JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO
EXPEDIENTE: SG-JDC-45/2023
PARTE ACTORA: JESÚS ESTRADA FERREIRO
AUTORIDAD RESPONSABLE: TRIBUNAL ELECTORAL DEL ESTADO DE SINALOA
MAGISTRADO EN FUNCIONES: OMAR DELGADO CHÁVEZ[1]
SECRETARIO DE ESTUDIO Y CUENTA: ANTONIO FLORES SALDAÑA
Guadalajara, Jalisco, a trece de julio de dos mil veintitrés.[2]
VISTAS las constancias para resolver el expediente relativo al juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SG-JDC-45/2023, promovido por Jesús Estrada Ferreiro, por derecho propio y ostentándose como presidente municipal electo del Ayuntamiento de Culiacán, en Sinaloa, a fin de impugnar del Tribunal Electoral de esa entidad, la sentencia de nueve de junio pasado, dictada en el expediente TESIN-JDP-64/2023, que confirmó el acuerdo emitido por el indicado ayuntamiento, en el que le negó a la ahora parte actora su reincorporación al indicado cargo; y
Palabras clave: Declaración de procedencia, desafuero, licencia temporal, vencimiento de licencia, destitución del cargo, remoción del cargo, restitución del cargo, reincorporación al cargo, presunción de inocencia, reversión de la carga de la prueba, derecho a ser votado, derecho a ejercer el cargo.
R E S U L T A N D O:
I. ANTECEDENTES
De las constancias que integran el expediente se advierte lo siguiente:
1. Toma de protesta. El treinta y uno de octubre de dos mil veintiuno, Jesús Estrada Ferreiro[3] tomó protesta como Presidente Municipal del Ayuntamiento de Culiacán, Sinaloa.
2. Solicitudes de desafuero. El dos y seis de junio de dos mil veintidós, la Titular de la Fiscalía General del Estado de Sinaloa[4] solicitó al H. Congreso del Estado[5] la instauración del procedimiento de declaración de procedencia contra Jesús Estrada Ferreiro, Presidente Municipal de Culiacán, por su probable responsabilidad en la comisión de diversos delitos.
3. Solicitud de licencia. El seis de junio de dos mil veintidós, la parte actora solicitó licencia temporal del cargo de Presidente Municipal, a partir de esa fecha y hasta por seis meses, o antes, en caso de que avisara sobre su reincorporación por haber concluido los trámites políticos, administrativos y legales que motivaron la solicitud de licencia.
4. Otorgamiento de licencia. El mismo seis de junio, en sesión extraordinaria, el Cabildo del Ayuntamiento de Culiacán, Sinaloa, aprobó en sus términos la solicitud de licencia; asimismo, aprobó designar como Presidenta Municipal provisional a la Síndica Procuradora María del Rosario Valdez Páez.
5. Declaraciones de procedencia. El 10 de junio el Congreso del estado emitió acuerdos en los que determinó que había lugar a proceder contra el inculpado, en los siguientes términos:
En el acuerdo número 72 declaró que ha lugar a proceder legalmente en su contra conforme a la carpeta de investigación CLN/UETC/003935/2022/CI y su acumulada, por lo delitos de Abuso de Autoridad y Discriminación en perjuicio de diversas personas.
En el acuerdo número 73 declaró que ha lugar a proceder legalmente en su contra conforme a la carpeta de investigación FGE/FECC/002/2022/CI de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción de la Fiscalía, por el Delito de Desempeño Irregular de la Función Pública en perjuicio del Servicio Público en perjuicio del H. Ayuntamiento de Culiacán, Sinaloa.
En ambos acuerdos, y a manera de consecuencia, se declaró insubsistente su fuero constitucional, se ordenó su separación del cargo de Presidente Municipal de Culiacán, Sinaloa, y se declaró vacante el referido cargo.
6. Juicios de la ciudadanía federal. El quince de junio posterior, la parte actora interpuso juicios de la ciudadanía federal ante esta Sala Regional; mismos que fueron registrados con las calves SG-JDC-105/2022,[6] SG-JDC-106/2022[7] y SG-JDC-107/2022[8].
El dieciséis siguiente fueron resueltos en el sentido de declarar improcedente la solicitud de conocimiento de la demanda por la vía per saltum y reencauzarla al Tribunal Electoral para que resolviera conforme a derecho.
7. Juicios de la ciudadanía locales. El uno de julio de dos mil veintidós, el Tribunal Electoral resolvió los diversos juicios[9] que fueron originados por los reencauzamientos emitidos por esta Sala Regional.
8. Juicio de la ciudadanía federal SG-JDC-121/2022. En contra de las resoluciones locales del uno de julio, el doce de julio posterior el actor presentó juicio de la ciudadanía federal, mismo que fue registrado con la clave SG-JDC-121/2022 y resuelto el cuatro de agosto siguiente en el sentido de confirmar la sentencia del Tribunal Electoral.
9. Solicitud de reincorporación. El seis de diciembre de dos mil veintidós, la parte actora presentó a los integrantes del Pleno Municipal de Culiacán, Sinaloa, escrito por el que solicita su reintegración a su cargo de Presidente Municipal.
10. Respuesta a solicitud de reincorporación por el Pleno Municipal de Culiacán, Sinaloa. El veintidós de marzo del presente año, el Pleno Municipal de Culiacán, Sinaloa, emitieron un escrito en cumplimiento a lo ordenado en la sentencia de amparo, a través del cual le dieron respuesta a la parte actora en el sentido de que no se habían cumplido los presupuestos para una eventual reintegración a las labores como Presidente Municipal, derivado de los acuerdos 72 y 73 emitidos por el Congreso del Estado.
11. Juicio de la ciudadanía federal SG-JDC-12/2023. Inconforme con dicha determinación, el tres de abril pasado, la parte actora presentó demanda de manera directa ante esta Sala Regional y se le determinó registrar el juicio con la clave SG-JDC-12/2023; y el trece de abril pasado, declaró improcedente el juicio para la protección de los derechos político-electorales de la ciudadanía por no agotarse el principio de definitividad, y determinó reencauzarlo al Tribunal Electoral del Estado de Sinaloa, para que conociera y resolviera la controversia planteada.
II. Acto Impugnado. El Tribunal Electoral del Estado de Sinaloa, emitió la sentencia el nueve de junio pasado, dictada en el expediente TESIN-JDP-64/2023, en la que confirmó el acuerdo emitido por el Ayuntamiento de Culiacán, Sinaloa, en el que le negó a la ahora parte actora su reincorporación como Presidente Municipal en el indicado Ayuntamiento.
III. Juicio ciudadano federal SG-JDC-45/2023. El dieciséis de junio pasado Jesús Estrada Ferreiro, por derecho propio y ostentándose como presidente municipal electo del Ayuntamiento de Culiacán, presentó demanda de juicio ciudadano ante el Tribunal Electoral del Estado de Sinaloa, a fin de impugnar del referido órgano jurisdiccional local, la sentencia señalada en el punto anterior.
1. Recepción de constancias y turno. El veintidós de junio pasado se recibieron en este órgano jurisdiccional las constancias atinentes del juicio y el mismo día, el Magistrado Presidente de esta Sala Regional, lo turnó a la ponencia a su cargo para su sustanciación; y el veintitrés posterior se radicó el medio de impugnación; se ordenó la glosa de diversas constancias del trámite correspondiente y se tuvo a la autoridad responsable rindiendo su informe correspondiente.
2. Acuerdo Plenario de solicitud de facultad de atracción de la Sala Superior y Resolución. El veintitrés de junio pasado el Pleno de esta Sala Regional emitió acuerdo para remitir la solicitud de la facultad de atracción, planteada por la parte actora a la Sala Superior para resolver al respecto, dada la importancia y trascendencia del asunto que a juicio del accionante revestía el presente juicio; por lo que mediante acuerdo plenario del veintiséis de junio del año en curso, la Sala Superior de este tribunal, resolvió que al no advertir la importancia y trascendencia que reviste, determinó la improcedencia de la solicitud de facultad de atracción e indicó que la Sala Regional podría conocer del asunto.
3. Radicación, admisión y cierre de instrucción. Mediante diversos acuerdos, se radicó, admitió y determinó cerrada la instrucción, quedando el asunto en estado de dictar sentencia.
RAZONES Y FUNDAMENTOS
PRIMERO. Jurisdicción y competencia. Esta Sala Regional correspondiente a la primera circunscripción plurinominal con sede en Guadalajara, Jalisco, es competente para conocer y resolver el presente medio de impugnación, por tratarse de un juicio promovido por un ciudadano para controvertir la sentencia del Tribunal Electoral del Estado de Sinaloa, en la que aduce vulneraciones a sus derechos político-electorales, en tanto que dicha resolución confirmó el acuerdo emitido por el Ayuntamiento de Culiacán en Sinaloa, en el que le negó a la ahora parte actora su reincorporación como Presidente Municipal del indicado ayuntamiento.
Aunado a lo anterior, y de conformidad con el Acuerdo de Sala emitido el veintiséis de junio pasado, la Sala Superior de este tribunal, resolvió la solicitud del actor de conocer del presente asunto, y que, al no advertir la importancia y trascendencia planteada, determinó que era competencia de esta Sala Regional conocer del asunto al declarar la improcedencia del ejercicio de la facultad de atracción.
