JUICIO ELECTORAL

EXPEDIENTE: SM-JE-17/2024

PARTE ACTORA: PARTIDO VERDE ECOLOGISTA DE MÉXICO

RESPONSABLE: TRIBUNAL DE JUSTICIA ELECTORAL DEL ESTADO DE ZACATECAS

MAGISTRADO PONENTE: ERNESTO CAMACHO OCHOA

SECRETARIADO: NANCY ELIZABETH RODRÍGUEZ FLORES Y SERGIO CARLOS ROBLES GUTIÉRREZ

COLABORÓ: SOFÍA VALERIA SILVA CANTÚ

Monterrey, Nuevo León, a 26 de marzo de 2024.

Sentencia de la Sala Monterrey que revoca la resolución del Tribunal de Zacatecas, que declaró inexistentes las infracciones denunciadas, consistentes en difusión de propaganda gubernamental con elementos de promoción personalizada y uso indebido de recursos públicos, atribuidas a un diputado federal por esa entidad, al considerar, en esencia, que si bien la propaganda resalta la imagen, así como el nombre del funcionario público, esta no constituye propaganda gubernamental, pues de su contenido se puede advertir una comunicación meramente informativa y no un llamamiento expreso con fines proselitistas, de ahí que no fuera posible acreditar la promoción personalizada y, por tanto, resultara innecesario realizar el estudio del uso indebido de recursos públicos.

Lo anterior, porque esta Sala Regional considera que el Tribunal Local realizó un análisis parcial de los elementos que actualizan la propaganda gubernamental, pues se limitó a señalar que ésta únicamente contenía un domicilio y la forma de identificación de diferentes redes sociales, siendo omiso en realizar el estudio correspondiente a los hechos y contexto en que pudiera acreditarse la promoción personalizada del servidor público denunciado.

Glosario

Competencia y procedencia

1. Competencia. Esta Sala Monterrey es competente para conocer del presente juicio, porque se controvierte una resolución del Tribunal Local que declaró la inexistencia de las infracciones consistentes en difusión de propaganda gubernamental con elementos de promoción personalizada e uso indebido de recursos públicos atribuidas a un diputado federal por Zacatecas, entidad federativa que forma parte de la Segunda Circunscripción Electoral Plurinominal en la que esta Sala ejerce jurisdicción[1].

2. Requisitos de procedencia. Esta Sala Monterrey los tiene satisfechos en los términos expuestos en el acuerdo de admisión[2].

Antecedentes[3]

I. Hechos contextuales y origen de la controversia

1. El 19 y 20 de septiembre de 2023, el PVEM denunció ante el Instituto Local al diputado federal del PAN, Miguel Varela, por la presunta propaganda gubernamental con elementos de promoción personalizada y uso indebido de recursos públicos, derivado de la pinta de una barda en un domicilio con el nombre del legislador y las leyendas casa de gestión y cuenta con nosotros, así como 2 espectaculares en los que, desde su perspectiva, se aprecia la imagen del referido diputado, el escudo de la actual legislatura federal, la leyenda Casa de Campaña y sus redes sociales, en los municipios de Zacatecas y Guadalupe, en el estado de Zacatecas.

2. Previa sustanciación, el 31 de enero de 2024[4], el Instituto Local remitió el procedimiento especial sancionador al Tribunal de Zacatecas[5].

3. El 22 de febrero, el Tribunal de Zacatecas declaró inexistentes las infracciones denunciadas, consistentes en difusión de propaganda gubernamental con elementos de promoción personalizada e uso indebido de recursos públicos atribuidas al diputado federal por esa entidad, al considerar, en esencia, que si bien la propaganda resalta la imagen, así como el nombre del funcionario público, esta no constituye propaganda gubernamental, pues de su contenido se puede advertir una comunicación meramente informativa y no un llamamiento expreso con fines proselitistas.

4. Inconforme con dicha determinación, el 24 siguiente, el PVEM presentó recurso de revisión ante el Tribunal Local, dirigido a esta Sala Monterrey.

