RECURSO DE APELACIÓN

EXPEDIENTE: SDF-RAP-2/2017

RECURRENTE:

PARTIDO NUEVA ALIANZA

AUTORIDAD RESPONSABLE:

CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL

MAGISTRADA:

MARÍA GUADALUPE SILVA ROJAS

SECRETARIA DE ESTUDIO Y CUENTA:

ROSA ELENA MONTSERRAT RAZO HERNÁNDEZ[1]

Ciudad de México, a siete de abril de dos mil diecisiete.

La Sala Regional Ciudad de México del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en sesión pública confirma en la porción que fueron impugnados, el Acuerdo INE/CG817/2016 del Consejo General del Instituto Nacional Electoral que aprobó el Dictamen Consolidado respecto de la revisión de los informes anuales de ingresos y gastos de los partidos políticos nacionales y locales con acreditación o registro en las entidades federativas, correspondientes al ejercicio (2015) dos mil quince de Nueva Alianza; así como la Resolución INE/CG/818/2016, emitida por el Consejo General respecto de las irregularidades encontradas en el Dictamen Consolidado de referencia; actos por los que se determinó que el Partido Nueva Alianza debía reintegrar al referido Instituto el remanente correspondiente al proceso electoral local (2014-2015) dos mil catorce, dos mil quince de la Ciudad de México, con base en lo siguiente.

GLOSARIO

ANTECEDENTES

De los hechos narrados en el escrito del Recurrente, así como de las constancias del expediente, esta Sala Regional advierte lo siguiente:

I.         Proceso Electoral 2014-2015

1.       Inicio del proceso electoral. En octubre de (2014) dos mil catorce, inició el Proceso Electoral.

2.       Jornada Electoral. La jornada electoral correspondiente al proceso referido, tuvo lugar el día (7) siete de junio de (2015) dos mil quince.

II.  Resoluciones del Consejo General

1.       Proyectos de dictámenes consolidados. En julio de (2015) dos mil quince, la Comisión de Fiscalización del INE, aprobó los proyectos de dictámenes consolidados que presentó la Unidad Técnica de Fiscalización, con motivo de la revisión de los informes de campaña de los ingresos y egresos de las campañas correspondientes al Proceso Electoral.

2.       Irregularidades encontradas en los dictámenes consolidados. El (20) veinte de julio de (2015) dos mil quince, el Consejo General aprobó en sesión extraordinaria las resoluciones, respecto de las irregularidades encontradas en los correspondientes dictámenes consolidados de la revisión de los informes de campaña de los ingresos y egresos de las y los candidatos a las diputaciones federales y a las gubernaturas, diputaciones locales y Ayuntamientos, con relación a los procesos electorales locales concurrentes (2014-2015) dos mil catorce, dos mil quince. 

III.  Primer Recurso de Apelación

1.       SUP-RAP-277/2015 y acumulados. Inconformes con los correspondientes dictámenes consolidados y las resoluciones sobre ingresos y egresos en las campañas electorales correspondientes al Proceso Electoral, diversos partidos políticos promovieron recursos de apelación, los cuales fueron acumulados dentro del expediente identificado como
SUP-RAP-277/2015 y acumulados.

2.       Resolución. Dichos medios de impugnación fueron resueltos mediante sentencia del (7) siete de agosto de (2015) dos mil quince, en el sentido de revocar los actos impugnados. Asimismo, se ordenó al Consejo General resolver las quejas relacionadas con el supuesto rebase de topes de campañas electorales, tomando en cuenta para ello las resoluciones de las quejas en materia de fiscalización, con todas sus consecuencias jurídicas y los lineamientos señalados en dicha sentencia.

3.       Segundo dictamen consolidado. En cumplimiento a lo ordenado en la sentencia del expediente
SUP-RAP-277/2015 y acumulados, el (12) doce de agosto de (2015) dos mil quince, el Consejo General aprobó en sesión extraordinaria la resolución respecto a las irregularidades encontradas en el dictamen consolidado de la revisión de los informes de campaña de los ingresos y egresos de las y los candidatos correspondientes al Proceso Electoral, emitió nuevos dictámenes consolidados y resolvió las quejas pendientes.

IV.   Segundo Recurso de Apelación

1.       SUP-RAP-647/2015. Inconforme con las resoluciones anteriores, el (16) dieciséis de agosto de (2015) dos mil quince, MORENA interpuso recurso de apelación ante la Sala Superior, en el que impugnó -entre otras cuestiones- la omisión del Consejo General de ordenar a los partidos políticos la devolución del financiamiento público otorgado para gastos de campaña que no fue erogado o cuyo uso y destino no fue acreditado; dicho recurso fue registrado como SUP-RAP-647/2015.

2.       Resolución. Tal recurso fue resuelto por la Sala Superior el (2) dos de diciembre de (2015) dos mil quince, en el sentido de declarar fundados los agravios de MORENA, y resolver que:

a. Los partidos políticos solo pueden utilizar el financiamiento público asignado para gastos de campaña para ese único fin y no para otro objeto diverso, incluso aunque se encuentre dentro de su ámbito de actuación.

b. Existe la obligación implícita de los partidos políticos de reintegrar al erario público los recursos que fueron asignados específicamente para gastos de campaña, y que no fueron devengados o comprobados de forma debida.

c. Finalmente, el Consejo General tiene la facultad implícita de ordenar a los partidos políticos la reintegración de los recursos no devengados o no comprobados destinados para las campañas electorales a través de la emisión del acuerdo correspondiente.

Como consecuencia de lo anterior, la Sala Superior ordenó al Consejo General lo siguiente:

a. Que emitiera un acuerdo en el que estableciera las normas que regulan el procedimiento que deben seguir los partidos políticos para realizar el reintegro de los recursos públicos.

b. Que emitiera las determinaciones conducentes, a fin de que los partidos políticos reintegraran al erario público federal o local, según correspondiera, el financiamiento público para gastos de campaña que no hubieran sido erogados o no se hubiera acreditado su uso y destino.

V.      Acuerdo INE/CG471/2017. En cumplimiento de la resolución anterior, el (15) quince de junio de (2016) dos mil dieciséis, el Consejo General emitió el acuerdo INE/CG471/2017, mediante el cual aprobó los Lineamientos. En dicho Acuerdo, el Consejo General estableció en el artículo transitorio tercero, que en el caso del Proceso Electoral, el saldo a devolver sería incluido en el Dictamen Consolidado de la revisión de los informes anuales de ingresos y egresos de los partidos políticos nacionales y locales correspondientes al ejercicio 2015, en cumplimiento a lo ordenado por la Sala Superior en el recurso de apelación SUP-RAP-647/2015.

VI.   Tercer Recurso de Apelación

1.       SUP-RAP-299/2016. En contra del acuerdo INE/CG471/2017, diversos partidos políticos interpusieron recurso de apelación ante la Sala Superior, el cual dio lugar a integrar el expediente SUP-RAP-299/2016.

2.  Resolución. El (28) veintiocho de julio de (2016) dos mil dieciséis, la Sala Superior, resolvió en dicho recurso confirmar el acuerdo impugnado.

VII.  Acuerdo INE/CG817/2016. El (14) catorce de diciembre de (2016) dos mil dieciséis, el Consejo General emitió el Acuerdo INE/CG817/2016, correspondiente al Dictamen Consolidado. Dentro de dicho acto, específicamente en el apartado “5.2.5 NUAL Ciudad de México”, la Autoridad Responsable determinó que el PANAL debía reintegrar un monto que ascendía a ($1,646,630.43) un millón seiscientos cuarenta y seis mil seiscientos treinta pesos con cuarenta y tres centavos, por concepto del presupuesto para campañas electorales no ejercido en el Proceso Electoral correspondiente a la Ciudad de México.

VIII. Resolución INE/CG/818/2016. El mismo (14) catorce de diciembre, el Consejo General aprobó la resolución INE/CG/818/2016 respecto de las irregularidades encontradas en el Dictamen Consolidado.

IX. Recurso de apelación ante esta Sala Regional

1.       Demanda. Inconforme con la anterior resolución, el (20) veinte de diciembre de (2016) dos mil dieciséis, el PANAL interpuso recurso de apelación ante la Sala Superior en contra del Acuerdo.

2.       Acuerdo Delegatorio. Mediante Acuerdo General 1/2017, de (8) ocho de marzo de (2017) dos mil diecisiete, la Sala Superior determinó que los medios de impugnación presentados ante ese órgano jurisdiccional y aquellos que se presentaran contra los dictámenes y resoluciones que emita el Consejo General, respecto de las irregularidades encontradas en el dictamen consolidado de la revisión de los informes anuales de ingresos y gastos de los partidos políticos nacionales con acreditación estatal y partidos políticos con registro local, deberían ser resueltos por la Sala Regional que ejerza jurisdicción en la circunscripción que corresponda a la entidad federativa atinente, siempre que se vinculen con los informes presentados por tales partidos políticos relativos al ámbito estatal.

3.       Remisión a esta Sala Regional. Con fundamento en el Acuerdo General 1/2017, el (10) diez de marzo del presente año, la Sala Superior remitió las constancias correspondientes al presente expediente.

4.       Turno. Recibidas las constancias en esta Sala Regional, mediante acuerdo de (13) trece de marzo de (2017) dos mil diecisiete, el Magistrado Presidente ordenó integrar el expediente SDF-RAP-2/2017 y turnarlo a la ponencia a cargo de la Magistrada María Guadalupe Silva Rojas.

5.       Radicación. El mismo día, la Magistrada Instructora radicó del expediente; además, en ese mismo acuerdo solicitó al Consejo General que remitiera las copias certificadas del Dictamen Consolidado impugnado el Recurrente, pues de las constancias era posible advertir que la Autoridad Responsable había remitido copias certificadas de la diversa resolución
INE-CG818/2016.

6.       Cumplimiento de solicitud. El (15) quince de marzo del presente año, el Secretario del Consejo General atendió la referida solicitud.

7.       Admisión. Mediante acuerdo de (23) veintitrés de marzo siguiente, la Magistrada Instructora admitió la demanda y las pruebas ofrecidas por el Recurrente.

8.       Cierre. Al considerar que no existía actuación pendiente por desahogar, en su oportunidad, la Magistrada Instructora cerró la instrucción.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Jurisdicción y competencia. Esta Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación correspondiente a la Cuarta Circunscripción Plurinominal es competente para conocer y resolver el presente medio de impugnación, por tratarse de un recurso de apelación promovido por el PANAL a fin de controvertir el Acuerdo INE/CG817/2016 emitido por el Consejo General, mediante el cual fue aprobado el Dictamen Consolidado, toda vez que dentro de dicho acto, específicamente en el apartado “5.2.5 NUAL Ciudad de México”, la Autoridad Responsable determinó que el Recurrente debía reintegrar el remanente del presupuesto para campañas electorales no ejercido en el Proceso Electoral correspondiente a la Ciudad de México.