Lo anterior actualiza el supuesto y entidad sobre los cuales esta Sala Regional ejerce jurisdicción y es competente de conformidad con los artículos 41, párrafo segundo, base VI, párrafos primero y segundo, 94, párrafo primero, 99, párrafo cuarto, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; artículos 1, fracción II; 164; 165; 166, fracción III, inciso b); 176, fracción III y 180, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como 3 párrafos 1 y 2 inciso d), 4, 6, y 80 párrafo 1, inciso f), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (Ley de Medios), así como en lo dispuesto por el acuerdo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, INE/CG329/2017, por el que se aprueba el ámbito territorial de las cinco circunscripciones plurinominales electorales federales en que se divide el país y la capital de la entidad federativa que será cabecera de cada una de ellas, a propuesta de la Junta General Ejecutiva.[10]
SEGUNDO. Legislación aplicable. Que de conformidad con el oficio 7810/2023 de fecha veintitrés de junio pasado, mediante el cual el secretario de la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación notifica el diverso SGA/MOKM/252/2023, dirigido a la Sala Superior de este Tribunal, por el que se remiten los puntos resolutivos de las acciones de inconstitucionalidad 71/2023 y sus acumuladas, en las que se declaró la invalidez del Decreto por el que se reforman, adicionan, y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, de la Ley General de Partidos Políticos, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y se expide la Ley General de los Medios de Impugnación en Materia Electoral, publicado en el Diario Oficial de la Federación el dos de marzo de dos mil veintitrés.
En razón de lo anterior, se advierte que la ley procesal aplicable es la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral al haberse declarado la invalidez de la antes mencionada ley adjetiva electoral.
TERCERO. Procedencia. Se reúnen los requisitos de procedencia previstos en los artículos 7; 8, párrafo 1; 9, párrafo 1; 12, párrafo 1, inciso a); 13, párrafo 1, inciso b); 79, párrafo 1 y 80, párrafo 1, inciso f), de la Ley de Medios, en razón de lo siguiente:
a) Forma. El requisito en estudio se cumple porque la demanda se presentó por escrito en el que consta el nombre y firma autógrafa del actor, se identificó la sentencia impugnada y a la autoridad responsable de la misma y, finalmente, se exponen los hechos y agravios que estimó pertinentes.
b) Oportunidad. El medio de impugnación satisface el requisito en comento conforme a lo previsto en los artículos 7 y 8 de la Ley de Medios, las cuales disponen que los medios de impugnación previstos en dicha ley deben interponerse dentro de los cuatro días contados a partir del día siguiente a aquél en que se tenga conocimiento del acto, o resolución impugnada, o se hubiese notificado de conformidad con la ley aplicable.
Ahora bien, en el caso en concreto, se advierte que la sentencia controvertida fue notificada a la parte actora el doce de junio pasado, y el presente juicio se promovió el dieciséis siguiente, por lo cual es evidente que se presentó dentro del plazo de cuatro días, toda vez que el juicio no está relacionado con algún proceso electoral.
c) Legitimación e interés jurídico. La parte actora cuenta con legitimación, toda vez que se trata de un ciudadano que promueve por propio derecho que hace valer presuntas violaciones a sus derechos político-electorales en relación con el ejercicio de su cargo.
d) Definitividad y firmeza. Este requisito se tiene por satisfecho, pues no se advierte de la legislación electoral de Sinaloa que se deba agotar otro medio de impugnación previo a la interposición del presente juicio de la ciudadanía federal.
En consecuencia, al estar colmados los requisitos de procedencia y no advertirse causal de improcedencia sobreseimiento previstos en la Ley de Medios, lo conducente es estudiar los conceptos de agravio expresados en el escrito de demanda.
CUARTO. Estudio de fondo. A continuación, se llevará a cabo el análisis de los motivos de inconformidad expuestos por el actor en su demanda. Para ello, en cada apartado de estudio, se presentará en primer orden la síntesis de agravios, y en un apartado posterior su calificación y análisis.
Cabe mencionar que el orden de los agravios no sigue aquel presentado en la demanda[11], atento a que por cuestión de método se estudiarán de manera conjunta por temas específicos, sin que esta metodología genere perjuicio alguno al recurrente; en tanto que no se dejan de estudiar alguno de los planteamientos incoados por el actor[12].
4.1 Síntesis de Agravios
Primero. Indebida fundamentación y motivación
El actor sostiene que le causa agravio el acto reclamado al violar lo dispuesto por el artículo 16 constitucional en su primer párrafo, por indebida fundamentación y motivación, ya que incurre en errores en la argumentación, al determinar la responsable que no es posible ordenar que regrese al ejercicio de su encargo.
Señala que no podría haber sido separado del cargo con base en los Acuerdos 72 y 73 emitidos por el Congreso del Estado de Sinaloa el diez de junio de dos mil veintidós, ya que su separación fue con fecha anterior (seis de ese mes y año) en virtud de la licencia temporal solicitada y aprobada por el Cabildo del Ayuntamiento de Culiacán de esa entidad; por lo tanto, no podía haber sido separado de un cargo del que ya había pedido licencia.
Que si bien, la autoridad responsable carece de las facultades para pronunciarse acerca de la legalidad de la declaración de procedencia, eso no es obstáculo, para estudiar los aspectos relativos a su licencia y los alcances de la misma; por lo que los acuerdos referidos no pueden constituir un obstáculo para su reincorporación.
Segundo. Violación a las formalidades esenciales del procedimiento y los principios de congruencia, exhaustividad y legalidad
Se queja de la violación a las formalidades esenciales del procedimiento señaladas en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional, y de los principios de congruencia, exhaustividad y legalidad, que rigen el procedimiento jurisdiccional.
Sostiene que la responsable se abstiene de analizar el fondo relativo a su solicitud de reincorporación al cargo por haber terminado la licencia del seis de junio de dos mil veintidós, que es el acto que lo separó del ejercicio de su encargo, por lo que la misma feneció el seis de diciembre de ese año.
Por lo anterior, afirma que la responsable se excede en sus facultades al entrar al estudio del proceso de desafuero que emitió el Congreso local a través de los citados Acuerdos 72 y 73; otorgándole validez sin que haya sido materia de la litis en virtud de que debió versar sobre su separación del cargo por motivo de la licencia y por ende su reincorporación por razón de su vencimiento.
Tercero. Omisión de realizar una interpretación pro persona
Aduce la violación al artículo 1º constitucional segundo párrafo de la Constitución, al no haber realizado una interpretación más favorable a sus derechos, tanto en el ámbito de la propia Carta Magna y los tratados internacionales en la materia, favoreciendo en todo momento a las personas con la protección más amplia.
Cuarto. Violación al derecho a ser votado
Argumenta que se vulneró su derecho a ser votado conforme a los artículos artículo 35, fracción ll de la Constitución y 23, párrafo 1, inciso b), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; en el sentido de poder separarse libremente, de manera temporal, de las funciones inherentes al cargo para el que fue electo, y por el que puede reintegrarse nuevamente al concluir la licencia siempre y cuando no exista una sentencia firme emitida por un juez penal que lo imposibilite.
Que no puede condicionársele su reincorporación en tanto que se viola flagrantemente el principio de presunción de inocencia, por considerarlo como culpable al solicitarle la aludida exoneración para acreditar su reinstalación en su encargo.
Quinto. Restricción indebida de su derecho a ejercer el cargo y su presunción de inocencia
Que de conformidad con los artículos 25, párrafo primero, inciso b) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 23, párrafo 1, inciso b), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, todas las personas ciudadanas gozarán, sin restricciones indebidas, del derecho a votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad del electorado.
Por lo anterior, la determinación del Ayuntamiento de negarle su solicitud para reincorporarse al servicio público con el cargo de Presidente Municipal, fue indebida, por vulnerarle el derecho político-electoral a ser votado, en su vertiente del derecho a ejercer el cargo, al no realizar una interpretación más favorable en torno su potencialización.
Al haberse separado libremente de manera temporal, de las funciones inherentes al cargo por el que fue electo, tenía también la libertad de que, una vez vencida la licencia temporal, podía reintegrarse siempre y cuando no existiera una sentencia firme emitida por un juez penal que lo imposibilite, de ahí que considere la vulneración de la presunción de inocencia en su perjuicio.
Sexto. Restricción indebida de su derecho a ejercer el cargo por no permitir su reincorporación una vez que venció su licencia
Que en términos del párrafo 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez competente, en proceso penal.
En ese sentido considera el actor que se vulnera su derecho a ejercer su cargo en tanto que no existe ninguna sentencia en su contra por juez competente en un proceso penal, luego entonces no existe impedimento alguno para ser reincorporado al cargo de Presidente Municipal.
Que dentro de las citadas restricciones no se encuentran los acuerdos o las declaraciones de procedencia del Congreso, las cuales se pueden omitir por no ser razonables, ser discriminatorias y no tener como base las condiciones de igualdad de los ciudadanos.
