción normativa del artículo 133 constitucional que establece “las leyes del Congreso de la Unión”, no se refiere a las leyes federales, entendiendo por éstas, las que regulan el marco de atribuciones de determinados órganos de la federación.
Sino que, por el contrario, este precepto hace referencia a las leyes generales, esto es, aquellas que tienen incidencia válida en todos los órdenes jurídicos que conforman al Estado mexicano.
Apuntó que el matiz particular en este tipo de normas radica en que, al emitirlas, el Poder Reformador de la Constitución renuncia a su facultad para distribuir atribuciones entre las entidades federativas, lo que opera como una excepción al principio de reserva de ley conferido a favor de los Estados y de la Ciudad de México, en el ámbito de sus competencias.
En ese orden de ideas, precisó que la expedición de las leyes generales no obedece en estricto sentido a la voluntad del Poder Legislativo, sino que su emisión está contemplada en una cláusula constitucional que lo obliga a dictarla; y, una vez agotado el procedimiento legislativo, ellas deben ser acatadas por las autoridades federales, locales y municipales.
Explicó que dichas leyes no se encuentran en un plano de horizontalidad frente a las leyes federales, siendo las generales jerárquicamente superiores a estas y a las leyes locales; y que, en ciertos casos, la validez de las leyes emitidas por los Congresos Estatales está sujeta a lo dispuesto en una ley general, al grado que, de contravenir su contenido, aquellas deben reputarse inconstitucionales.
Así, concluyó que la interpretación del artículo 133 de la Constitución General debe ser en el sentido de que en él se erige el principio de supremacía constitucional, conforme al cual, la Constitución, las leyes generales y los tratados internacionales que estén de acuerdo con aquella configuran la Ley Suprema de la Unión, a la que debe adecuarse el orden jurídico del país.
En línea con lo expuesto, en el decreto de reforma de seis de abril de mil novecientos noventa, por el que se modificaron, entre otros, el artículo 41 de la Constitución General, se previó el establecimiento de un sistema de medios de impugnación para garantizar la sujeción al principio de legalidad de los actos y resoluciones de carácter electoral.
Y fue el veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis, que se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Ahora bien, en el Libro Primero, Título Primero “De las disposiciones generales”, Capítulo I “Del ámbito de aplicación y de los criterios de interpretación”, artículo 1, se establece que la Ley de Medios es de orden público y de observancia general en toda la República y reglamentaria de los artículos 41, 60 y 99 de la Constitución General.
No obstante, es de notarse que nos encontramos ante una ley general sui generis -excepcional-, pues su esencia no es la de sentar las bases normativas que deben seguir las Legislaturas de los Estados y las demás autoridades locales para la instrumentación de los medios de impugnación internos, sino que se centra en la reglamentación de aquellos que son competencia de la federación.
En efecto, se trata de una norma que, si bien nominalmente es general, sus disposiciones están diseñadas para fijar la competencia del Instituto Nacional Electoral y de las Salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, para conocer y resolver las controversias que se susciten entre la ciudadanía y las autoridades electorales federales y locales.
Circunstancia que se hace patente al atender lo dispuesto en el artículo 4 de la ley en análisis, que enmarca que los órganos del INE son competentes para conocer y resolver del recurso de revisión establecido en el diverso artículo 3, inciso a).
Al tiempo que establece que es facultad del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación el conocimiento y resolución de los medios de impugnación contenidos en los incisos b) a f) del numeral en cita, conforme a la forma y términos previstos en esa ley general, así como en los acuerdos generales emitidos por la Sala Superior.
En ese sentido, de la interpretación gramatical, sistemática y funcional de los artículos 1, 3 y 4 de la Ley de Medios, en relación con su artículo 32, ubicado en el Título Segundo “De las reglas comunes aplicables a los medios de impugnación”, Capítulo XIII “Del cumplimiento y ejecución de las resoluciones de las Salas del Tribunal, de las medidas de apremio y de las correcciones disciplinarias”, es claro que la intención de las y los Legisladores Federales fue establecer los medios de apremio y las correcciones disciplinarias con que cuentan, exclusivamente, las Salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para hacer cumplir la ley y sus sentencias.
De ahí que se estime que la parte actora plantea su inconformidad desde una premisa inexacta, al pretender que, bajo el principio de supremacía constitucional, el actuar del Tribunal Electoral responsable debía ajustarse a una norma que ni formal ni materialmente tiene operatividad en el ámbito de su competencia.
Despejado lo anterior, incumbe ahora retomar el marco jurídico relativo a las atribuciones que tiene el Tribunal local para establecer en su reglamento interno la posibilidad de imponer medidas de apremio a fin de hacer cumplir sus propias determinaciones.
En el artículo 17 de la Constitución General se prevé el principio de tutela judicial efectiva, el cual establece que la función estatal de impartir justicia pronta, completa e imparcial no se agota con el conocimiento y resolución de los juicios, sino que comprende la plena ejecución de las sentencias que se emitan, de ahí que lo inherente a su cumplimiento, en los términos en los que se fijaron para tal efecto, es parte de tal derecho.
Disposición que, engarzada con el contenido del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, permiten sostener que, para que el Estado garantice un derecho de acceso a la justicia efectivo, no basta con la existencia de sistemas legales mediante los cuales las autoridades competentes emitan resoluciones ni con la existencia formal de recursos, sino que éstos deben ser efectivos lo que implica que se ejecuten las sentencias y resoluciones.
Ahora bien, el artículo 23, fracción VII, de la Constitución local establece que el Tribunal responsable es la autoridad jurisdiccional en materia electoral que gozará de autonomía técnica y de gestión en su funcionamiento e independencia en sus decisiones y que debe cumplir sus funciones bajo los principios de certeza, imparcialidad, objetividad, legalidad y probidad.
Por su parte, el artículo 142, del Código local, establece en sus fracciones I, XI y XII, que ese Tribunal tiene entre sus atribuciones, resolver los medios de impugnación que se interpongan, aprobar y expedir su propio reglamento interno, así como aplicar las medidas de apremio necesarias para garantizar el cumplimiento de los acuerdos o resoluciones que dicte.
Asimismo, el segundo párrafo del artículo 318, del Código local, establece que, en materia de justicia electoral, resulta aplicable de manera supletoria la Ley de Medios y el Código Procesal Civil para el Estado Libre y Soberano de Morelos.
