JUICIOS PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO

EXPEDIENTES: SG-JDC-15/2021 Y SG-JDC-17/2021 ACUMULADOS

PARTE ACTORA: EDGAR MONTIEL VELÁZQUEZ, CRISTINA SOLANO DÍAZ Y OTROS

AUTORIDAD RESPONSABLE: TRIBUNAL DE JUSTICIA ELECTORAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA

TERCEROS INTERESADOS: PARTIDO ACCIÓN NACIONAL, MOVIMIENTO CIUDADANO Y CLAUDIA ELSA LÓPEZ SANZ

MAGISTRADA: GABRIELA DEL VALLE PÉREZ

SECRETARIO: MARINO EDWIN GUZMÁN RAMÍREZ[1]

Guadalajara, Jalisco, 11 de febrero de 2021.[2]

La Sala Regional Guadalajara del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en sesión pública de esta fecha resuelve acumular los expedientes indicados al rubro; declarar inadmisible la ampliación del escrito de tercería; sobreseer en el juicio ciudadano SG-JDC-17/2021 por lo que se refiere a uno de los actores y revocar la resolución controvertida para los efectos precisados en el fallo.

A N T E C E D E N T E S

De los hechos narrados en las demandas y de las constancias que obran en los expedientes se advierte lo siguiente.

1.    Sentencia SUP-REC-28/2019. El 20 de febrero de 2019, la Sala Superior de este Tribunal estimó que, dado lo avanzado del proceso electoral de ese año en Baja California, no era viable la implementación de medidas afirmativas para el registro de candidaturas, por ello, ordenó a las autoridades de la materia que para los próximos procesos comiciales, evaluaran la implementación de acciones afirmativas en favor de personas indígenas.

2.    Dictamen 6. El 8 de octubre de 2020, el Consejo General del Instituto Estatal Electoral de Baja California (IEEBC) aprobó el Dictamen relativo al "Protocolo para el Proceso de Consulta Previa, Libre e Informada a las Comunidades Indígenas Pertenecientes a los Pueblos Kiliwa, Kumiai, Pai Pai, Cucapá, Ku'ahl, Cochimí, y otras residentes, en el Estado de Baja California, para la Implementación de Acciones Afirmativas en Materia de Representación Político Electoral".

3.    Dictamen 7. El 30 de noviembre siguiente, el citado Consejo General aprobó el dictamen relativo a los “Lineamientos para garantizar el cumplimiento de los principios constitucionales de paridad de género, igualdad sustantiva y no discriminación en la postulación de candidaturas y en la etapa de resultados del proceso electoral local ordinario 2020-2021 en Baja California". (Lineamientos)

4.    Medios de impugnación locales. El 4, 7 y 8 de diciembre de 2020, se presentaron los siguientes medios de impugnación para controvertir el Dictamen 7.

5.    Acto impugnado. El 8 de enero, el Tribunal de Justicia Electoral del Estado de Baja California (TJEEBC) emitió sentencia en el expediente RI-47/2020 y acumulados en la que, entre otras cuestiones, consideró dejar sin efectos los artículos 20, 23 y 30 de los Lineamientos.

Lo anterior, para el efecto que el órgano administrativo electoral local emitiera un nuevo acuerdo, en el que estableciera acciones afirmativas a favor de los pueblos y comunidades indígenas, comunidad LGBTTTIQ+, personas con discapacidad y jóvenes.

6.    Juicios ciudadanos federales. Inconformes con la sentencia mencionada, el 13 de enero Edgar Montiel Velázquez, así como Cristina Solano Díaz, Saúl Ramírez Sánchez y Esther Ramírez González, promovieron sendas demandas de juicio ciudadano, solicitando las últimas 3 personas, que la Sala Superior de este Tribunal ejerciera la facultad de atracción para el conocimiento del medio de impugnación.

7.    Recepción y turno. Recibidas las constancias en esta Sala Regional, por acuerdo de 20 de enero, el Magistrado Presidente acordó, respectivamente:

7.1. Registrar el expediente promovido por Edgar Montiel Velázquez con la clave SG-JDC-15/2021 y turnarlo a la Ponencia de la Magistrada Gabriela del Valle Pérez, para su sustanciación; y

7.2. Formar el Cuaderno de Antecedentes SG-CA-9/2021 y remitir copia certificada de las constancias a la Sala Superior, quien el 23 de enero, declaró improcedente la solicitud de atracción, y ordenó remitir las constancias a esta Sala Regional para que resuelva lo que en Derecho proceda.[3]

Así, el mismo 23 se recibieron las constancias del referido juicio en esta Sala, y por acuerdo de ese día, el Magistrado Presidente determinó registrar el expediente con la clave SG-JDC-17/2021 y turnarlo a la Ponencia de la Magistrada Gabriela del Valle Pérez, para su sustanciación.

8.    Instrucción. Mediante diversos acuerdos la Magistrada Instructora radicó los expedientes, admitió las demandas y reconoció el carácter de terceros interesados a quienes comparecieron con tal calidad.

Asimismo, tuvo por recibido el escrito presentado por la tercera interesada, reservándose su admisión para el momento procesal oportuno y, en su oportunidad, cerró la instrucción, quedando los asuntos en estado de resolución.

RAZONES Y FUNDAMENTOS

PRIMERA. Jurisdicción y competencia. Esta Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Primera Circunscripción Plurinominal, es competente para conocer y resolver la controversia que se plantea, por tratarse de juicios ciudadanos promovidos por varias personas que se auto adscriben como integrantes de comunidades indígenas, cuya temática está vinculada con la instrumentación de medidas afirmativas en las elecciones municipales y a diputaciones locales en el estado de Baja California; entidad federativa en la cual esta Sala ejerce jurisdicción.

Lo anterior, además con base en lo determinado por la Sala Superior de este Tribunal en el Acuerdo dictado en el expediente SUP-SFA-4/2021, en donde declaró improcedente la solicitud de atracción planteada, y ordenó remitir las constancias a esta Sala Regional para que resuelva lo que en Derecho proceda.

Con fundamento en:

        Acuerdo de la Sala Superior 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.[4]

        Acuerdo INE/CG329/2017 emitido por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral.[5]

SEGUNDA. Acumulación. Esta Sala Regional estima que el juicio ciudadano identificado con la clave SG-JDC-17/2021 debe acumularse al diverso SG-JDC-15/2021 dado que fue el primero que se recibió y turnó en esta Sala Regional.

Lo anterior, toda vez que de la lectura de las demandas se advierte que existe conexidad en la causa, debido a que en ambas se señala como autoridad responsable al TJEEBC y se impugna la sentencia emitida en el expediente RI-47/2020 y acumulados.

Por tanto, con la finalidad de dar una resolución pronta, congruente y expedita a los medios de impugnación mencionados, en términos del artículo 31 de la Ley de Medios, se acumulan para su resolución conjunta; por lo que deberá glosarse copia certificada de los puntos resolutivos de este fallo al expediente acumulado.

TERCERA. Escrito de alegatos. Claudia Elsa López Sanz en su calidad de tercera interesada dentro del juicio ciudadano 17[6], acudió durante la sustanciación del referido a juicio a presentar alegatos en complemento al escrito de tercería presentado con antelación y solicitó la admisión de diversas pruebas supervenientes.

A juicio de esta Sala Regional, el propósito de tal documento es ampliar su escrito de tercería; empero, esa pretensión es improcedente, porque incumplen los requisitos establecidos para ello, con la salvedad que, si bien están referidos a los escritos de demanda, resultan aplicables a las comparecencias de los terceros interesados.[7]

En primer lugar, porque fue presentado después de concluido el plazo de publicitación del medio sobre el cual pretende comparecer, es decir, del 14 al 16 de enero, siendo que el escrito de ampliación fue presentado el pasado 4 de febrero.