Que la negativa de reincorporarse a su cargo al existir los acuerdos emitidos por el Congreso que se lo impidió se basa en argumentos escuetos e ilógicos, sin tomar en consideración la licencia concedida por el Cabildo para separarse temporalmente del ejercicio del cargo; en tanto que los citados acuerdos 72 y 73 del Congreso del Estado de fecha diez de junio de dos mil veintidós no lo desaforaron y tampoco lo separaron del cargo, en tanto que, al pedir la licencia voluntaria de fecha seis de junio de ese año ya se había separado del cargo.
Por lo anterior, considera que los aludidos acuerdos resultan nulos de pleno derecho, los cuales no dejaron sin efectos la mencionada licencia al haber cumplido con los requisitos de ley, además de no existir resolución alguna que la haya anulado o nulificado; la cual fue solicitada y aprobada con antelación a los acuerdos del Congreso, y que en ningún momento se pronunció acerca de la existencia de la misma.
Aunado a lo anterior, sostiene que no obstante que la propia Ley Orgánica establece que el Congreso local tiene la atribución de conocer acerca de las solicitudes de licencia de los ocupantes de los cargos de elección popular para separarse del mismo, por lo que al no estar controvertida su licencia subsiste su derecho de reincorporarse al cargo, como lo es la sentencia dictada por un juez penal que lo impida de conformidad con lo establecido en el artículo136 de la Constitución Política del Estado de Sinaloa (Constitución Local).
Que no obstante que no sea objeto de estudio la declaratoria de procedencia del Congreso, la responsable tenía la obligación de dilucidar si se encontraba sujeto a un proceso penal, en tanto que se limitó a mencionar que la Fiscalía exhibió diversas constancias, en las que se advirtió que los procesos penales instaurados en su contra por los delitos de abuso de autoridad, discriminación, ejercicio indebido del servicio público y desempeño irregular de la función pública, se encontraban en curso “unos procesos están en la etapa de investigación complementaria y otros en la etapa de apertura de juicio oral, sin que al momento se haya dictado sentencia absolutoria a favor del promovente.”
Por lo anterior sostiene que, los dos juicios penales; la causa penal 598/2022 referente al supuesto delito de discriminación y abuso de autoridad, no ha iniciado aún el juicio y tiene más de un año que el Congreso acordó su procedencia y; la causa penal 974/2022 referente al supuesto delito de desempeño irregular de la función pública, por el arrendamiento de cuarenta camiones recolectores de basura, también el Congreso acordó su procedencia hace más de un año, y apenas existía un auto de vinculación a proceso, mismo que quedó sin efecto a la sentencia de amparo 1191/2022 y acumulados que así lo ordenó.
Concluye el agravio sosteniendo que se violenta el principio de presunción de inocencia, en tanto que, al existir una investigación en su contra, no implica que haya iniciado un juicio en el que se haya declarado culpable, y que no tiene la obligación legal de demostrar su inocencia; por lo que considera se vulnera su derecho de reincorporarse a su cargo sin estar sujeto a un proceso penal, de ahí que el actuar restrictivo de sus derechos por parte del tribunal responsable.
Séptimo. Violación al derecho de presunción de inocencia por revertir la carga de la prueba de demostrar que no cometió los ilícitos
Menciona que se vulnera su derecho de presunción de inocencia al solicitarle una sentencia absolutoria como reincorporarse a su cargo y gozar de los derechos inherentes al mismo, en virtud de que la carga de la prueba de la culpabilidad en la que se desvirtúa dicha presunción es de quien acusa y no del acusado.
En ese sentido, el actor argumenta que, sólo puede quedar desvirtuada la presunción de inocencia cuando se dicta una sentencia condenatoria firme, por lo que las declaratorias de procedencia decretada en los acuerdos del Congreso se sostienen hasta en tanto la fiscalía acredite la responsabilidad del actor en los ilícitos que se le imputan.
Que de conformidad con la sentencia de fecha veintidós de mayo de esta anualidad, emitida por el Juez Segundo de Distrito en el Estado Sinaloa, y la diversa del treintaiuno de ese mes y año, emitida por el Juez Primero de Distrito en esa entidad, se determinó que en el Juicio Político JP/O04/2022 se violentaron sus derecho de presunción de inocencia en tanto que al actor no le correspondía acreditar su culpabilidad sino que la autoridad debía comprobar la comisión de los supuestos ilícitos que le imputaron.
En conclusión, sostiene que la negativa decretada por el Cabildo de Culiacán resultó incorrecta al vulnerar su derecho político electoral de ejercer el cargo, por lo que solicita se revoque para el efecto de que sea reincorporado de manera inmediata como Presidente Municipal, en razón del vencimiento de la licencia de fecha seis de junio de dos mil veintidós.
4.2 Respuesta a los agravios
1. Respuesta a los agravios Primero, Segundo, Tercero, Cuarto y Sexto
En primer lugar, se dará respuesta al Agravio Sexto en relación con los agravios Primero, Segundo, Tercero y Cuarto, en virtud de que en el mismo se desprende el tema toral de los motivos de disenso de su demanda; el cual refiere a la restricción indebida a su derecho a ejercer el cargo por no permitir su reincorporación una vez que venció su licencia.
Por lo anterior, procedemos a estudiar las razones y fundamentos que tomó en consideración la autoridad responsable, y que son esenciales para abundar en los razonamientos anteriores por los cuales se consideran infundados e inoperantes los motivos de disenso identificados en el agravio sexto, en relación con los agravios primero, segundo, tercero y cuarto.
Ahora bien, el agravio Sexto se califica de infundado, en tanto que el actor parte de la premisa inexacta de que el término de la licencia de seis meses para reincorporarse a su cargo prevalece sobre los efectos de la determinación que emitió el Congreso del Estado de Sinaloa, relacionada con el proceso de desafuero que determinó separarlo del cargo para ser investigado en diversas causas penales.
En efecto, la cuestión a dilucidar y que se desprende de los motivos de disenso de la demanda del actor, giran en torno a la negativa a su solicitud por parte del Pleno del Cabildo de reincorporarse al cargo de Presidente Municipal de Culiacán Sinaloa; en tanto que, a su juicio, la licencia que fue aprobada por dicho Ayuntamiento con fecha seis de junio de dos mil veintidós y que al vencer el seis de diciembre de ese año, le da derecho a ejercer nuevamente su cargo.
Lo anterior en virtud de que aduce que no existe alguna sentencia en su contra por juez competente en un proceso penal, luego entonces no existe impedimento alguno para ser reincorporado como Presidente Municipal.
Contrario a lo sostenido por el accionante, el hecho de que haya fenecido su licencia temporal para ejercer el cargo de Presidente Municipal, no es una cuestión que anule o deje sin efectos la declaración de procedencia de la que fue objeto con base en los acuerdos 72 y 73 emitidos por el Congreso del Estado de Sinaloa.
Tampoco lo es la circunstancia de que haya solicitado licencia al cargo con anterioridad a las determinaciones del órgano legislativo antes indicadas.
En dichos acuerdos se determinó que ha lugar a proceder penalmente en contra del promovente conforme con las carpetas de investigación CLN/UETC/003935/2022/CI y FGE/FECC/002/202/CI seguidas ante la Fiscalía General en la citada entidad; por lo que se declaró insubsistente el fuero constitucional, se ordenó la separación del cargo como Presidente Municipal de Culiacán y, se declaró la vacante del cargo mencionado.
En ese sentido, el actor parte de la premisa inexacta de que el término de la licencia de seis meses para reincorporarse a su cargo, la cual no prevalece sobre el acuerdo del Congreso local que lo destituyó; en tanto que la exigencia que deriva de aludido artículo 136 de la Constitución Local, establece la condicionante para reincorporarse a su cargo que es obtener una sentencia absolutoria.
Por ende, la declaración de procedencia que dictó el Congreso local no prejuzga su culpabilidad sobre los procesos penales con base en los cuales fue desaforado; pero constituye un requisito de procedibilidad para ser juzgado en el ámbito penal, y cuyo efecto inmediato es la remoción del funcionario: pues hasta que no se dicte sentencia absolutoria no puede ser restituido.
En consecuencia, resulta necesario distinguir lo que constituye la separación del cargo por licencia temporal que autorizó el Pleno del Cabildo Municipal, y lo que significa la remoción del cargo a partir de la declaración de procedencia que determinó el Congreso Local, para efecto de que el hoy actor fuera objeto de un proceso de investigación en las causas penales que se le iniciaron en su contra.
Así, la licencia que solicitó el actor constituye un derecho potestativo que fue autorizado por el Pleno del Cabildo, y que tuvo por efecto el separarse de manera temporal por un plazo de seis meses en el cargo de Presidente Municipal de Culiacán Sinaloa sin que ello implicara su renuncia.