Finalmente, por lo que hace al Reglamento interno del Tribunal local, su artículo primero prevé que el objeto del reglamento es el de regular su organización y funcionamiento, en el ámbito de su competencia, de conformidad con la Constitución y el Código locales.
Por su parte, el artículo 119, del Reglamento interno del Tribunal local -norma que cuyo acto de aplicación es materia de impugnación del presente juicio-, prevé que, para el cumplimiento de sus determinaciones y resoluciones, podrá aplicar discrecionalmente como medidas de apremio: a) Amonestación; b) Multa de mil hasta cinco mil UMAs; y c) Auxilio de la fuerza pública.
En la tónica desarrollada, la facultad prevista en el artículo 119 del Reglamento interno del Tribunal local, resulta acorde con el principio de tutela judicial efectiva plasmado en la Constitución General, así como lo previsto en la Constitución y Código locales.
Como se indicó, el artículo 17 de la Constitución General prevé el principio de tutela judicial efectiva, el cual establece que la función estatal de impartir justicia pronta, completa e imparcial no se agota con el conocimiento y resolución de los juicios, sino que comprende la plena ejecución de las sentencias que se emitan.
Sobre este tópico, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha precisado que el derecho de acceso a la justicia es de contenido complejo y abarca las etapas previas al juicio, durante y posterior al mismo; siendo parte esencial de este derecho la efectividad en la ejecución de sentencias y resoluciones.
Aunado a ello, cuando el ente obligado al cumplimiento es una autoridad, la efectividad del derecho de acceso a la justicia exige además la efectividad del Estado, por lo que es indispensable que las autoridades estatales cumplan con sus obligaciones contenidas en la Constitución General y en los diversos tratados internacionales[77].
De manera que la plena ejecución de una resolución comprende la remoción de todos los obstáculos que impidan su cumplimiento, tanto iniciales como posteriores y, en su caso, la realización de todos los actos necesarios para lograrlo, así como los derivados de una desobediencia manifiesta o disimulada o bien, por un cumplimiento aparente o defectuoso; máxime que lo concerniente a que se cumplan las determinaciones judiciales es una cuestión de orden público.
Al respecto, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha establecido un criterio relativo en la facultad para exigir el cumplimiento de sus resoluciones, el cual se encuentra contenido en la jurisprudencia 24/2001 de rubro TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. ESTÁ FACULTADO CONSTITUCIONALMENTE PARA EXIGIR EL CUMPLIMIENTO DE TODAS SUS RESOLUCIONES[78].
En esa dimensión, se estima que, si bien la Constitución General, la Constitución y el Código locales no prevén de manera expresa la facultad del Tribunal local para regular qué medidas de apremio son las que pueden imponerse a fin de lograr el cumplimiento de sus propias determinaciones, lo cierto es que dicha facultad se encuentra contenida de manera implícita en el principio de tutela judicial efectiva, cuyo respeto y vigencia es un aspecto de suma obligatoriedad para la totalidad de los tribunales electorales de las entidades federativas, como lo es la autoridad responsable.
Además, debe tenerse en cuenta que el artículo 23, fracción VII, de la Constitución local indica que la autoridad responsable goza de autonomía técnica y de gestión en su funcionamiento e independencia en sus decisiones.
Y, adicionalmente, el propio Código local en su artículo 142, prevé de manera expresa diversas atribuciones del Tribunal local, como lo son el expedir su propio reglamento interno y aplicar medidas de apremio para garantizar el cumplimiento de sus sentencias.
Por tanto, conforme a lo que se ha explicado, es infundada la alegación de la parte actora dado que la actuación del Tribunal responsable no es contraria al principio de jerarquía normativa, pues como se anotó, es un órgano que cuenta con suficientes facultades para regular la manera en que hará efectivo el principio de tutela judicial efectiva lo que engloba, las formas y medios para hacer cumplir sus determinaciones.
En ese sentido, no asiste la razón a la parte actora cuando señala que se le debió aplicar la Ley de Medios por contener una disposición más benéfica (multa más baja), porque la aplicación de esa Ley es supletoria, lo que significa que podría invocarse solo si en la normativa electoral local no existiera previsión alguna, lo que en el caso no acontece, pues como se razonó, el Código local señala que el Tribunal local puede aplicar las medidas de apremio que estime pertinentes para el cumplimiento de sus sentencias, así como que está facultado para emitir su reglamento interior, y en este último, se precisaron las medidas de apremio que dicho órgano podría aplicar, de ahí que el agravio de la parte actora se estime infundado.
Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de la Segunda Sala de la SCJN de rubro SUPLETORIEDAD DE LAS LEYES. REQUISITOS PARA QUE OPERE[79], que señala que para que opere la supletoriedad es necesario que, entre otras cuestiones, la ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente.
5.3. Violación al principio de proporcionalidad; y
5.4. El Tribunal responsable no especificó el orden de las medidas de apremio, lo que vulnera los preceptos constitucionales consagrados en los artículos 14 y 16 de la Constitución General
Dada la relación que, como se desarrollará, existe entre los conceptos de agravio de referencia, este órgano colegiado los analizará de manera conjunta.
En primer lugar, la parte actora estimó que el monto de la multa es excesivo y fuera de proporción, violando el principio de proporcionalidad instituido en el artículo 22 de la Constitución General.
En segundo término, se duele, por un lado, de la omisión del Tribunal local de hacer de su conocimiento, con anterioridad a la imposición de la multa, el orden en que llevaría a cabo la aplicación de las medidas de apremio, lo que en su concepto no es acorde con los principios de seguridad, legalidad y certeza jurídica.
Refiere que en el auto de trece de junio, únicamente se señaló de manera genérica que se impondrían medidas de apremio sin establecer cuáles y, que en este, así como en el diverso acuerdo de veintidós de junio siguiente, no se apercibió formalmente a las personas que serían objeto de tales medidas, siendo que la responsable se limitó a expresar que se impondrían las medidas necesarias para lograr la ejecución de la sentencia dictada en el procedimiento seguido ante sí.
Además, expone que en el acuerdo plenario de siete de noviembre, el Tribunal responsable no consideró la capacidad económica de las personas infractoras, reincidencia, las circunstancias, y que no utilizó en modo racional las medidas de apremio.
