Monterrey, Nuevo León, a once de febrero de dos mil quince.

Sentencia definitiva que confirma: a) el acuerdo CEN/SG/80-7/2014, emitido el quince de diciembre de dos mil catorce por el Comité Ejecutivo Nacional del Partido Acción Nacional; b) la convocatoria emitida por la Comisión Organizadora Electoral del citado instituto político el veintitrés de diciembre de dos mil catorce; y c) la negativa, por parte de la Comisión Organizadora Electoral Estatal en Coahuila de ese partido, de recibir la solicitud de registro de Rodrigo Pérez Enríquez como precandidato a diputado federal por el principio de mayoría relativa, al concluir que la acción afirmativa para lograr la paridad de género, consistente en reservar el distrito electoral federal V del citado estado para que participen únicamente mujeres, no es discriminatoria ni viola el derecho del promovente a ser votado.

GLOSARIO

1.     ANTECEDENTES

1.1. Inicio del proceso electoral. El siete de octubre de dos mil catorce el Consejo General del INE declaró el inicio formal del proceso electoral federal dos mil catorce – dos mil quince.

1.2. Acuerdo CEN/SG/070-1/2014[1]. El uno de diciembre de dos mil catorce el CEN emitió el acuerdo por el que aprueba los criterios para el cumplimiento de acciones afirmativas a fin de garantizar la paridad de género en las candidaturas a diputados federales por el principio de mayoría relativa y de representación proporcional.

1.3. Acuerdo. En el Acuerdo impugnado se aprobó la propuesta de la Comisión Permanente del Consejo Estatal de Coahuila[2] de reservar los distritos electorales federales II y V del estado de Coahuila, en los que se registrarán únicamente mujeres, para el cumplimiento de acciones afirmativas y garantizar la paridad de género en las candidaturas a legisladores federales.

1.4. Convocatoria. La Comisión Organizadora Nacional emitió la Convocatoria dirigida a militantes del PAN y ciudadanos[3].

1.5. Solicitud de registro. El seis de enero del año en curso, mediante correo electrónico enviado a la cuenta personal de la Secretaria Ejecutiva de la Comisión Organizadora Estatal, el actor solicitó cita para el registro de la fórmula como precandidato a diputado federal por el principio de mayoría relativa. La referida secretaria, por el mismo medio electrónico, le informó que el distrito al cual pretendía su registro estaba reservado para mujeres. El enjuiciante se presentó al día siguiente en las instalaciones de dicha comisión para presentar su solicitud de registro, la cual no le fue aceptada.

1.6. Juicio Ciudadano. El actor promovió per saltum juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano en contra de la negativa por parte de la Comisión Organizadora Estatal de recibirle su solicitud de registro como candidato a diputado federal por el principio de mayoría relativa en el distrito V de Coahuila, así como de la Convocatoria y Acuerdo en los que se reservó dicho distrito únicamente a mujeres.

2.     COMPETENCIA

Esta sala regional es competente para resolver el presente juicio, en virtud de que está relacionado con un proceso partidista de selección de candidatos a diputados federales por el principio de mayoría relativa en Coahuila.

Lo anterior, con fundamento en los artículos 195, fracción IV, inciso d), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 83, párrafo 1, inciso b), fracción IV, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

3.     PROCEDENCIA

Se tienen por satisfechos los requisitos previstos en los artículos 8, 9, párrafo 1, y 79, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, de conformidad con lo siguiente:

3.1. Forma. Se presentó por escrito ante una de las autoridades señaladas como responsable, en la demanda consta el nombre y firma del actor. Asimismo, se identifican los actos impugnados, se mencionan hechos y agravios, además de los artículos supuestamente violados.

3.2. Definitividad. El juicio ciudadano federal es un medio de impugnación extraordinario al que sólo puede acudirse directamente cuando el promovente no tenga al alcance mecanismos ordinarios de defensa o en los casos en que su agotamiento se traduzca en una amenaza seria para los derechos sustanciales que son objeto del litigio, porque los trámites de que consten y el tiempo necesario para llevarlos a cabo puedan implicar la merma considerable o hasta la extinción del contenido de las pretensiones o de sus efectos o consecuencias[4].