En ese sentido la licencia temporal por la cual se separó del cargo no fue de carácter definitiva, y por ende, no dejó de ser Presidente Municipal, sino que se separó de sus funciones de manera voluntaria por un periodo de tiempo determinado y previa autorización del Ayuntamiento; por lo que dicha licencia fue aprobada por el Pleno del Cabildo el seis de junio de dos mil veintidós, con una duración de seis meses, para vencer el seis de diciembre de dos mil veintidós; autorización que también estableció la posibilidad de reincorporarse antes de dicho plazo, en caso de que hayan concluido los trámites legales, políticos y administrativos que motivaron su licencia.[13]
En consecuencia, dicha licencia constituyó un facultad potestativa y temporal, por la que quedaba separado de sus funciones por el plazo de seis meses, con la posibilidad de regresar en cualquier momento a ejercer su cargo.
Por lo anterior y a diferencia de la licencia temporal, la declaración de procedencia constituye un requisito de procedibilidad para que un funcionario pueda ser investigado por un delito sin presumirse su responsabilidad, y por ende, el Congreso respectivo le retira el fuero constitucional para que se pueda ejercer acción penal correspondiente ante las autoridades judiciales.
En consecuencia, la declaración de procedencia a diferencia de la licencia, sin bien tiene el mismo efecto de separar del cargo al funcionario, el desafuero es una determinación que no depende de la voluntad del servidor público sujeto a dicho procedimiento; sino que se le otorga el privilegio de que antes de iniciarse una investigación penal, se decida en el seno de la representación popular que es el Congreso respectivo, si una acusación de ese carácter tiene fundamentos suficientes para proceder con la investigación criminal correspondiente.
Por lo que, tanto la licencia como la declaración de procedencia si bien comparten el efecto de la separación del cargo, en el desafuero es un requisito de procedibilidad, en el que, si bien no presupone su culpabilidad de los delitos por lo que se le investigan, su separación es obligatoria para efecto de que las autoridades ministeriales tengan la posibilidad de demostrar ante los jueces de la causa, la culpabilidad de un funcionario de alto nivel.
En ese orden de ideas, el tribunal responsable en su sentencia señaló que los artículos 114 y 119, párrafo segundo, de la Constitución Local señalan que el cargo de Presidente Municipal sólo será renunciable por causa justificada a juicio del Ayuntamiento, y que solo podrá separarse de su puesto mediante licencia previamente concedida por el Ayuntamiento, quien designará de entre sus miembros a un Presidente Municipal provisional[14], dispositivos que a la letra señalan lo siguiente:
Artículo 114.- El cargo de Presidente Municipal, de Regidor y de Síndico Procurador será obligatorio pero no gratuito y sólo será renunciable por causa justificada a juicio del Ayuntamiento.
Artículo 119.- Las faltas temporales del Presidente Municipal, cuando no excedan de diez días serán cubiertas por el Secretario del Ayuntamiento con el carácter de Encargado del Despacho, bastando solamente el aviso respectivo que dará el Presidente Municipal al propio Ayuntamiento.
Cuando la ausencia excediere del tiempo señalado en el párrafo anterior, el Presidente Municipal sólo podrá separarse de su puesto mediante licencia previamente concedida por el Ayuntamiento, quien designará de entre sus miembros a un Presidente Municipal provisional.
Las ausencias del Presidente Municipal, del territorio del Estado, cuando no excedan de cinco días, no requerirán la previa autorización del Ayuntamiento.
(negritas añadidas)
Dentro del “CAPÍTULO III” relativo a la Declaratoria de Procedencia por la Comisión de Delitos, en Constitución local, el artículo 135 establece a la letra lo siguiente:
Art. 135. Todo servidor público es penalmente responsable por los delitos que cometa y su conducta delictuosa será perseguida y sancionada conforme a las leyes penales.
Se requiere declaratoria previa del Congreso del Estado, erigido en Jurado de Acusación por mayoría absoluta de los diputados presentes, de que ha lugar a proceder penalmente en contra del inculpado, tratándose de delitos atribuidos a diputados de la Legislatura Local, magistrados del Supremo Tribunal de Justicia, jueces de primera instancia, secretarios de Despacho del Poder Ejecutivo, presidentes municipales y titulares de órganos constitucionales autónomos, quienes serán juzgados por la autoridad competente.
El Gobernador del Estado durante el tiempo de su encargo sólo podrá ser enjuiciado por delitos graves del fuero común, previa declaratoria de la Legislatura, y será juzgado por el Pleno del Supremo Tribunal de Justicia erigido en Jurado de Sentencia.
(negritas añadidas)
Del citado artículo 135 se advierte la naturaleza de la declaración de procedencia o proceso de desafuero, que es cuando un servidor público es penalmente responsable por los delitos que cometa y su conducta delictuosa será perseguida y sancionada conforme a las leyes penales; para lo cual es preciso la declaratoria del Congreso del Estado, que erigido en Jurado de Acusación y por mayoría absoluta de los diputados presentes, decreta que ha lugar a proceder penalmente en contra del inculpado, tratándose de delitos atribuidos al funcionario público en cuestión, quién será juzgado por la autoridad competente.
Por otro lado, la sentencia controvertida señala que el artículo 136 de la Constitución Local dispone que, en el procedimiento de declaratoria de procedencia, el servidor público quedará separado de su cargo mientras esté sujeto al proceso penal; en caso contrario, cesará todo procedimiento ulterior en su contra, pero podrá enjuiciársele penalmente después de concluido su cargo y cuando la sentencia sea absolutoria, el inculpado podrá reasumir su encargo[15], dispositivo que a la letra dicta.
Artículo 136.- Por la declaratoria de procedencia, el servidor público quedará separado de su cargo mientras esté sujeto al proceso penal. En caso contrario cesará todo procedimiento ulterior en su contra, pero podrá enjuiciársele penalmente después de concluido su cargo. Cuando la sentencia sea absolutoria, el inculpado podrá reasumir su encargo.
Tratándose de delitos federales imputados al Gobernador, a los Diputados o Magistrados, previa declaratoria del Congreso de la Unión, la Legislatura Local resolverá si ha lugar a proceder en contra de los servidores públicos, mencionados, para el solo efecto de dejar expedita la actuación de las autoridades competentes.
(negritas añadidas)
De conformidad con el artículo antes transcrito, se advierte lo infundado del agravio que sostiene el accionante, en cuanto a que soslaya el contenido del artículo 136 de la Constitución Local en el que se basó la responsable para confirmar la negativa de reincorporarse a su cargo.
Es decir, cuando se proceda a la declaratoria de procedencia, y un servidor público quedare separado de su cargo mientras esté sujeto al proceso penal; por lo que el único supuesto en el cual el inculpado pueda reasumir su encargo, es cuando la sentencia haya sido absolutoria.
De igual manera, la sentencia controvertida señaló que esta Sala Regional al resolver la sentencia SG-JDC-121/2022 determinó que el ahora actor cuenta con el derecho para reincorporarse a su cargo como Presidente Municipal de Culiacán, en caso de que los procesos penales en su contra concluyeran con sentencia absolutoria, siempre y cuando ello ocurra dentro del periodo para el que fue electo.[16]
Al momento de analizar el caso concreto, la sentencia impugnada señaló que el seis de junio de dos mil veintidós, el hoy actor Jesús Estrada Ferreiro, presentó licencia temporal (seis meses) de su cargo ante el Cabildo, misma que fue aprobada en sus términos; asimismo, en dicha sesión se designó como Presidenta Municipal provisional a María del Rosario Valdez Páez, entonces Síndica Procuradora del ayuntamiento[17]; posteriormente, el seis de diciembre del mismo año, presentó escrito ante el Cabildo, en el cual solicitó la reincorporación a su cargo.
Luego, el veintidós de marzo pasado, en cumplimiento a la sentencia de amparo del siete de marzo, emitida por el Juzgado Tercero de Distrito en la ciudad de Culiacán, Sinaloa en el expediente 1439/2022, en el que le ordenó al Pleno Municipal de Culiacán, Sinaloa que dieran respuesta a la petición formulada por el quejoso.
El pleno del Cabildo Municipal, en su carácter de autoridades responsables en el citado amparo, dieron respuesta a la solicitud del actor, en el sentido de negarle la reincorporación de su cargo como Presidente Municipal de Culiacán.
Lo anterior en acatamiento a los acuerdos 72 y 73 dictados por el Congreso estatal, en los que se emitieron declaratorias de procedencia en contra del actor, se determinó que ha lugar a proceder penalmente en su contra, el retiro del fuero constitucional y la separación del cargo de Presidente Municipal de Culiacán.
De conformidad con la sentencia impugnada, la causa por la cual no fue posible la reincorporación del hoy actor en su cargo se debió a que dichos acuerdos no han cesado sus efectos, al no obrar constancia alguna en los archivos del ayuntamiento respecto del cambio de situación jurídica en el citado proceso de desafuero.
Por lo anterior, esta Sala Regional advierte que fue correcto el proceder del tribunal responsable que determinó la imposibilidad de que el actor se pudiera reincorporar a su cargo como Presidente Municipal de Culiacán, al existir un impedimento legal que fue precisamente la declaratoria de procedencia.[18]
La responsable advierte correctamente que, si bien la licencia temporal de seis meses concedida al actor ya concluyó, y el interesado llevó a cabo las acciones o gestiones necesarias para ejercerlo nuevamente dentro del periodo por el cual fue electo (2021-2024), lo que de manera ordinaria generaría que retomara su cargo.