5. El 27 de febrero, la Sala Monterrey recibió el medio de impugnación. La magistrada presidenta ordenó integrar el expediente SM-RRV-1/2024 y, por turno, lo remitió a la ponencia del magistrado Ernesto Camacho Ochoa.

6. El 4 de marzo, el magistrado instructor reencauzó el recurso de revisión a juicio electoral (SM-JE-17/2024). En su oportunidad, el magistrado instructor lo radicó, admitió y, al no existir trámites pendientes por realizar, cerró instrucción.

Estudio del asunto

Apartado preliminar. Materia de la controversia

1. Resolución impugnada[6]. El Tribunal de Zacatecas declaró inexistentes las infracciones denunciadas, al considerar, en esencia, que si bien la propaganda resalta la imagen, así como el nombre del funcionario público, esta no constituye propaganda gubernamental, pues de su contenido se puede advertir una comunicación meramente informativa y no un llamamiento expreso con fines proselitistas, de ahí que no fuera posible acreditar la promoción personalizada y, por tanto, resultaba innecesario realizar el estudio del uso indebido de recursos públicos.

2. Pretensión y planteamientos. El PVEM pretende que esta Sala Monterrey revoque la sentencia del Tribunal Local, al estimar que la autoridad responsable: i) hizo un análisis parcial, pues dejó de advertir que el diputado federal es un funcionario público y la propaganda denunciada sí estimula acciones de la ciudadanía para acceder a algún beneficio o servicio frente al proceso electoral 2023-2024 y ii) debió tomar en cuenta que la propaganda sí contiene elementos de promoción de una persona con fines electorales, pues el denunciado la colocó en la zona metropolitana, en la cual no tiene responsabilidad dicho servidor público.

3. Cuestiones a resolver. Determinar si, a partir de los planteamientos del impugnante y las consideraciones del Tribunal de Zacatecas, ¿la autoridad responsable realizó un análisis parcial para establecer la inexistencia de las infracciones denunciadas?

Apartado I. Decisión general

Esta Sala Monterrey considera que debe revocarse la resolución del Tribunal de Zacatecas, que declaró inexistentes las infracciones denunciadas, consistentes en difusión de propaganda gubernamental con elementos de promoción personalizada e uso indebido de recursos públicos atribuidas a un diputado federal por esa entidad, al considerar, en esencia, que si bien la propaganda resalta la imagen, así como el nombre del funcionario público, esta no constituye propaganda gubernamental, pues de su contenido se puede advertir una comunicación meramente informativa y no un llamamiento expreso con fines proselitistas, de ahí que no fuera posible acreditar la promoción personalizada y, por tanto, resultara innecesario realizar el estudio del uso indebido de recursos públicos.

Lo anterior, porque esta Sala Regional considera que el Tribunal Local realizó un análisis parcial de los elementos que actualizan la propaganda gubernamental, pues se limitó a señalar que ésta únicamente contenía un domicilio y la forma de identificación de diferentes redes sociales, siendo omiso en realizar el estudio correspondiente a los hechos y contexto en que pudiera acreditarse la promoción personalizada del servidor público denunciado.

Apartado II. Desarrollo y justificación de la decisión

1. Marco normativo del deber de analizar integralmente todos los hechos o circunstancias del asunto

Las autoridades electorales y órganos partidistas, administrativos y/o jurisdiccionales, tienen el deber de pronunciarse en sus determinaciones o resoluciones, sobre todos los hechos o circunstancias que les son planteadas, con independencia de la manera en la que se atiendan o se resuelvan, para cumplir con el deber de administrar justicia completa, en términos de lo dispuesto por el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos[7].

Por ello, las autoridades jurisdiccionales deben analizar todos los elementos necesarios, para estar en aptitud de emitir una determinación, a fin de atender la pretensión del impugnante o denunciante, con independencia de que esta se haga de manera directa, específica, individual o incluso genérica, pero en todo caso, con la mención de que será atendida.