Lo anterior encuentra su fundamento en:

Constitución. Artículos 41 párrafo segundo base VI primer párrafo, 94 párrafo primero y 99 párrafos cuarto fracciones III y X.

Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Artículos 184, 185, 186 fracciones III inciso a) y X, 192 párrafo primero y 195 fracción XIV.

Ley de Medios. Artículos 3 párrafo 2 inciso b), 42 y 44.

Acuerdo INE/CG182/2014. Aprobado por el Consejo General[2].

Acuerdo 1/2017. Acuerdo General de la Sala Superior número 1/2017, que ordena la delegación de asuntos de su competencia, para su resolución, a las Salas Regionales.

Así, tomando en cuenta que en el Acuerdo 1/2017 de la Sala Superior determinó que fueran las Salas Regionales las que analizaran los medios de impugnación hechos valer respecto de las irregularidades encontradas en el dictamen consolidado de la revisión de los informes anuales de ingresos y gastos de partidos políticos nacionales con acreditación estatal y partidos políticos con registro local; y que en el presente recurso se impugna el Dictamen Consolidado en que la Autoridad Responsable determinó que el Partido debía reintegrar el remanente del presupuesto para campañas electorales no ejercido en el Proceso Electoral de la Ciudad de México, así como la resolución que fue emitida respecto de las irregularidades encontradas en dicho informe; en el presente caso se actualiza el supuesto de competencia a favor de esta Sala Regional.

Mientras que el supuesto de jurisdicción cobra vigencia en tanto el acto reclamado está relacionado con el ejercicio de recursos en un proceso electoral local que tuvo lugar en la Ciudad de México, entidad federativa sobre la que esta Sala Regional ejerce jurisdicción.

SEGUNDO. Requisitos de procedencia. El medio de impugnación reúne los requisitos previstos en los artículos 7 párrafo 2, 8 párrafo 1, 9 párrafo 1, y 42 párrafo 1 de la Ley de Medios, en virtud de lo siguiente:

1.       Forma. En el expediente consta que el Recurrente presentó su demanda por escrito, hizo constar su nombre y el de su representante suplente ante la Autoridad Responsable, señaló domicilio para recibir notificaciones, así como personas autorizadas para tal efecto, identificó a la Autoridad Responsable y los Actos Impugnados, expuso los hechos y agravios correspondientes, ofreció las pruebas que estimó pertinentes y quien compareció en nombre del Recurrente firmó autógrafamente el escrito inicial.

2.       Oportunidad. En cuanto a la oportunidad de la presentación del recurso, éste fue interpuesto dentro del plazo de (4) cuatro días establecido en el artículo 8 de la Ley de Medios. Lo anterior, tomando en consideración que el plazo correspondiente debe computarse en términos de lo dispuesto por el artículo 7 párrafo 2 de la Ley de Medios, pues la violación reclamada no se produjo durante el desarrollo de un proceso electoral.

En este sentido, si los Actos Impugnados fueron emitidos el (14) catorce de diciembre (2016) dos mil dieciséis y el Partido reconoce esa fecha como la de su conocimiento, el plazo para la presentación de la demanda corrió -como lo sostuvo el Recurrente en su demanda- del (15) quince al (20) veinte de diciembre; descontando para dicho cómputo los días (17) diecisiete y (18) dieciocho, por ser sábado y domingo respectivamente.

Así, si el Recurrente presentó su demanda el (20) veinte posterior, es evidente que se promovió dentro de los (4) cuatro días que establece la Ley de Medios.

3.       Legitimación. El Recurrente cuenta con legitimación para interponer el medio de defensa, en términos de los artículos 13 párrafo 1 inciso a); 42 y 45 párrafo 1 inciso b), fracción I de la Ley de Medios; pues lo interpone un partido político a través de su representante.

4.       Personería. Por cuanto a la personería de quien comparece en representación del Recurrente, está satisfecho el requisito previsto en el primero de los preceptos referidos en el párrafo anterior, en atención a que la Autoridad Responsable reconoce a Marco Alberto Macías Iglesias como el representante suplente del PANAL ante el Consejo General.

5.       Interés Jurídico. El Recurrente interpone el presente recurso para controvertir las determinaciones del Consejo General que le ordenaron reintegrar el remanente del presupuesto para campañas electorales no ejercido en el Proceso Electoral de la Ciudad de México; por tanto, como los Actos Impugnados guardan relación con el ejercicio de los recursos asignados al Partido, tal circunstancia incide sobre su esfera de derechos y le otorga interés jurídico para promover este medio de impugnación.

6.       Definitividad. El acto es definitivo y firme en términos del artículo 80 párrafo 2 de la Ley de Medios, toda vez que la legislación no contempla la existencia de algún medio de defensa susceptible de agotarse antes de acudir ante esta instancia federal.

TERCERO. Planteamiento

1.       Causa de Pedir. El Partido señala que la orden de reintegro (i) parte de la aplicación retroactiva de un criterio interpretativo emitido por la Sala Superior; (ii) que la aplicación de los recursos que se pide reintegrar ya fue validada; y (iii) que el citado reintegro constituye una sanción respecto de la que se configuran diversas eximentes de responsabilidad.

2.       Pretensión. En ese sentido, pretende que la orden de reintegro sea revocada -en el apartado que controvierte- y en función de ello, se deje sin efectos la obligación del Partido de reintegrar el remanente del presupuesto para campañas electorales no ejercido correspondiente al Proceso Electoral de la Ciudad de México.

3.       Controversia. Consiste en determinar, a la luz de los agravios planteados, si la orden de reintegro constituye una aplicación retroactiva de un criterio interpretativo, o si fue emitido conforme a Derecho y debe seguir firme.

CUARTO. Estudio de fondo

1.                     Síntesis de agravios

En esencia, el Recurrente hace valer los agravios siguientes:

1.1.             Aplicación retroactiva de criterio de interpretación

La Sala Superior, el (2) dos de diciembre de (2015) dos mil quince, resolvió el recurso SUP-RAP-647/2015 y sentó dos criterios:

a.    Interpretó la existencia de una obligación implícita de los partidos políticos de reintegrar a la autoridad electoral el financiamiento público no erogado en las campañas electorales.

b.    Interpretó la existencia de una facultad a cargo del INE para reclamar de los partidos, el reintegro del financiamiento no erogado.

Si bien este criterio, fue sustentado en normas existentes para el año (2014) dos mil catorce, tales normas no preveían expresamente las facultades del Instituto de solicitar la devolución de los recursos remanentes de campañas electorales; así, en su sentencia la Sala Superior realizó una interpretación supletoria, colmando lagunas de la norma y desprendiendo facultades y obligaciones implícitas o hasta entonces desconocidas.

Entonces, si en los Actos Impugnados, la autoridad está pidiendo la devolución de las cantidades no erogadas en el periodo (2014-2015) dos mil catorce-dos mil quince, está aplicando retroactivamente (a un hecho sucedido antes) el criterio judicial emitido a finales del año (2015) dos mil quince. Situación que es distinta a la aplicación retroactiva de una norma -porque ésta ya existía para (2014) dos mil catorce-.

En este sentido, el Partido sostiene que ni aun la jurisprudencia de la Sala Superior puede producir efectos sobre actos jurídicos ocurridos de forma previa a que el órgano jurisdiccional emitiera un nuevo criterio, pues esto violaría el principio de seguridad jurídica. Así, si se aplicaron los recursos en cumplimiento de la norma vigente entonces, el criterio no puede afectar el estado legal de los recursos.

1.2.             Aplicación de los recursos no controvertida

Los recursos excedentes de la campaña fueron aplicados para la adquisición del inmueble de la sede del Partido en la Ciudad de México, compra que fue fiscalizada y en la que la Responsable no encontró ninguna infracción, salvo por lo que es materia de este medio de impugnación; así, esto impediría que fuese realizado el reintegro exigido por el Instituto.

1.3.   Reintegro es una sanción

La exigencia del reintegro del financiamiento para campañas no erogado es una consecuencia jurídica atribuida al incumplimiento de no gastar dichos recursos; así, con independencia de que la orden de reintegro no se ubique en el apartado correspondiente de la normativa aplicable, constituye una sanción; pues trasciende a la esfera jurídica del Partido y, ante su incumplimiento, la Autoridad Responsable puede ejercer un medio coactivo para retener el monto a reintegrar.

De esta manera, indudablemente se está ante un procedimiento de naturaleza sancionadora y debería estar sujeto al derecho sancionador; de ahí que admita la configuración de eximentes de responsabilidad como el cumplimiento de un deber y el ejercicio de un derecho.

1.3.1.     No actualización de cosa juzgada

La Sala Superior resolvió el recurso identificado como SUP-RAP-458/2016 en el que, el entonces recurrente acusó que la orden de reintegro constituía una sanción; sentencia en la que determinó que no existía sustento jurídico para afirmar aquello, atendiendo a la naturaleza jurídica de ambas figuras, aunado a que tal afirmación era genérica y no se aportaron elementos para sustentarla. Así, en tal resolución la Sala Superior reconoció la inexistencia de argumentos para robustecer el agravio sobre la naturaleza sancionatoria del reintegro.

Ahora, si las sentencias se emiten solo en relación con los agravios en ellos expuestos, no pueden ser cosa juzgada respecto de argumentos que no fueron hechos valer entonces.

Así, no cobra actualización la figura de la cosa juzgada sobre el planteamiento del Partido sobre la naturaleza sancionatoria de la orden del reintegro, ya que sostiene argumentos distintos que en el juicio de referencia.

1.3.2.     Aplicación legítima de remanentes

Previo a la emisión de la sentencia de la Sala Superior [que sucedió en diciembre de (2015) dos mil quince], el Partido debía acatar lo dispuesto en el artículo 54 del Reglamento de Fiscalización, cuyo párrafo 8 establece que las cuentas bancarias para campañas podrán abrirse a partir del mes inmediato anterior al inicio del proceso electoral y deberán cancelarse a más tardar durante el mes posterior a la conclusión del mismo.

Entonces, forzosamente debía retirar los fondos de tal cuenta para cancelarla; así, tal como lo disponía el Reglamento de Fiscalización vigente, transfirió los fondos remanentes a la cuenta de gasto ordinario, práctica correcta y obligada por el Instituto. En este sentido, una vez transferidos los recursos, estos podían ser utilizados sin sanción alguna para las finalidades legalmente establecidas para el gasto ordinario.

El que el Partido hubiera aplicado los remanentes del gasto de campañas obedeció al cumplimiento de un deber al que estaba expresamente obligado por la norma entonces vigente; misma que lo vinculaba -bajo el riesgo de ser sancionado en caso de incumplir- a cancelar la cuenta bancaria que alojaba los gastos de campaña y a transferir las cantidades sobrantes a las cuentas de gasto ordinario.

Así entonces, el Partido actuó en cumplimiento de un deber.