No obstante a lo anterior, se advirtió en la resolución impugnada que no resultaba posible dicha reincorporación, ya que fue removido de su cargo, hasta en tanto se le absuelva de los procesos penales instaurados en su contra.
Dicha determinación se sustentó en los multicitados acuerdos 72 y 73 emitidos por el Congreso local, en los que se determinó: “que ha lugar a proceder penalmente”, en contra del promovente conforme con las carpetas de investigación CLN/UETC/003935/2022/CI y FGE/FECC/002/202/CI; se declaró insubsistente el fuero constitucional; se ordenó la separación del cargo como Presidente Municipal de Culiacán; y, se declaró la vacante del cargo mencionado.
Aunado a lo anterior, el tribunal responsable advirtió que la Fiscalía General del Estado de Sinaloa exhibió diversas constancias, en las que informó que los procesos penales instaurados en contra del hoy actor por los delitos de abuso de autoridad, discriminación, ejercicio indebido del servicio público y desempeño irregular de la función pública aún se encuentran en curso; unos procesos se encuentran en la etapa de investigación complementaria y otros en la etapa de apertura de juicio oral sin que al momento se haya dictado sentencia absolutoria a favor del promovente.[19]
Además de lo anterior, el tribunal responsable tomó en consideración la prueba superveniente ofrecida por el enjuiciante, consistente en la sentencia del veintidós de mayo anterior, el Juez Segundo de Distrito de Culiacán, Sinaloa, en el amparo indirecto 1191/2022 y acumulados, en la que determinó dejar insubsistente el auto de vinculación a proceso dictado contra el hoy actor dentro de la causa penal 974/2022 por el delito de desempeño irregular de la función pública.
Lo anterior, en virtud de que no se resolvió la inocencia del promovente, sino únicamente se determinó dejar sin efectos el auto de vinculación a proceso en la causa penal del delito referido, por lo que todavía siguen abiertos los procesos penales de los demás delitos.
Por todo lo anterior, el tribunal responsable concluyó correctamente que, de conformidad con lo previsto en el artículo 136 de la Constitución Local y de lo resuelto por esta Sala Regional en la sentencia SG-JDC-121/2022, el actor cuenta con su derecho a reincorporarse a su cargo como Presidente Municipal de Culiacán, siempre y cuando sea absuelto de los procesos penales iniciados en su contra y ocurra durante el periodo para el cual fue electo (2021-2024), y, si en el caso, no existe sentencia absolutoria, se determina correcto la negativa a reincorporarse a su cargo, ya que existe un impedimento jurídico-legal, que fue precisamente el desafuero decretado en los citados acuerdos emitidos por el Congreso local.[20]
De los razonamientos anteriores se concluye, que el agravio Sexto es infundado, en tanto que fue correcto el razonamiento del tribunal responsable de considerar la subsistencia del obstáculo para ser restituido en su cargo que es precisamente la declaratoria de procedencia; pues contrario a lo que sostiene el actor, el hecho de haber fenecido la licencia temporal que había solicitado, no significa que haya desaparecido el obstáculo que originó el desafuero que decretó el Congreso local.
Es decir, en condiciones normales al concluir una licencia temporal de cualquier servidor público, tienen derecho a ser reincorporado a su cargo, sin embargo, en el caso que nos ocupa el actor parte de una premisa errónea, al suponer que no existe una sentencia condenatoria que lo impida; y es precisamente que los procedimientos penales instaurados en su contra, y por los cuales fue desaforado no han concluido sin una resolución absolutoria.
Lo anterior es de tal suerte, pues como ya se señaló, el tribunal responsable advirtió que la Fiscalía General del Estado de Sinaloa exhibió diversas constancias, en las que informó que los procesos penales instaurados en contra del hoy actor, unos se encontraban en la etapa de investigación complementaria y otros en la etapa de apertura de juicio oral concluyendo que al momento no ha sido dictada sentencia absolutoria a favor del promovente.
De igual manera, el tribunal responsable tomó en consideración la sentencia del veintidós de mayo anterior, el Juez Segundo de Distrito de Culiacán, Sinaloa, en el amparo indirecto 1191/2022 y acumulados, en la que determinó dejar insubsistente el auto de vinculación a proceso dictado contra el hoy actor dentro de la causa penal 974/2022 por el delito de desempeño irregular de la función pública; lo cual no significa que dejen de seguirse los procedimientos que se iniciaron con motivo de la investigación de los demás delitos.
Es en ese sentido que, la ausencia de una sentencia incriminatoria no significa que, al día de hoy, el actor se haya declarado inocente de los delitos que se le han imputado, en tanto que las aludidas investigaciones siguen su curso; pues hasta en tanto no se archiven las citadas investigaciones o los jueces de la causa no emitan sentencia absolutoria, la declaración de procedencia o desafuero que emitió el Congreso local subsiste.
Como ya quedó precisado con anterioridad, la licencia temporal y la declaración de procedencia tienen similitudes y diferencias sustanciales; la similitud entre ambas es que el funcionario queda separado del cargo, por lo que no ejerce sus funciones durante el tiempo que tiene vigencia el acto que le dio origen.
A diferencia de la licencia temporal, la declaración de procedencia, al no ser una decisión que dependiera de la voluntad del servidor público sujeto a dicho procedimiento, si constituye el privilegio de que antes de iniciarse una investigación penal en su contra, sea el Congreso respectivo el que determine si una acusación de esa naturaleza tiene fundamentos suficientes para que las autoridades competentes puedan proceder penalmente en contra del funcionario, sin que ello presuponga su culpabilidad.
Ahora bien, para una mejor apreciación de la naturaleza de la declaración de procedencia o desafuero es preciso referirnos a la Jurisprudencia P./J. 37/96[21] del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), que define al fuero como un privilegio que se confiere a determinados servidores públicos para salvaguardarlos de eventuales acusaciones sin fundamento, así como para mantener el equilibrio entre los Poderes del Estado dentro de regímenes democráticos.
En dicho criterio se señala que el fuero es un impedimento legal para que aquellos que gozan de esa prerrogativa, no queden sometidos a la potestad jurisdiccional sin un procedimiento en el que se determine la existencia de suficientes fundamentos para proceder penalmente; si bien un servidor público está provisto de inmunidad, no es una circunstancia que se imposibilite que se lleve a cabo la averiguación previa correspondiente a fin de determinar si la conducta que se le imputa constituye o no algún delito.
Es decir, la inmunidad de que están investidos los servidores públicos puede ser removida para ser objeto de investigación, la cual se encuentra en relación directa con el ejercicio de la acción penal ante las autoridades jurisdiccionales competentes; lo cual no significa que el Ministerio Público Federal deje de tener, tanto el deber como la facultad para investigar hechos probablemente delictivos.
Por su parte, la Jurisprudencia P./J. 38/96[22] del Pleno del a SCJN, señala que la declaración de procedencia o de desafuero, constituye un requisito de procedibilidad sin el cual no se puede ejercitar la acción penal correspondiente ante las autoridades judiciales y, por tanto, es un procedimiento autónomo del proceso que no versa sobre la culpabilidad del servidor, es decir, no prejuzga acerca de la acusación.
En efecto, el resultado del desafuero no trasciende necesariamente al sentido del fallo en el proceso penal. Por lo cual la propia Constitución prevé que una resolución adversa de la Cámara de Diputados para suprimir del fuero a determinado servidor público no impide que cuando éste haya concluido el ejercicio de su encargo, el procedimiento inicie o continúe su curso, si no ha prescrito la acción penal.
Por todo lo anterior se deduce que el procedimiento de desafuero es la manifestación que realiza, bien la Cámara de Diputados federal o un Congreso Local, para examinar hechos presumiblemente constitutivos de un ilícito de algunos funcionarios, para efectos de que sea investigado penalmente y en su caso sentenciado por un juez competente.
En ese sentido, la declaración de procedencia o desafuero es una garantía para que un funcionario público, como es el caso del Presidente Municipal, que no presupone la culpabilidad en de los delitos que se le imputan en las causas penales, si no que la citada declaración es para efecto de retirarle el privilegio con el que cuentan los funcionarios de alto nivel, que los protegen de cualquier acusación sin fundamento.
En ese sentido, la licencia que solicitó el actor y que culminó sus efectos el pasado seis de diciembre de dos mil veintidós, no presupone que subsista su derecho de reincorporarse en el cargo, pues las causas penales por las cuales se emitieron los acuerdos 72 y 73 emitidos por el Congreso local, que se formaron a la luz de las carpetas de investigación CLN/UETC/003935/2022/CI y FGE/FECC/002/202/CI, no han sido desestimadas o archivadas, ni por la Fiscalía del Estado ni por el juez que conozca de la causa en dichos procedimientos.
La declaratoria de haber quedado insubsistente el fuero constitucional, ordenado la separación del cargo como Presidente Municipal de Culiacán y, declarado la vacante de dicho cargo, no ha quedado sin efectos; en tanto que el vencimiento de la licencia temporal no anula las investigaciones que realiza la fiscalía ni tampoco los procesos penales que subsisten por los delitos que fue denunciado.