Con la precisión de que, especialmente, en el caso de los órganos que atienden por primera vez la controversia, tienen el deber de pronunciarse sobre todas las pretensiones y planteamientos sometidos a su conocimiento y no únicamente a algún aspecto concreto, así como valorar los medios de prueba aportados o allegados legalmente al proceso, como base para resolver sobre las pretensiones[8], por más que estimen que basta el análisis de algunos de ellos para sustentar una decisión desestimatoria.

2. Caso concreto

El asunto tiene su origen con la denuncia que presentó el PVEM contra el diputado federal del PAN, Miguel Varela, por la supuesta colocación de propaganda gubernamental con elementos de promoción personalizada y uso indebido de recursos públicos, derivado de la pinta de una barda en un domicilio con el nombre del legislador y las leyendas casa de gestión y cuenta con nosotros, así como 2 espectaculares en los que, desde su perspectiva, se advierte la imagen del referido diputado, el escudo de la actual legislatura federal, la leyenda Casa de Campaña y sus redes sociales, en los municipios de Zacatecas y Guadalupe, en el estado de Zacatecas.

En su momento, el Tribunal de Zacatecas determinó que eran inexistentes las infracciones denunciadas, al considerar, en esencia, que si bien la propaganda resalta la imagen, así como el nombre del funcionario público, esta no constituye propaganda gubernamental, pues de su contenido se puede advertir una comunicación meramente informativa y no un llamamiento expreso con fines proselitistas, de ahí que no fuera posible acreditar la promoción personalizada y, por tanto, resultara innecesario realizar el estudio del uso indebido de recursos públicos.

Frente a ello, ante esta Sala Monterrey, el impugnante alega, esencialmente, que la autoridad responsable: i) hizo un análisis parcial, pues dejó de advertir que el diputado federal es un funcionario público y la propaganda denunciada sí estimula acciones de la ciudadanía para acceder a algún beneficio o servicio frente al proceso electoral 2023-2024 y ii) debió tomar en cuenta que la propaganda sí contiene elementos de promoción de una persona con fines electorales, pues el denunciado la colocó en la zona metropolitana, en la cual no tiene responsabilidad dicho servidor público.

3. Valoración

3.1. Esta Sala Monterrey considera que tiene razón el impugnante cuando afirma que el Tribunal de Zacatecas realizó un análisis parcial del contexto en el que se dieron los hechos, es decir, previo al proceso electoral 2023-2024, en el cual, se renovarán las diputaciones locales y los Ayuntamientos en el estado de Zacatecas.

En efecto, en la sentencia impugnada el Tribunal Local consideró lo siguiente:

-          En primer lugar, tuvo por acreditado el contenido de propaganda mediante la pinta de una barda y la colocación de 2 espectaculares.

-          Precisó que no se trataba de publicaciones e imágenes que difundieran informes, destacaran o exaltaran logros de gobierno, avances en temas de desarrollo social, económico, cultural o político, beneficios o compromisos cumplidos por parte del denunciado.

-          Señaló que, si bien la propaganda resaltaba la imagen, así como el nombre del funcionario público, la misma no constituía propaganda gubernamental, pues de su contenido se podía advertir una comunicación meramente informativa, pues esta señala la existencia de un domicilio y la forma de identificación de diferentes redes sociales.

-          Una vez analizado el contenido de la propaganda, concluyó que se trata de una comunicación meramente informativa, sin que fuera posible advertir un llamamiento expreso que pudiera tener fines proselitistas.

-          Conforme a lo establecido en precedentes de Sala Superior, respecto los requisitos para actualizar la propaganda gubernamental, y conforme a los hechos acreditados, determinó que las publicaciones analizadas no actualizaban esa infracción.

-          Estimó que, al no acreditarse la existencia de propaganda gubernamental, no era posible acreditar la conducta de promoción personalizada y, por ende, resultaba innecesario realizar el estudio del uso indebido de recursos públicos en relación a la propaganda.

Al respecto, se puede concluir que el Tribunal Local, indebidamente se limitó a analizar la figura de la propaganda gubernamental, pues su determinación de declarar la inexistencia de las infracciones sobre la base de que la propaganda denunciada se trata de una comunicación meramente informativa, sin que pudiera advertirse un llamamiento expreso que pudiera tener fines proselitistas, no traía como consecuencia la inexistencia de la promoción personalizada.