El destino de los recursos transferidos fue la adquisición del inmueble que ahora es la sede del Partido en la Ciudad de México, lo que en su momento fue hecho del conocimiento de la autoridad electoral.

1.3.3.     Actuación en ejercicio de un derecho

En tanto los recursos excedentes fueron transferidos a la cuenta de gasto ordinario y utilizados para la adquisición de activo fijo para el Partido, fueron dispuestos para una finalidad legalmente admitida.

Así, el Partido actuó no solo en cumplimiento de un deber, sino en ejercicio de un derecho, lo que impide que se actualice el elemento de antijuridicidad para que una conducta sea punible y, por tanto, es una excluyente de responsabilidad.

2.                     Análisis de los agravios

2.1.             Aplicación retroactiva del criterio de interpretación

En esencia, el Recurrente cuestiona que el Instituto le exigiera la devolución de las cantidades no erogadas en la campaña del Proceso Electoral; requerimiento que estima indebido, ya que parte de la aplicación retroactiva de un criterio interpretativo que no existía cuando el Partido dispuso de los recursos excedentes de la campaña y cuya devolución le fue requerida.

El agravio en comento resulta inoperante por dos razones; la primera, porque el Recurrente parte de una premisa errónea al plantear su agravio y la segunda, porque se actualiza el efecto reflejo de la cosa juzgada respecto del planteamiento en cuestión.

2.1.1.     Premisa incorrecta

Por una parte, es necesario precisar que, técnicamente hablando, el fundamento legal de la parte controvertida de los Actos Impugnados -es decir, el conjunto normativo que le sirvió de base- no es únicamente lo resuelto en el juicio identificado como SUP-RAP-647/2015[3], sino los Lineamientos para el Reintegro.

Una consulta del Dictamen Consolidado en su apartado 5.2.5 “NUAL Ciudad de México”, deja ver que el fundamento legal para la determinación de las cantidades y la orden de devolver aquellas, fue la norma emitida al efecto por el Instituto, consistente en los Lineamientos para el Reintegro.

En efecto, la parte correspondiente del Dictamen Consolidado en su punto “Remanente del Proceso Electoral Local 2014-2015” sostiene, en su inicio, la siguiente consideración:

“El Acuerdo INE/CG471/2016 del Consejo General del Instituto Nacional Electoral estableció en el artículo transitorio tercero, penúltimo párrafo, que en el caso del Proceso Electoral 2014-2015, el saldo a devolver será incluido en el Dictamen Consolidado de la revisión de los informes anuales de ingresos y egresos de los Partidos Políticos Nacionales y locales correspondientes al ejercicio dos mil quince.”

En este sentido, los Lineamientos para el Reintegro, conforme lo dispone su artículo 1, tienen por objeto establecer el procedimiento y los plazos para el reintegro al Instituto o los Organismos Públicos Locales, de los recursos del financiamiento público otorgado para gastos de campaña, no devengados o no comprobados a la conclusión de los procesos electorales correspondientes.

Así, de una lectura de tales Lineamientos, puede advertirse que se ocupan de la determinación de los plazos y procedimientos para el cálculo del remanente de campañas, así como para su reintegro e incluso dispuso cuándo habrían de calcularse los remanentes a reintegrar respecto del Proceso Electoral.

En efecto, el artículo tercero transitorio de los referidos Lineamientos, determinó que para el caso del Proceso Electoral, el saldo a devolver sería incluido en el Dictamen Consolidado de la revisión de los informes anuales de ingresos y egresos de los Partidos Políticos Nacionales y Locales correspondientes al ejercicio (2015) dos mil quince; esto es, tal disposición ordenaba que la determinación del remanente a devolver                -correspondiente al Proceso Electoral- habría de calcularse en una resolución como el Dictamen Consolidado que ahora se cuestiona.

Sobre esta línea, el argumento hecho valer por el Partido sobre la aplicación retroactiva del criterio en comento de la Sala Superior, resultaría indiferente para su pretensión, que es la revocación de la parte en que el Dictamen Consolidado determinó los remanentes del financiamiento de campañas y ordenó la devolución de los mismos. 

Lo anterior, ya que ello no tendría efecto sobre la validez en la aplicación de los Lineamientos para el Reintegro, cuerpo normativo que sustenta el Dictamen Consolidado.

*  *  *

Ahora bien, como se señaló al principio de este apartado, esta Sala Regional estima que el Recurrente parte de una premisa inexacta.

El Partido formula su argumento de retroactividad a partir de considerar que los Actos Impugnados fueron emitidos por la Responsable a través de un ejercicio libre de interpretación y aplicación normativa; por lo que, dentro de aquél, el Consejo General espontáneamente decidió aplicar el criterio sostenido por la Sala Superior en la resolución del juicio SUP-RAP-647/2015.

Esta premisa es incorrecta pues pasa por alto que los Actos Impugnados, en la parte que cuestiona, fueron emitidos en cumplimiento de la resolución de la Sala Superior en el juicio SUP-RAP-647/2015; situación que, además, era del conocimiento del Recurrente.

Para esta Sala Regional constituyen hechos notorios en términos del artículo 15 párrafo 1 de la Ley de Medios, las sentencias emitidas por la Sala Superior en la solución de los asuntos que son puestos a su consideración[4], en este supuesto se ubica la sentencia emitida por la Sala Superior en el expediente SUP-RAP-299/2016.

El Acuerdo INE/CG/471/2015 que aprobó los Lineamientos para el Reintegro fue impugnado tanto por el Recurrente, como por los Partidos de la Revolución Democrática, del Trabajo, Movimiento Ciudadano, MORENA, Encuentro Social y Acción Nacional. Medios de impugnación que originaron la formación del expediente SUP-RAP-299/2016 que en esencia dice:

SUP-RAP-299/2016[5]

En este medio de impugnación los recurrentes alegaron que el artículo tercero transitorio de los Lineamientos para el Reintegro se pretendía aplicar retroactivamente a los procesos electorales federales y locales anteriores; puesto que, para la fecha de rendición de los informes correspondientes no existía norma que indicara el procedimiento para realizar la devolución del financiamiento público para los gastos de campaña. Ello aunado a que, la Sala Superior, en la sentencia del expediente
SUP-RAP-647/2015 no había ordenado que sus consideraciones fuesen aplicadas a procesos anteriores a los ya iniciados.

Los planteamientos citados fueron calificados de infundados por la Sala Superior, puesto que afirmó que los efectos de la sentencia emitida en el recurso SUP-RAP-647/2015 habían sido formulados en función directa de los procesos electorales federales y locales (2014-2015) dos mil catorce, dos mil quince y (2015-2016) dos mil quince, dos mil dieciséis.

Esto fue considerado así en atención a la precisión de los actos impugnados en el citado recurso de apelación, cuya base eran los informes de campaña de los ingresos y egresos de distintos procesos ordinarios federales y locales celebrados en los años (2014-2015) dos mil catorce, dos mil quince; así como las resoluciones sobre las irregularidades encontradas en los Dictámenes Consolidados de la revisión de algunos informes de campaña sobre distintos procesos ordinarios locales celebrados en los años (2014-2015) dos mil catorce, dos mil quince.

Así, con respaldo en los actos impugnados referidos se tuvo como acto reclamado la omisión de ordenar a los partidos políticos la devolución del financiamiento público otorgado para gastos de campaña que no fue erogado o cuyo uso y destino no fue acreditado; lo que fue reflejado en los efectos de la sentencia.

En este sentido, conforme lo razonó la Sala Superior, los efectos de la sentencia, tenían como una de sus finalidades, instrumentar el procedimiento a que se debían sujetar los partidos políticos que intervinieron en el Proceso Electoral, a efecto de que reintegraran los recursos públicos otorgados para gastos de campaña no devengados, o que en su caso no hubieran sido acreditados.

Así, no podría configurarse un problema de aplicación retroactiva si la propia resolución ordenó al Instituto que determinara las cantidades a reintegrar correspondientes a las campañas del Proceso Electoral.

2.1.2.     Actualización del efecto reflejo de la cosa juzgada

2.1.2.1.       Delegación de competencia

En este punto conviene tener en consideración el Acuerdo General 1/2017 de la Sala Superior, con fundamento en el cual delegó a las Sala Regionales el conocimiento de las impugnaciones relacionadas con los informes anuales vinculados con el financiamiento de partidos estatales y nacionales con acreditación en los estados.

Privilegiando los principios de racionalidad y de una pronta y expedita impartición de la justicia electoral, en su considerando segundo, la Sala Superior ejerció su facultad de delegación con fundamento en los artículos 99 noveno párrafo de la Constitución, 189 fracción XVII de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 9 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral. Lo anterior, ya que tiene competencia para remitir a las Salas Regionales, para su resolución, los asuntos de su competencia en los que hubiere establecido jurisprudencia.

En este sentido, la Sala Superior aclaró que ha considerado que el criterio relativo a la existencia de jurisprudencia debe interpretarse en el sentido de que basta un criterio hermenéutico en torno al tema que se delega.

Así, conforme a su considerando séptimo, el Acuerdo General señaló que en la Sala Superior se encontraban diversos medios de impugnación a través de los cuales se controvertían los dictámenes y resoluciones del Instituto respecto de las irregularidades encontradas en el dictamen consolidado de la revisión de los informes anuales de ingresos y gastos de los partidos políticos nacionales y locales, correspondientes al ejercicio (2015) dos mil quince.

Por tanto, en su considerando octavo señaló que, respecto de la fiscalización anual, la Sala Superior ya ha establecido un conjunto de criterios que, en su caso, puedan servir de base a las Salas Regionales.

2.1.2.2.       ¿Qué es la cosa juzgada?

La cosa juzgada es una institución jurídica que encuentra su base en el principio de seguridad jurídica[6]. Esta figura reconoce los efectos que la resolución de un punto de derecho tiene sobre controversias futuras y en cuanto sea firme se convierte en “cosa juzgada”.

Conforme a la interpretación del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación[7], la institución de la cosa juzgada se ubica en la sentencia obtenida de un proceso judicial auténtico (entendido aquél como el que siguiera las formalidades esenciales del procedimiento), que dota a las partes en litigio de seguridad y certeza jurídica, pues una vez concluido un proceso, se llega a un punto en que lo decidido ya no puede discutirse ante tribunales. Por tanto, la autoridad de la cosa juzgada es uno de los principios en que se funda la seguridad jurídica, y el respeto a las consecuencias de esta institución constituye un pilar del Estado de Derecho.

En este tenor la Sala Superior ha sostenido que la figura de la cosa juzgada tiene por objeto proporcionar certeza respecto de las relaciones que se han suscitado en litigios, mediante la inmutabilidad de una sentencia ejecutoriada[8].

Para que se actualice esta figura, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que deben cumplirse algunas identidades entre uno y otro juicio[9]; en específico[10]:

a.    Identidad del objeto.

b.    Identidad de la causa.

c.    Identidad de las personas.

