Monterrey, Nuevo León, a diecisiete de marzo de dos mil veintiséis.

Sentencia definitiva que revoca la resolución dictada por el Tribunal Electoral del Estado de Nuevo León, en el procedimiento ordinario sancionador POS-15/2025, en la que, entre otras cuestiones, declaró la inexistencia de las infracciones atribuidas a Félix Guadalupe Arratia Cruz en su carácter de presidente municipal de Juárez, Nuevo León, por contravención a las normas de propaganda político-electoral por la difusión de su informe de labores fuera del ámbito geográfico de responsabilidad, promoción personalizada, uso indebido de recursos públicos y vulneración a los principios de equidad, imparcialidad y neutralidad.

Lo anterior, al determinarse que el Tribunal responsable indebidamente declaró la inexistencia de la infracción, a partir de realizar una motivación incorrecta en el análisis de la conducta denunciada, sin tomar en cuenta que: la colocación deliberada de tres anuncios panorámicos con motivo del informe anual de labores de Félix Guadalupe Arratia Cruz en un municipio distinto al que gobierna actualiza, por sí misma, la infracción a la prohibición constitucional, sin necesidad de llevar a cabo un análisis adicional para determinar si los mensajes contienen expresamente un llamado al voto o la pretensión de obtener alguna candidatura.

ÍNDICE

GLOSARIO

1.     ANTECEDENTES DEL CASO

Las fechas que se citan corresponden a dos mil veinticinco, salvo distinta precisión.

1.1.           Denuncia. El nueve de octubre, el PAN presentó denuncia contra Félix Guadalupe Arratia Cruz en su carácter de presidente municipal de Juárez, Nuevo León, Movimiento Ciudadano y quien resultara responsable, por la colocación de tres anuncios panorámicos en una zona geográfica distinta a la de responsabilidad del funcionario, lo cual, en su concepto, actualizaba faltas a la normativa electoral.

1.2.           Admisión y emplazamiento. La Dirección Jurídica del Instituto Local admitió a trámite la denuncia, posteriormente, realizó el emplazamiento, calificó las pruebas y remitió el expediente al Tribuna Local.

1.3.           Resolución [POS-15/2025]. El veintidós de enero de dos mil veintiséis, el Tribunal Local determinó la inexistencia de las infracciones consistentes en promoción personalizada de servidores públicos, uso indebido de recursos públicos y contravención a las normas sobre propaganda político-electoral.

1.4. Juicio federal [SM-JRC-6/2026]. Inconforme con lo anterior, el PAN impugnó la citada resolución.

1.5. Consulta competencial. Mediante acuerdo plenario de cuatro de febrero de este año, esta Sala Monterrey realizó consulta competencial a la Sala Superior sobre la autoridad jurisdiccional que debía conocer de la impugnación referida.

El once de ese mes, en el expediente SUP-JRC-4/2026, se determinó que esta Sala Regional tenía la competencia para conocer, y en su caso, resolver el medio de impugnación que había sido sometido a consulta.

1.6. Juicio General [SM-JG-9/2026]. Mediante acuerdo plenario de diecisiete de febrero siguiente, esta Sala Regional determinó encauzar la demanda del citado juicio de revisión constitucional electoral a juicio general, por ser la vía procedente.

2.     COMPETENCIA

Esta Sala Regional es competente para conocer y resolver el presente juicio, porque se controvierte una resolución dictada por el Tribunal Local en un procedimiento ordinario sancionador que, entre otras cuestiones, tuvo por inexistentes las infracciones de difusión extraterritorial de su primer informe de labores, promoción personalizada y uso indebido de recursos públicos atribuidas al Presidente Municipal de Juárez, Nuevo León; entidad federativa que se ubica en la Segunda Circunscripción Electoral Plurinominal en la que se ejerce jurisdicción.  

Lo anterior, con fundamento en el artículo 263, fracción XII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y en los Lineamientos Generales para la Identificación e Integración de Expedientes del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, de conformidad con la Ley de Medios[1], así como en el acuerdo plenario dictado por la Sala Superior en el expediente SUP-JRC-4/2026, por el que se determinó que esta Sala Regional es competente para conocer este asunto.