Dado que los actos reclamados se atribuyen a órganos de un partido político, pesa sobre el actor el deber de agotar un medio de defensa partidista[5], que conforme a la normativa del PAN y la Convocatoria es el juicio de inconformidad, competencia de la Comisión Jurisdiccional Electoral del propio partido.

Sin embargo, el promovente acude per saltum a esta sala regional, pues considera que el agotamiento de la instancia interna podría implicar la irreparabilidad de la pretensión que hace valer, en virtud de que el pasado diez de enero inició el periodo de precampaña dentro del proceso interno de selección en el que pretende participar.

Al respecto, se considera que sí se está en un supuesto de excepción al principio de definitividad y se justifica el ejercicio per saltum de la acción intentada por el actor, lo que da lugar a que este órgano jurisdiccional conozca del presente juicio ciudadano.

En la especie se combate la negativa de recepción de su solicitud de registro para participar en el proceso interno de selección de precandidatos a diputados federales por el principio de mayoría relativa en Coahuila, cuya fase de registro transcurrió del veinticuatro de diciembre de dos mil catorce al siete de enero del año en curso. Aún más, a esta fecha ya ha iniciado el periodo de precampaña interna, el cual concluye el próximo dieciocho de febrero.

Sobre esta base, puede estimarse que el tiempo que implicaría el agotamiento de la instancia partidista se traduciría necesariamente en una merma para el ejercicio oportuno de los derechos sustanciales objeto del litigio, si se toma en consideración que la Comisión Jurisdiccional Electoral cuenta, como regla general, con el plazo de veinte días para resolver el juicio de inconformidad referido[6]. A este tiempo habría que agregar los plazos previstos legalmente para la presentación y tramitación de un nuevo juicio ciudadano, en caso que la resolución partidista resulte adversa a la pretensión, lo que conllevaría un mayor menoscabo en la esfera jurídica del actor.

3.3. Oportunidad. Contrario a lo propuesto por el CEN como por la Comisión Organizadora Estatal, debe considerarse que el juicio fue promovido oportunamente respecto de los tres actos reclamados.

Ello es así, pues las alegaciones de extemporaneidad del juicio se hacen depender de la publicación del Acuerdo y de la Convocatoria realizadas el dieciséis y veintitrés de diciembre de dos mil catorce, respectivamente; sin embargo, como no se encuentra demostrado que dicha publicación se haya efectuado en los términos en que fueron previstos, tanto en la normativa partidista[7] como en el Acuerdo y la Convocatoria, cabe inferir que no se le dio la difusión pretendida, y en tal virtud, no se pueden tomar como base, para el cómputo del plazo, las fechas propuestas por las partes demandadas.

Efectivamente, el Acuerdo debió publicarse en los estrados físicos y electrónicos del CEN[8], y la Convocatoria en los respectivos estrados electrónicos de la Comisión Organizadora Nacional[9] y de la Comisión Organizadora Estatal[10], así como en los estrados físicos y electrónicos de los órganos directivos estatal y municipales del estado[11].

En contraste, solo hay constancia de la publicación oportuna del Acuerdo en los estrados físicos del CEN y de la Convocatoria en los estrados electrónicos de la Comisión Organizadora Nacional[12].

Por tanto, si no está acreditado que se haya hecho oportunamente la publicación en los estrados electrónicos y físicos de los órganos directivos estatal y municipales en el estado de Coahuila, no se surte el presupuesto a partir del cual pudiera entenderse que el promovente estuvo en condiciones de conocer el Acuerdo y la Convocatoria. En ese sentido, ante la ausencia de alguna otra prueba, se estima que el actor los conoció a partir de la presentación de la demanda[13].

Tocante a la negativa reclamada, la oportunidad en la pretensión de la demanda obedece a que se encuentra reconocido por las partes que dicha negativa se suscitó el siete de enero de dos mil quince, mientras que la demanda se presentó el nueve siguiente. De tal suerte, se impugnó dentro del plazo de cuatro días que concede tanto las reglas aplicables del medio intrapartidista como del juicio ciudadano federal[14].

3.4. Legitimación. El actor está legitimado por tratarse de un ciudadano que promueve el juicio por sí mismo, de manera individual, y hace valer presuntas violaciones a sus derechos político-electorales.