2.1.2.3.       ¿Qué es el efecto reflejo de la cosa juzgada?

Si bien generalmente una sentencia tiene efectos jurídicos solo sobre las partes en el juicio, ello no implica que los efectos de aquella no existan para terceros. Así, Davis Echandía[11] sostiene que estos efectos reflejos son propios de toda sentencia definitiva y pueden ser considerados como tales en cuanto adquieran inmutabilidad siendo que este vínculo no emana de la voluntad del juez, sino de la voluntad de la ley expresada en la sentencia.

Sobre este tema la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que la eficacia de la cosa juzgada no puede tener efectos directos sobre un juicio posterior (al no actualizarse las identidades en partes, objeto y causa); sin embargo, sí surte una eficacia indirecta o refleja y por tanto el órgano jurisdiccional debe asumir los razonamientos medulares de la sentencia firme sobre los elementos estrechamente relacionados con lo sentenciado con anterioridad, con el fin de no emitir sentencias contradictorias[12].

Asimismo la Sala Superior ha resuelto que la eficacia refleja de la cosa juzgada robustece la seguridad jurídica al proporcionar mayor fuerza y credibilidad a las resoluciones judiciales, evitando que criterios diferentes o contradictorios sobre un mismo hecho, puedan servir de sustento para emitir sentencias distintas en asuntos estrechamente unidos en lo sustancial o dependientes de la misma causa[13]. 

2.1.2.4.       ¿Cuáles son los elementos para que se actualice la eficacia refleja de la cosa juzgada?

De acuerdo a los criterios de la Sala Superior, para que la cosa juzgada de un primer proceso se refleje en un segundo proceso, no es necesario que se dé la concurrencia de las tres identidades clásicas; sin embargo, sí deberán observarse los siguientes requisitos[14]:

a.    La existencia de un proceso resuelto ejecutoriadamente; es decir, que ya no exista recurso judicial alguno en su contra y, por lo tanto, tal como lo indica su nombre debe ejecutarse.

b.    La existencia de otro proceso en trámite.

c.    Que los objetos de los dos pleitos sean conexos, esto significa que por estar estrechamente vinculados o tener una relación sustancial de interdependencia, se produzca la posibilidad de tener sentencias contradictorias.

d.    Que las partes del segundo hayan quedado obligadas con la ejecutoria del primero.

e.    Que en ambos se presente un hecho o situación que sea un elemento o presupuesto lógico necesario para sustentar el sentido de la decisión del litigio.

f.      Que en la sentencia ejecutoriada se sustente un criterio preciso, claro e indudable sobre ese elemento o presupuesto lógico.

g.    Que para la solución del segundo juicio se requiera asumir un criterio sobre el elemento o presupuesto lógico-común, por ser indispensable para apoyar lo fallado.

Así, para que la cosa juzgada emitida dentro de un primer proceso, se refleje en un segundo proceso, es necesario que concurran todos los elementos anteriormente señalados, de modo que, de no cumplirse con algún requisito, la eficacia refleja de cosa juzgada no opera en el segundo proceso, y, por tanto, éste último debe de resolverse conforme a derecho corresponda.

2.1.2.5.       Resolución previa

Para esta Sala Regional constituye un hecho notorio en términos del artículo 15 párrafo 1 de la Ley de Medios, la sentencia emitida por la Sala Superior en el expediente SUP-RAP-8/2017, cuyo contenido es, en resumen, el siguiente:

SUP-RAP-8/2017[15]

En este medio de impugnación, Morena cuestionó la resolución del Consejo General respecto de las irregularidades encontradas en la revisión de sus informes anuales de ingresos y egresos, por la actuación de sus órganos nacionales, correspondientes al ejercicio (2015) dos mil quince.

Dentro de los temas cuestionados en tal recurso, estuvo el de la determinación de los montos a reintegrar por el partido político respecto de los remanentes no ejercidos durante la campaña del Proceso Electoral. Lo anterior fue cuestionado por el recurrente a partir de alegar la aplicación retroactiva tanto de los Lineamientos para el Reintegro, como del criterio emitido por la Sala Superior en el recurso
SUP-RAP-647/2015.

Entonces la Sala Superior, al margen de estimar que no se actualizaba la alegada retroactividad respecto de la aplicación de los Lineamientos para el reintegro en tanto se ordenó su emisión a partir de la interpretación de normas previamente existentes al inicio del proceso electoral; sostuvo que tampoco existía base jurídica para sostener la aplicación retroactiva de la determinación de la Sala Superior.

Ello fue considerado así, pues debía partirse de la premisa de que -como se analizó al estudiar el planteamiento de irretroactividad respecto de los Lineamientos- el artículo 54 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (que preveía el deber de los sujetos obligados de reintegrar los recursos públicos no utilizados conforme al presupuesto) no regulaba retroactivamente la devolución de remanentes de recursos públicos, incluidos los correspondientes a los partidos políticos durante los ejercicios (2014-2015) dos mil catorce, dos mil quince; pues la última reforma al ordenamiento fue publicada en el Diario Oficial de veinticuatro de enero de dos mil catorce, que entró en vigor al día siguiente de su publicación.

En este sentido la Sala Superior sostuvo que la resolución del recurso SUP-RAP-647/2015 no había creado la fuente normativa que generara la obligación de los partidos políticos de devolver los remantes, por lo que tampoco crea el deber de la autoridad electoral administrativa de vigilar su devolución.

Así, la Sala Superior sostuvo que su criterio únicamente había ordenado la definición de unos lineamientos para establecer “el procedimiento” correspondiente, para la devolución de los remanentes. Esto es, dicho criterio lejos de ser una fuente de afectación jurídica para los partidos políticos en general sobre el tema de remanentes, tenía la finalidad de garantizar que dicha obligación y el ejercicio de vigilancia por parte del Consejo General, se desarrollara dentro de un procedimiento apegado a formalidades esenciales, y no arbitrariamente.

Incluso, por tal razón, el procedimiento regulado en los lineamientos establece el deber de garantizar el derecho de audiencia de los partidos políticos antes de llevar a cabo cualquier acto que implique alguna privación jurídica, situación que, como se ha visto, fue respetada por la responsable.

De ahí que el criterio sostenido por esta Sala Superior en el expediente SUP-RAP-647/2016 tampoco pudiera considerarse de aplicación retroactiva.

2.1.2.6.       Actualización del efecto reflejo de la cosa juzgada

De las consideraciones anteriores es posible advertir que se actualiza la figura procesal de la cosa juzgada refleja provocando la inoperancia del agravio.

Esto, pues la Sala Superior en un diverso medio de impugnación analizó el planteamiento de aplicación retroactiva del criterio sostenido en su resolución del expediente SUP-RAP-647/2015, respecto de los remanentes del presupuesto para campañas que debían ser reintegrados en el marco del Proceso Electoral.

Así, con base en lo desarrollado en los apartados precedentes, los requisitos para la actualización del efecto reflejo de la cosa juzgada se surten en los términos siguientes:

a.    La existencia de un proceso resuelto ejecutoriadamente. En este caso, el proceso es el recurso SUP-RAP-8/2017 que fue resuelto por la Sala Superior, órgano terminal de este Tribunal Electoral, y que tiene el carácter de definitiva e inatacable en términos del inciso b) del artículo 189 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

b.    La existencia de otro proceso en trámite. Requisito que se cumple por la promoción del presente recurso, pues es un proceso distinto al instruido en el expediente SUP-RAP-8/2017.

c.    Que los objetos de los dos pleitos sean conexos. El presente requisito se cumple puesto que, pese a que son diferentes los actos reclamados en el recurso resuelto por la Sala Superior y el que ahora analiza esta Sala Regional; en ambos casos resulta un tema para estudio la aplicación retroactiva del criterio emitido por la Sala Superior en el expediente SUP-RAP-647/2015, específicamente, por cuanto hace a la determinación de los remanentes del presupuesto para campañas que debían ser reintegrados en el marco del Proceso Electoral.

En este sentido, resulta claro que el pronunciamiento de los recursos en comento está relacionado al tocar el mismo punto legal; de ahí que pueda sostenerse su conexidad.

d.    Que las partes del segundo hayan quedado obligadas con la ejecutoria del primero. En este punto la vinculación se da por virtud de que la sentencia de la Sala Superior ha causado ejecutoria, de manera que en ella se sentó un criterio de interpretación sobre una situación jurídica concreta que trasciende a las partes en aquél juicio y es aplicable también para el Recurrente.

Así, la decisión sobre la eventual aplicación retroactiva del criterio sostenido por la Sala Superior en el recurso SUP-RAP-647/2015 respecto del Proceso Electoral, genera efectos hacia la eventual situación en que pudieran ubicarse las personas obligadas y partidos políticos distintos al recurrente en ese medio de impugnación específico resuelto por la Sala Superior.

e.    Que en ambos se presente un hecho o situación que sea un elemento o presupuesto lógico necesario para sustentar el sentido de la decisión del litigio. Este elemento es el cuestionamiento sobre la aplicación retroactiva del criterio sostenido por la Sala Superior en el recurso SUP-RAP-647/2015 respecto del Proceso Electoral. Tema que fue tocado en el recurso resuelto por la Sala Superior y en el medio de impugnación que ahora se resuelve; esto, como fue señalado antes, con independencia de que los actos impugnados fuesen diferentes.

f.      Que en la sentencia ejecutoriada se sustente un criterio preciso, claro e indudable sobre ese elemento o presupuesto lógico. Como puede advertirse de la lectura de la resolución emitida por la Sala Superior en el expediente SUP-RAP-8/2017, tal órgano concluyó que no se actualizaba la aplicación retroactiva del criterio sostenido por la Sala Superior en el expediente SUP-RAP-647/2015 respecto del Proceso Electoral.

Lo anterior, pues la obligación de realizar el reintegro de los recursos remanentes de campañas, ya existía conforme a las normas vigentes con anterioridad al inicio del Proceso Electoral; de tal manera que la sentencia del recurso identificado como SUP-RAP-647/2015 no es la que creó la fuente normativa que generó la obligación de los partidos políticos de devolver los remantes y tampoco creó el deber de la autoridad electoral administrativa de vigilar su devolución, pues estos ya existían con anterioridad.

Así, la Sala Superior sostuvo que su criterio únicamente había ordenado la definición de unos lineamientos para establecer “el procedimiento” correspondiente para la devolución de los remanentes. Esto es, afirmó que, dicho criterio lejos de ser una fuente de afectación jurídica para los partidos políticos en general sobre el tema de remanentes, tenía la finalidad de garantizar que las obligaciones (que ya existían) y el ejercicio de vigilancia por parte del Consejo General, se desarrollara dentro de un procedimiento apegado a formalidades esenciales, y no arbitrariamente.

g.    Que para la solución del segundo juicio requiera asumir también un criterio sobre el elemento o presupuesto lógico-común, por ser indispensable para apoyar lo fallado. El supuesto se actualiza en virtud de que en el presente recurso el Recurrente hace valer el argumento sobre la aplicación retroactiva del criterio sostenido por la sentencia del recurso SUP-RAP-647/2015 respecto del reintegro de las cantidades no erogadas durante las campañas del Proceso Electoral; así, el que esta Sala Regional atendiera los agravios planteados exigiría analizar de nuevo el punto de derecho que ya analizó la Sala Superior en el medio de impugnación identificado como SDF-RAP-8/2017.