3.1.1. Propaganda difundida por los servidores públicos

La Constitución General señala que la propaganda difundida por los poderes públicos, órganos autónomos, dependencias y entidades de la administración pública y cualquier ente de los tres órdenes de gobierno, debe ser institucional, es decir, debe tener fines informativos, educativos o de orientación social y no puede incluir nombres, imágenes, voces o símbolos, que en cualquier forma impliquen la promoción personalizada de cualquier servidor público[9].

Por tanto, la propaganda gubernamental de todo tipo, debe regularse tanto en tiempos electorales como fuera de ellos, para generar condiciones de imparcialidad, equidad y certeza respecto de la competencia electoral e impedir el uso del poder público a favor o en contra de cualquier partido político o candidato a un cargo de elección popular.

De lo anterior, se advierte que la Constitución General establece una prohibición concreta para la promoción personalizada de los servidores públicos, para ello, se previó que todo servidor público tiene la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que estén bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre las diversas opciones políticas, en cualquiera que sea la modalidad de comunicación que utilicen.

En ese sentido, para determinar si se esta frente promoción personalizada en propaganda gubernamental, no es posible desvincular los conceptos que conforman la figura, de manera que, para que se acredite, se necesita la concurrencia de los siguientes elementos:

a)  Que sea propaganda gubernamental;

b)  Que se advierta la promoción personalizada de un servidor público; y,

c)  Que esa promoción atente contra los principios de imparcialidad y equidad en la contienda política.

Lo expuesto es así, porque no toda propaganda institucional que de alguna manera utilice la imagen o el nombre de un servidor público puede catalogarse como promoción personalizada.

Por ello, es primordial determinar si los elementos en ella contenida pueden constituir una vulneración a los principios de imparcialidad y equidad de los procesos electorales, sin que ello implique la prohibición, de manera absoluta, de insertar imágenes o identificación de servidores públicos, porque ello implicaría llegar a tener autoridades o instituciones sin rostro, pues existe el derecho a la información que garantiza el artículo 6 constitucional, que se traduce en el derecho que tienen los ciudadanos de conocer a sus autoridades y la obligación de las autoridades de rendir cuentas a sus gobernados.

Por lo tanto, si en la propaganda institucional se incluyen imágenes de servidores públicos, para poder concluir si están ajustadas a la preceptiva constitucional, es necesario realizar un examen que permita advertir las razones que justifican o explican su presencia.

En ese sentido, este Tribunal Electoral ha establecido que para determinar la existencia de la promoción personalizada, deben de analizarse los siguientes elementos[10]:

a) Personal. Que deriva esencialmente en la emisión de voces, imágenes o símbolos que hagan plenamente identificable al servidor público;

b) Objetivo. Que impone el análisis del contenido del mensaje a través del medio de comunicación social de que se trate, para determinar si de manera efectiva revela un ejercicio de promoción personalizada susceptible de actualizar la infracción constitucional correspondiente, y;

c) Temporal. Si la promoción se efectuó iniciado formalmente el proceso electoral o se llevó a cabo fuera del mismo, ya que si la promoción se verificó dentro del proceso, se genera la presunción de que la propaganda tuvo el propósito de incidir en la contienda, lo que se incrementa cuando se da en el período de campañas; sin que dicho período pueda considerarse el único o determinante para la actualización de la infracción, ya que puede suscitarse fuera del proceso, en el cual será necesario realizar un análisis de la proximidad del debate, para estar en posibilidad de determinar adecuadamente si la propaganda influye en el proceso electivo.

Además, es criterio de este Tribunal Electoral[11] que, ante indicios de encontrarnos frente a la promoción personalizada de un servidor público, se debe considerar íntegramente el contexto de los hechos y no el hecho aislado de que se hubiera usado el nombre, símbolo, imagen, voz o algún otro elemento relacionado con el servidor público implicado, para tener certeza de si el propósito fue la difusión de este tipo de propaganda.

