Monterrey, Nuevo León, a siete de abril de dos mil quince.

Sentencia definitiva que revoca, para efectos, el acuerdo de veintiocho de marzo del año en curso, respecto a la medida cautelar impuesta al actor, en virtud de que la normativa aplicada no justificaba su procedencia y se ordena a la Comisión Especial de la Comisión Estatal Electoral de Nuevo León, que en plenitud de jurisdicción dicte una nueva resolución de manera fundada y motivada.

GLOSARIO

1. ANTECEDENTES DEL CASO

1.1. Inicio del proceso electoral. El siete de octubre de dos mil catorce dio inicio el proceso electoral ordinario local 2014-2015, en el estado de Nuevo León.

1.2. Acuerdo CEE/CG/05/2014. El veintisiete de octubre, se emitió proveído por el Consejo General para la integración de las comisiones especiales.

1.3. Coalición. Mediante acuerdo CEE/CG/32/2014, de veintitrés de diciembre, el Consejo General registró a la citada coalición conformada por los partidos políticos Revolucionario Institucional, Verde Ecologista de México, Nueva Alianza y Demócrata.

1.4. Registro del candidato. Por acuerdo CEE/CG/RC/046/2015, de cuatro de marzo de dos mil quince, el Consejo General aprobó el registro de la planilla encabezada por el demandante en la elección a miembros del ayuntamiento del municipio de Guadalupe, Nuevo León, postulada por la Coalición.

1.5. Procedimiento especial sancionador PES-046/2015. El veintisiete de marzo, distintos representantes del Partido Acción Nacional presentaron la denuncia respectiva ante la Comisión Especial, solicitando una medida cautelar con el fin de suspender y retirar la propaganda electoral del actor.

El veintiocho siguiente, la aludida comisión acordó declarar procedente la medida cautelar y ordenó al promovente y partidos políticos que lo postulan a modificar su propaganda en el término de treinta y seis horas, apercibido que de no ser así se procedería a la ejecución forzosa a su costa.

1.6. Juicio ciudadano. Inconforme con lo anterior, el uno de abril pasado, el actor presentó ante la CEE el juicio que nos ocupa y previo trámite legal, el cinco siguiente, se recibió en la Oficialía de Partes de esta sala regional el informe circunstanciado, la demanda y demás documentos que integraron en un inicio el medio de impugnación.

2. COMPETENCIA

Esta sala regional es competente para resolver el presente juicio, pues el actor combate ante esta instancia la medida cautelar dictada por la Comisión Especial en el procedimiento especial sancionador PES-046/2015, que ordenó modificar su propaganda como candidato a presidente municipal del ayuntamiento de Guadalupe, Nuevo León, lugar ubicado dentro de la Segunda Circunscripción Plurinominal Electoral, sobre la cual este órgano colegiado ejerce jurisdicción.

Lo anterior de conformidad con los artículos 195, fracción IV, inciso b) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y 83, párrafo 1, inciso b), fracción II de la Ley de Medios.

3. PER SALTUM

Se satisface esta exigencia, pues como lo solicita el actor, esta sala regional debe conocer del presente juicio vía per saltum, en virtud de que el tiempo que podría implicar el agotamiento de los medios impugnativos previstos en la legislación local, pudiera traducirse en una merma para el ejercicio oportuno de los derechos sustanciales objeto del litigio, pues en el caso se combate una medida cautelar dictada dentro del procedimiento especial sancionador PES-046/2015, la cual implica que el quejoso modifique su propaganda electoral en un breve término, además, que el período de campañas inició el pasado seis de marzo, por lo que de concretarse y subsistir dicha medida, pudiera vulnerar sus derechos político-electorales en la contienda, situación por la que el presente medio de impugnación debe resolverse con la prontitud debida.