En segundo término, porque no expone hechos nuevos o supervenientes, ya que, si bien se sustenta en resoluciones emitidas el 15 y 21 de enero, por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral (INE) y del TJEEBC, respectivamente; se dedica a reiterar y ampliar argumentos que ya fueron expuestos en su escrito de tercería, tales como la falta de legitimidad y afectación del interés jurídico de la parte actora, así como la pretensión de que los agravios del accionante sean desestimados por infundados e inoperantes.

Sin embargo, de su análisis no se advierte que señale un hecho novedoso ni superveniente ocurrido con posterioridad a la presentación de su escrito principal; antes bien, pretende perfeccionar los argumentos primigenios a través de lo que determina como “alegatos”, lo cual es inadmisible porque desde un inicio debió expresar todos los argumentos tendentes a evidenciar lo incorrecto de las afirmaciones del accionante.

No obstante, aun cuando se estima inadmisible la ampliación del escrito de tercería, se debe señalar que tanto la sentencia interlocutoria como acuerdo dictado por el INE que se refieren en la promoción que se estudia pueden ser tomados en cuenta al momento de resolver, dado que se tratan de hechos notorios.[8]

CUARTA. Perspectiva intercultural. La Sala Superior de este Tribuna ha sostenido que el análisis de los casos relacionados con pueblos, comunidades y personas indígenas se debe hacer a partir de una perspectiva intercultural que atienda el contexto de la controversia y garantice en mayor medida los derechos de los integrantes de las comunidades.[9]

Por su parte, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha establecido que las autoridades jurisdiccionales están obligadas a realizar una interpretación culturalmente sensible al resolver asuntos relacionados con pueblos y comunidades indígenas, por lo cual es necesario considerar el contexto, pues es la única manera en que sus miembros pueden gozar y ejercer sus derechos en condiciones de igualdad.[10]

En ese orden de ideas, esta Sala Regional estima examinar el presente asunto desde un enfoque intercultural en virtud de estar relacionado con derechos de comunidades y pueblos indígenas en el estado de Baja California.

Lo anterior implica reconocer la existencia de instituciones propias del Derecho indígena, entender su esencia, así como el contexto en el cual se desarrolla y, por ende, no imponer instituciones que resulten ajenas a sistema normativo vigente en el pueblo o comunidad indígena de que se trate, ya sea que provenga del derecho legislado o de otros sistemas normativos indígenas, así como considerar la desigualdad estructural que padecen los pueblos indígenas.

QUINTA. Sobreseimiento (SG-JDC-17/2021). A consideración de esta Sala Regional, debe sobreseerse el juicio ciudadano 17 en lo que respecta a Saúl Ramírez Sánchez, toda vez que la demanda carece de su firma autógrafa.[11]

En efecto, el artículo 9.1 de la Ley de Medios dispone que los medios de impugnación deben promoverse mediante escrito que contenga, entre otros requisitos, nombre y firma autógrafa de la parte actora, mientras que el párrafo 3 del referido precepto, dispone que será desechado el medio de impugnación, entre otras causas, cuando carezca de firma autógrafa.

Lo anterior porque la firma autógrafa es un requisito formal indispensable de validez del medio de impugnación que se presenta, cuya finalidad es dar certeza respecto a la voluntad de ejercer el derecho de acción, al dar autenticidad a la demanda, permitir identificar a quien emitió el documento, y vincularle con el acto jurídico contenido en la demanda.

Luego, a falta de firma autógrafa en el escrito, se estima que hay una ausencia de la manifestación de la voluntad para promover el medio de impugnación, lo que genera el incumplimiento de un presupuesto necesario para la constitución de la relación jurídica procesal.

En el caso, del escrito de demanda que conformó el juicio 17, no se advierte que Saúl Ramírez Sánchez haya plasmado su respectiva firma autógrafa en el espacio correspondiente, nombre de puño y letra o manifestación por la que se externe su voluntad de promover el presente juicio.

Adicionalmente, en el expediente tampoco obra algún escrito diverso que la contenga, del cual pudiera desprenderse su intención de interponer el medio de impugnación; incluso en el escrito de presentación de la demanda si bien aparece el nombre de dicha persona, lo cierto es que no contiene plasmada su firma autógrafa.

Derivado de lo anterior, esta Sala Regional concluye que no se cumple el requisito legal en cita y, en consecuencia, toda vez que la demanda ya fue admitida, procede sobreseer la misma por lo que respecta a la persona precisada.[12]

SEXTA. Causales de improcedencia. Los terceros interesados partido político Movimiento Ciudadano (MC) y Claudia Elsa López Sanz hacen valer las causas de improcedencia consistentes en la falta de interés legítimo, jurídico y de legitimación, respectivamente.

Alegan que, si bien los actores se autodefinen como indígenas haciendo valer una acción tuitiva de intereses difusos, no acreditan dicho carácter, toda vez que no acompañan a su demanda prueba que demuestre su pertenencia a cualquier grupo considerado indígena, ya que solo agregan su credencial de elector, por lo que únicamente cumplen con la llamada auto adscripción simple y no la calificada, lo que es insuficiente para promover el juicio.

Por su parte, la tercera interesada Claudia Elsa López Sanz destaca que, en la instancia primigenia, únicamente se le reconoció el carácter de tercería a Cristina Solano Díaz, además, que la resolución impugnada no les causa afectación, pues en su resolutivo cuarto se ordenó a la autoridad administrativa electoral local que analizara e implementara acciones afirmativas en favor de los pueblos y comunidades indígenas, por lo que en ningún momento se afectarían sus derechos.

Se desestiman las causas de improcedencia, por las razones siguientes.

Este Tribunal ha sostenido que, el hecho de que una persona o grupo de personas se identifiquen y auto adscriban con el carácter de indígenas, es suficiente para considerar que existe un vínculo cultural, histórico, político, lingüístico o de otra índole con su comunidad. Por ello, la auto adscripción constituye el criterio que permite reconocer la identidad indígena de los integrantes de las comunidades y así gozar de los derechos que de esa pertenencia se derivan.[13]

También se ha considerado que, cuando se trate de impugnaciones relacionadas con la tutela de principios y derechos constitucionales establecidos a favor de un grupo histórico y estructuralmente discriminado, cualquiera de sus integrantes puede acudir a juicio, al tratarse del mecanismo de defensa efectivo para la protección de estos.

Lo anterior, actualiza el interés legítimo para todos y cada uno de sus integrantes, pues al permitir que una persona o grupo combata un acto constitutivo de una afectación a los derechos de ese grupo, hace posible la corrección jurisdiccional de determinaciones cuya existencia profundiza la marginación e impide el ejercicio de los derechos políticos en condiciones de igualdad.[14]

De lo expuesto, se sigue que, contrario a lo alegado por los terceros interesados, quienes promueven los juicios ciudadanos que se atienden, tienen interés jurídico y legítimo, así como legitimación para controvertir la sentencia emitida por el Tribunal responsable en el recurso de inconformidad RI-47/2020 y acumulados.

Esto es así, pues promueven por derecho propio a través de la defensoría pública de este Tribunal y su auto adscripción como indígenas es suficiente para que acudan en defensa de sus derechos, sin que sea necesario que demuestren una auto adscripción calificada, toda vez que esa calidad está reservada para otros fines, por ejemplo, la postulación de candidaturas indígenas.

No pasa desapercibido que se aduzca que Esther Ramírez González (actora del juicio ciudadano 17) carezca de legitimación en virtud de que el TJEEBC no le haya reconocido la personería como tercera interesada al no firmar el escrito de comparecencia.

No obstante, aun cuando esa cuestión no sea motivo de controversia en esta instancia, resulta irrelevante para efectos de procedencia del presente medio, en virtud de que se ha señalado, que la comparecencia previa en una cadena impugnativa no constituye un requisito esencial para su posterior comparecencia, ya que la necesidad de ejercitar su derecho de defensa surge a partir de la existencia de una resolución que resulte adversa a sus intereses.[15]

Así, como se adelantó, para esta Sala Regional los aquí actores están legitimados y cuentan con interés jurídico y legítimo para promover el juicio de que se trata, ya que es suficiente con que se auto adscriban con el carácter de indígenas para reconocerles esa identidad, y promuevan en defensa de los derechos de los integrantes de los pueblos y comunidades indígenas en el referido Estado.