En consecuencia, para esta Sala Regional resulta claro que respecto del tema planteado por el Recurrente al cuestionar la aplicación retroactiva del criterio del recurso SUP-RAP-647/2015 y respecto del mismo Proceso Electoral, se actualiza el efecto reflejo de la cosa juzgada; lo que impide que este órgano jurisdiccional analice los planteamientos hechos valer en este tema.

2.2.             Aplicación de los recursos no controvertida

En este punto, el Partido sostiene que los recursos excedentes de la campaña fueron aplicados para adquirir el inmueble de la sede del Partido en la Ciudad de México, uso que fue fiscalizado y que no fue reprochado por la Autoridad Responsable, salvo por lo que es materia de este medio de impugnación; de ahí que no resulte procedente el reintegro de tales recursos.

El presente agravio es infundado.

Contrario a lo que sostiene el Recurrente, el hecho de que se hubiera fiscalizado la compra para la que utilizó el remanente y no se hubieran encontrado irregularidades, no extingue la facultad del Instituto de solicitar el reintegro correspondiente.

Lo anterior, pues la legalidad de la compra del inmueble para el que, sostiene, fueron utilizados los recursos remanentes, no está ligada con lo que habrá de determinarse sobre la proveniencia de los recursos utilizados, ni tiene efectos sobre aquellos.

Además, el hecho de que aquellos recursos hubieran sido utilizados, no imposibilita su reintegro. Esto, pues lo que se solicita reintegrar son los recursos remanentes de la campaña de un proceso electoral, consistentes en una cantidad de dinero determinada en moneda nacional.

De acuerdo al Derecho Civil, una clasificación de los bienes puede ser su identificación como fungibles o no fungibles.

Conforme al Diccionario de la Lengua Española[16] un bien fungible se refiere a los “bienes muebles de que no puede hacerse el uso adecuado a su naturaleza sin consumirlos y aquellos en reemplazo de los cuales se admite legalmente otro tanto de igual calidad”. En este mismo tenor, el artículo 763 del Código Civil Federal identifica a los bienes fungibles como aquellos que pueden ser reemplazados por otros de la misma especie, calidad y cantidad.

Ahora bien, según la conceptualización de los bienes fungibles en el ámbito jurídico[17], el dinero es el bien fungible por excelencia. Entonces, si el objeto de reintegro consiste en una cantidad de dinero, el que el recurso remanente de la campaña electoral hubiera sido utilizado para realizar una compra, no hace materialmente imposible la reintegración de dicha cantidad.

En este sentido, para atender la obligación de reintegrar los recursos no devengados en la campaña electoral, el Partido puede reintegrar bienes de la misma especie, calidad y cantidad que los que consumió; esto, a través del pago de la misma cantidad que gastó y debe reintegrar.

Actuación que además resulta factible, tomando en consideración que los partidos políticos son instituciones que gozan de constante financiamiento público para el desempeño de sus actividades ordinarias y a los que les son transferidos recursos periódicamente para el cumplimiento de su objeto.

2.3.             Reintegro es una sanción

En este punto, el Recurrente sostiene que la exigencia del reintegro, con independencia de que no se ubique en el apartado de sanciones de la normativa aplicable, constituye una sanción al representar una hipótesis normativa que trasciende a la esfera jurídica del Partido y ante cuyo incumplimiento, la Responsable puede ejercer un medio coactivo para retener el monto a reintegrar.

De esta manera, sostiene, que se está ante un procedimiento de naturaleza sancionadora que debería estar sujeto al derecho sancionador; de ahí que admita la configuración de eximentes de responsabilidad como el cumplimiento de un deber y el ejercicio de un derecho.

El presente agravio resulta inoperante.

Esto, pues pese a los argumentos expuestos por el Partido, se actualiza el efecto reflejo de la cosa juzgada respecto del planteamiento en cuestión.

Ya en el apartado 2.1.2 se analizó la naturaleza de la figura de la cosa juzgada y su efecto reflejo, así como los elementos que habrían de cumplirse para su actualización, por lo que, para hacer el análisis del presente agravio, habrá de tenerse por inserto tal marco conceptual. De esta manera, se procederá directamente a analizar si, respecto del planteamiento hecho valer por el Recurrente, se configuran o no los elementos para el efecto reflejo de la cosa juzgada.

2.3.1.     Resoluciones previas

Para esta Sala Regional constituyen hechos notorios en términos del artículo 15 párrafo 1 de la Ley de Medios, las sentencias emitidas por la Sala Superior en los expedientes de claves SUP-RAP-458/2016 y acumulados, así como SUP-RAP-515/2016 cuyo contenido es, en resumen, el siguiente:

SUP-RAP-458/2016[18]

En este medio de impugnación algunos partidos políticos
-entre ellos el Recurrente- cuestionaron el acuerdo por el que el Consejo General determinó los remanentes de financiamiento público de campaña no ejercidos durante las campañas electorales 2015-2016, que deberían reintegrarse a la Tesorería de la Federación o su equivalente en el ámbito local.

El Partido del Trabajo, uno de los recurrentes, señaló en sus agravios que la orden de reintegro se asemejaba a la imposición de sanciones; argumento sobre el que la Sala Superior no le dio la razón.

Lo anterior porque estimó que no existía sustento jurídico o legal para poder afirmar que la orden de reintegro pudiera constituir una infracción, atendiendo a la naturaleza jurídica de cada una de las figuras señaladas.

Ello aunado, además, a que el recurrente se limitaba a hacer afirmaciones genéricas sin otorgar mayores elementos ni jurídicos ni dogmáticos.

En este sentido como lo sostuvo la misma Sala Superior en el SUP-RAP-647/2015, el Instituto tiene la facultad implícita de ordenar la devolución de los gastos de campaña no devengados; esto, ya que de acuerdo al principio de ejercicio anual del presupuesto, todos los recursos que no se erogaron en ese periodo tienen que ser reintegrados a las partidas originales, atendiendo también a los principios de transparencia y rendición de cuentas; por tanto, la orden de reintegrar los recursos no erogados se trata de una simple devolución de recursos que no se utilizaron de acuerdo a su finalidad, sin que ello implique que se esté sancionando al partido.

Por otro lado, la Sala Superior sostuvo que no podía hablarse de que la orden de reintegrar recursos no erogados fuese una sanción porque previamente a ello debe existir una infracción debidamente determinada en la ley, en el caso, del artículo 443 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, que refiere a las posibles faltas en las que puedan incurrir los partidos políticos, no contempla ningún tipo administrativo que refiera a lo que alude el Partido del Trabajo, además de que ninguna infracción puede imponerse por semejanza porque se viola el principio de seguridad jurídica que rige todo procedimiento administrativo sancionador.

SUP-RAP-515/2016[19]

En este recurso, MORENA impugnó el oficio por el que le fue notificada la confronta de los remanentes determinados respecto de tal instituto político para la campaña del proceso electoral (2014-2015) dos mil catorce, dos mil quince.

Dentro de sus agravios, el partido político sostuvo que había caducado la atribución del Instituto para solicitar el reintegro del financiamiento público otorgado para gastos en esa campaña.

Para analizar tal agravio, la Sala hizo una distinción entre lo que representaban las figuras jurídicas de la prescripción y la caducidad, encontrando que ésta última se actualizaba en el marco de los procedimientos sancionatorios; por tanto, la Sala Superior analizó si la obligación de reintegrar los recursos públicos señalados constituía o no una sanción, encontrando que no lo era.

Para justificar su determinación, la Sala Superior sostuvo que la obligación de reintegrar los recursos públicos no erogados, derivaba de una obligación hacendaria que, como entidad de interés público, los partidos tienen de reintegrar los recursos públicos que no hayan sido devengados, o cuya aplicación no se haya comprobado de forma debida.

Obligación que la Sala Superior desprendió tanto de la finalidad constitucional de los partidos políticos como entidades de interés público, como de los principios constitucionales que rigen la administración de los recursos públicos, que, entre otras cosas exigen que estos sean ejercidos para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

En concordancia con lo anterior, la Sala Superior estimó que la Ley General de Partidos Políticos, prevé entre las obligaciones de los partidos políticos las de conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta a los principios del Estado Democrático; así como aplicar el financiamiento de que dispongan, exclusivamente para los fines que les hayan sido entregados; y cumplir con las demás obligaciones que establezcan las leyes.

Así, sobre el financiamiento público recibido por los partidos políticos para la obtención del voto durante los procesos electorales, los artículos 51, fracción V y 76 de la Ley General de Partidos Políticos establecen los rubros a los que se debe destinar el financiamiento otorgado para gastos de campaña -que corresponde al concepto constitucional de financiamiento para la obtención del voto-estableciendo de manera expresa que todos los bienes o servicios que se destinen a la campaña deberán tener como propósito directo la obtención del voto en las elecciones federales o locales.

Lo anterior, a juicio de la Sala Superior, ponía de manifiesto que los partidos políticos únicamente pudieran utilizar el financiamiento público asignado para gastos de campaña para ese único fin, y no para otro objeto diverso.

En concordancia con lo anterior, la Sala Superior apuntó que el artículo 54[20] de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, establece que las erogaciones previstas en el Presupuesto de Egresos que no se encuentren devengadas al 31 de diciembre del año que corresponda, no podrán ejercerse y deberán ser reintegradas a la Tesorería de la Federación; obligación a cuyo cumplimiento se encuentran constreñidos los partidos políticos al ser entidades de interés público y estar contemplados dentro de los sujetos obligados de dicha ley[21].

Lo anterior, conforme lo dispuso la Sala Superior, ponía de manifiesto que la obligación del partido de reintegrar los recursos públicos otorgados para gastos de campaña no devengados, no erogados, o cuyo uso y destino no acreditó, no derivaba de la actualización de alguna infracción, sino de la obligación que, como entidad de interés público, tiene de reintegrar los recursos públicos aportados por el Estado que no hayan sido devengados, o cuya aplicación no se haya comprobado de forma debida.

2.3.2.     Actualización del efecto reflejo de la cosa juzgada

De las consideraciones anteriores es posible advertir que, como fue anticipado, se actualiza la figura procesal de la cosa juzgada refleja provocando la inoperancia del agravio. Esto, pues la Sala Superior frente a planteamientos como los que hace valer el Recurrente, determinó que la orden de reintegro de los recursos públicos no erogados, no tenía la naturaleza de una sanción.