4. ESTUDIO DE FONDO

4.1. Planteamiento del caso. El actor señala, en síntesis, como conceptos de violación, los siguientes:

a) Que la Comisión Especial carecía de atribuciones para emitir algún pronunciamiento al respecto a la medida cautelar decretada, pues conforme a los artículos 88, 97 y 368 de la Ley Electoral, la competencia correspondía a la CEE, por conducto del Consejo General.

b) Que existe una indebida fundamentación y motivación de la resolución, ya que es falso que sean coincidentes los elementos distintivos del contenido de su propaganda con la utilizada para el programa social “Brigadas PASO Mesas Gestión”; era inadmisible que la Comisión Especial tuviera por acreditados que tales elementos distintivos, al carecer de conocimientos técnicos específicos sobre tal materia, resultando necesaria la opinión de especialistas; y que aún en el caso de que dichos signos se considerasen similares, no existe norma alguna que prohíba expresamente su utilización, además que este Tribunal Electoral se ha pronunciado en el sentido de que tanto los partidos políticos como los candidatos pueden utilizar la información que deriva de tales programas.

c) Que se vulneró el artículo 313 de la Ley Electoral por la Comisión Especial, ante la queja deficiente de los denunciantes y lo substancioso del acuerdo impugnado.

En tal virtud, el caso se constriñe a determinar si la medida cautelar fue impuesta al actor por autoridad competente, si es factible decretar la misma ante la falta de norma expresa y si en el material probatorio existen elementos suficientes para justificarla.

Para tal efecto, se procederá en un inicio a analizar las cuestiones procesales de competencia, para después atender las sustanciales sobre la supuesta indebida fundamentación y motivación de la medida cautelar, para finalizar con la suplencia de la queja que hace valer, toda vez que de resultar fundado alguno de estos sería innecesario pronunciarse sobre los demás.

4.2. Competencia de la Comisión Especial. El actor sostiene que conforme a los artículos 88, 97 y 368 de la Ley Electoral, la competencia para dictar la medida cautelar correspondía a la CEE, por conducto del Consejo General, por tanto, la Comisión Especial carecía de atribuciones para emitir el acuerdo combatido, pues en ninguna de las facultades del órgano central se establece la de delegar la determinación en las medidas cautelares.

De autos se advierte, que el agravio resulta infundado, toda vez que dicha atribución es delegable conforme al artículo 97, fracción I de la Ley Electoral, que establece que la CEE vigilara el cumplimiento de la legislación electoral y la conducción de los procesos electorales ordinarios, nombrando las comisiones que sean necesarias para tal efecto.

Lo anterior, se materializó mediante el acuerdo CEE/CG/05/2014, de veintisiete de octubre pasado, por el cual el Consejo General otorgó a la Comisión Especial la atribución de resolver las medidas cautelares que se soliciten, el cual fue notificado a los partidos políticos Revolucionario Institucional, Verde Ecologista de México, Nueva Alianza y Demócrata, el mismo día[1]. De ahí, que su motivo de disenso no pueda prosperar.

Aunado a lo anterior, el agravio resulta ineficaz, toda vez que del sumario esta autoridad no advierte que el referido acuerdo fuera combatido en forma alguna por los partidos políticos que lo postulan, por tanto, es claro para esta sala regional que se trata de un acto consentido, conforme al artículo 10, párrafo 1, inciso b) de la Ley de Medios, consecuentemente, debe regir en el presente asunto y tenerse por colmada la competencia de la responsable.

4.3. Indebida fundamentación y motivación. En un inicio el actor señala que existe una indebida fundamentación y motivación en la resolución, ya que es falso que sean coincidentes los elementos distintivos del contenido de su propaganda con la utilizada para el programa social “Brigadas PASO Mesas Gestión”, además que para ello debió contar con la opinión de especialistas, así como que no existe norma alguna que prohíba expresamente la utilización en su propaganda de la palabra “PASO”, de la frase “A PASO FIRME” o del símbolo mayor que “>”, para considerarla ilegal y por ende para la procedencia de la medida cautelar, además que este Tribunal Electoral se ha pronunciado en el sentido de que tanto los partidos políticos como los candidatos pueden utilizar la información que deriva de tales programas.