Tampoco es dable precisar que la sentencia impugnada no les causa afectación, ya que, si bien se ordenó analizar la implementación de acciones afirmativas en favor de los pueblos y comunidades indígenas, la pretensión de los actores es precisamente que se restituyan las acciones ya establecidas, las cuales fueron revocadas por el TJEEBC, de tal suerte que sí existe una afectación a sus derechos que debe ser sujeta a un estudio por parte de esta Sala Regional.

De ahí que, lo procedente sea desestimar las causas de improcedencia hechas valer y tener por colmados los requisitos en cuestión.

SÉPTIMA. Procedencia. El juicio ciudadano en estudio cumple los requisitos de procedencia previstos en los artículos 7; 8; 9.1; 79.1, y 80 de la Ley de Medios.

7.1. Forma. Las demandas se presentaron por escrito, en ellas constan los nombres y firmas autógrafas de quienes promueven[16] , se señala domicilio para oír y recibir notificaciones, se identifica el acto impugnado y la autoridad responsable del mismo, y se exponen hechos y agravios que consideran les causan perjuicio.

7.2. Oportunidad. Se considera que los juicios ciudadanos se interpusieron dentro de los 4 días que la Ley indica, en virtud de que la sentencia impugnada fue notificada a la parte actora el 9 de enero; por tanto, el plazo para controvertirla transcurrió del 10 al 13 de enero y, dado que las demandas se interpusieron el 13 de enero (el último día para su presentación), es evidente su oportunidad.

7.3. Legitimación e interés jurídico. Se satisfacen estos requisitos conforme a lo razonado en la consideración jurídica anterior.

7.4. Definitividad y firmeza. El acto impugnado resulta definitivo y firme en tanto que la legislación electoral de Baja California no contempla algún medio o recurso que pueda anularlo o modificarlo.

En consecuencia, al estar colmados los requisitos de procedencia medio de impugnación, y no advertirse la actualización de alguna causal de improcedencia, lo conducente es continuar con el estudio del presente juicio.

OCTAVA. Estudio de fondo. La parte actora del juicio ciudadano 15 encamina sus agravios a controvertir el apartado de la sentencia, relacionado con la implementación de acciones afirmativas en favor de los integrantes de pueblos y comunidades indígenas, señalando que éstas no debieron revocarse a través de un test de proporcionalidad.

Asimismo, en ambos juicios se cuestiona que el TJEEBC haya concluido que éstas no resultaban idóneas para alcanzar el fin establecido en los artículos 2º, apartado A y B, así como 35, fracción II, de la Constitución.

Adicionalmente, en el juicio ciudadano 17, se plantean otros agravios relacionados con la omisión del TJEEBC de analizar sus escritos presentados en su calidad de terceras interesadas, el reconocimiento de la figura amicus curiae y la viabilidad de los efectos de la sentencia respecto de la implementación de acciones en favor de la comunidad LGBTTTIQ+.

Al respecto, esta Sala Regional estima analizar los agravios en dos apartados, el primero de ellos respecto a la viabilidad de los efectos de la sentencia sobre la implementación de acciones para la comunidad LGBTTTIQ+ y un segundo apartado atendiendo la revocación de las acciones afirmativas en favor de los miembros de las comunidades indígenas.

La metodología antes precisada, no es una cuestión que le genere perjuicio a las partes, en tanto que lo importante no es la forma en que se estudien los motivos de disenso, sino que todos ellos sean atendidos.[17]

8.1. Imposibilidad de implementar acciones en favor de la comunidad LGBTTTIQ+.

En el juicio ciudadano 17, las actoras cuestionan que el TJEEBC haya ordenado la implementación de acciones en favor de la comunidad LGBTTTIQ+, ya que en su concepto, tal mandato no resultaba viable en la actual etapa del proceso electoral tal como se sostuvo en el expediente SUP-REC-28/2019; lo anterior porque el pasado 31 de enero culminó el periodo de precampañas.

En ese sentido, a juicio de las actoras, el TJEEBC debió declarar inoperante el agravio relacionado con la omisión de implementar acciones afirmativas en favor de ese grupo, en atención a la inviabilidad jurídica, máxime porque algunos institutos políticos no los consideraron en sus convocatorias a los procesos internos.

Respuesta.

El agravio resulta inoperante en virtud de que el TJEEBC solo ordenó analizar la factibilidad de generar acciones afirmativas a favor de diversos grupos, entre ellos, la comunidad LGBTTTIQ+, de tal suerte que ese mandato, por sí solo, no es una cuestión que les irrogue algún perjuicio.

En principio es dable precisar que, si bien de manera ordinaria las acciones afirmativas no podrían ser cuestionadas por un grupo distinto al que fueron implementadas, Sin embargo, existe una excepción precisamente cuando su ejecución reduzca o anule los derechos de otro grupo en condiciones de vulnerabilidad, situación que solo puede revisada al analizar el fondo de los agravios atinentes.

En el caso, en la instancia local, diversas actoras expusieron al TJEEBC la vulneración a su derecho político-electoral de ser votadas, para poder participar y acceder a la postulación de candidaturas para ocupar cargos públicos y de representación popular, porque los Lineamientos no garantizaban la participación de la comunidad LGBTTTIQ+ al dejarlas incluidas en el rubro “Otros grupos en situación de desventaja”.

Ante tal reclamo, el TJEEBC arribó a la conclusión de que el IEEBC fue omiso en implementar una medida afirmativa que se materializara a manera de cuota en favor de dicho grupo.

Por ello, entre los efectos de esa sentencia reclamada se precisó que el IEEBC tenía que emitir un nuevo acuerdo, en el que analizara la factibilidad de generar acciones afirmativas a favor de diversos grupos, entre ellos, la comunidad LGBTTTIQ+.

Ahora bien, lo inoperante del agravio radica en que, el TJEEBC solo ordenó analizar la factibilidad de dictar acciones afirmativas en favor de grupos determinados, sin que haya precisado la obligatoriedad en su implementación, o bien, que las medidas que eventualmente se impongan, generen afectación al grupo al que pertenecen las actoras.

De esta manera, no resulta viable que esta Sala Regional analice, en este momento, los planteamientos de las actoras, ya que será hasta que el IEEBC dé cumplimiento al mandato de la autoridad cuando podrá revisarse su legalidad y, en todo caso, la afectación que pudiera generar a un grupo vulnerable distinto al que fueron implementadas.

En atención a lo expuesto, se estima que debe confirmarse el apartado 8.4 de la sentencia reclamada, así como la instrucción dada al IEEBC, en lo relacionado con las acciones afirmativas a favor de los miembros de la comunidad LGBTTTIQ+.

8.2. Constitucionalidad de las acciones afirmativas en favor de los miembros y comunidades indígenas.

En este apartado, se revisará en primer lugar, si fue correcto que el TJEEBC realizara un test de proporcionalidad sobre las acciones afirmativas que se implementaron en favor de los pueblos y comunidades indígenas, así como aquellos agravios relacionados con dicho test.

Lo anterior, porque de resultar fundado este grupo de agravios sería suficiente para revocar la resolución impugnada, sin que el análisis de los restantes motivos de disenso les pudiera deparar un mejor beneficio a las partes de los presentes juicios.

8.2.1. Aplicación del test de proporcionalidad

El actor del juicio 15 menciona que existió una indebida fundamentación y motivación de la sentencia, por el uso incorrecto de la herramienta denominada test de proporcionalidad, debido a que éste es utilizado para determinar conflictos entre normas jurídicas, o bien, si una restricción a un derecho humano resulta proporcional.