Razón por la que considera, hubo una violación al debido proceso, puesto que los acuerdos de trece y veintidós de junio
i) no existe fundamentación y motivación suficiente sobre la imposición de las medidas de apremio y ii) no medió apercibimiento, pues la autoridad solo se pronunció sobre la provisión de medias de apremio sin especificar en qué consistirían.
Sobre esto último, la parte actora cita el criterio de rubro: MEDIDAS DE APREMIO. EL APERCIBIMIENTO ES UN REQUISITO MÍNIMO QUE DEBE REUNIR EL MANDAMIENTO DE AUTORIDAD PARA QUE SEA LEGAL LA APLICACIÓN DE AQUÉLLAS (LEGISLACIONES DEL DISTRITO FEDERAL Y DE LOS ESTADOS E NUEVO LEÓN Y CHIAPAS).
Y concluye estableciendo que, en los acuerdos antes apuntados, no se expresó el parámetro mínimo y máximo para calificar la forma de imponer una medida de apremio; de lo que deriva que el fijar una multa equivalente a mil UMAs, sin apercibimiento previo, la torna desproporcional.
Violación al principio de proporcionalidad
En lo que respecta a la afectación que reclama la parte actora en cuanto a que la multa impuesta por el Tribunal local contraviene el principio de proporcionalidad contenido en el artículo 22 de la Constitución Federal, este argumento es infundado.
Para dilucidar esta cuestión, conviene apuntar que, de acuerdo con la doctrina jurisprudencial de la SCJN, es posible extraer de los artículos 22 y 31, fracción V de la Constitución General, la prohibición de imponer penas excesivas y el principio de proporcionalidad tributaria. En este sentido es orientador el criterio del Pleno de la SCJN de rubro MULTAS FIJAS. LAS LEYES QUE LAS ESTABLECEN SON INCONSTITUCIONALES[80], del que se desprende que las normas que establecen multas fijas son contrarios al texto constitucional al no poder graduar la autoridad su imposición al caso concreto, lo que conlleva a su desproporcionalidad al aplicarse por igual y sin distinción a todas las personas.
En oposición a ese tipo de multas, el Pleno de la Suprema Corte ha declarado la validez de las multas que para su aplicación prevén un parámetro mínimo y máximo, pues facultan a la autoridad para individualizar su alcance atendiendo a la gravedad de la conducta, la capacidad económica de la persona, reincidencia, así como cualquier elemento que permita determinar el grado de afectación que produce el hecho en cuestión. Criterio plasmado en la jurisprudencia de rubro MULTAS. LAS LEYES QUE LAS ESTABLECEN EN PORCENTAJES DETERMINADOS ENTRE UN MÍNIMO Y UN MÁXIMO, NO SON INCONSTITUCIONALES [81].
En línea con ello, al resolver el Amparo en Revisión 487/2020, la Primera Sala de la Suprema Corte determinó que la medida de apremio es una figura jurídica que encuentra sustento en el artículo 17 constitucional, cuyo propósito es dotar a las autoridades judiciales de mecanismos para vencer la contumacia de las personas para desplegar una conducta que les es requerida mediante una resolución, misma que puede consistir en una obligación de actuar de forma específica o dejar de realizar una conducta, dando lugar a la emisión de la tesis de rubro: MULTA COMO MEDIDA DE APREMIO EN EL JUICIO EJECUTIVO MERCANTIL. LA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 1067 BIS, FRACCIÓN II, DEL CÓDIGO DE COMERCIO, NO VULNERA EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD DE MULTAS NI EL DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA[82].
Señaló que al dictar sentencia en el diverso Amparo en Revisión 290/2019, esa Primera Sala sostuvo que las medidas de apremio se fundan en la necesidad y el interés social de instrumentar los medios necesarios para que las resoluciones y determinaciones judiciales sean cumplidas.
Explicó que ello atiende a la finalidad de agilizar los procesos del orden judicial o que la propia persona juzgadora procure la ejecución de las sentencias que dicte, y cumplir así con los principios de justicia pronta y completa, en términos de lo que establece el artículo 17 de la Constitución General.
Así, determinó que las medidas de apremio tienen como propósito compeler a una persona que se ha mostrado contumaz a cumplir con un mandato judicial, en el contexto de la tramitación de un procedimiento, generalmente, judicial; de ahí que su naturaleza no sea la de una sanción, cuya imposición es el resultado de una conducta ilícita.
En relación con la naturaleza de las medidas de apremio, recordó que ese Alto Tribunal ha emitido, entre otros, el siguiente criterio:
MEDIOS DE APREMIO, NATURALEZA DE LOS. La medida de apremio que restringe la libertad personal de un individuo particular, no tiene carácter de pena, puesto que es tan sólo una disposición encaminada a hacer efectivo el imperio de que están investidas las autoridades judiciales, y tiene exclusivamente por objeto hacer coacción en la voluntad del particular, para vencer su negligencia o contumacia para cumplir con las decisiones judiciales; y aun cuando es rigurosamente cierto que los Jueces [o juezas] tienen la facultad de calificar, en cada caso, si realmente ha habido resistencia a sus mandamientos de parte de los particulares es ostensible que el incumplimiento de una orden no puede justificarse con la comprobación legalmente insuficiente de una causa determinada, pues además de ser necesario que dicha causa sea eficaz para ese efecto, se requiere también su adecuada comprobación[83].
Con base en lo cual, la Primera Sala de la SCJN razonó que, en tanto las medidas de apremio no se subsumen en una sanción dictada con motivo de la exteriorización de una conducta ilícita, sino que constituyen facultades de la autoridad para ejecutar sus determinaciones, no es posible analizar su aplicación conforme al principio que prohíbe las penas excesivas en el artículo 22 constitucional; y que, menos aún, vulneran la proporcionalidad a que se refiere el artículo 31, fracción IV de esa norma fundamental, toda vez que no puede considerarse a dichas medidas como contribuciones de carácter fiscal.
Por su parte, la Sala Superior al abordar el análisis de la naturaleza de las medidas de apremio en el SUP-REC-1425/2021[84], sostuvo que las medidas de apremio son facultades coactivas otorgadas a las autoridades jurisdiccionales para lograr el cumplimiento de sus determinaciones, es decir, son un conjunto de instrumentos jurídicos con los que el juzgado o tribunal puede hacer cumplir sus resoluciones.