3.5. Interés jurídico. Dicho requisito se surte en virtud de que el promovente controvierte actos que resultan adversos a su pretensión de ser registrado como precandidato del PAN al cargo de diputado federal por el principio de mayoría relativa en el distrito electoral V de Coahuila, reservado a mujeres.

4. ESTUDIO DE FONDO

4.1. Planteamiento del caso.

Con motivo de la negativa a que le fuera recibida su solicitud de registro como precandidato a diputado por el principio de mayoría relativa en el distrito V de Coahuila, el actor se inconforma igualmente de las determinaciones partidistas que sirvieron de fundamento para rechazar su solicitud, esto es, del Acuerdo y la Convocatoria, en los que se define que en el referido distrito únicamente contenderán mujeres, en aplicación de lo previsto en el artículo 37, último párrafo, del Reglamento de Selección de Candidaturas, que habilita al CEN a definir qué distritos se ubicarán en este supuesto para garantizar la paridad de género en la postulación de candidatas y candidatos.

Los planteamientos que en vía de agravio expone el promovente están encaminados, en última instancia, a que el precepto reglamentario citado sea inaplicado por ser contrario a los artículos 1º y 35, fracción II, de la Constitución Federal, dado que: a) el derecho a ser votado no puede ser limitado o restringido de manera alguna por normas secundarias, ni ser desconocido por la autoridad intrapartidista; y b) la medida normativa es discriminatoria y, por ende, violatoria del principio de igualdad, al ser excesivo que se restrinja la postulación solo a las mujeres.

El estudio de las cuestiones planteadas se realizará en el orden expuesto.

4.2. El derecho constitucional a ser votado sí admite ser limitado.

El derecho a ser votado es un derecho fundamental de configuración legal, contenido en el artículo 35, fracción II, de la Constitución Federal[15], que sí admite ser limitado o restringido por normas de carácter secundario, pues el propio numeral establece que deben cumplirse con las calidades que establezca la ley. De igual forma, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su artículo 23[16], establece que la ley puede reglamentar el derecho a ser votado.

A partir del precepto convencional recién invocado, la CoIDH ha establecido que los Estados tienen la atribución de determinar, en su sistema electoral, los modelos que permitan a los ciudadanos votar y ser votados en condiciones generales de equidad, debiendo contar con una normativa que permita el ejercicio pleno y eficaz del derecho. También ha interpretado que la Convención Americana sobre Derechos Humanos no establece explícitamente las causas legítimas por las cuales la ley puede regular los derechos políticos, sino que solo determina ciertas razones por las cuales pueden ser regulados, debiendo en todo caso el ordenamiento nacional garantizar que el titular de este derecho político tenga oportunidad real para ejercerlos[17].

Los preceptos constitucional y convencional citados son suficientemente claros para demostrar, que en oposición a lo argumentado por el promovente, el derecho de sufragio pasivo admite ser desarrollado e incluso limitado por la ley, cuando la limitación obedezca a una finalidad legítima a la luz de la Constitución Federal y los tratados internacionales en materia de derechos humanos, resulte idónea y, además, necesaria para la consecución de dicha finalidad, así como proporcional en sentido estricto, es decir, equilibrada con los derechos e intereses en conflicto.

Además, en el tema que es materia de la controversia, la habilitación para condicionar o limitar el derecho de sufragio en su vertiente pasiva se encuentra reconocida explícitamente en la propia Constitución Federal y desarrollada por la legislación secundaria.

En efecto, el artículo 41, base I, de la Constitución Federal, impone a los partidos políticos el deber de garantizar la paridad entre los géneros en la postulación de las candidaturas a legisladores federales y locales.

A partir de este deber, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en su artículo 7, párrafo 1, establece que es obligación de los partidos políticos, en el acceso a cargos de elección popular, garantizar la igualdad de oportunidades y la paridad entre hombres y mujeres. En este mismo sentido, los partidos deben buscar la participación efectiva de ambos géneros en la postulación de candidatos, determinando y haciendo públicos los criterios para garantizar dicha paridad, según ordena la Ley General de Partidos Políticos en sus artículos 3, párrafos 3 y 4, así como 25, párrafo 1, inciso r).

Así, contrariamente a lo alegado por el actor el derecho a ser votado puede tener limitaciones o modalidades en su ejercicio con motivo de las calidades y de otros preceptos constitucionales, como el señalado en el artículo 41, de la Constitución Federal.