Sin embargo, refiere que las medidas afirmativas previstas en los artículos 20 y 30 de los Lineamientos constituyen reglas que hacen posible la optimización de los principios de participación y representación política indígena, sin establecer restricciones o limitaciones a derechos humanos, por el contrario, se tratan de mandatos de optimización para el cumplimiento de principios constitucionales; de ahí, que su análisis no resultaba aplicable bajo el test de proporcionalidad.

Respuesta.

El agravio antes precisado resulta inoperante, en tanto que la elección de un método argumentativo específico por parte del TJEEBC, no es un acto que, por si solo, pudiera depararle un perjuicio a la parte actora.

La Segunda Sala de nuestro Alto Tribunal ha sostenido que para verificar si algún derecho humano se ha transgredido, el juzgador puede emplear diversos métodos o herramientas argumentativas que lo ayuden a constatar si existe o no la violación alegada.

También sostuvo que el juzgador está facultado para decidir cuál es, en su opinión, el más adecuado para resolver el asunto sometido a su conocimiento a partir de la valoración de diversos factores.[18]

En este sentido concluyó que, dichos métodos no constituyen, por sí mismos, un derecho fundamental, sino la vía para que los jueces cumplan la obligación que tienen a su cargo, que se constriñe a decidir, en cada caso particular, si ha existido o no la violación alegada. [19]

De esta manera, la inoperancia de este agravio radica en que busca demostrar una indebida motivación a partir de la elección de una herramienta argumentativa específica (test de proporcionalidad), pues a su juicio, no era la adecuada para resolver el caso que le fue planteado.

Sin embargo, conforme al criterio antes citado, los jueces no están obligados a verificar la violación a un derecho humano a la luz de un método en particular, ni siquiera porque así se lo hubieran propuesto en la demanda o en el recurso, máxime que no existe exigencia constitucional, ni jurisprudencial, para emprender el test de proporcionalidad o alguno de los otros métodos cuando se alegue violación a un derecho humano.

En ese tenor, a juicio de esta Sala Regional, la elección de un método argumentativo específico no es un acto que, por si solo, pudiera deparar un perjuicio a las partes, sino que, en todo caso, sería la forma que sea utilizado lo que podría ocasionar una indebida motivación de su sentencia.

De esta manera, no es dable revisar si el método argumentativo elegido por el TJEEBC fue idóneo o no, pues en todo caso, serán los agravios que se formulen contra su aplicación los que, eventualmente, podrían demostrar si la conclusión a que arribó estuvo apegada a derecho.

8.2.2. Idoneidad de las medidas afirmativas

En este apartado, la parte actora de ambos juicios cuestionan que se haya determinado que las medidas afirmativas para postular fórmulas de regidores en las planillas de munícipes no resultaban idóneas y, por ende, justificadas para alcanzar el fin establecido en los artículos 2º, apartado A y B, así como 35, fracción II, de la Constitución, esencialmente por lo siguiente:

        Fue adecuado que el IEEBC tomara en cuenta la Encuesta Intercensal 2015 sin que la creación de un nuevo municipio modificara el porcentaje de población indígena.

        No era necesario utilizar criterios distintos al poblacional (histórica participación política indígena), ya que la implementación de tales medidas no puede depender de que se cumplan en su totalidad las circunstancias que señaló la Sala Superior.

        Las medidas afirmativas cuestionadas, no les aplica la gradualidad señalada en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE) y, en todo caso, se ajustan a dicho criterio.

        Es contrario a derecho, que se exija la aplicación de estas medidas exclusivamente en los distritos electorales que cuenten con una población indígena del 40% (SG-JDC-15/2021).

        Las medidas cuestionadas dejaban en libertad a los partidos políticos de determinar en qué distritos electorales postularán candidatos que se auto adscriban indígenas y el ajuste propuesto en el artículo 30 de los Lineamientos garantiza una integración plural de fuerzas políticas en el Congreso. (SG-JDC-17/2021).

Respuesta.

Los agravios antes precisados, suplidos en su deficiencia[20], resultan sustancialmente fundados y suficientes para revocar la resolución impugnada en lo que es materia de estudio, porque contrario a lo sostenido por el TJEEBC, las medidas implementadas en el artículo 20 de los Lineamientos superaban la grada de idoneidad del test de proporcionalidad que estaba ejecutando dicha autoridad.

Al respecto, la Primera Sala de la SCJN ha determinado que, para que resulten constitucionales las intervenciones que se realicen a un derecho fundamental, éstas deben superar un test de proporcionalidad en sentido amplio.

Por lo que hace a la idoneidad de la medida, en esta etapa del escrutinio debe analizarse si la medida impugnada tiende a alcanzar en algún grado los fines perseguidos por el legislador.

En este sentido, el examen de idoneidad presupone la existencia de una relación entre la intervención al derecho y el fin que persigue dicha afectación, siendo suficiente que la medida contribuya en algún modo y en algún grado a lograr el propósito que busca el legislador.

Finalmente, vale mencionar que la idoneidad de una medida podría mostrarse a partir de conocimientos científicos o convicciones sociales generalmente aceptadas.[21]

En el caso, el TJEEBC estimó que las medidas tomadas para establecer las fórmulas de diputaciones y regidurías indígenas, no eran idóneas para dar contenido y garantizar el derecho a la participación y representación política protegido por el artículo 2º, Apartado A, fracción III, en relación con el diversos 35, fracción II, de la Constitución, esencialmente por lo siguiente:

        La Encuesta Intercensal 2015, sobre la cual se determinó la representación política de las comunidades indígenas en munícipes y en el Congreso del Estado no corresponde a la realidad poblacional y política en la entidad, debido a que actualmente se cuenta con un nuevo municipio (San Quintín).

        Se dejó de lado la participación histórica que han tenido las personas que integran los pueblos y comunidades indígenas de la Entidad, lo cual reflejaría la subrepresentación en que se encuentra este grupo vulnerable, y abonarían a tomar la medida correspondiente.

        Se omitió realizar un estudio que sustente la subrepresentación de los pueblos y comunidades indígenas en la integración del Congreso del Estado, por tanto, no se cuenta con un parámetro para determinar el grado de representatividad de este grupo vulnerable, y brindarle preferencia partiendo de ese nivel de subrepresentación, al tomar la medida que corresponda.

        No se atendió a la gradualidad que la medida requiere como se establece en el artículo 26.3, de la LGIPE.[22]

        Al momento de tomar la medida compensatoria para la representación política en el Congreso del Estado, el parámetro para determinar, las diputaciones indígenas serían los 17 distritos en que se divide la entidad y no las 25 curules del Congreso del Estado.

        Se omitió determinar qué distritos electorales cuentan con población indígena y en qué proporción, a fin de establecer diputaciones indígenas por el principio de MR conforme a lo establecido por el INE (40% o más de población indígena).

Ahora bien, cabe precisar que este Tribunal ha respaldado la decisión del Instituto Nacional Electoral (INE) y de los diversos Organismos Públicos Locales de emitir medidas afirmativas de carácter indígenas, señalando que ello, no transgrede su facultad reglamentaria ya que tal materia no está reservada por la Constitución para ser regulada mediante un proceso legislativo, ni tampoco existe alguna regulación a la que deba ceñirse.[23]

Lo anterior, porque a través de diversos precedentes, se ha venido desarrollando una doctrina jurisdiccional vinculada con la tutela efectiva del derecho/principio de igualdad y no discriminación, el respeto absoluto a los derechos fundamentales de las personas, pueblos y comunidades indígenas, y a la instauración de medidas afirmativas tendentes a alcanzar condiciones de igualdad sustantiva (material) en términos y para los efectos consagrados en nuestra Constitución.