Del desarrollo expuesto, es posible arribar a dos conclusiones, la primera, que son válidas las multas que para su aplicación contemplan un mínimo y un máximo de acuerdo con el cual las personas juzgadoras pueden modular su fijación, mediante la individualización que realice tomando en consideración las circunstancias particulares del caso; la segunda, que toda vez que las medidas de apremio no configuran sanciones, no es dable analizar su proporcionalidad a la luz del principio de proporcionalidad de las penas o de considerarlas excesivas tomando como parámetro lo establecido en el artículo 22 de la Constitución.
De esta manera, para poder analizar la aparente excesividad de una multa impuesta como medida de apremio, el estudio no es posible realizarlo sobre la base de una contravención al artículo 22 de la Constitución General como lo propone la parte actora, sino que en todo caso, dicho estudio, debería realizarse atendiendo los argumentos que exprese la persona impugnante de por qué la conducta que cometió y que generó la necesidad de imponerle una medida de apremio, no produjo la afectación en el bien jurídico tutelado en el grado que se le imputa.
Lo anterior, en el entendido que, como se ha explicado, el bien jurídico que sustenta la imposición de una medida de apremio, está directamente relacionado con el deber de las autoridades que ejercen facultades jurisdiccionales para hacer efectiva la impartición de una tutela judicial efectiva de manera pronta y expedita en términos del artículo 17 de la Constitución y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como de la potestad que tiene la respectiva autoridad para hacer cumplir sus mandatos y con ello derrotar la contumacia que ha mostrado la parte a la que se le impone la misma.
De ahí que, además de que no es posible someter al escrutinio constitucional la proporción o exceso de una multa como medida de apremio sobre la base de una aparente desproporción que establece el artículo 22 de la Constitución General y que como se ha establecido se enfoca propiamente en potestades sancionatorias del Estado sobre conductas ilícitas y que por tanto tienen una naturaleza distinta, tampoco es viable analizar desde la óptica constitucional, el valor o numerario en sí mismo que establece la normativa sobre la multa aplicada sin referenciarlo a la conducta cometida, el grado de afectación a la impartición de justicia (bien jurídico consagrado en el artículo 17 Constitucional) y la eficacia que dicha medida tiene para superar la contumacia o desacato mostrado para dar cumplimiento a determinado mandato judicial.
Razones estas que en todo caso, correspondería derrotar a la parte que reclama la aplicación excesiva de una medida de apremio, argumentando y demostrando porqué resulta excesiva o irracional la aplicación de tal instrumento o del resultado derivado de éste[85], tomando como base que no ocasionó o no en el grado que se le señala, una afectación a la impartición de justicia que amerite la imposición de esa medida de apremio.
Esto es, solo podría analizarse desde la óptica constitucional si el valor o numerario es excesivo en una multa que se le impone a una persona mediante una medida de apremio, cuando el reclamo se sustente y así se haga valer, precisamente en el hecho de que la conducta que se indica afectó la impartición de justicia (artículo 17 de la Constitución General) y obstaculizó el cumplimiento de los mandatos jurisdiccionales, no amerita la imposición coercitiva para vencer esa contumacia o resistencia o bien que la afectación que ocasionó no es de la magnitud o grado que se le señala.
Ahora bien, en el caso de la multa que se combate, el Código local y el Reglamento Interior del Tribunal Electoral del Estado de Morelos precisan lo siguiente:
Código local
Artículo 142. Corresponden al pleno del Tribunal Electoral las siguientes atribuciones:
(…)
XII. Aplicar las medidas de apremio necesarias para garantizar el cumplimiento de los acuerdos y resoluciones que dicte, y
(…)
Artículo 147. Son atribuciones de los magistrados las siguientes:
(…)
VI. Decretar las medidas de apremio para hacer cumplir las determinaciones de la Ponencia, y
(…)
Reglamento interior
ARTÍCULO 18. Corresponde a la Presidenta o al Presidente del Tribunal las siguientes atribuciones:
(…)
VIII. Determinar y aplicar en su caso, las medidas de apremio y disciplinarias que refiere este Reglamento y demás disposiciones aplicables al caso, e iniciar actas de constancias de hechos, previstas en la LSCEM; en ambos casos serán validadas con la firma de la Secretaria o Secretario General;
(…)
ARTÍCULO 119. Para el cumplimiento de sus determinaciones y resoluciones, el Tribunal podrá aplicar discrecionalmente los medios de apremio siguientes:
a) Amonestación;
b) Multa de mil hasta cinco mil veces la unidad de medida y actualización que determine el Instituto Nacional de Estadística y Geografía; y
c) Auxilio de la fuerza pública.
Asimismo, es preciso señalar que si bien el Reglamento Interior del Tribunal Local, no prevé las condiciones para la imposición de las medidas de apremio, como ya se destacó anteriormente, ello no es impedimento para su aplicación (que deriva tanto del artículo 17 de la Constitución Federal, como del Código Local) y para garantizar a las personas a quienes se les apliquen, que la autoridad responsable al imponer esas medidas está obligada a cumplir con el deber constitucional de fundar y motivar esa determinación.
En suma, de la norma local (legal y reglamentaria) se advierte que la autoridad responsable tiene la facultad de imponer medidas de apremio, entre ellas, amonestación, multa de mil hasta cinco mil UMAs y solicitar el auxilio de la fuerza pública, además de que las condiciones o elementos para que se impongan las medidas de apremio, en específico, las multas, no se contienen en la estructura normativa local, sin embargo, la autoridad tiene el deber de motivar sus determinaciones, en términos del artículo 16 de la Constitución Federal.
Bajo el contexto anterior, a juicio de esta Sala Regional, lo infundado del agravio planteado, yace, de un lado, en que la medida combatida sí contempla un parámetro mínimo y máximo para la imposición de la medida de apremio consistente en multa, con base en el cual la autoridad judicial puede graduar el monto a imponer teniendo en consideración la conducta de la persona o grupo de ellas que han incumplido su determinación (lo que aconteció como se justifica más adelante).
Y, de otro, porque pretende que este Tribunal realice un estudio de proporcionalidad de la multa a la luz de un principio propio del derecho sancionador cuya aplicación ha sido vedada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por ser incompatible con la naturaleza jurídica de las medidas de apremio.
De tal suerte, a juicio de esta Sala Regional lo excesivo que pudiera resultar una multa como medida de apremio solo podría ser materia de análisis en relación con la persona, la conducta que desplegó y la afectación que ello ocasionó a la impartición de justicia, y no de forma abstracta la norma que establece la cuantía a que asciende la medida, con la salvedad de que en ella se regulara una multa fija.