Así, con base en lo desarrollado en los apartados precedentes, los requisitos para la actualización del efecto reflejo de la cosa juzgada se surten en los términos siguientes:

a.    La existencia de un proceso resuelto ejecutoriadamente. En este caso, los procesos son los recursos SUP-RAP-458/2016 y acumulados; así como SUP-RAP-515/2016; resoluciones que han causado ejecutoria en tanto emitidas por la Sala Superior, órgano terminal de este Tribunal Electoral y cuyas determinaciones no son susceptibles de recurso alguno.

b.           La existencia de otro proceso en trámite. Requisito que se cumple por la promoción del presente recurso, pues es un proceso distinto al instruido en los expedientes SUP-RAP-458/2016 y acumulados; así como SUP-RAP-515/2016.

c.           Que los objetos de los dos pleitos sean conexos. El presente requisito se cumple puesto que, pese a que los actos reclamados cuestionados en los recursos resueltos por la Sala Superior y el que ahora analiza esta Sala Regional son diferentes, en todos los casos resulta un tema de estudio la naturaleza sancionatoria de la obligación de los partidos políticos de reintegrar los recursos públicos otorgados para gastos de campaña no devengados, no erogados, o cuyo uso y destino no fue acreditado.

En este sentido, resulta claro que el pronunciamiento de los recursos en comento está relacionado al tocar el mismo punto legal; de ahí que pueda sostenerse su conexidad.

d.           Que las partes del segundo hayan quedado obligadas con la ejecutoria del primero. En este punto la vinculación se da por virtud de que las sentencias de la Sala Superior han causado ejecutoria, de manera que en ellas se sentó un criterio de interpretación sobre una situación jurídica concreta que trasciende a las partes en aquél juicio y es aplicable también para el Recurrente.

Así, la decisión sobre la naturaleza del reintegro que en esta resolución nos ocupa, genera efectos hacia la eventual situación de todos los sujetos obligados y partidos políticos, quienes, sobre esta lógica, están vinculados por la interpretación sostenida por la Sala Superior en sus resoluciones.

e.           Que en ambos se presente un hecho o situación que sea un elemento o presupuesto lógico necesario para sustentar el sentido de la decisión del litigio. Este elemento es el cuestionamiento sobre la naturaleza sancionatoria de la obligación de los partidos políticos de reintegrar los recursos públicos otorgados para gastos de campaña no devengados, no erogados, o cuyo uso y destino no fue acreditado. Tema que fue tocado en los recursos resueltos por la Sala Superior y el medio de impugnación que ahora se resuelve; esto, como fue señalado antes, con independencia de que los actos impugnados fuesen diferentes.

f.              Que en la sentencia ejecutoriada se sustente un criterio preciso, claro e indudable sobre ese elemento o presupuesto lógico. Como puede advertirse de la lectura de la referencia a las consideraciones sostenidas por la Sala Superior en sus resoluciones, tal órgano concluyó que la orden de reintegro de los recursos públicos otorgados para gastos de campaña no devengados, no erogados, o cuyo uso y destino no fue acreditado no constituía una sanción.

En ese sentido, es evidente que la Sala Superior, en los recursos sometidos a su conocimiento, llegó a una conclusión clara sobre que la obligación en comento parte del deber que los partidos políticos, como entidades de interés público, tienen de utilizar el financiamiento público para los fines que fue otorgado y, en caso de no erogarlo, de reintegrar los excedentes que correspondan.

g.           Que para la solución del segundo juicio requiera asumir también un criterio sobre el elemento o presupuesto lógico-común, por ser indispensable para apoyar lo fallado. El supuesto se actualiza en virtud de que en el presente recurso el Recurrente hace valer la naturaleza sancionatoria de la obligación de los partidos políticos de reintegrar los recursos públicos otorgados para gastos de campaña no devengados, no erogados, o cuyo uso y destino no fue acreditado; así, el que esta Sala Regional atendiera los agravios planteados exigiría analizar de nueva cuenta algunos de los temas que ya analizó la Sala Superior en los medios de impugnación
SDF-RAP-458/2016 y SUP-RAP-515/2016.

En consecuencia, para esta Sala Regional resulta claro que, respecto de los temas planteados por el Partido para cuestionar la naturaleza sancionatoria de la orden de reintegro de recursos públicos no erogados, se actualiza el efecto reflejo de la cosa juzgada; lo que impide que este órgano jurisdiccional analice los planteamientos hechos valer en este tema.

Así, los agravios expresados al respecto resultan inoperantes.

Lo anterior, sin que obste que el Recurrente hubiera sostenido que en el caso de la resolución del
SUP-RAP-458/2016, la conclusión a la que arribó la Sala Superior se debió únicamente a la falta de exposición de argumentos idóneos y que por tanto, ante distintos argumentos podría haber llegado a una conclusión distinta.

Cierto es que la formulación de planteamientos distintos conlleva a que el órgano judicial haga razonamientos diferentes; sin embargo, en el caso, al margen de la falta de argumentos en aquel medio de impugnación, al resolver el SUP-RAP-458/2016, la Sala Superior se ocupó de analizar la naturaleza de la orden del reintegro; análisis que hizo de nueva cuenta al resolver la controversia planteada en el recurso de clave SUP-RAP-515/2016.

En este sentido, al estar superado el argumento sobre la naturaleza sancionatoria del reintegro, no puede ser analizado que, como lo sostiene el Partido, puedan configurarse eximentes de responsabilidad.

2.4.                       Actuación en acatamiento de obligaciones del Reglamento de Fiscalización

Ahora, independientemente de lo anterior, destaca como un argumento transversal a los agravios, lo alegado en torno a que el Partido actuó en estricto acatamiento del artículo 54 del Reglamento de Fiscalización -vigente antes de la emisión de la resolución del recurso de apelación SUP-RAP-647/2015 y los Lineamientos para el Reintegro- por lo que considera que de no haber actuado como actuó, se hubiese hecho acreedor a una sanción.

Paralelamente a ello, sostiene que actuó conforme a la práctica acostumbrada que consistía en transferir los recursos remanentes a la cuenta de gasto ordinario y entonces usarlos sin sanción como parte del recurso así etiquetado (gasto ordinario); por tanto, alega, resultaría ilegal que ahora se pretenda la devolución de los recursos que legítimamente utilizó.

En este sentido, con independencia de lo ya señalado en apartados precedentes, conviene tener presente el marco normativo que regía la actuación del Partido.

2.4.1.               Marco normativo

2.4.1.1.       Marco constitucional

La fracción I del artículo 41 constitucional dispone que los partidos políticos son entidades de interés público que tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a los órganos de representación política y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público.

Por su parte, la fracción II del artículo en comento, en su primer párrafo prevé que la ley garantice que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades y señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los propios partidos y sus campañas electorales. A su vez, el párrafo segundo de tal fracción dispone que el financiamiento público para los partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes, las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales y las de carácter específico, en ese tenor, clasifica al financiamiento como sigue:

a)    Financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes.

b)   Financiamiento público para las actividades tendientes a la obtención del voto durante el año de elecciones.

c)    Financiamiento público por actividades específicas, relativas a la educación, capacitación, investigación socioeconómica y política, así como a las tareas editoriales.

Asimismo, el artículo 116 de la Constitución, prevé que los poderes de sus estados se organicen conforme a la constitución de cada uno de ellos, con sujeción a distintas normas; entre ellas, en términos de su fracción IV, que las normas estatales en materia electoral garanticen que (fracción g) los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales.

A su vez, el artículo 126 de la Constitución estipula que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior.

Por último, el artículo 134 de la Constitución prevé que los recursos económicos de que dispongan la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, se administren con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

En este sentido, el segundo párrafo del artículo 134 dispone que el ejercicio de los recursos sea evaluado con el objeto de propiciar que los recursos se asignen en los respectivos presupuestos en los términos señalados por su primer párrafo.

2.4.1.2.       Ley General de Partidos Políticos

En términos del artículo 23 párrafo primero de la Ley General de Partidos Políticos, son derechos de éstos           -entre otros- (inciso b) participar en las elecciones (inciso d); así como recibir el financiamiento público -tanto federal como local- en los términos del artículo 41 de la Constitución y demás leyes aplicables.

El artículo 25 dispone que son obligaciones de los partidos políticos -entre otras- (inciso a) conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta a los principios del Estado democrático; además de (inciso n) aplicar el financiamiento de que dispongan exclusivamente para los fines que les haya sido entregado; y (inciso s) elaborar y entregar los informes de origen y uso de recursos a que se refiere la Ley.

Asimismo, el artículo 72 (párrafo 1) señala que los partidos políticos deberán reportar los ingresos y gastos del financiamiento para actividades ordinarias; señalando que como rubros de gasto ordinario se entienden los siguientes (párrafo 2):

a.      El gasto programado con el objetivo de conseguir la participación ciudadana en la vida democrática, la difusión de la cultura política y el liderazgo político de la mujer;

b.      El gasto de los procesos internos de selección de candidatos y candidatas, el cual no podrá ser mayor al (2%) dos por ciento del gasto ordinario establecido para el año en el cual se desarrolle el proceso interno;

c.      Los sueldos y salarios del personal, arrendamiento de bienes muebles e inmuebles, papelería, energía eléctrica, combustible, viáticos y otros similares;

d.      La propaganda de carácter institucional que lleven a cabo, únicamente podrá difundir el emblema del partido político, así como las diferentes campañas de consolidación democrática, sin que en las mismas se establezca algún tipo de frase o leyenda que sugiera posicionamiento político alguno.

Por otra parte, el artículo 76 señala que se entenderán como gastos de campaña:

a.    Gastos de propaganda: los realizados en bardas, mantas, volantes, pancartas, equipos de sonido, eventos políticos realizados en lugares alquilados, propaganda utilitaria y otros similares;

b.    Gastos operativos de la campaña: los sueldos y salarios del personal eventual, arrendamiento eventual de bienes muebles e inmuebles, gastos de transporte de material y personal, viáticos y otros similares;

c.    Gastos de propaganda en diarios, revistas y otros medios impresos: los realizados en cualquiera de esos medios, tales como inserciones pagadas, anuncios publicitarios y sus similares, tendentes a la obtención del voto;

d.    Gastos de producción de los mensajes para radio y televisión: los realizados para el pago de servicios profesionales; uso de equipo técnico, locaciones o estudios de grabación y producción, así como los demás inherentes al mismo objetivo;

e.    Los gastos que tengan como propósito presentar a la ciudadanía las candidaturas registradas del partido y su respectiva promoción;

f.      Los gastos que tengan como finalidad, propiciar la exposición, desarrollo y discusión ante la ciudadanía de los programas y acciones de las y los candidatos registrados, así como la plataforma electoral;

g.    Cualquier gasto que difunda la imagen, nombre o plataforma de gobierno de algún candidato, candidata o de un partido político en el periodo que transita de la conclusión de la precampaña y hasta el inicio de la campaña electoral, y

h.    Los gastos que el Consejo General, a propuesta de la Comisión de Fiscalización y previo inicio de la campaña electoral, determine.