Es así que, la sentencia controvertida señaló que no se ha colmado la condición establecida en el artículo 136 de la Constitución Local, en cuanto a que la declaratoria de procedencia que separó del cargo al funcionario para ser investigado en un proceso penal sigue su curso; ya que no se ha emitido sentencia absolutoria, que permita que el hoy actor reasuma su encargo.
Ese fue el criterio asumido por esta Sala Regional en la sentencia SG-JDC-121/2022 y la Sala Superior en el expediente SUP-JDC-921/2017, en el que se sostuvo que el efecto de la declaración de que ha lugar a proceder contra el imputado será separarlo de su encargo en tanto esté sujeto a proceso penal; sin embargo, si éste culmina en sentencia absolutoria, el imputado podrá reasumir su función.
En el citado el expediente SUP-JDC-921/2017 la Sala Superior analizó la contradicción de tesis 32/2004 resuelta por el Pleno de la SCJN, en cuanto a la constitucionalidad de la declaración de procedencia prevista 69, de la Constitución del Estado de Tabasco, en relación con el artículo 111 de la Constitución Federal.
En dicha contradicción de criterios sostuvo que el procedimiento de declaración de procedencia es autónomo y se ajusta a los principios procesales de expeditez, audiencia e imparcialidad; su finalidad es remover la inmunidad procesal de que gozan los servidores públicos mencionados en el artículo 111 constitucional, para que sean juzgados por la autoridad jurisdiccional competente.
Como ya ha quedado señalado, no resuelve el fondo de la cuestión planteada, sino que, sin prejuzgar, remueve un obstáculo, por lo que se trata de un requisito de procedibilidad; pues en caso de que las autoridades comunes lo absuelvan podrá el servidor público reasumir sus funciones.
La Sala Superior en el expediente SUP-JDC-921/2017 puso de relevancia lo resuelto por la SCJN y considerar cuáles son los aspectos torales de la declaración de procedencia que a continuación se destacan:
1) La declaración de procedencia o de desafuero constituye un requisito de procedibilidad, sin el cual no se puede ejercer la acción penal, ante la autoridad judicial correspondiente, en contra de determinados servidores públicos. Por tanto, es un procedimiento autónomo del proceso penal, que no versa sobre la culpabilidad del servidor; es decir, no prejuzga acerca de la acusación. El resultado de la declaración de procedencia no trasciende al sentido del fallo en el proceso penal;
2) La finalidad de la declaración de procedencia es remover la inmunidad procesal (fuero) de que gozan ciertos servidores públicos;
3) En el procedimiento de declaración de procedencia, se prevé el desarrollo de la investigación tendente a determinar la presunta comisión de un delito por los servidores públicos (que en ese precepto constitucional se señalan), para los cuales la Constitución determina el requisito de desafuero para poder proceder penalmente en su contra con arreglo a la legislación penal;
4) La exposición de motivos del precepto constitucional 111, fue categórica en determinar que la declaración de procedencia no resuelve el fondo de la cuestión planteada, sino que, sin prejuzgar, remueve un obstáculo; se trata de un requisito de procedibilidad.
5) El procedimiento de declaración de procedencia tiene por objeto resolver si ha lugar a proceder en contra del servidor público inculpado, para que éste quede a disposición de las autoridades competentes para que actúen con arreglo a la ley, quedando separado de su encargo, en tanto esté sujeto a proceso penal;
6) En todos los casos, el objeto de la declaración de procedencia consiste en retirar al servidor público inculpado el privilegio constitucional (inmunidad procesal), respecto del delito o delitos por los que es investigado, a fin de que sea procesado ante la autoridad jurisdiccional competente;
7) El efecto relevante de la declaración de procedencia consiste en que no vincula a la autoridad jurisdiccional que instruye el proceso penal, la cual debe juzgar con arreglo a la ley; y
8) El servidor público inculpado puede reasumir su función si el proceso penal culmina con sentencia absolutoria.
De todo lo anterior, se advierte que fue correcto el proceder del tribunal responsable que determinó la imposibilidad de que el actor, al concluir su licencia temporal se pudiera reincorporar a su cargo como Presidente Municipal de Culiacán, al existir un impedimento legal que fue precisamente la declaratoria de procedencia.
De igual modo, es ineficaz el señalamiento de la parte actora respecto de que la solicitud de licencia con antelación prevalece sobre las determinaciones del congreso local, precisamente porque no era presidente municipal en el momento de la emisión correspondiente, y como consecuencia no existía razón de separación o suspensión de fuero.
Lo cierto es que, contrario a sus reclamos, seguía ostentando un cargo electivo, pues no había renunciado al mismo sino sólo se había separado de su ejercicio temporalmente, lo que de suyo sólo persistía la inhabilitación para ejercer sus atribuciones, las cuales quedaron delegadas a quien fuere designado ante su licencia.
En ese orden de ideas se deduce que una vez aprobada por el Congreso respectivo la declaración de procedencia, y solamente por esa decisión, puede ser iniciada una investigación de carácter penal, o bien, autorizada por un juez la orden de detención del imputado, si es que dicho cuerpo legislativo determinó remover el fuero constitucional.
En suma, la separación del cargo por licencia difiere de la remoción por desafuero; pues la licencia tiene una vigencia temporal y potestativa del titular del cargo, y el desafuero esta vinculado al tiempo que duren los procesos penales instaurados en su contra, lo cual no depende del funcionario que es acusado.
En otras palabras, la separación del cargo en la licencia temporal es una cuestión contingente por razones de oportunidad y de conveniencia del titular del cargo en tanto derecho potestativo para seguir gozando o no de dicha licencia en los términos aprobados por el Cabildo Municipal; sin embargo, en el desafuero como requisito de procedibilidad, el Congreso Local removió al funcionario de su cargo y no podrá ser restituido en sus funciones, hasta en tanto no se emita una sentencia absolutoria en las causas penales que motivaron el desafuero.
Por ende, la separación del cargo bajo la licencia autorizada del cabildo no tiene prevalencia sobre la determinación decretada por el Congreso local en el que se determinó la remoción del cargo con independencia de que el actor hubiere solicitado licencia para la conclusión de los trámites legales, políticos y administrativos.
Así, el numeral 135 de la Constitución Política del Estado de Sinaloa prevé para el cargo que nos ocupa como requisito la declaración de procedencia, requisito sin el cual estaría impedida la autoridad competente para proceder penalmente contra el presunto inculpado.
Además, resultan inoperantes los agravios directamente relacionados los acuerdos 72 y 73 emitidos en el proceso de desafuero por el Congreso local, cuestión que ya fue objeto de pronunciamiento por esta autoridad jurisdiccional.
En efecto, los mencionados acuerdos fueron controvertidos ante la instancia local mediante el juicio de clave TESIN-JDP-08/2022 y acumulados, que los declaró improcedentes al considerar que los actos escapaban del conocimiento de la materia electoral; asimismo, dicha resolución fue a su vez impugnada ante esta Sala Regional en el SG-JDC-121/2022, en el cual se determinó confirmar la improcedencia al no actualizarse la competencia material.
Cabe agregar que, si bien se interpuso recurso de reconsideración ante la Sala Superior, por sentencia del cinco de octubre de dos mil veintidós en el expediente SUP-REC-379/2022 se desechó el medio de impugnación por improcedente, por lo que la referida sentencia dictada en el juicio SG-JDC-121/2022 quedó firme.
De manera similar se abordaron razonamientos en el asunto SG-JDC-150/2022.
Por lo anterior es claro que opera en el caso concreto la eficacia refleja de la cosa juzgada, en términos de la Jurisprudencia 12/2003, con el rubro “COSA JUZGADA. ELEMENTOS PARA SU EFICACIA REFLEJA”.[23]
Por lo expuesto, resulta infundado el agravio del actor al señalar que dichos acuerdos no lo desaforaron y tampoco lo separaron del cargo, en tanto que, al pedir la licencia voluntaria de fecha seis de junio de ese año ya se había separado del cargo; en tanto que la naturaleza del desafuero es para efectos de proceder penalmente por algún delito, y el obstáculo de la reincorporación a su cargo subsiste, aún y cuando haya terminado la licencia temporal o se encontraba disfrutando de la misma.
Igual calificativa de infundados merecen los agravios relativos a cuestionar que la licencia temporal para separarse como presidente municipal, al no haber sido anulada por el tribunal responsable, subsiste y prevalece sobre el desafuero; pues como ya se señaló, la declaratoria en cuestión prevalece sobre cualquier otro acto relacionado con la gestión del cargo, como lo es la licencia temporal.
Lo anterior en virtud de que la declaración de procedencia es un acto soberano e inatacable del Congreso Local que específicamente retira la inmunidad del servidor público para ser juzgado por cuestiones penales, por lo que con independencia de que no se haya declarado la insubsistencia de la materia de la licencia temporal al no tener el cargo por el desafuero, no tendría efecto alguno sobre la determinación del Congreso.
De igual manera, como ya se advirtió de la resolución impugnada, resulta infundado el agravio primero que sostiene indebida fundamentación y motivación en la negativa de reincorporación a su cargo; en tanto que la responsable citó los dispositivos aplicables al caso, y las razones por la cuales la responsable determinó la imposibilidad de que el actor regrese al ejercicio de su encargo; en tanto que existía un obstáculo infranqueable que es la falta de una sentencia que lo exonere de los cargos por los cuales fue desaforado.