El Tribunal local no consideró el contexto fáctico en la aplicación de la multa
En otro orden de ideas, respecto de la inconformidad dirigida a afirmar que la autoridad responsable no tomó en cuenta para la imposición de la multa, el contexto de las personas infractoras (capacidad económica, reincidencia y circunstancias), aunado a que tampoco dio a conocer el parámetro mínimo y máximo para su aplicación, en concepto de esta Sala Regional deviene infundada.
Esto es así, porque, contrario a lo aducido por la parte actora, al dictar el acuerdo de siete de noviembre, en el que, entre otras cosas, el Tribunal local determinó imponer la medida de apremio inscrita en el artículo 119, inciso b) de su Reglamento Interior (multa), consideró que:
Durante la instrucción del procedimiento ordinario local, se apercibió a los y las aquí accionantes para que cumplieran con diversos requerimientos intraprocesales, mismos que no fueron atendidos;
Como consecuencia del actuar omisivo de la responsable, en esa instancia, en la sentencia se apercibió que, en caso de incumplimiento, se haría efectiva la medida de apremio establecida en el artículo 119, inciso b) del Reglamento Interior;
Seguido el trámite del incidente de inejecución de sentencia, en la resolución incidental el Tribunal local amonestó a las autoridades responsables (en esa instancia), les requirió nuevamente el cumplimiento de la sentencia y las apercibió que, de insistir en su inobservancia, impondría las medidas que estimara necesarias para su ejecución;
Entre la fecha de la sentencia, la resolución del incidente de incumplimiento y la emisión del acuerdo plenario aquí impugnado, transcurrieron más de seis meses sin que la autoridad responsable (en esa instancia) diera cumplimiento.
La autoridad responsable (en aquella instancia) incumplió de manera reiterada tanto los requerimientos de la ponencia instructora, como aquellos dictados por el pleno del tribunal, lo que derivó en la imposibilidad de restituir al actor del procedimiento local en el goce de sus derechos.
El desacato de los mandamientos de autoridad implica una vulneración trascendental al Estado de Derecho, que constituye una conducta grave.
Aunado a lo anterior, para esta Sala Regional también es indudable la actitud contumaz de la parte actora quien, como autoridad responsable en la controversia de origen, se ha resistido a restituir al actor primigenio, Raúl Leal Montes, en el cargo de regidor del Ayuntamiento, pues incluso esta Sala Regional tuvo conocimiento de ello en diversa cadena impugnativa.
Ello, pues el veintiséis de septiembre el actor primigenio promovió otro juicio local, debido a que en sesión de cabildo de veintiuno de septiembre se le había destituido nuevamente del cargo, el cual se registró con el número TEEM-JDC-65/2023 en donde el Tribunal responsable determinó que los hechos reclamados ya habían sido materia de análisis en el juicio TEEM-JDC-22/2023, inconforme con ello, promovió un juicio ante esta Sala Regional que se radicó bajo la clave SCM-JDC-299/2023, en donde se resolvió revocar porque los hechos impugnados eran distintos dado que el actor había sido nueva e indebidamente destituido del cargo[86].
Como se observa, para la imposición de la multa el Tribunal local valoró de manera integral el comportamiento contumaz que demostró la autoridad responsable en esa instancia -parte actora- en el juicio seguido ante su jurisdicción, esto es, i) la actitud de incumplimiento de los acuerdos de trámite en el procedimiento, de la sentencia y de la determinación que resolvió el incidente de inejecución, ii) el plazo del incumplimiento que es igual o mayor a seis meses, así como iii) los bienes jurídicos afectados (el ejercicio efectivo del cargo del actor en el juicio local y el acceso a la justicia).
En línea con ello, para la cuantificación de la medida el Tribunal local consideró el criterio sentado por la Sala Superior en la tesis relevante XXVIII/2003 de rubro SANCIÓN. CON LA DEMOSTRACIÓN DE LA FALTA PROCEDE LA MÍNIMA QUE CORRESPONDA Y PUEDE AUMENTAR SEGÚN LAS CIRCUNSTANCIAS CONCURRENTES[87], en la que estableció la forma en que las autoridades deben modular el quantum (cuánto) de la sanción a imponer ante la determinación de una infracción.
Con base en los elementos anteriormente expuestos, resolvió la imposición de la multa fijándola en el punto más bajo que prevé el artículo 119, inciso b) del multicitado reglamento interior, es decir, el equivalente a mil UMAs, por lo que si bien conforme al artículo 16 de la Constitución General, todas las autoridades en el ámbito de sus atribuciones deben fundar y motivar sus determinaciones, también lo es que, para el caso de imposición de la multa mínima, no es necesario hacerlo, así como tampoco es necesario considerar los elementos como la capacidad económica del infractor o la reincidencia.
Al efecto cobra relevancia la razón esencial de la jurisprudencia de la Segunda Sala de la SCJN de rubro MULTA FISCAL MÍNIMA. LA CIRCUNSTANCIA DE QUE NO SE MOTIVE SU IMPOSICIÓN, NO AMERITA LA CONCESIÓN DEL AMPARO POR VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL[88], que señala en esencia que cuando se imponga al particular la multa mínima prevista en la ley sin señalar pormenorizadamente los elementos que la llevaron a determinar dicho monto, como lo pueden ser, entre otras, la gravedad de la infracción, la capacidad económica de la persona infractora, su reincidencia, no causa violación a garantías ya que tales elementos solo deben tomarse en cuenta cuando se impone una multa mayor a la mínima, pero no cuando se aplica esta última, pues es evidente o que legalmente no podría imponerse una menor.
De esta manera, aunque una media de apremio no tiene la naturaleza de una sanción, en términos de la ratio decidendi -razón para decidir- del criterio antes señalado, no era necesario que el Tribunal local considerara la capacidad económica de la parte actora, si fue reincidente o la gravedad de su actuación, en tanto que estos son parámetros que deben tomarse en cuenta para determinar el monto más apropiado de la multa según dichas circunstancias, pues al haber optado por la mínima que dispone su Reglamento, es evidente que no podía establecer una menor, aun valorando dichos elementos.
En ese contexto, se estima que la multa impuesta a las personas integrantes del cabildo se encuentra ajustada a derecho, por lo que sus agravios se estiman infundados.