En esa línea, se ha establecido que dichas acciones, en sí mismas, y en principio, no constituyen una violación a los derechos fundamentales, en tanto que por su propia naturaleza, se instituyen en distinciones de trato, razonables y objetivas, encaminadas a la obtención de un propósito legítimo mediante el uso de herramientas congruentes con la finalidad de la encomienda, que en este caso, es reducir progresivamente la brecha de desigualdad que tradicional e históricamente han padecido los pueblos y comunidades indígenas.[24]

En ese estado, esta Sala Regional considera, en principio, que resulta idóneo exigir a los partidos políticos que postulen candidaturas indígenas tanto en las fórmulas de diputaciones por el principio de mayoría relativa, así como en las planillas de munícipes en cada uno de los 5 ayuntamientos.

Lo anterior dado que, dicha medida contribuye a lograr un fin legítimo, esto es, alcanzar una igualdad real o material de oportunidades en favor de las personas, pueblos y comunidades indígenas, el cual es un mandato del artículo 2, Apartado B, de la Constitución.

Además porque resulta acorde a lo ordenado por la Sala Superior de este Tribunal al resolver el diverso SUP-REC-19/2020, relativo a la implementación de acciones afirmativas en materia de indígenas que sean aplicables para caso del registro y postulación de candidaturas al Congreso local así como a los ayuntamientos.

Así, en este apartado del test, la idoneidad de la medida se refiere a que, abstractamente considerada, ésta contribuya y facilite de cualquier forma, la realización del fin inmediato que persigue, en el entendido de que, como fin mediato, tiene a su cargo satisfacer o promover a un determinado principio constitucional[25], situación que las medidas afirmativas propuestas (postulación de candidaturas indígenas) cumplen a cabalidad.

Al respecto, esta autoridad jurisdiccional no soslaya los argumentos de la responsable, en el sentido de que la Encuesta Intercensal no corresponde a la realidad poblacional y política en la entidad, y que supuestamente se emitieron sin valorar la participación histórica que han tenido las personas que integran los pueblos y comunidades indígenas, o realizar un estudio que sustentara la subrepresentación de dichos pueblos en la integración del Congreso del Estado.

Sin embargo, tal como lo refiere la parte actora, esas consideraciones no resultan aptas para determinar la idoneidad de la medida, pues ninguna de ellas demuestra a cabalidad que las acciones afirmativas no contribuyeran al fin para que fueron creadas.

Se afirma lo anterior, debido a que si bien la utilización de  parámetros más actuales podría reflejar de forma más exacta la subrepresentación en que se encuentra este grupo vulnerable, lo cierto es que, dentro del Dictamen No. 7, se brindaron elementos mínimos y suficientes para decretar la necesidad de implementar medidas compensatorias en favor de este grupo vulnerable.

Sobre este tema, la Superior de este Tribunal estimó que las entidades federativas, en el ámbito de su competencia, deben visibilizar a los pueblos y comunidades indígenas en su justa dimensión, garantizando sus derechos en atención a que se trata de ciudadanos en situación de vulnerabilidad, con independencia de la existencia de bajos porcentajes poblacionales, puesto que, toda medida implementada para favorecerles, no se efectúa únicamente cuando existe una representación determinante.[26]

De esta manera, es incorrecta la decisión del TJEEBC de considerar que el IEEBC tenía que establecer diputaciones indígenas por el principio de mayoría relativa conforme a lo establecido por el INE (40% o más de población indígena), ya que en el precedente citado, la misma Sala Superior fue enfática al señalar que, el hecho de que haya considerado ciertos parámetros para la implementación de candidaturas indígenas, ello no implicaba que las entidades federativas deban necesariamente ajustarse a esos.

Por ello es que, para esta nivel, sea suficiente con demostrar que estas medidas tengan como fin visibilizar a los pueblos y comunidades indígenas, en pro de garantizar sus derechos en atención a que se trata de personas en situación vulnerabilidad.

De ahí que, en inicio, sea conforme a Derecho que el IEEBC haya establecido una base mínima para garantizar el acceso a los cargos legislativos y municipales de elección popular a las comunidades y pueblos indígenas que históricamente han sido segregados en ese rubro.

En ese estado de cosas, esta Sala Regional considera que la acción diseñada por el IEEBC es congruente con los cánones que definen el respeto al derecho de igualdad y no discriminación, además de que fue tomada a partir de la información existente generada a través de diversas actividades por parte del IEEBC, tales como la consulta informada, ya que tal como mencionó, al momento de emitirlas no existía registros más actualizados.

En consecuencia, al haberse demostrado la idoneidad de las medidas afirmativas, lo conducente es revocar esta parte de la sentencia y, dado lo avanzado del proceso electoral que se lleva a cabo en aquella entidad, continuar en plenitud de jurisdicción[27], el test de proporcionalidad iniciado por el TJEEBC respecto de las acciones afirmativas en favor de los miembros y comunidades indígenas contenidas en el artículo 20 de los Lineamientos.

Esta decisión hace innecesario el estudio de los demás motivos de disenso que hacen valer las actoras del juicio ciudadano 17 (reconocimiento de la figura de amicus curiae y omisión de analizar sus escritos de tercerías), en razón de que, ninguno de ellos, les depararía un mayor beneficio al ya obtenido.

NOVENA. Plenitud de jurisdicción. En la sentencia controvertida, el TJEEBC incorrectamente concluyó que las acciones implementadas en el artículo 20 de los Lineamientos no eran idóneas y, por ello, consideró innecesario realizar el análisis de las demás etapas que componen el test de proporcionalidad.

Asimismo decidió que, al no ser justificadas las dos diputaciones por el principio de mayoría relativa, establecidas como acción afirmativa, tampoco sería justificado el ajuste para integrar dos diputaciones por el principio de representación proporcional, a que se refiere el artículo 30 de los Lineamientos, de tal suerte que en su concepto, tampoco superaba el test de proporcionalidad.

Sin embargo, tal como quedó precisado en el apartado anterior, la decisión del TJEEBC no resultó apegada a derecho, por lo que, se procederá a revisar las siguientes etapas del Test de proporcionalidad.

Al respecto, la Primera Sala de la SCJN ha determinado que para considerar que las intervenciones que se realizan a algún derecho fundamental son constitucionales debe corroborarse lo siguiente.[28]

I.               Que la intervención legislativa persiga un fin constitucionalmente válido;

II.               Que la medida resulte idónea para satisfacer en alguna medida su propósito constitucional;

III.               Que no existan medidas alternativas igualmente idóneas para lograr dicho fin, pero menos lesivas para el derecho fundamental; y,

IV.               que el grado de realización del fin perseguido sea mayor al grado de afectación provocado al derecho fundamental por la medida impugnada.

En este contexto, la Primera Sala de la SCJN sostuvo que si la medida no superaba el test de proporcionalidad, el derecho fundamental preservaría su contenido inicial; en cambio, si la norma que limita al derecho se encuentra justificada a la luz del test de proporcionalidad, el contenido definitivo o resultante del derecho será más reducido que su contenido inicial.

En el caso, el TJEEBC acreditó la existencia de un fin legítimo respecto de las acciones afirmativas en estudio, mientras que esta Sala Regional demostró su idoneidad, por tanto, resta verificar si, en el caso, existen medidas alternativas que pudieron implementarse y si el grado de realización del fin perseguido es mayor al grado de afectación provocado al derecho fundamental por la medida impugnada.

9.1. Medidas alternativas

En cuanto a la existencia de medidas alternativas, esta Sala Regional retoma los argumentos de la Sala Superior al resolver el expediente SUP-REC-28/2019, en cuanto a que la implementación de acciones afirmativas es el instrumento idóneo para concretizar el pluralismo nacional que posibilitan que personas pertenecientes a minorías tengan el derecho efectivo de participación en la vida cultural, religiosa, social, económica y pública.

También se mencionó que este tipo de acciones tienen como finalidad hacer realidad la igualdad material y, por tanto, la representación y participación política en condiciones de equidad de los pueblos y comunidades indígenas en el Estado de Baja California.

Además, en dicho juicio se concluyó que si bien era inviable la implementación de medidas afirmativas en ese proceso electoral (2018-2019), se estimó que era necesario que las autoridades locales en la materia evaluaran su implementación para los próximos procesos electorales.