De acuerdo al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las medidas cautelares constituyen resoluciones provisionales que se caracterizan, generalmente, por ser accesorias y sumarias; accesorias, debido a que se tramitan en plazos breves y cuyo objeto es, previendo el peligro en la dilación del procedimiento, suplir interinamente la falta de una resolución asegurando su eficacia, por lo que tales medidas, al encontrarse dirigidas a garantizar la existencia de un derecho cuyo titular estima que puede sufrir algún menoscabo, constituyen un instrumento no sólo de otra resolución, sino también del interés público, pues buscan restablecer el ordenamiento jurídico conculcado desapareciendo, provisionalmente, una situación que se reputa antijurídica[2].

En ese sentido, tenemos que conforme a los mencionados artículos 97, fracción I y 368 de la Ley Electoral, se advierte la posibilidad de emitir medidas cautelares por la Comisión Especial, a fin de lograr la cesación de los actos o hechos que constituyan la supuesta infracción, así como evitar la afectación de los principios que rigen a los procesos electorales, entre otros.

Por ello, los elementos necesarios para el dictado de una medida cautelar lo constituyen: a) La existencia de actos o hechos que puedan constituir una infracción; y b) que con la medida decretada se evite la afectación de los principios que rigen a los procesos electorales.

En el caso, tenemos que la Comisión Especial ordenó la modificación de la propaganda electoral del demandante para que excluyera de la misma la palabra “PASO” y el símbolo mayor que “>”, en atención a que eran coincidentes con los utilizados en el programa social “Brigadas PASO Mesas Gestión”, implementado por la Secretaria de Desarrollo Social del Gobierno del Estado de Nuevo León, que tiene como objeto acercar los diversos servicios que ofrecen dependencias del gobierno estatal, municipal y organizaciones de la sociedad civil a comunidades, colonias y ejidos marginados o en condiciones de pobreza, tales como: apoyos en especie (medicamentos, muletas, sillas de ruedas, andaderas); trámite para las tarjetas del adulto mayor y personas con discapacidad; expedición de documentos oficiales; asesoría legal, familiar, penal y civil, trámite del Seguro Popular; asesoría de trámites de escrituración, carta de no propiedad o para solicitar terrenos, entre otros.

En otras palabras, tanto la propaganda del demandante como el programa social convergen en la utilización de la palabra “PASO” y el símbolo mayor que “>”, por tanto, lo que aquí se cuestiona es que si la utilización de estos elementos en la propaganda vulnera o no el principio de equidad en la contienda electoral.

En ese orden de ideas, esta sala regional, en un inicio, estima necesario analizar las consideraciones vertidas por la autoridad responsable para establecer el por qué la propaganda electoral descrita podía constituir una infracción a la normativa electoral aplicable.

La Comisión Especial, con base en el análisis de los artículos 41, base III, apartado C, párrafo segundo, 116, norma IV, incisos a), b) y j) y 134, párrafo séptimo de la Constitución Federal, diversos principios del derecho penal aplicables a los procedimientos administrativos sancionadores, entre ellos, el de no hay pena sin ley previa, los numerales 159, 161, 166, 167, 168 y 170 de la Ley Electoral, concluyó que no existía alguna regla que estableciera la prohibición expresa en el uso de la propaganda electoral de palabras o símbolos que pudieran generar un grado de confusión en el electorado con la diversa propaganda de carácter institucional emitida por cualquier ente público.

Sin embargo, la responsable señaló que debía privilegiarse la protección de los principios rectores de la función electoral, en especial, la equidad para que los partidos políticos y candidatos pudieran contender en condiciones de equilibrio durante el proceso electoral, toda vez que la norma constitucional tenía como propósito establecer que los servidores públicos de todos los órdenes de gobierno se condujeran con absoluta imparcialidad en el manejo y aplicación de los recursos públicos bajo su responsabilidad, a fin de no afectar la contienda electoral durante las campañas electorales.