Ello es así, porque en concepto de esta Sala Regional la parte accionante omite combatir frontalmente cada uno de los elementos que tomó en cuenta el Tribunal responsable para la imposición de la medida de apremio consistente en una multa.
En efecto, de la resolución recurrida se advierte que la autoridad responsable, para imponer la medida de apremio combatida, tomó en cuenta el bien jurídico afectado (derecho de sufragio pasivo en su vertiente de ejercicio efectivo del cargo); las condiciones externas (contexto fáctico); la reincidencia en el incumplimiento, y la calificación de la gravedad de la conducta.
En este sentido, el Tribunal Local estimó que la multa resultaba idónea para “vencer la resistencia” de quienes integran la parte actora que han sido “reacios a cumplir con lo ordenado por este Tribunal en las resoluciones dictadas y disuadirlos de continuar con la conducta omisiva”, de lo que se desprende que el Tribunal responsable no consideró la reincidencia como parámetro para imponer dicha medida de apremio, sino la actitud de “resistencia” de la parte actora de acatar las acciones que se les ordenó a fin de restituir a una persona en el ejercicio de sus derechos político electorales que la ahora parte actora transgredió siendo omisa en reparar tal vulneración.
Así, el Tribunal local determinó que se impondría la medida de apremio consistente en una multa en atención a la conducta que externaron las autoridades responsables (titular de la presidencia municipal, sindicatura y regidurías) en el juicio local, sin que fuera necesaria su individualización en términos de lo establecido en el artículo 397 del Código Electoral local, en tanto que las medidas de apremio tienen una naturaleza jurídica diferente a la de una sanción.
En adición a que la accionante no desarrolló agravios para evidenciar la ilegalidad de las consideraciones que llevaron a la autoridad a imponer la multa, por el contrario, se limitó a exponer, de manera genérica, que no es proporcional y que es excesiva, dado que no se aplicó la norma que, conforme al principio de supremacía constitucional, debía emplearse y que resultaba más benéfica.
Argumentación que por sí sola resulta infundada, como se justificó líneas precedentes.
En tales condiciones, si los motivos y fundamentos formulados por la responsable no son enfrentados directamente, ni se ofrecieron razones para controvertir la ilegalidad de la multa impuesta y que tampoco se aduce la causa de una afectación grave por la que resulta desmedida, esta Sala Regional no tiene elementos de derecho para examinar si resultó excesiva o no.
El Tribunal local no dio a conocer el criterio de aplicación de las medidas de apremio
Al respecto, ha sido criterio de la Suprema Corte que el apercibimiento constituye un requisito mínimo que debe reunir un mandato judicial en que se previene a la persona de la que se busca obtener una determinada conducta, para que posteriormente pueda estimarse legal su imposición[89]. Ello, en el entendido de que las medidas de apremio buscan incidir sobre la conducta de una determinada persona, ante un cúmulo de condiciones que pueden variar según el caso de que se trate.
De modo que, ante la diversidad de condiciones que puedan motivar la contumacia de una persona para cumplir con un mandato judicial, es que se estima necesario dotar a las y los juzgadores de un amplio margen discrecional para imponer la medida de apremio que, en su consideración, mejor pueda incidir en la conducta de la persona que se ha mostrado contumaz para cumplir con un mandamiento judicial.
Siendo aplicable la razón esencial de la jurisprudencia P./J. 76/2005, del Pleno de la SCJN, cuyo rubro y texto es el siguiente:
COMPETENCIA ECONÓMICA. LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 34 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, QUE PREVÉ LA IMPOSICIÓN DE UNA MULTA COMO MEDIDA DE APREMIO, NO VIOLA LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. La fracción II del artículo 34 de la Ley Federal de Competencia Económica, que prevé la medida de apremio consistente en una multa hasta por el importe del equivalente a 1,500 veces el salario mínimo vigente para el Distrito Federal, a los gobernados que no acaten las determinaciones de la Comisión Federal de Competencia, respeta la citada garantía constitucional, toda vez que tal medio de apremio tiene como propósito vencer la contumacia del particular a cumplir una determinación de la citada comisión, lo que permite que el gobernado conozca las consecuencias de su actuar e implica que la determinación adoptada por la autoridad, dentro del margen legislativamente permitido, se encuentre debidamente motivada, de manera que la decisión tomada se justifique por las circunstancias en que se suscitó el hecho.[90]
Sin que lo anterior implique un ámbito de discreción desproporcionado, en tanto que, como lo señaló el Pleno de la SCJN al resolver la contradicción de tesis 31/95, ha de considerarse que corresponde al arbitrio de la persona juzgadora, de acuerdo con la experiencia, la lógica y el buen sentido aplicar el medio que juzgue eficaz para compeler al contumaz al cumplimiento de una determinación judicial, debiendo en ello, como en cualquier acto de autoridad, respetar las garantías de legalidad y seguridad jurídica que establecen los artículos 14 y 16 constitucionales; esto es, expresando las razones por las que utiliza el medio de que se trate.
Aspecto que, incluso, ha llevado a considerar que si la y el legislador no establecen un orden para la imposición de las medidas de apremio que enumere en la norma respectiva, debe entenderse que ello queda reservado al mejor arbitrio de las personas juzgadoras.[91]
En este sentido, la SCJN ha explicado que el artículo en que se establezca un catálogo de medidas de apremio sin referirse expresamente a los elementos que la autoridad debe valorar para fijar el monto de la multa no conduce a la inconstitucionalidad del precepto por vulnerar la garantía de seguridad jurídica establecida en los artículos 14 y 16 constitucionales[92].
Lo anterior ya que, por un lado, la autoridad se encuentra impedida para actuar de forma arbitraria o caprichosa; siendo que el precepto legal establece una cuantía máxima que la sancionadora no podrá rebasar y, por otra parte, dicha autoridad debe cumplir con los requisitos de fundamentación y motivación de los actos, esto es, expresar las circunstancias especiales o motivos específicos que justifiquen el monto determinado.
Sobre este mismo punto, la SCJN ha sido consistente respecto a la exigencia de que las medidas de apremio se encuentren debidamente fundadas y motivadas; pues si bien, en estos casos dicha obligación resulta exigible a toda autoridad en términos de lo dispuesto en el artículo 16 constitucional[93], ante la imposición de una medida de apremio, no puede considerarse que las personas se encuentren en una incertidumbre jurídica cuando aquella se encuentra necesariamente precedida de un mandato judicial en el que se informa de la conducta u omisión ordenada, así como de la eventual imposición de una determinada medida de apremio, para el caso en que la persona a quien va dirigida el mandato se muestre contumaz.