De esta manera, los fundamentos y razones descansan precisamente en la condicionante para reincorporarse al cargo prevista en la constitución local, y así señalada por la Sala en los dos precedentes citados con antelación, ante lo cual es este aspecto sobre el cual descansa la decisión del litigio, en lugar de basarse en la temática de la licencia anterior o posterior a las determinaciones del Congreso del Estado de Sinaloa; aspectos desestimados al analizar el agravio sexto.
Por otra parte resulta inoperante, que el actor sostenga que el proceso de desafuero fue el diez de junio de dos mil veintidós, y la separación del cargo fue con fecha anterior (seis de ese mes y año) y que no podía ser separado de un cargo del que ya estaba separado por otra causa; argumento que parte de una premisa errónea de que el fenecimiento de la licencia temporal anula la declaración de procedencia, por lo que al momento no hay un cambio de situación jurídica al existir una sentencia absolutoria como más adelante se explicará.
Finalmente, el actor incurre en una contradicción al sostener que si bien la autoridad responsable carece de las facultades para pronunciarse acerca de la legalidad de la declaración de procedencia, dicha situación no es obstáculo para estudiar los aspectos relativos a su licencia y los alcances de la misma; argumento que resulta infundado, ya que la causa por la cual no puede reincorporarse a su función como servidor público, es que la condicionante impuesta en la declaración de procedencia, es que exista una sentencia que lo declare inocente de las denuncias por las cuales fue desaforado.
Es así que afirma el actor de manera incorrecta que los acuerdos emitidos por el Congreso local no pueden constituir un obstáculo a su reincorporación al cargo de Presidente Municipal de Culiacán cuando son la causa y motivo de su remoción.
Dichas afirmaciones sin sustento jurídico y probatorio no logran desvirtuar que el proceso de desafuero no ha quedado sin efectos, al no haberse acreditado la existencia de una resolución juridicial por el juez penal que exonere y archive las causas por las cuales el actor se encuentra en calidad de imputado, de ahí que resulten inoperantes.
Por otra parte, el agravio Segundo, relativo a la violación a las formalidades esenciales del procedimiento y los principios de congruencia, exhaustividad y legalidad, es infundado.
Lo anterior ya que no le asiste la razón al actor cuando sostiene que la responsable se abstiene de analizar el fondo relativo a su solicitud de reincorporación al cargo por haber terminado la licencia temporal el seis de diciembre de dos mil veintidós, que es el acto que lo separó del ejercicio de su encargo; pues como se ha señalado, la citada licencia no remueve el obstáculo preexistente de las causas penales vigentes que fueron instauradas en su contra.
Tampoco le asiste la razón al impetrante cuando señala que la responsable haya entrado al estudio del proceso de desafuero que emitió el Congreso del Estado de Sinaloa a través de los citados Acuerdos 72 y 73; otorgándole validez sin que haya sido materia de la litis en virtud de que debió versar sobre su separación del cargo por motivo de la licencia y por ende su reincorporación por razón de su vencimiento.
De las afirmaciones anteriores se deduce la contradicción en la que incurre la accionante, pues soslaya que la causa por la cual persiste un obstáculo para concederle su restitución es el proceso de desafuero; por lo que necesariamente la responsable hace referencia a los citados acuerdos del Congreso estatal, en el que se estableció la condicionante que deviene de la Constitución local, de que en términos del artículo 136 el servidor público desaforado únicamente podrá reasumir su cargo con una sentencia absolutoria.
Por lo que refiere al agravio tercero resulta inoperante, en cuanto a que la responsable debió realizar una interpretación pro persona, ya que el actor no identifica a contrario sensu, las razones por las cuales la responsable realizó una interpretación restrictiva de derechos que no implicara una protección más amplia; en tanto que el referido artículo 136 de la Constitución local advierte de manera clara que la única razón por la cual un servidor público no puede reincorporarse a su cargo es que no haya sido declarada su culpabilidad.
Es así, que el actor realiza afirmaciones genéricas e imprecisas en cuanto una supuesta interpretación restrictiva, que como se analizará no tiene sustento jurídico ni probatorio.
A mayor abundamiento el motivo de agravio bajo estudio es inoperante porque la parte actora omite señalar con toda claridad los elementos mínimos consistentes en la norma a contrastar y los agravios que le produce, por lo que esta Sala Regional está impedida en ejercer el control de constitucionalidad referido.
Sirve de apoyo el criterio orientador contenido en la tesis de jurisprudencia XXVII.3o. J/11 (10a.), de rubro: “CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD. SI SE SOLICITA SU EJERCICIO Y NO SE SEÑALA CLARAMENTE CUÁL ES EL DERECHO HUMANO QUE SE ESTIMA INFRINGIDO, LA NORMA GENERAL A CONTRASTAR NI EL AGRAVIO QUE PRODUCE, DEBE DECLARARSE INOPERANTE EL PLANTEAMIENTO CORRESPONDIENTE.”[24]
Asimismo, en esta temática la Sala Superior de este Tribunal ha sostenido que el control de constitucionalidad puede ser ejercido de oficio o a petición de parte, y está sujeto a las condiciones siguientes:[25]
De oficio. Exclusivamente por los órganos jurisdiccionales cuando se está en presencia de una norma que resulta sospechosa o dudosa de cara a los parámetros de control de los derechos humanos; y
A petición de parte. Siempre que se cumplan los requisitos mínimos del planteamiento respectivo.[26]
En relación con los requisitos mínimos, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,[27] ha establecido que tomando en cuenta la regla de expresar con claridad lo pedido y la causa de pedir, así como los conceptos de violación que causa el acto reclamado, es necesario que la solicitud para aplicar el principio pro persona, reúna los siguientes requisitos mínimos:
Pedir la aplicación del principio;
Señalar cuál es el derecho humano o fundamental cuya maximización se pretende;
Indicar la norma cuya aplicación debe preferirse o la interpretación que resulta favorable hacia el derecho fundamental; y
Precisar los motivos para preferirlos en lugar de otras normas o interpretaciones posibles.
Por tanto, cuando una norma no genere sospechas de invalidez para el juzgador, por no parecer potencialmente violatoria de derechos humanos, o cuando no exista una petición que cumpla con los requisitos mínimos, no resulta necesario un análisis de constitucionalidad y convencionalidad, ya que la presunción de constitucionalidad de que gozan las normas jurídicas no se ha puesto en entredicho.
De ahí que con la simple manifestación de la parte actora de realizar un control de constitucionalidad sin precisar la norma a contrastar y los agravios que le produjo, se concluye que este órgano jurisdiccional está impedido para ejercerlo.
Por lo que refiere al agravio Cuarto, relativo a la supuesta violación al derecho a ser votado al argumentar que se vulneró su derecho reintegrarse nuevamente al concluir la licencia, es infundado.
El actor considera que no existir sentencia condenatoria debe permitírsele regresar a su cargo; sin embargo, dicha exigencia es exactamente lo contrario pues se requiere la emisión de una sentencia absolutoria para reincorporarse a sus funciones.
Es decir, se pretende cambiar la condicionante que exige el multicitado artículo 136 de la Constitución Local, pues erróneamente se reclama que hasta en tanto no exista una sentencia que lo condene debe ser restituido en sus funciones; cuando el dispositivo de mérito establece la condicionante en sentido inverso: “Cuando la sentencia sea absolutoria, el inculpado podrá reasumir su encargo”
En consecuencia, no le asiste la razón al actor cuando afirma que no puede condicionársele su reincorporación; pues como se analizará en los agravios quinto y séptimo, la declaración de procedencia no prejuzga sobre su culpabilidad, sino que le retira la inmunidad y lo remueve del cargo para proseguir con las investigaciones que lo incriminan en las causas penales correspondientes, en las cuales tendrá la oportunidad de desvirtuar las acusaciones que se le imputan.
De esta manera, en modo alguno implica una restricción al derecho político-electoral de ser votado, pues lo cierto es que la licencia está supeditada al aspecto de las declaraciones de procedencia, por lo cual la responsable no estaba obligada a realizar un contraste entre este derecho al ejercicio del cargo y la vigencia o preponderancia de la licencia -así como su finalización- pues existe una situación de hecho y de derecho que la subsumió conforme al marco regulativo constitucional local.
Por todo lo anterior el Agravio Sexto en relación con los agravios Primero, Segundo, Tercero, Cuarto, resultan inoperantes e infundados en cada caso, en virtud de que el tribunal responsable confirmó correctamente la negativa de reincorporar al hoy actor en el cargo por el cual fue desaforado; sin que a la fecha exista un cambio de situación jurídica en cuanto a la existencia de una sentencia absolutoria o bien, se haya dejado sin efectos las determinaciones del Congreso del Estado de Sinaloa.
2. Respuesta a los agravios quinto y séptimo
Ahora bien, tomando en consideración los argumentos formulados en la contestación de los agravios anteriores, se estudia de manera conjunta a los agravios Quinto y Séptimo, al existir relación estrecha entre los mismos en cuanto a que al actor aduce la violación a su derecho de presunción de inocencia.