Lo anterior, con la puntualización (párrafo 2) de que no se considerarán dentro de los gastos de campaña los gastos que realicen los partidos para su operación ordinaria, para el cumplimiento de sus obligaciones estatutarias y para el sostenimiento de sus órganos directivos y de sus organizaciones.

En este sentido, señala (párrafo 3) que todos los bienes o servicios que se destinen a la campaña deberán tener como propósito directo la obtención del voto en las elecciones federales o locales.

2.4.1.3.       Inconstitucionalidad Ley General de Partidos Políticos

Con motivo de la entrada en vigor de la Ley General de Partidos Políticos[22], fue sometida a consideración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación la constitucionalidad de diversas disposiciones; esto dio origen a la formación del expediente de la acción de inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas; resuelta por el Pleno el (9) nueve de septiembre de (2014) dos mil catorce.

En lo que resulta relevante para el presente juicio, fue cuestionada la constitucionalidad de los artículos 72 párrafo 2 incisos b) y f), así como 76 párrafo 3, ambos, de la Ley General de Partidos Políticos, cuyo texto era el siguiente:

“Artículo 72.

1. Los partidos políticos deberán reportar los ingresos y gastos del financiamiento para actividades ordinarias.

2. Se entiende como rubros de gasto ordinario:

b) Los gastos de estructura partidista de campaña realizados dentro de los procesos electorales;

 (…)

f) Los gastos relativos a estructuras electorales que comprenden el conjunto de erogaciones necesarias para el sostenimiento y funcionamiento del personal que participa a nombre o beneficio del partido político en el ámbito sectorial, distrital, municipal, estatal o nacional de los partidos políticos en las campañas.

(…)”

“Artículo 76.

1. Para los efectos de este Capítulo se entienden como gastos de campaña:

(…)

3. Todos los bienes o servicios que se destinen a la campaña deberán tener como propósito directo la obtención del voto en las elecciones federales o locales; con excepción del gasto relativo a estructuras electorales mismo que será estimado como un gasto operativo ordinario.”

(Lo resaltado representa lo cuestionado)

Los partidos que cuestionaron estas disposiciones lo hicieron a partir de la violación a la fracción II del artículo 41 constitucional, que prevé que el financiamiento público que se concede a los partidos se distinga entre financiamiento para actividades ordinarias y el otorgado para las campañas electorales. En este sentido, alegaron que los conceptos que preveían las disposiciones impugnadas, no cabrían dentro del financiamiento para las actividades ordinarias permanentes de los partidos políticos.

El Pleno de la Suprema Corte declaró esencialmente fundados los argumentos, pues la fracción II del artículo 41 de la Constitución divide el financiamiento público de los partidos políticos nacionales en tres grandes rubros y en el que corresponde a los gastos ordinarios, no cabe ninguno que tenga que ver con las campañas electorales, tales como los rubros económicos que se impugnaban y estaban etiquetados como “estructurales”.

Así, el Pleno sostuvo, que si bien tratándose de las ministraciones para el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales, la Constitución no pormenorizó concretamente cuáles serían los gastos precisos en los que podrían quedar comprendidas las demás erogaciones de los partidos; el referente de la permanencia de los gastos ordinarios, y el de la intermitencia de los tendientes a la obtención del voto, eran la clave que explica cómo debían calificarse los egresos de los partidos.

En efecto, el Pleno razonó, que por disposición constitucional, las ministraciones para el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes de los partidos políticos, única y exclusivamente deben aplicarse para sufragar los gastos cuya exigibilidad se produce haya o no un proceso electoral en curso, pues se trata de erogaciones que no tienen por misión conquistar el voto ciudadano, sino solamente proporcionar un continuo mantenimiento integral a la estructura orgánica de la persona moral que no puede ser en ningún momento suspendido.

A diferencia de lo anterior, consideró la Corte, las ministraciones tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales, constituyen recursos que deben aplicarse única y exclusivamente en forma intermitente de acuerdo al pulso de los procesos electorales, ya sea en forma directa mediante la adquisición de propaganda, o bien en forma indirecta, aplicando los fondos a reforzar la estructura orgánica partidista, por la obvia necesidad de contar con mayor participación de militantes, simpatizantes y de terceros, para las tareas de organización del partido y de la gestión administrativa que esos procesos implican.

En ese sentido, la Corte concluyó que, tomando en cuenta que la Constitución no autorizó que los fondos de unas y otras ministraciones se ajusten o se combinen, y mucho menos que se sumen sus montos, las normas reclamadas rebasaban lo autorizado por aquélla, toda vez que instituyeron dos nuevos conceptos de ministraciones económicas al margen de lo que la Norma Fundamental prevé, como son los de “estructura partidista” y de “estructuras electorales”, los cuales a pesar de que se concibieron para erogarse dentro de las campañas electorales, incongruentemente con este destino, el legislador secundario los etiquetó presupuestalmente dentro de las actividades ordinarias permanentes de los partidos políticos, lo cual no resultaba constitucionalmente admisible porque significaría incrementar el gasto ordinario con erogaciones que no son continuas o permanentes, y restar a cambio, en una cantidad equivalente, los fondos intermitentes para la obtención del voto, suma de dinero que además ya no sería fiscalizada para efectos del control de los recursos aplicados durante las campañas.

Consecuentemente, la Corte declaró la invalidez integral de los incisos b) y f) del párrafo 2, del artículo 72, así como la porción normativa de párrafo 3 del artículo 76, que establecía “…con excepción del gasto relativo a estructuras electorales mismo que será estimado como un gasto operativo ordinario.”; ambos de la Ley General de Partidos Políticos.

Asimismo, por vía de consecuencia, declaró la invalidez integral del párrafo 3 del artículo 72 del mismo ordenamiento, en el que se pormenorizaron los “gastos de estructuras electorales”, los cuales ya no podían considerarse válidos al haberse expulsado del orden jurídico tal concepto presupuestal.

2.4.1.4.       Reglamento de Fiscalización

El Reglamento de Fiscalización vigente en los términos que apuntó el Recurrente es el expedido por el Consejo General mediante acuerdo INE/CG/350/2014[23].

El artículo 5 contemplaba que la interpretación de sus disposiciones se haría conforme a los criterios gramatical, sistemático y funcional, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 14 párrafo último de la Constitución.

Su artículo 54 párrafo 8 disponía que las cuentas bancarias para precampaña y campaña podrían abrirse a partir del mes inmediato anterior al inicio del proceso electoral y se deberían cancelar a más tardar durante el mes posterior a la conclusión del mismo.

Por su parte, el artículo 150 preveía en su fracción I párrafo 5 que, tratándose de transferencias de recursos federales, en caso de que en las cuentas bancarias utilizadas para el manejo de recursos en las campañas electorales federales existieran remanentes, deberían ser reintegrados a alguna cuenta CBCEN[24] o CBE[25] de la entidad federativa que se tratara; mientras que, por lo que tocaba a la transferencia de recursos locales, el párrafo 9 disponía que en caso de que en las cuentas bancarias utilizadas para el manejo de recursos en las campañas electorales locales, existieran remanentes, deberían ser reintegrados a alguna cuenta CBCEE[26] de la entidad federativa que se tratare.

De acuerdo al artículo 99 párrafo 1, se entendería como campaña electoral, al conjunto de actividades llevadas a cabo por los partidos políticos nacionales y locales, las coaliciones y personas postuladas registradas para la obtención del voto. Asimismo, conforme al párrafo 4 de la misma norma, se entenderían como gastos de campaña los realizados por conceptos de gastos de propaganda, gastos operativos de la campaña, gastos de propaganda en diarios, revistas y otros medios impresos, y gastos de producción de los mensajes para radio y televisión.

Por su parte, el artículo 263 preveía que los partidos reportarían en el informe anual las adquisiciones de activo fijo realizadas en el ejercicio del rubro de Gastos en Operaciones Ordinarias Permanentes.

2.4.2.               Caso concreto

Si atendemos al marco normativo descrito, podremos advertir que la argumentación que sostiene el Partido carece de sustento. Las conductas desplegadas por el Recurrente y sus respectivos fundamentos, fueron:

Vale aclarar que aquí no está sujeto a cuestionamiento si el Partido estaba obligado o no a cancelar la cuenta bancaria abierta para el depósito de los recursos de campaña, ni si para ello estaba obligado o no a transferirlos a la cuenta correspondiente para la administración del financiamiento para su gasto ordinario; pues es claro que en este trecho sí estaba vinculado a actuar conforme lo preveía el Reglamento de Fiscalización.

Lo que está bajo cuestionamiento aquí es ¿Qué debía pasar -después de la transferencia- con los remanentes del financiamiento para campaña? ¿El Partido actuó legalmente al utilizarlos para sufragar sus gastos derivados del desarrollo de sus actividades ordinarias? ¿PANAL podía usar el dinero que no gastó para la obtención del voto, para financiar la compra de un inmueble para sus oficinas?

Desde la interpretación que supone el Partido, la sola transferencia de los recursos remanentes del financiamiento de campaña a la cuenta en la que era depositado el gasto para sus actividades ordinarias, era suficiente para cambiar la naturaleza de los recursos que comprendían tal financiamiento. Razón que no solo le permitía, sino que le daba el derecho a gastar tales recursos en alguno de los rubros que comprendían sus actividades ordinarias.

Esta interpretación supone dos obstáculos:

1.          El vacío normativo del Reglamento de Fiscalización era solo aparente, pues aun frente a la de falta disposición expresa sobre el destino que tendrían los remanentes, el Partido estaba sujeto a normas preexistentes y de mayor jerarquía que le impedían actuar en la forma que lo hizo.

2.       El aparente vacío legal del Reglamento de Fiscalización sobre qué debía hacerse con los recursos remanentes una vez que fueran depositados a la cuenta de “gastos ordinarios”, no alteraba la naturaleza de los recursos transferidos, ni generaba algún derecho a gastarlos en favor del Recurrente.

Aceptar las conclusiones que plantea el Partido implicaría hacer una interpretación aislada del Reglamento de Fiscalización, cuestión con la que no está de acuerdo esta Sala Regional pues, como podemos advertir del marco normativo aplicable al caso, la interpretación de las disposiciones del Reglamento debía hacerse conforme a su propio artículo 5, utilizando los criterios gramatical, sistemático y funcional.

De acuerdo al artículo 41 constitucional, en su fracción I los partidos políticos son entidades de interés público; mientras que conforme a la fracción II, los partidos políticos tendrán derecho al financiamiento público catalogado en:

a.    Financiamiento para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes.

b.    Financiamiento para las actividades tendientes a la obtención del voto (campañas).

c.    Financiamiento para actividades específicas.