De esta manera, esta Sala Regional considera que atendiendo al marco jurídico que existe en Baja California y a la situación actual de esa entidad, subsisten las condiciones existentes al emitirse dicho fallo, así como la necesidad específica de implementar acciones afirmativas, de ahí que puedan advertirse métodos alternativos que permitan, de mejor manera, coadyuvar a eliminar situaciones de desigualdad para las personas indígenas que aspiren a conformar los diversos espacios de elección popular que actualmente tienen verificativo en aquella entidad.

9.2. Proporcionalidad en sentido estricto

Sobre esta última etapa del test, la Primera Sala de la SCJN mencionó que, una vez que se han llevado a cabo las primeras tres gradas del escrutinio, corresponde realizar finalmente un examen de proporcionalidad en sentido estricto, que consiste en efectuar un balance o ponderación entre dos principios que compiten en un caso concreto.

Dicho análisis requiere comparar el grado de intervención en el derecho fundamental que supone la medida legislativa examinada, frente al grado de realización del fin perseguido por ésta.

Esto es, realizar una ponderación entre los beneficios que cabe esperar de una limitación desde la perspectiva de los fines que se persiguen, frente a los costos que necesariamente se producirán desde la perspectiva de los derechos fundamentales afectados.

De este modo, la medida impugnada sólo será constitucional si el nivel de realización del fin que persigue el legislador es mayor al nivel de intervención en el derecho fundamental. En caso contrario, la medida será desproporcionada y, como consecuencia, inconstitucional.

En este contexto, una intervención en un derecho que prohíba totalmente la realización de la conducta amparada por ese derecho, será más intensa que una intervención que se concrete a prohibir o a regular en ciertas condiciones el ejercicio de tal derecho.

Así, cabe destacar que desde un análisis de proporcionalidad en estricto sentido, sólo estaría justificado que se limitara severamente el contenido prima facie de un derecho fundamental si también fueran muy graves los daños asociados a su ejercicio.[29]

También vale la pena retomar que la Sala Superior ha sostenido que el test de proporcionalidad resulta metodológicamente adecuado para determinar si existe un menoscabo tratándose de una posible intrusión a principios constitucionales, a fin de que sea posible sostener la constitucionalidad de la medida sometida a control.[30]

Ahora bien, en el caso, el artículo 20 de los Lineamientos, obliga a los partidos políticos a asignar candidaturas indígenas que cumplan con el principio de paridad de género en los siguientes términos:

        Dentro de las primeras cuatro regidurías de las planillas de mayoría relativa de los municipios de Mexicali, Tecate, Tijuana y Playas de Rosarito, realizar la postulación de por lo menos una fórmula de candidatos o candidatas.

En los mismos términos y para el caso del municipio de Ensenada, deberán postular por lo menos 2 fórmulas de candidaturas, correspondientes cada una a un género.

        La postulación en cualquiera de los distritos electorales del estado, de por lo menos 2 fórmulas de candidaturas a diputaciones por mayoría relativa integradas por personas indígenas, cada una de un género.

Para arribar a tales acciones el IEEBC tomó en cuenta la consulta realizada a los pueblos y comunidades indígenas, información del Instituto Nacional de los Pueblos Indígena, la Encuesta Intercensal 2015, entre otros, a partir de los cuales obtuvo diversos criterios como el etnolingüístico y el de Autoadscripción.

Con base en ellos, determinó la población total y distribución de ese sector en los siguientes términos:

Asimismo consideró los cargos de elección popular que iban a  ser votados:

Al respecto, las acciones implementadas por el IEEBC en favor de los miembros de pueblos y comunidades indígenas se estiman razonables y objetivas, aun cuando tengan sustento en un criterio poblacional de 2015, pues como el mismo TJEEBC señaló, no existe ningún instrumento actualizado que permita tomar otro tipo de decisiones.

Además, tales acciones son congruentes con el principio pro persona en cuanto que se tomaron a partir de la información existente, y constituyeron una mejoría respecto a la situación que atravesó dicho sector poblacional en el proceso electoral anterior, de ahí que también se estime que también son progresivos.

Sí analizamos la proporción en que afectarán las candidaturas indígenas al grupo edilicio en donde se realizará tenemos lo siguiente:

De esta manera, al realizar la conversión porcentual respectiva (mediante la operación matemática conocida como regla de tres), si tomamos en cuenta la población que en Baja California se auto adscribe como miembro de alguna comunidad indígena en cada uno de los municipios que actualmente tendrán proceso electivo, tenemos que resulta similar al del porcentaje de personas que, eventualmente, podría ocupar las regidurías indígenas a través de la acción afirmativa que se analiza.

Además, se debe tener en cuenta que el punto 5 del mismo artículo 20, refiere que las postulaciones ahí indicadas no son limitativas, en tanto que, adicionalmente los partidos políticos podían incluir más candidaturas indígenas en las postulaciones que realicen por el principio de mayoría relativa.

En ese orden de ideas, esta Sala Regional concluye que en el presente caso, el grado de intervención de la medida examinada, resulta proporcional frente al grado de realización del fin perseguido por ésta, debido a que los beneficios que se esperan de la medida no afecta de manera considerable al resto de las candidaturas y, permite que el beneficio pueda ampliarse en la medida de que los partidos políticos postulen una mayor cantidad de personas de esa comunidad, conforme a las cuotas indígenas que contemplen sus estatutos.

De igual manera, podemos revisar la medida en lo relacionado con la elección de diputados, cuya información queda de la siguiente manera.

En este caso, al igual que en el anterior, tenemos que el porcentaje de la población estatal que se autoadscribe como miembro de algún pueblo o comunidad indígena, resulta muy similar a que eventualmente ocuparían los candidatos indígenas que los partidos políticos postulen en alguno de los 17 distritos electorales que conforma la entidad.

Además, dicha cantidad puede incrementarse en la medida en que distintos candidatos de las diferentes fuerzas políticas obtengan la mayoría en las elecciones donde contiendan.

En es punto, es dable precisar que, tal como lo realizó el IEEBC, el comparativo entre la población que se autoadscribe como indígena y el de representación del órgano legislativo se debe tasar con la totalidad de los diputados que lo integran (25) y no solamente con los diputados electos por el principio de representación (17).

Esto es así, debido a que dicho parámetro (integración total del órgano), ha resultado idóneo para revisar otros criterios que deben observarse en la conformación de estos tipos de órganos, como por ejemplo, la paridad y la sobre y sub representación.

Por tanto, aceptarse que la acción en estudio debió calcularse sobre 17, por ser los distritos que conforman esa entidad, implicaría desconocer la existencia de 8 curules más que también integran ese órgano legislativo, que constituye casi la tercera parte.

Conforme con lo expuesto, se reitera que las medidas implementadas por en el artículo 20 de los Lineamientos, resultan acordes al orden Constitucional, además de superar el test de proporcionalidad.

Esto porque el artículo 1 de la Constitución prevé, de manera transversal, el derecho de igualdad y no discriminación, por lo que este debe orientar y formar parte integral de toda decisión vinculada con el ejercicio de los derechos fundamentales, entre ellos los político-electorales de los pueblos y comunidades indígenas.

Acorde con ello, es acertado la medida afirmativa de postular candidatos pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas de una entidad federativa, ya que con ello se permite la inclusión de este sector poblacional en los órganos de decisión política tanto estatal como municipal.

Consecuentemente debe persistir la redacción original del artículo 20 de los Lineamientos.

9.3. Acción afirmativa del artículo 30 de los Lineamientos

Finalmente, es dable precisar que el TJEEBC decidió no revisar la constitucionalidad del artículo 30 de los Lineamientos, pues en su concepto, era injustificado la acción afirmativa consistente en postular 2 diputaciones por el principio de mayoría relativa, por tanto, no sería justificado el ajuste para integrar 2 diputaciones por el principio de representación proporcional.