Por lo que refiere al Agravio Quinto, se califica de infundado, en tanto que sostiene que la resolución controvertida incurre en una restricción indebida de su derecho a ejercer el cargo y su presunción de inocencia.
No le asiste la razón al accionante cuando afirma que no puede condicionársele su reincorporación y se viole su derecho de presunción de inocencia; pues como se ha señalado, la declaración de procedencia no presupone su culpabilidad penal.
Si bien es cierto que el desafuero tiene como efecto inmediato la separación del cargo, dicha medida no es una pena sino una restricción constitucionalmente legítima que establece le norma suprema para que, el órgano legislativo correspondiente, permita que un funcionario público sea procesado con bases sólidas.
Por lo que de seguir las investigaciones y en su caso determinar su culpabilidad en los delitos por los cuales fue denunciado, es parte del proceso penal y no de la declaración de procedencia; pues en tanto no acredite haber sido absuelto no podrá reincorporarse a su cargo.
En el agravio Séptimo, el actor aduce la violación al derecho de presunción de inocencia por revertir la carga de la prueba de demostrar que no cometió los ilícitos, argumento que resulta infundado por las siguientes razones.
En efecto, la supuesta vulneración a su derecho de presunción de inocencia al solicitarle una sentencia absolutoria para reincorporarse a su cargo resulta ser un argumento infundado, en tanto que en ningún momento se le revierte la carga de la prueba de la culpabilidad sobre los ilícitos por los cuales se le acusa.
Al respecto cabe traer a colación, lo que ya se señaló en la Jurisprudencia P./J. 38/96[28] del Pleno del a SCJN, en el que se sostiene que la declaración de procedencia o de desafuero, constituye un requisito de procedibilidad sin el cual no se puede ejercitar la acción penal correspondiente ante las autoridades judiciales.
Así, resulta imperativo resaltar de manera destacada que la declaración de procedencia es un procedimiento autónomo del proceso que se le sigue al servidor público en el ámbito penal; por lo que, el resultado del desafuero no trasciende al sentido del fallo en el proceso penal.
En ese orden, la declaración de procedencia o desafuero que se decretó al accionante en su carácter de Presidente Municipal, no presupone la culpabilidad de los delitos que se le imputan en las causas penales; si no que la citada declaración es para efecto de retirarle el privilegio con el que cuentan los funcionarios de alto nivel, que los protegen de cualquier acusación sin fundamento.
De esa manera se advierte que, la aseveración del actor, parte de la premisa inexacta de que la carga de la prueba tiene relación con el desafuero, el cual como se ha señalado, no prejuzga de las indagatorias de carácter penal por las cuales es investigado, de ahí que tampoco se presuma su culpabilidad al ser desaforado.
Es decir, no se revierte la carga de la prueba en los asuntos penales en los que esté implicado y que debe ser exonerado para regresar al cargo.
De ahí que la supuesta violación a su presunción de inocencia resulta infundada, pues la declaración de procedencia no prejuzga sobre las causas penales por las que se le investiga y procesa, sino que la destitución conlleva un procedimiento parlamentario para estimar fundadas las investigaciones y declarar la procedencia de dichas denuncias, lo cual, como ya se señaló, no implica la presunción de que sea culpable en los procesos criminales.
Es así que la obligación de la fiscalía de comprobar la responsabilidad en los delitos del servidor público desaforado no cambia, por lo que no le asiste la razón de que se desvirtúa dicha presunción en favor del acusado.
Por ende, es desacertado que en la declaración de procedencia queda desvirtuada la presunción de inocencia, pues lo que la Constitución federal y local exigen del servidor público es que después de ser removido en el cargo, únicamente va a ser reincorporado a sus funciones cuando exista sentencia absolutoria.
Cabe señalar que no se pueden cuestionar los acuerdos de desafuero emitidos por el Congreso local, en cuanto a que no hay reversión de la carga de la prueba en el proceso de desafuero, el cual como ya quedó señalado, no pueden ser objeto de cuestionamiento en el presente juicio, al operar el efecto reflejo de la cosa juzgada.
En consecuencia, la presunción de inocencia sigue operando, hasta en tanto la fiscalía acredite la responsabilidad del actor en los ilícitos que se le imputan, por lo que no puede reincorporarse a sus funciones en tanto no sea exonerado, lo cual no significa que se pierda la presunción de inocencia, sino que es el efecto y la naturaleza del proceso de desafuero.
De igual forma es inoperante, el argumento del actor al señalar que la sentencia de fecha veintidós de mayo de esta anualidad, emitida por el Juez Segundo de Distrito en el Estado Sinaloa, y la diversa del treinta y uno de ese mes y año, emitida por el Juez Primero de Distrito en esa entidad, que en el Juicio Político JP/004/2022 se violentaron sus derechos de presunción de inocencia en tanto que al actor no le correspondía acreditar su culpabilidad sino que la autoridad debía comprobar la comisión de los supuestos ilícitos que le imputaron.
Lo anterior en virtud de que dicho acto no tiene relación con la litis en el presente juicio, en el que cuestiona la sentencia controvertida en razón de confirmar la negativa del Ayuntamiento de reincorporarlo a sus funciones, al fenecer su licencia temporal; pues las manifestaciones relativas al citado juicio político, no tiene efecto alguno sobre la vigencia de la declaración de procedencia decretada por el Congreso local, que es el motivo por el cual se le niega la reincorporación al hoy actor, lo cual la parte accionante reconoce en su propio escrito de demanda[29].
Pero como fuere, por razón de que dicha situación es ajena a la materia electoral al ser cuestión competencial del derecho parlamentario y del ámbito penal, así como del juicio amparo, esta Sala estaría impedida siquiera para juzgar la validez o no del impacto de la ejecutoria del juez de distrito sobre el juicio político de referencia.
En consecuencia, no pudiera tener algún efecto el señalar que las referidas sentencias de amparo determinaron que en el Juicio Político JP/004/2022 se violentó su derecho de presunción de inocencia, ya que el acto que se controvierte en este juicio es la sentencia del tribunal local que confirmó la negativa del Ayuntamiento de reincorporarse a su cargo, la cual tuvo como base los multicitados acuerdos 72 y 73 emitidos en el proceso de desafuero por el Congreso local.
Por lo anterior, se deduce que los agravios Quinto y Séptimo, resultan infundados, pues además de que no se advierte violación alguna a su derecho de presunción de inocencia ni tampoco la reversión de la carga de la prueba en los procesos penales, por lo que el actor pretende señalar de manera inversa que al no existir sentencia condenatoria se le debe reinstalar en su puesto; siendo que la exigencia constitucional que deriva del artículo 136 de la Constitución local, es precisamente la contraria, esto es: solo cuando existe sentencia absolutoria puede ser restituido en su cargo.
En conclusión, se advierte que el tribunal responsable determinó correctamente que el hoy accionante no puede regresar a su cargo de presidente Municipal en Culiacán, Sinaloa en virtud de los Acuerdos de procedencia 72 y 73 que emitió el Congreso del Estado por el que fue destituido del mismo; y, en ese sentido, solamente podría ser reincorporado en dicho cargo si se diera alguno de los dos supuestos siguientes:
A) Que mediante amparo (o el recurso correspondiente) se dejaran sin efectos los acuerdos de procedencia; o bien
B) Que siguiendo su curso las causas penales que tiene abiertas fuera absuelto, lo cual lo situaría en lo que establece el artículo 136 de la Constitución Local que señala: “Cuando la sentencia sea absolutoria, el inculpado podrá reasumir su cargo”.
De conformidad con lo acreditado en autos, se advierte que no se actualiza alguno de los supuestos anteriores para el caso concreto, puesto que no se tiene algún elemento que sugiera que se promovió algún recurso en contra de los acuerdos de procedencia emitidos por el Congreso local, y tampoco se advierte la existencia de sentencias absolutorias sobre las causas penales que tiene abiertas el actor en su contra.
Por los motivos y fundamentos expuestos se
RESUELVE
ÚNICO. Se confirma la resolución impugnada, en lo que fue materia de controversia.
NOTIFÍQUESE en términos de ley; Infórmese, a la Sala Superior de este Tribunal, en atención al Acuerdo de Sala SUP-SFA-52/2023 y conforme a lo previsto en el Acuerdo General 3/2015; y en su caso, devuélvanse las constancias atinentes previa copia digitalizada que se deje en su lugar en un dispositivo de almacenamiento de datos y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvieron por unanimidad de votos, el Magistrado Presidente Sergio Arturo Guerrero Olvera, la Magistrada Gabriela del Valle Pérez y el Secretario de Estudio y Cuenta en Funciones de Magistrado Omar Delgado Chávez, integrantes de la Sala Regional Guadalajara del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ante la Secretaria General de Acuerdos Teresa Mejía Contreras quien certifica la votación obtenida, así como da fe que la presente resolución se firma de manera electrónica.
Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto, así como el transitorio segundo, del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral; y el artículo cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 4/2022, por el que se regula las sesiones presenciales de las salas del tribunal, el uso de herramientas digitales y las medidas preventivas en el trabajo, durante la emergencia de salud pública.