4.3. Reservar distritos para que sólo participen mujeres es una medida conforme con el principio de igualdad sustantiva y, por ende, no es discriminatoria.

El artículo 1, último párrafo, de la Constitución Federal, prohíbe toda discriminación motivada por las causas que ahí se expresan, entre las que se encuentra el género, o bien cualquier otra, que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas, entendiendo que se trata de diferencias basadas en causas no legítimas.

Si este precepto se leyera de manera superficial, podría llevar al equívoco de considerar que lo que se encuentra prohibido es toda discriminación, entendida como la simple diferenciación por los motivos ahí enunciados. Sin embargo, de una lectura detallada se advierte que, tras describir los motivos que son causa de discriminación, se agrega “o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas”, lo que permite concluir que la discriminación no es ocasionada por la simple diferenciación basada en las circunstancias mencionadas, sino que por “discriminación”, en el sentido jurídico constitucional que es utilizado, se ha de entender la diferenciación injusta, aquella que no toma en cuenta criterios objetivos, razonables y proporcionales para diferenciar, es decir, la que atenta contra la dignidad humana y tiene como propósito reducir o dejar sin efecto los derechos y libertades de los individuos.

Sobre esta concepción, es innegable que la medida de reservar distritos a fin de que únicamente participen mujeres para así cumplir con la paridad exigida por el artículo 41 constitucional, no constituye discriminación alguna, pues el aspecto fundamental o motivo que se toma en consideración no es de aquellos que tienen como finalidad o resultado desconocer ni menoscabar la dignidad de las personas.

De hecho, el rasgo distintivo que el legislador ha tenido en mente para instituir la paridad de género en la postulación de candidaturas a legisladores federales y locales, no es ni siquiera el género del individuo, sino en realidad la situación de desigualdad material en la que actualmente se encuentra la mujer respecto del varón en la toma de decisiones políticas. Así, en la medida en que el fundamento de la distinción tiene como finalidad instrumentar mecanismos que rompan con la inercia cultural que ha motivado la marginación de la mujer en este campo, no cabe hablar de una diferenciación injusta ni, por ende, de discriminación.

La adopción de medidas legislativas (y en el ámbito partidista, las disposiciones estatutarias y reglamentarias que las desarrollen) encaminadas a revertir la situación de desigualdad material destacada es, igualmente, acorde con diversos instrumentos internacionales, los cuales imponen, la obligación de implementar acciones que permitan la participación política en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres.

Este deber de implementar medidas o acciones tendentes a disminuir y erradicar la desigualdad destacada está contemplado en los artículos 1, 3 y 7, incisos a) y b) de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; II y III de la Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer; 5 de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, y el apartado 1, numeral ii) del Consenso de Quito. Estos preceptos establecen que las mujeres tienen derecho a la igualdad respecto del hombre y que los Estados deben adoptar medidas en el ámbito político, social, económico y cultural, para asegurar el pleno desarrollo y adelanto de la mujer, con el objeto de garantizarle el ejercicio y goce de todos los derechos humanos. En este sentido, los Estados deben asegurar a las mujeres los derechos a votar y a ser elegibles para todos los organismos públicos.

Dentro de las medidas que los Estados están obligados a adoptar para asegurar esta igualdad sustantiva, se encuentran las acciones afirmativas. Al respecto la CoIDH se ha pronunciado en el sentido de afirmar que existen “ciertas desigualdades de hecho que legítimamente pueden traducirse en desigualdades de tratamiento jurídico (acciones afirmativas), sin que tales situaciones contraríen la justicia. Por el contrario, pueden ser un vehículo para realizarla o para proteger a quienes aparezcan como jurídicamente débiles”[18].

Por otro lado, la CoIDH también ha especificado que “el tipo de medidas que suelen satisfacer los parámetros del test de igualdad son aquellas que establecen beneficios a favor de quienes se encuentran en una situación desfavorable y que se dirigen precisamente a corregir la desigualdad de facto”. En la Opinión Consultiva sobre la Condición Jurídica de los Trabajadores Migrantes, la CoIDH indicó como ejemplos de distinciones objetivas y razonables aquellas “basadas en desigualdades de hecho, que constituyen un instrumento para la protección de quienes deban ser protegidos, considerando la situación de mayor o menor debilidad o desvalimiento en que se encuentran”[19].