Del mismo modo, la Comisión Especial estimó que si bien la Ley Electoral no establecía la prohibición de utilizar en las campañas electorales, frases o símbolos que la identificarán con la promoción de un ente público, también señaló que su utilización debía considerarse vedada a efecto de privilegiar el principio de equidad en las campañas electorales, máxime que la norma constitucional prohibía precisamente que los servidores públicos utilizaran recursos bajo su disposición en beneficio o perjuicio de algún partido político o candidato.

Además, que al utilizar frases o símbolos que generaran cualquier grado de confusión en el electorado, en el sentido anotado, violaba lo establecido por la norma constitucional que prohibía precisamente que durante las campañas electorales se difundiera en los medios de comunicación social toda propaganda gubernamental, ya que la misma tiene el propósito fundamental de evitar que se hiciera uso indebido de los programas de gobierno en beneficio de un partido político que quebrantaría el principio de equidad durante la contienda.

De lo expuesto, esta sala regional estima que la Comisión Especial no fundó ni motivó debidamente su medida cautelar, para demostrar que el acto denunciado pudiera constituir una infracción, que pusiera en riesgo el resguardo de los principios rectores en la contienda, por las razones que se exponen a continuación.

Cierto, conforme al artículo 116, fracción IV, incisos b) y o) de la Constitución Federal, toda vez que las constituciones y leyes electorales de los estados deben garantizar que sean principios rectores de la función electoral en la entidad los de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad, máxima publicidad y objetividad, así como de tipificar los delitos y determinar las faltas en materia electoral, además de las sanciones que por ellos deban imponerse, por tanto, el sistema sancionador debe ser consistente con las exigencias constitucionales de debida fundamentación y motivación de los actos de la autoridad que incidan en la esfera jurídica de los gobernados, así como de las garantías del debido proceso.

En el caso, la Comisión Especial da por sentado que si un candidato o partido político utiliza alguna palabra o símbolo de algún programa de gobierno, ello configura per se la violación a los artículos 41, base III, apartado C, párrafo segundo, 116, norma IV, incisos a), b) y j) y 134, párrafo séptimo[3] de la Constitución Federal o genera confusión en el electorado.

Lo anterior es así, pues no es posible sustentar una afectación al derecho de hacer propaganda, con la implícita restricción a la libertad de expresión política, con la aplicación de una prohibición dirigida a instancias gubernamentales, que en principio, no resulta aplicable a una campaña política, erigiendo una hipótesis que es materia del fondo del litigio planteado y que no contiene elementos de apreciación sobre la causalidad entre los actos denunciados y la posible confusión en el electorado.

En efecto, el último numeral invocado, va dirigido sólo a los entes públicos de cualquiera de los tres niveles de gobierno, a fin de que no utilicen los recursos públicos a su cargo a favor o en contra de un partido político, coalición o candidato, es decir, la violación al párrafo séptimo del numeral 134, corresponde a los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, pues tales entes son los encargados de la administración del erario público, mas no los candidatos y partidos políticos.

En ese sentido, existe criterio sustentado por este Tribunal en los expedientes SUP-RAP-15/2009 y SUP-RAP-16/2009, en el sentido de que los partidos políticos incluso pueden utilizar la información que deriva de tales programas gubernamentales, en ejercicio del derecho que les concede la legislación para realizar propaganda política electoral, como parte del debate público que sostienen a efecto de conseguir en el electorado un mayor número de adeptos y votos[4], toda vez que la propaganda política constituye el género de los medios a través de los cuales los partidos difunden su ideología, programas y acciones con el fin de influir en los ciudadanos para que adopten determinadas conductas, además de promocionar el voto, en tanto que la propaganda electoral, una la especie de dichas actividades político-electorales, se desarrollan sólo durante los procesos comiciales y su función se limita a la presentación de candidaturas a la ciudadanía con la finalidad de obtener el voto.