Esto es, lo relevante para acreditar la irregularidad es que la servidora o servidor público utilice o se aproveche de la posición en la que se encuentra para que, de manera explícita o implícita, haga promoción para sí o cualquier otra/o servidor público, ya que tiene la obligación constitucional de conducirse, en todo contexto, bajo los principios de neutralidad e imparcialidad.

Ello, pues la esencia de la prohibición constitucional y legal en realidad radica en que no se utilicen recursos públicos para fines distintos, ni los servidores públicos aprovechen la posición en que se encuentran, para que, de manera explícita o implícita se hagan promoción.

Inlcuso, analizar el contexto de los hechos, incluye estudiar el elemento temporal como una variable relevante, es decir, tomando en consideración que la propaganda se puede hacer en un momento en el que pudiera afectar un proceso electoral, ya sea porque se realiza con una proximidad razonable, o por realizarse durante el propio proceso.

De manera que, la finalidad de la restricción es evitar que la propaganda pueda influir en las preferencias electorales de la ciudadanía, así como en los resultados de la jornada.

Bajo ese contexto, para determinar la existencia de la promoción personalizada en propaganda gubernamental, el Tribunal de Zacatecas debía analizar el contexto y los hechos para determinar si se acreditaba o no la promoción personalizada, estudio que la responsable pasó por alto, pues en la sentencia impugnada se advierte que la responsable analizó únicamente lo correspondiente a la propaganda gubernamental.  

Por tanto, es evidente que las consideraciones por las cuales el Tribunal de Zacatecas, finalmente, concluyó que la propaganada denunciada se trata de una comunicación meramente informativa y que no era posible advertir un llamamiento expreso que pudiera tener fines proselitistas, fueron derivadas de un análisis parcial de la infracción, pues como ya se dijo, para la acreditación de la promoción personalizada en propaganda gubernamental debe advertirse, precisamente, si existe o no dicha promoción[12].

De ahí que le asista la razón al PVEM.

3.2. Por otra parte, es ineficaz el alegato del impugnante por el que estima que el Tribunal Local debió tomar en cuenta que la propaganda sí contiene elementos de promoción de una persona con fines electorales, pues el denunciado la colocó en la zona metropolitana, en la cual no tiene responsabilidad dicho servidor público.

Lo anterior porque dicho alegato no se estudió en la instancia previa en virtud de que no realizó dicha manifestación, en ese orden de ideas, se trata de un aspecto novedoso que no puede ser parte de la materia de estudio en esta instancia, ya que la responsable no tuvo oportunidad de analizar la misma y de realizar la valoración correspondiente.

En ese sentido, lo procedente es revocar la resolución impugnada.

Apartado III. Efectos

I. Conforme a lo señalado en la parte considerativa de la presente resolución se revoca la resolución controvertida.

II. Se ordena al Tribunal de Zacatecas que, en un plazo breve, emita una nueva sentencia en la que, bajo las consideraciones previamente expuestas, estudie los planteamientos del partido actor y, con libertad de jurisdicción, resuelva lo que en derecho proceda.

Hecho lo anterior, el citado Tribunal deberá informar lo conducente a esta Sala Regional, en un plazo de 24 horas posteriores a que ello ocurra, primero, a través de la cuenta de correo electrónico cumplimientos.salamonterrey@te.gob.mx; luego por la vía más rápida.

Por lo antes expuesto y fundado se:

Resuelve

Único. Se revoca la sentencia controvertida.

En su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido y, en su caso, devuélvase la documentación original remitida por la responsable.

Notifíquese como en derecho corresponda.

Así lo resolvieron por unanimidad de votos, la Magistrada Claudia Valle Aguilasocho, el Magistrado Ernesto Camacho Ochoa, integrantes de la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Segunda Circunscripción Electoral Plurinominal, y la Secretaria de Estudio y Cuenta en funciones de Magistrada Elena Ponce Aguilar, ante la Secretaria General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica, de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General 3/2020 de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.