En el mismo supuesto se encuentra la comunicación N° 943/2000 del caso Jacobs contra Bélgica, en la que el Comité de Derechos Humanos consideró que reservar un número específico del total de puestos con que cuenta un órgano, para cada género, no es una “limitación desproporcionada del derecho de los candidatos a tener acceso a un cargo público en condiciones generales de igualdad”, existiendo además una relación razonable de proporcionalidad entre el objetivo del criterio, igualdad entre hombres y mujeres así como el medio utilizado y las modalidades[20].

Al amparo de lo anterior, así como de las disposiciones constitucional y legales citadas en el apartado 4.2., el PAN reguló en sus Estatutos el mecanismo por medio del cual busca alcanzar el objetivo legítimo de garantizar la paridad de género en la postulación de candidatos a legisladores federales y locales[21]. Los Estatutos tienen la presunción de constitucionalidad y legalidad, al haber sido aprobados por el INE mediante el acuerdo CG296/2013[22], con base en los cuales se emitió la reglamentación atinente.

Asimismo, es importante precisar que el Consejo General del INE, el quince de octubre de dos mil catorce emitió el acuerdo INE/CG209/2014, el cual establece el período de precampañas para el proceso electoral federal dos mil catorce – dos mil quince, así como diversos criterios y plazos de procedimientos relacionados con las mismas. En lo que interesa, en el segundo punto de acuerdo, numeral 1, inciso h)[23], estableció que los partidos políticos deberán determinar el procedimiento aplicable para la selección de sus candidatos; una vez definido, el Presidente del Comité Ejecutivo Nacional del partido correspondiente debía comunicarlo al Consejo General del INE mediante escrito en el que conste, entre otras cuestiones, los criterios emitidos por el partido para garantizar la paridad de género en las candidaturas[24].

En ese sentido, el uno de diciembre de dos mil catorce, el CEN emitió el acuerdo CEN/SG/70-1/2014, relativo a los criterios para el cumplimiento de acciones afirmativas para garantizar la paridad de género en las candidaturas a diputados federales por ambos principios, en el que se determinó que el PAN debe asegurar condiciones de igualdad entre hombres y mujeres en la postulación de candidatos, garantizando, a través de la Comisión Permanente Nacional y el propio CEN, que a ninguno de los géneros le sean asignados aquellos distritos en los que el partido haya obtenido los porcentajes de votación más bajos en el proceso electoral anterior, debiendo implementar como métodos alternos de votación por militantes, la elección abierta de ciudadanos o la designación. Y para garantizar la paridad de género en los dos primeros métodos señalados, el CEN tenía que reservar el número necesario de distritos para aspirantes de un solo género y establecer las modalidades para que el resultado final garantizara dicha paridad en términos cuantitativos y de competitividad relativa. Posterior a ello se emitió el Acuerdo y, con base en el mismo, la Convocatoria.

Acorde con lo expuesto, no se comparte la posición del promovente, para quien constituye un exceso la reserva de distritos a fin de que participen exclusivamente mujeres. Por el contrario, como se ha puesto de relieve, esta medida se encuentra apegada al marco constitucional mexicano, así como a los instrumentos internacionales en materia de equidad de género.

Toda vez que no se considera inconstitucional el último párrafo del artículo 37 del Reglamento de Selección de Candidaturas, pues no se viola el derecho a ser votado, ni se estima que la medida de reservar distritos electorales federales para que sean postuladas únicamente mujeres sea en sí misma excesiva ni discriminatoria, se desestiman los agravios que fueron hechos valer por el actor en contra de los tres actos impugnados, derivados de la aplicación del citado artículo, por lo que procede confirmar el Acuerdo, la Convocatoria y la negativa de aceptar la solicitud de registro del actor como precandidato a diputado federal por el principio de mayoría relativa en el distrito V del estado de Coahuila.

5. RESOLUTIVO

ÚNICO. Se confirman los actos impugnados.

NOTIFÍQUESE. En su oportunidad, archívense el expediente como asunto concluido y, en su caso, hágase la devolución de la documentación atinente.

Así lo resolvió la sala regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Segunda Circunscripción Plurinominal, por unanimidad de votos de los Magistrados que la integran, ante la Secretaria General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.