Ahora bien, el artículo 134 de la Constitución prevé algunos de los principios rectores de la utilización de los recursos públicos; principios constitucionales que la Primera Sala de la Suprema Corte se ha ocupado en interpretar, como puede desprenderse del criterio reflejado en la tesis de jurisprudencia 1a.CXLV/2009 de rubro GASTO PÚBLICO EL ARTÍCULO 134 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ELEVA A RANGO CONSTITUCIONAL LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, EFICIENCIA, EFICACIA, ECONOMÍA, TRANSPARENCIA Y HONRADEZ EN ESTA MATERIA[27].

Así, la interpretación judicial ha definido como sigue los principios constitucionales del ejercicio del gasto público.

a.    Legalidad. En tanto el gasto debe estar prescrito en el Presupuesto de Egresos o en su defecto, en una ley expedida por el Congreso de la Unión, lo cual significa la sujeción de las autoridades a un modelo normativo previamente establecido.

b.    Honradez. Que implica que no debe llevarse a cabo de manera abusiva, ni para un destino diverso al programado.

c.    Eficiencia. En el entendido de que las autoridades deben disponer de los medios que estimen convenientes para que el ejercicio del gasto público logre el fin para el cual se programó y destinó.

d.    Eficacia. Ya que es indispensable contar con la capacidad suficiente para lograr las metas estimadas.

e.    Economía. En el sentido de que el gasto público debe ejercerse recta y prudentemente, lo cual implica que los servidores públicos siempre deben buscar las mejores condiciones de contratación para el Estado.

f.      Transparencia. Para permitir hacer del conocimiento público el ejercicio del gasto estatal.

En este sentido, podríamos decir que, frente al aparente vacío legal del Reglamento de Fiscalización, el Partido estaba compelido a actuar conforme a los principios constitucionales antes enunciados.

Según dichos principios, con independencia de en qué cuenta estuvieran depositados los remanentes del gasto de campañas, el Recurrente debía haber aplicado los principios de honradez y eficiencia encontrando que estaba obligado: primero, durante el ejercicio, a hacer lo necesario para que los recursos otorgados cumplieran el fin para el que fueron previstos (obtención del voto) y después, a no aplicarlos para un fin distinto a aquél para el que fueron programados (campañas).

Ahora en un segundo nivel, más allá de hablar de la interpretación de principios constitucionales y de si su lectura podría o no haber impedido que el Partido procediera como lo hizo; los principios antes enunciados, particularmente el de honradez, se vieron materializados en la enunciación de una regla general que, por su naturaleza, obligaba al PANAL a regir su actuación conforme a ella.

En este sentido, el inciso n) del artículo 25 de la Ley General de Partidos Políticos enuncia que es obligación de los partidos políticos aplicar el financiamiento de que dispongan exclusivamente para los fines que les hayan sido entregados.

Sentado esto, si al otorgarse financiamiento a los partidos políticos, se diferencia (por disposición constitucional) el destinado para actividades ordinarias, del entregado para la obtención del voto (norma que además particulariza los parámetros para el cálculo de cada uno de las especies de financiamiento), y el Partido estaba obligado en términos de la regla general establecida Ley General de Partidos a aplicar el financiamiento exclusivamente para los fines que fue entregado, resulta claro que el Recurrente no gozaba de un margen de apreciación para decidir si podía o no utilizar los remanentes del financiamiento de campañas para subsidiar sus actividades ordinarias, porque de hecho tenía prohibido hacerlo.

En este sentido, más que encontrar que -como el Partido lo parece sugerir- el aparente vacío normativo dejaba al Recurrente en libertad de disponer de los recursos remanentes de campañas -una vez transferidos a la cuenta de “gasto ordinario”-, para el financiamiento de sus actividades ordinarias, lo impedía a hacerlo.

Así, la aplicación de la regla general prevista en el inciso n) del artículo 25 de la Ley General de Partidos Políticos obligaba al PANAL, para poder determinar que sus agravios son fundados, a razonar por qué no resultaría aplicable la regla general a su caso concreto y a argumentar por qué no cobraría aplicación lo dispuesto por los principios constitucionales de honradez y eficiencia del ejercicio del gasto público.

Sobre esta línea, resultan en cita las consideraciones hechas valer por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la acción de inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas -referidas en apartados anteriores- que, además de ser tajantes en cuanto a la las diferencias sobre las finalidades del financiamiento asignado para el sostenimiento de las actividades ordinarias de los partidos, del concedido para la obtención del voto y, en que tales recursos únicamente podrían utilizarse para actividades de su naturaleza original; fue enfática al sostener que la Constitución no autorizó que los fondos de unas y otras ministraciones se ajusten o se combinen, y mucho menos que se sumen sus montos.

Considerando que, ni aun por disposición legislativa podría etiquetarse el financiamiento para el sostenimiento de sus actividades ordinarias, para cumplir con finalidades ajenas a su objeto; de tal manera que ni aún la norma podría permitir que dichos recursos fuesen utilizados para actividades relacionadas con la obtención del voto o campañas electorales.

Sobre esta línea, encontró constitucionalmente inadmisible incrementar el gasto ordinario permitiendo que aquél fuese utilizado para conceptos relacionados con las campañas electorales; razonamiento que cobra aplicación analógica para la controversia que aquí se resuelve.

Por tanto, si conforme a la interpretación de la Suprema Corte, las ministraciones para el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes de los partidos políticos, solamente pueden aplicarse para pagar los gastos originados con independencia del proceso electoral y que tienen el fin de proporcionar un continuo mantenimiento a su estructura orgánica; mientras que las ministraciones tendientes a la obtención del voto constituyen recursos que deben aplicarse también exclusivamente a tales fines, resulta evidente que la compra de un inmueble para la instalación de la sede del Partido en la Ciudad de México, persigue un fin alineado con el sostenimiento de las actividades ordinarias del PANAL.

De ahí que el agravio en comento resulte infundado y, contrario a lo que sostuvo el Recurrente, no hubiera existido una utilización legítima de los recursos remanentes de la campaña del Proceso Electoral; por tanto, en los términos que lo sostuvo la Autoridad Responsable, el Recurrente está obligado a reintegrar el remanente de los recursos no ejercidos del financiamiento otorgado para la campaña del Proceso Electoral.

Lo anterior, en tanto no pueden reconocerse consecuencias legales al uso irregular del financiamiento otorgado para un fin específico.

* * *

Cabe señalar que los razonamientos anteriores no obstan la manifestación hecha por el Partido al sostener que no podría haberle sido exigido el reintegro de los recursos remanentes, ya que actuó conforme a la práctica acostumbrada que consistía en transferir los recursos remanentes a la cuenta de gasto ordinario y entonces usarlos sin ninguna consecuencia adversa.

En este sentido, como lo apuntó el propio Recurrente en su demanda, al analizar si el Instituto podía o no requerir los remanentes, la Sala Superior realizó un ejercicio de interpretación que colmó los aparentes vacíos en la normativa del Instituto que, si bien, preveía la transferencia de los recursos remanentes a las cuentas de gasto ordinario, no se ocupaba en regular el destino que debían seguir después tales recursos.

Así, este vacío normativo dio pie a que en la práctica (y contrario a lo que les era legalmente exigible) los institutos políticos sumaran los recursos remanentes a su gasto ordinario, incrementándolo; uso en el que pretende excusarse el Partido y al que no puede reconocer efectos legales esta Sala Regional.

Sobre esta línea, no puede ser concedido que este uso, por arraigado que fuere, siga teniendo efectos cuando contraviene la norma aplicable; pues, como fue señalado en párrafos precedentes, aun en el aparente vacío del Reglamento de Fiscalización, regían los principios constitucionales para el ejercicio del gasto público, así como la regla general prevista en el inciso n) del artículo 25 de la Ley General de Partidos Políticos.

En este sentido, resulta aplicable lo considerado por la Sala Superior al resolver el recurso SUP-RAP-299/2016 en el que, ante el argumento que pretendía que por ser una práctica (costumbre) estaba justificado que los remanentes del financiamiento para campañas electorales fuesen transferidos a las cuentas de gasto ordinario de los partidos políticos, invocó el principio general de Derecho recogido en el artículo 10 del Código Civil vigente en materia federal.

Así, la Sala Superior consideró que dicha disposición era aplicable en términos del artículo 2 párrafo 1 de la Ley de Medios y que decretaba que, en contra de la observancia de la Ley, no podía alegarse desuso, costumbre o práctica en contrario. Por tanto, estimó, que en contra de la aplicación de los artículos 66 y 68, párrafo 1 de la Ley General de Partidos Políticos, así como 54 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad hacendaria, no era posible alegar prácticas contables que no atendieran tales disposiciones.

Sobre esta línea, además, conviene tener presente que el artículo 41 fracción I de la Constitución establece que los partidos políticos son entidades de interés público que tienen como finalidad promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a los órganos de representación política y hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público.

De esta manera, la finalidad principal de los partidos políticos es la contribución a la vida democrática y esencialmente ser un medio para la participación política ciudadana a través de los procesos electivos; finalidad que justificó que, con el único objeto de que los partidos llevaran a cabo actividades para obtener el voto de la ciudadanía, el Estado hubiera destinado recursos que ascienden a ($1,172’863,740) un mil ciento setenta y dos mil millones ochocientos sesenta y tres mil setecientos cuarenta pesos[28] (solo para el ejercicio de 2015 dos mil quince).

En este sentido, si como lo sostiene el Recurrente, es una práctica común dentro de los partidos políticos la utilización de los remanentes no utilizados en la campaña electoral para el financiamiento de las actividades ordinarias de los institutos políticos; conviene que dicho uso sea erradicado ante el peligro de generar incentivos poco deseables para el proceso democrático.

En este sentido, el validar que los remanentes se reintegren para la configuración del gasto ordinario generaría incentivos contrarios a la finalidad de la existencia de los partidos políticos, ante la presencia de ventajas que tengan quienes no eroguen la totalidad de los recursos asignados en las campañas electorales; pudiendo provocar que los partidos disminuyeran sus esfuerzos en las contiendas para aumentar indirectamente el financiamiento para sus actividades ordinarias, en detrimento de la promoción del voto a favor de sus candidatos y candidatas, lo cual perjudica tanto a sus militantes, como a la ciudadanía en general y es contrario a los fines del propio partido.

Por lo expuesto y fundado, esta Sala Regional

R E S U E L V E

ÚNICO. Confirmar en lo que fueron materia de impugnación, los Actos Impugnados.

NOTIFÍQUESE personalmente al Recurrente; así como por oficio a la Autoridad Responsable y por estrados a las demás personas interesadas.

Devuélvanse las constancias que correspondan, y en su oportunidad, archívese este asunto como definitivamente concluido.

Así lo resolvieron, por unanimidad de votos, la Magistrada y los Magistrados, ante la Secretaria General de Acuerdos en funciones quien autoriza y da fe.