Al respecto, esta Sala Regional estima innecesario correr, en plenitud de jurisdicción, un test de proporcionalidad sobre tal precepto.

En efecto, la SCJN ha establecido que si bien para el estudio de los conceptos de violación o de los agravios, basta con expresar la causa de pedir; sin embargo, ello no significa que los quejosos o recurrentes puedan limitarse a realizar afirmaciones sin sustento, pues a ellos corresponde exponer las razones por las cuales estiman inconstitucionales los actos reclamados.

Por tanto, en virtud de que toda ley goza de la presunción de constitucionalidad que es preciso desvirtuar, en razón de la legitimidad de los órganos que la emiten, corresponde a quienes la impugnan, la carga de la prueba, pues sólo así es posible analizar si la norma reclamada contraviene o no la Constitución.[31]

De esta manera, de las demandas primigenias que presentaron los partidos Acción Nacional (PAN), del Trabajo (PT) y MC se tiene que, los agravios relacionados con esta medida se referían a que vulneraba la esencia del principio de representación proporcional, además de tratarse de una cuota rígida que no atendía a la gradualidad que menciona la LGIPE.

Por ello, es que atendiendo al principio de exhaustividad, esta Sala Regional procederá solamente realizar un examen de legalidad a en función de los motivos de disenso que se hayan presentado.

Respuesta.

Los agravios antes precisados resultan infundados e inoperantes tal como se precisa a continuación

En las demandas locales tanto el PT como MC cuestionaban esencialmente que incorporar el ajuste en las listas de diputados de representación proporcional, en caso de no existir representación indígena a través del principio de mayoría relativa, imponía una cuota que vulneraba el fin específico y la esencia de la representación proporcional.

Asimismo, el PAN y MC fueron coincidentes en señalar que en las conclusiones de la Consulta no se advierte que se hubiere pedido, como acción afirmativa, la cuota indígena rígida en la postulación de candidatos a diputados por el principio de representación proporcional, pues en su concepto, las cuotas indígenas el proceso electoral 2020-2021 debían ser de tipo flexibles y sólo para los cargos municipales.

El Pleno de la SCJN ha sostenido que el principio de representación proporcional en materia electoral se integra a un sistema compuesto por bases generales tendientes a garantizar de manera efectiva la pluralidad en la integración de los órganos legislativos, permitiendo que formen parte de ellos candidatos de los partidos minoritarios e, impidiendo, a la vez, que los partidos dominantes alcancen un alto grado de sobre-representación.

Asimismo que el análisis de las disposiciones que se impugnen, debe hacerse atendiendo no sólo al texto literal de cada una de ellas en lo particular, sino también al contexto de la propia norma que establece un sistema genérico con reglas diversas que deben analizarse armónicamente, pues no puede comprenderse el principio de representación proporcional atendiendo a una sola de éstas, sino en su conjunto.

Además, debe atenderse también a los fines y objetivos que se persiguen con el principio de representación proporcional y al valor de pluralismo político que tutela, a efecto de determinar si efectivamente la disposición combatida inmersa en su contexto normativo hace vigente ese principio conforme a las bases generales que lo tutelan.[32]

En el caso, la acción afirmativa propuesta en el artículo 30 de los Lineamientos consiste esencialmente, en realizar un ajuste en la asignación de diputaciones de representación proporcional para integrar 2 escaños con personas con adscripción indígena, en términos de paridad de género, siempre y cuando no exista representación de ese sector por el principio de mayoria relativa de al menos 2 curules.

Así, contrario a lo que sostienen los partidos actores en la instancia local, la medida en cuestión no atenta contra fin específico ni la esencia del principio de representación, ya que ésta no impide la integración del órgano legislativo de aquella entidad, con candidatos de los partidos minoritarios ni tampoco permite que los instituto dominantes alcancen un alto grado de sobre-representación.

Tal como lo menciona el mismo artículo 30, dicha acción busca garantizar la integración del Congreso con ciudadanas y ciudadanos pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas, lo que fomenta una mayor pluralidad en su conformación.

Por ende, a juicio de esta Sala Regional resulta infundado que incorporar un ajuste en las listas de diputados de representación proporcional, en caso de no existir representación indígena a través del principio de mayoría relativa, transgreda el fin específico y la esencia de la representación proporcional.

Por otro lado, resulta inexacto el planteamiento respecto a que las cuotas indígenas el proceso electoral 2020-2021 debían ser de tipo flexibles y no rígidas y sólo para los cargos municipales, esto debido a que, la situación particular ameritaba una medida de mayor fuerza en aquella entidad que permitiera revertir o atemperar la desigualdad estructural que existe en ese Estado respecto de los integrantes de pueblos y comunidades indígenas.

En principio, este Tribunal ha considerado una obligación del Estado mexicano establecer acciones afirmativas en tanto que éstas constituyen medidas temporales, razonables, proporcionales y objetivas orientadas a la igualdad material.[33]

También se han precisado los elementos fundamentales de las acciones afirmativas:

a)    Objeto y fin. Hacer realidad la igualdad material y, por tanto, compensar o remediar una situación de injusticia, desventaja o discriminación; alcanzar una representación o un nivel de participación equilibrada, así como establecer las condiciones mínimas para que las personas puedan partir de un mismo punto de arranque y desplegar sus atributos y capacidades.

b)    Destinatarias. Personas y grupos en situación de vulnerabilidad, desventaja y/o discriminación para gozar y ejercer efectivamente sus derechos, y

c)    Conducta exigible. Abarca una amplia gama de instrumentos, políticas y prácticas de índole legislativa, ejecutiva, administrativa y reglamentaria.

Finalmente se ha precisado que la elección de una acción dependerá del contexto en que se aplique y del objetivo a lograr, señalándo que la figura más conocida de las acciones afirmativas son las políticas de cuotas o cupos.

En el caso, en la presente sentencia se ha hecho patente la necesidad de buscar una igualdad material y, remediar una situación de injusticia, desventaja o discriminación que sufren los integrantes de algún pueblo o comunidad indígena.

Además se ha enfatizado la necesidad que tiene este sector de la población de alcanzar una representación o un nivel de participación equilibrada, así como establecer las condiciones mínimas para que puedan partir de un mismo punto de arranque.

Atendiendo a lo anterior, es que se justificó la idoneidad y proporcionalidad de implementar acciones afirmativas en la postulación de candidaturas tanto a nivel municipal como en la elección de diputados por el principio proporcional.

No obstante, a juicio de esta Sala Regional, tal hecho no garantiza que en la próxima integración del Congreso en aquella entidad se alcance la finalidad de las acciones afirmativas efectuadas durante la preparación de la elección, pues éstas no están vinculadas con otros factores que impulsen la postulación de candidaturas indígenas, como por ejemplo, condicionarlas a distritos específicos donde todas las fuerzas políticas presenten candidatos de la misma categoría (distritos indígenas), o bien imponerlas a través de bloques de competitividad.

En este escenario, es factible que a través de una acción positiva de mayor intensidad[34], se permita corregir su situación de desventaja social con respecto a otros grupos, tal es el caso de las “cuotas rígidas” o “tratos preferentes rígidos”.

Este tipo de medidas, a diferencia de las cuotas flexibles, pretenden forzar determinados resultados para acelerar la igualdad entre grupos o sectores específicos o para dirigir hacia una coyuntura social en la que las diferencias que persistan sean producto de elecciones voluntarias.

En el caso, a juicio de esta Sala Regional, la medida impuesta en el artículo 30 de los Lineamientos no puede considerarse discriminatoria porque, a pesar de suponer una diferencia de trato por la condición sociocultural que les permita un acceso directo a la integración del órgano legislativo local, dicha diferencia está justificada y es razonable dada la situación de desigualdad de los miembros de las comunidades indígenas respecto a los demás sectores poblacionales.