De acuerdo con lo anterior, se estima la parte actora parte de una premisa falsa al considerar que el Tribunal responsable tenía el deber de expresar en sus determinaciones el orden de prelación en que llevaría a cabo la aplicación de las medidas de apremio en caso de incumplimiento.
Ello es así, porque como se dio cuenta, dichas medidas constituyen una herramienta para que las personas juzgadoras, ante el incumplimiento de sus resoluciones, estén en aptitud de lograr la ejecución respectiva. Por tal motivo, no es dable exigir que, a priori[94] de la omisión de la autoridad de cumplir, el órgano jurisdiccional dé cuenta detallada de la progresión con que aplicará, en su caso, alguna medida de apremio; de ahí que sea una potestad discrecional.
Es orientador en este aspecto la jurisprudencia P./J. 21/96 del Pleno de la SCJN de rubro MEDIOS DE APREMIO. SI EL LEGISLADOR NO ESTABLECE EL ORDEN PARA SU APLICACION, ELLO CORRESPONDE AL ARBITRIO DEL JUZGADOR[95].
Omisión de la autoridad responsable no apercibir con multa
En lo que toca al planteamiento de la parte actora donde reitera que no fue debidamente apercibida con la aplicación de la medida de apremio consistente en multa, sino, de manera genérica, con lo cual, insiste se violaron en su perjuicio las formalidades del procedimiento; resulta inoperante dado que, como ya fue razonado, desde la emisión de la sentencia se hizo del conocimiento de la parte actora que, en caso de no cumplir con lo ordenado, les sería aplicada una multa.
Sobre el punto, es orientadora la tesis de rubro: AGRAVIOS. SON INOPERANTES LOS QUE SE HACEN DESCANSAR SUSTANCIALMENTE EN LO ARGUMENTADO EN OTROS QUE FUERON DESESTIMADOS[96], de la que se extrae que si de lo alegado en un concepto de agravio se advierte que la impugnación planteada se hace descansar, sustancialmente, en lo que se argumentó en un planteamiento desestimado previamente en la misma resolución, ello hace que aquel resulte a su vez inoperante, dado que de ninguna manera resultará procedente, fundado u operante lo que en dicho agravio se aduce, por basarse en la supuesta procedencia de aquellos.
Desproporcionalidad de la multa
De otro lado, también resulta inoperante el argumento en el que la parte accionante insiste en la desproporcionalidad de la medida de apremio; dado que la afectación señalada se desestimó al analizarse el tópico en párrafos precedentes; con apoyo en la tesis arriba citada.
5.2.4. Indebida fundamentación y motivación del acuerdo por el que se les impone multa
Refiere al respecto, que la Dirección Ejecutiva de Administración y Financiamiento del Instituto Electoral de esa entidad se encuentra impedida para realizar el cobro de la multa, puesto que el acto que la ordena es un incidente de inejecución de sentencia y no un procedimiento sancionador.
Y que, desde esa óptica, existe una transgresión a las garantías judiciales diseñadas en el Pacto Federal, en la medida que el actuar de la responsable se justifica en normas que no son aplicables, particularmente, al fundarse la multa en artículos del “código comicial” que resultan inaplicables al caso concreto.
Aquí, retoma que el propio Tribunal local reconoce que la naturaleza del artículo 397 del Código local dista del procedimiento instruido y destaca que el artículo 400 de dicha codificación está inmerso en el Libro Octavo “De los Regímenes Sancionador Electoral y Disciplinario Interno”, Título Primero “De las faltas electorales y su sanción”, lo que impacta en su derecho de saber a qué atenerse y la deja en estado de indefensión.
Apoyando sus argumentos en las tesis de rubro FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU DISTINCIÓN ENTRE SU FALTA Y CUANDO ES INDEBIDA; SEGURIDAD JURÍDICA. ALCANCE DE LAS GARANTÍAS INSTRUMENTALES DE MANDAMIENTO ESCRITO, AUTORIDAD COMPETENTE Y FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 16, PRIMER PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, PARA ASEGURAR EL RESPETO A DICHO DERECHO HUMANO; y MULTAS IMPUESTAS POR EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. COMPETE HACERLAS EFECTIVAS A LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DE RECAUDACIÓN DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA CORRESPONDIENTE.
Marco jurídico
El artículo 16 de la Constitución General tutela las garantías de legalidad y seguridad jurídicas, consistentes en que ninguna persona pueda ser molestada en su persona, posesiones o documentos, sin que medie un mandamiento escrito por la autoridad competente en donde se cite la norma aplicable y las razones por las que dicha norma se ajusta al caso.
Así la SCJN ha referido que existe una indebida fundamentación cuando en el acto impugnado se citan preceptos legales que no son aplicables en la especie, y una indebida motivación cuando las razones no se ajusten a los presupuestos de la norma citada como fundamento y que la actualización de estas hipótesis conllevarían a la nulidad lisa y llana del acto a fin de que la autoridad responsable no mejore a través de uno nuevo la justificación del mismo, pues ello conllevaría a la vulneración de las garantías de legalidad y seguridad jurídica que tutelan los artículos 14 y 16 de la Constitución General[97].
Caso concreto
En el acuerdo impugnado, el Tribunal responsable precisó que el lugar y el momento donde debería ser pagada la multa sería la Dirección Ejecutiva de Administración y Financiamiento del IMPEPAC, atendiendo a la aplicación analógica de lo establecido en el artículo 400 del Código local y se apercibió que, en caso de no pagarla ante dicho instituto en el plazo de cinco días precisado para ello, el Tribunal ordenaría al IMPEPAC dar vista a las autoridades hacendarias a efecto de que procedan a su cobro mediante la instauración del procedimiento administrativo de ejecución como lo dispone el citado artículo. También, señaló que esto debería realizarse cuando la determinación estuviera firme.
Los agravios de la parte actora son infundados, pues la ejecución de una sentencia forma parte del derecho y obligación de garantizar una tutela judicial efectiva a las personas que han obtenido un fallo favorable.