Por otro lado, debemos resaltar que la propaganda política o electoral se dirige a fines distintos de los objetivos que a su vez persigue la propaganda gubernamental. Luego, cuando existe identidad entre una y otra, es posible se origine un conflicto en la naturaleza de la propaganda, pues por un lado posiciona al partido político ante la ciudadanía y además lo relaciona directamente con las entidades de gobierno.

Sin embargo, para que se genere esa identidad no basta que en la propaganda aparezca de manera accidental, circunstancial o aislada de un símbolo, una frase o palabra que identifiquen a los gobiernos involucrados en cualquiera de sus tres niveles; si ello en sí mismo no es susceptible de trascender o generar una confusión entre lo que se entiende por propaganda político electoral de los partidos políticos y la propaganda gubernamental; habida cuenta que, lo verdaderamente importante es que cada tipo de publicidad mantenga sus características y finalidades propias y no se genere identidad entre ambas y la consecuente confusión.[5]

Por ello, la propaganda político electoral no debe analizarse de manera aislada, sino que su estudio debe hacerse a la luz de su contexto integral para sí ponderar su previsible impacto, lo que no sucede en la especie.

Así, para establecer las características propias del evento y en concreto, la afectación a los principios rectores de la contienda electoral, era menester analizar, por ejemplo, la existencia del programa, sus alcances, identificación del mismo por la ciudadanía, si su difusión es concomitante con la campaña política y en general, todos aquellos elementos que generen grado de certeza sobre la necesidad de la medida.

Aunado, este ente colegiado advierte que la Comisión Especial tampoco estableció el por qué la utilización de la medida cautelar decretada resultaba idónea, razonable y proporcional[6], para garantizar los principios rectores de la contienda electoral, de frente a la afectación que la medida en sí misma, provoca en los derechos de quien realiza la campaña ponderada.

En tal virtud, al haberse acreditado el agravio del promovente relativo a la indebida fundamentación y motivación de la resolución impugnada, resulta innecesario pronunciarse sobre el resto de los agravios esgrimidos por el mismo.

En ese orden de ideas, si bien es cierto en el caso existieron causas en el expediente para que esta sala regional asumiera per saltum la competencia para dictar la presente resolución, también lo es que de ellos se advierte que, ante esta instancia, no se cuentan con los elementos suficientes para poder emitir, en plenitud de jurisdicción, un fallo respecto a la medida cautelar solicitada, de ahí que este ente colegiado considere sea la Comisión Especial quien emita nuevamente la determinación respectiva.

5. EFECTOS DEL FALLO

Consecuentemente al resultar fundado el motivo de disenso en estudio, esta autoridad jurisdiccional deberá revocar el acuerdo de veintiocho de marzo, en lo relativo a la medida cautelar y apercibimiento decretado.

Asimismo, ordenar que la Comisión Especial con plenitud de jurisdicción, en el plazo de veinticuatro horas determine sobre la aplicación o no de la medida cautelar solicitada por los integrantes del Partido Acción Nacional, conforme a los lineamientos expresados en este fallo, debiendo informar de su cumplimiento dentro de las veinticuatro horas siguientes a que ello suceda.

6. RESOLUTIVOS

PRIMERO. Se revoca en lo conducente el acuerdo impugnado.

SEGUNDO. Se ordena a la Comisión Especial de Quejas y Denuncias de la Comisión Estatal Electoral de Nuevo León, emitir una nueva resolución en términos del numeral 5 de esta sentencia.

NOTIFÍQUESE. En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido y, en su caso, hágase la devolución de la documentación exhibida por la responsable.

Así lo resolvió la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Segunda Circunscripción Plurinominal, por unanimidad de votos de los magistrados que la integran, ante la Secretaria General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.