Además, dicha acción resulta poco gravosa dado que permite el acceso de hombres y mujeres en condiciones de igualdad, ya que la misma señala que dicho ajuste deberá realizarse atendiendo a la paridad de género, pero lo más importante, que éste será en función de la efectividad de otras acciones afirmativas de menor intensidad, como es, la cuota de postulación en 2 distritos electorales.

Aunado a lo señalado, también se debe tener presente que el artículo 15 de la Constitución de aquella entidad fue reformado de manera reciente, con lo cual se modificó la fórmula de asignación de diputaciones por el principio de representación proporcional.[35]

En lo que interesa, se eliminó el inciso c) de la fracción I del referido precepto, que imponía, como uno de los requisitos para que los partidos políticos tuvieran derecho a la asignación de diputaciones por el principio de representación proporcional, registrar una lista de 4 candidatos a diputados por dicho principio, señalando si la primera asignación sería con base en esa lista o por el porcentaje de votación válida que obtuvieran sus candidatos.

De igual manera, se especificó que una vez verificados los requisitos señalado en dicho precepto, se asignaría una diputación a cada partido político que tenga derecho a ello, las cuales corresponderían solo a las candidaturas que tengan mayor porcentaje de votación válida en el distrito y que no hayan obtenido constancia de mayoría.

Así, con esta modificación, se refuerza la necesidad de una acción afirmativa en el ajuste en la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, en virtud de que, al eliminarse las listas de candidatos a diputados por dicho principio, la representación de este grupo poblacional estaría supeditada a que obtuvieran el triunfo en los distritos de mayoría relativa donde fueran postulados, lo cual se ha considerado como insuficiente.

En suma, contrario a lo señalado por los partidos políticos en la instancia local, resulta indispensable la implementación de acciones afirmativos para los integrantes de pueblos y comunidades indígenas no solo en la elección de ayuntamientos, siendo insuficiente la existencia de cuotas indígenas de tipo flexibles para el caso de diputados el proceso electoral 2020-2021,.

Finalmente, resulta inoperante que se señale que en las conclusiones de la Consulta no se advierte que se hubiere pedido, como acción afirmativa, la cuota indígena en la postulación de candidatos a diputados por el principio de representación proporcional.

Lo anterior porque la finalidad de este tipo de ejercicios consultivos es garantizar la vigencia de sus derechos indígenas y el desarrollo integral de pueblos y comunidades, además de que la opinión que al efecto se emita vincule a la autoridad administrativa, porque se trata de una consulta para determinar si los intereses de los pueblos indígenas serían agraviados.[36]

En ese sentido, la consulta realizada por el IEEBC buscaba la tutela de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas de esa entidad sin que sus resultados puedan limitar la emisión de determinadas acciones afirmativas, máxime que con ella se garantiza que los miembros de ese sector puedan integrar el órgano legislativo estatal.

En ese orden de ideas, tampoco resulta cierto que con la acción afirmativa relacionada con un ajuste en la asignación de representación proporcional se haya incumplido con el resolutivo Tercero de la sentencia dictada por Sala Superior, en el expediente SUP-REC-28/2019.

Esto porque en los efectos de la sentencia referida, no pueden considerarse limitativos en cuanto a que las acciones afirmativas que debían ser implementadas por el IEEBC tuvieran que circunscribirse a una modalidad específica (postulación de candidaturas), debido a que el propio fallo alude al establecimiento de esquemas que ayuden a revertir el ámbito electoral de desigualdad en la representación.

De tal suerte que, si a juicio del IEEBC, la implementación de acciones afirmativas en favor de dichas comunidades en la etapa de preparación de la elección era insuficiente, resultaba correcto que éstas fueran complementadas con acciones adicionales en una etapa distinta, como la de asignación de curules.

Finalmente, se estima inoperante, que se alegue que las medidas analizadas hayan vulnerado el criterio de gradualidad contenido en el artículo 26 de la LGIPE, pues al margen de que tal precepto se refiere a los representantes de los pueblos y comunidades indígenas ante los Ayuntamientos, lo cierto es que ya quedó establecido a lo largo del presente fallo, la necesidad e idoneidad, de dichas medidas, además de éstas atienden al criterio de razonabilidad, de tal suerte que no podría considerarse que tuvieran que moderarse como lo pretenden los partidos actores.

Consecuentemente, ante lo infundado e inoperante de los agravios que formularon los partidos políticos en la instancia local, esta Sala Regional considera que la medida afirmativa contenida en el artículo 30 de los Lineamientos debía subsistir, en el entendido de que dicha medida, al igual que la diversa del artículo 20, son temporales para el presente proceso electoral y, de ser necesario, deben revisarse nuevamente en los siguientes procesos comiciales, atendiendo al contexto jurídico y fáctivo que impere en esa entidad.

Consecuentemente es que también deba persistir la redacción original del artículo 30 de los Lineamientos.

No pasa desapercibido que el pasado 1 de febrero el Consejo General del IEEBC aprobó el Dictamen 10, a través del cual da cumplimiento a lo ordenado por el TJEEBC en la resolución que aquí se revisa.

No obstante, dado que tal resolución fue revocada parcialmente en lo que atañe a las acciones afirmativas en favor de los pueblos y comunidades indígenas, será el propio Consejo General quien deberá revisar si el contenido de dicho acuerdo resulta acorde con aquí expuesto y, en todo caso, realizar los ajustes necesarios.

Sin que las modificaciones que, eventualmente realice, implique afectar acciones afirmativas aprobadas en favor de grupos en situación de vulnerabilidad distintos, cuya implementación haya obedecido en aspectos que no fueron modificados por esta Sala Regional.

DÉCIMA. Efectos.

En atención a lo expuesto en la presente sentencia, esta Sala Regional estima necesario precisar los siguientes efectos:

        Confirmarse el apartado 8.4 de la sentencia reclamada, así como la instrucción dada al IEEBC, en lo relacionado a las acciones afirmativas en favor de los miembros de la comunidad LGBTTTIQ+.

        Revocar el resolutivo segundo y cuarto de la sentencia controvertida, únicamente respecto a las acciones afirmativas implementadas para los pueblos y comunidades indígenas referidas en los artículos 20 y 30 de los Lineamientos, por tanto, se estima que debe persistir la redacción original de dichos preceptos y, en vía de consecuencia, se deben dejar sin efectos los actos emitidos en cumplimiento a este apartado de la sentencia.

        Se vincula al IEEBC para que determine si es que alguno de los actos emitidos en cumplimiento a otro apartado de esta sentencia que no fue revocado, debe modificarse por contradecir lo aquí resuelto, sin que ello implique afectar acciones afirmativas aprobadas en favor de otros grupos en situación de vulnerabilidad.

Por lo expuesto y fundado, se

R E S U E L V E

PRIMERO. Se acumula el expediente SG-JDC-17/2021 al diverso SG-JDC-15/2021 por ser éste el más antiguo; en consecuencia, se ordena glosar copia certificada de los puntos resolutivos de esta resolución al expediente acumulado.

SEGUNDO. Es inadmisible la ampliación del escrito de tercería de Claudia Elsa López Sanz.

TERCERO. Se sobresee en el juicio ciudadano SG-JDC-17/2021 en atención a las consideraciones precisadas en la presente resolución.

CUARTO. Se revoca parcialmente la resolución controvertida para los efectos precisados en el fallo y se ordena al Instituto Estatal Electoral de Baja California proceda en los términos señalados.

Notifíquese en términos de ley a las partes, así como al Consejo General del Instituto Estatal Electoral de Baja California y en su oportunidad, devuélvase las constancias a la autoridad responsable, y posterior a ello, archívese el asunto como concluido.

Así lo resolvieron por unanimidad de votos, la Magistrada y los Magistrados integrantes de la Sala Regional Guadalajara del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. El Secretario General de Acuerdos certifica la votación obtenida; asimismo, autoriza y da fe que la presente resolución se firma de manera electrónica.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto, así como el transitorio segundo, del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.