Al efecto, el derecho a una tutela judicial efectiva establecido en el artículo 17 de la Constitución General, comprende no solo la resolución de las controversias, sino que los órganos vigilen y provean lo necesario para el acatamiento de sus determinaciones. Esto es implica un derecho para las personas justiciables y una obligación para el órgano jurisdiccional de hacer que se cumplan sus resoluciones.
Asimismo, además de tener facultades para ello conforme a lo que se ha expuesto, también está obligado a remover los obstáculos para hacer efectivo ese derecho.
Cobra relevancia a lo anterior el criterio orientador de la tesis I.3o.C.79 K (10a.), de rubro: TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA Y DEBIDO PROCESO. CUALIDADES DE LOS JUECES CONFORME A ESOS DERECHOS FUNDAMENTALES[98], que precisa que el derecho fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva, puede definirse como el derecho público subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijen las leyes, para acceder de manera expedita a tribunales independientes e imparciales, a plantear una pretensión o a defenderse de ella, con el fin de que a través de un proceso en el que se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión.
En ese orden de ideas, se destaca que la jurisprudencia 1a./J. 103/2017 (10a.) de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro DERECHO DE ACCESO EFECTIVO A LA JUSTICIA. ETAPAS Y DERECHOS QUE LE CORRESPONDEN[99], precisa que el derecho a la tutela jurisdiccional tiene tres etapas que corresponden a tres derechos bien definidos, y que son una previa al juicio, una judicial, y una posterior al juicio, ésta última identificada con la eficacia de las resoluciones emitidas o el derecho a ejecutar la sentencia.
Cada una de esas etapas y sus correlativos derechos también están relacionados con una cualidad de la persona juzgadora y en lo que atañe a la cualidad que deben tener las y los integrantes de los órganos jurisdiccionales, vinculada a la tercera etapa del derecho de acceso a la justicia, de ejecución eficaz de la sentencia, es la severidad, pues agotado el proceso, declarado el derecho (concluida la jurisdicción) y convertida la sentencia de condena en cosa juzgada, es decir, en una entidad indiscutible, se debe ser enérgico, de ser necesario, frente a su eventual contradicción por terceras, terceros, o frente a la resistencia por parte de la autoridad obligada.
En efecto, la o el juzgador debe ser celoso de su fallo y adoptar de oficio, dado que la ejecución de sentencia es un tema de orden público, todas las medidas necesarias para promover el curso normal de la ejecución, pues en caso contrario las decisiones judiciales y los derechos que en las mismas se reconozcan o declaren no serían otra cosa que meras declaraciones de intenciones sin alcance práctico ni efectividad alguna.
Así, el Tribunal local al emitir el pronunciamiento integral correspondiente sobre el cumplimiento de su sentencias debe entender que el debido proceso no aplica a la ejecución con la misma intensidad que en el juicio, pues el derecho ya fue declarado y la ejecución de la sentencia en sus términos es la regla y no la excepción, por lo que la cosa juzgada no debe ser desconocida o ignorada bajo ninguna circunstancia y, en esa medida, que todas las actuaciones que no abonen a materializar su contenido, deben considerarse sospechosas y elaboradas con mala fe y, por ende, ser analizadas con suma cautela y desestimadas de plano cuando sea evidente que su único propósito es incumplir el fallo[100].
En ese sentido, atendiendo a que con base en lo dispuesto en los artículos 23 párrafo 7, fracción VII de la Constitución local en relación con los diversos 136, 137 y 119 del Reglamento Interior del Tribunal responsable dicho órgano es el especializado para resolver las controversias en materia electoral y está facultado para hacer cumplir sus determinaciones.
A fin de no dejar en estado de indefensión a las personas justiciables que han obtenido un fallo favorable, si dentro de la norma no existe un procedimiento específico para el cobro de una multa decretada por el Tribunal local, se estima correcto que este haya sustentado la forma en la que se debía ejecutar esta, en una similar que ya se encuentra prevista en el Código local, a fin de dar certeza a quienes deben integrar ese recurso, respecto a la autoridad y la manera en que ello debe realizarse, pues se insiste, el Tribunal local tiene también la obligación de hacer cumplir sus determinaciones para hacer efectivo el derecho de acceso a la justicia establecido en el artículo 17 de la Constitución General, de ahí que no asista la razón a la parte actora.
Al efecto son aplicables la jurisprudencia 24/2001 y la tesis relevante XCVII/2001 de la Sala de rubros TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. ESTÁ FACULTADO CONSTITUCIONALMENTE PARA EXIGIR EL CUMPLIMIENTO DE TODAS SUS RESOLUCIONES y EJECUCIÓN DE SENTENCIA. LA TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA COMPRENDE LA REMOCIÓN DE TODOS LOS OBSTÁCULOS QUE LA IMPIDAN[101].
Aunado a ello es preciso señalar que la parte actora aduce que el cobro de las multas impuestas debía realizarse mediante la administración local de recaudación del Sistema de Administración Tributaria (SAT) y no por conducto del IMPEPAC, sin embargo, es posible advertir que lo ordenado por el Tribunal local para instrumentar dicha ejecución no le causa afectación.
Ello, pues como se ha indicado la entrega del numerario del valor de la multa ante el IMPEPAC, -en el caso de personas físicas-, tiene como cometido el cumplimiento voluntario de quien resultó sancionado y ante su eventual resistencia, dicho órgano dará las vistas necesarias para que, considerándose como crédito fiscal la autoridad hacendaria proceda al procedimiento administrativo de ejecución respectivo -procedimiento coactivo-, esto es, fase que coincide con las aseveraciones de la parte actora.
Así, si la citada aplicación analógica le confiere a la parte actora la posibilidad de cumplir voluntariamente la imposición de la multa mediante la entrega del numerario respectivo ante el IMPEPAC, en nada le perjudica que se hubiera contemplado esa fase de forma previa al procedimiento administrativo de ejecución que en su caso puede desarrollar en su perjuicio la autoridad hacendaria, de ahí que no asista la razón a la parte actora.
En consecuencia, al haber resultado infundados e inoperantes los agravios de la parte actora, lo procedente es confirmar el acuerdo impugnado.
Por lo antes expuesto y fundado, se
RESUELVE:
ÚNICO. Se confirma el Acuerdo impugnado. […]”
Por lo expuesto es que formulo el presente voto particular.
LUIS ENRIQUE RIVERO CARRERA
Magistrado en Funciones