3.     PROCEDENCIA

El juicio reúne los requisitos de procedencia previstos en los artículos 8, 9, párrafo 1, y 13, párrafo 1, inciso b), de la Ley de Medios, conforme a lo razonado en el auto de admisión del pasado veinticuatro de febrero[2].

4.     ESTUDIO DE FONDO

4.1.           Materia de la controversia

El PAN denunció a Félix Guadalupe Arratia Cruz en su calidad de Presidente Municipal de Juárez, Nuevo León, y a Movimiento Ciudadano por la presunta vulneración a la normativa electoral, en específico, por la difusión extraterritorial del primer informe de labores del referido funcionario público, lo que, desde su perspectiva, contravenía lo dispuesto por el artículo 134 de la Constitución Federal por incurrir en promoción personalizada, así como indebido uso de recursos públicos.

Lo anterior, por la colocación de tres anuncios panorámicos en el municipio de Monterrey, es decir, en una zona distinta a la de responsabilidad del servidor público.

4.2. Resolución impugnada

El veintidós de enero del presente año, el Tribunal Local determinó la inexistencia de las infracciones atribuidas, en lo que interesa, a Félix Guadalupe Arraria Cruz.

En primer término, el Tribunal Local analizó si se trataba de propaganda gubernamental relativa al primer informe de gobierno del denunciado y estableció que cumplía con los criterios sostenidos por la Sala Superior de este Tribunal en cuanto a que, del contenido, se desprendía que la finalidad era difundir un informe a la ciudadanía.

Al respecto, determinó que, si bien los anuncios panorámicos denunciados constituían propaganda gubernamental, porque se relacionaban con la difusión del Primer Informe de Labores del presidente municipal denunciado, no se actualizaba la promoción personalizada atribuida, pues no se acreditaba el elemento objetivo en dicha conducta.

Expresamente estableció lo siguiente:

Así las cosas, en opinión del Tribunal, no se actualiza la promoción personalizada que se acusa a Félix Arratia, en la medida que no se acredita el elemento objetivo de la infracción en estudio, toda vez que del análisis de tales espectaculares no se destaca un posicionamiento indebido de parte del denunciado como persona servidora pública; no se aprecia que haya utilizado expresiones vinculadas al sufragio o que difunda mensajes tendentes a obtener el voto; no se alude a la pretensión del denunciado de ser candidato a un cargo de elección popular con miras al proceso electoral local 2026-2027; no se difunden logros políticos y económicos, creencias religiosas, antecedentes familiares o sociales, ni que tales publicaciones se utilicen en apología del denunciado con el objeto de posicionarlo en el conocimiento de la ciudadanía juarense con fines político electorales y tampoco se advierte que se promocione velada o explícitamente la imagen del denunciado con fines político-electorales.

En cuanto al uso indebido de recursos públicos, concluyó que no se actualizó la falta, toda vez que estaba acreditado que se destinaron a la difusión del informe de labores del denunciado, y de las pruebas que obraban en el expediente, no podía tenerse por acreditada la conducta tampoco en su vertiente de vulneración a los principios de equidad, imparcialidad y neutralidad en la contienda, porque las expresiones no contienen una finalidad electoral, en virtud de que no existen mensajes de apoyo o rechazo de esa naturaleza y no tienen incidencia o impacto en un proceso electoral.

Por último, señaló que, si bien estaba acreditado que los anuncios panorámicos que contenían la propaganda gubernamental relativa al informe de labores del denunciado estuvieron ubicados fuera del municipio de Juárez, esa circunstancia era insuficiente para actualizar la infracción relativa a la difusión del informe de labores fuera del ámbito geográfico de responsabilidad, toda vez que la propaganda no tenía fines político-electorales y tampoco incidencia o impacto en un proceso electoral.

4.3. Planteamientos ante esta Sala Regional

Ante este órgano jurisdiccional federal, el partido actor hace valer, esencialmente, los siguientes agravios:

1.     Incongruencia en la resolución e indebida motivación y fundamentación

El Tribunal Local equivocó su decisión pues, aun cuando quedó acreditado que los anuncios panorámicos, con relación al informe de labores, se encontraron fuera del ámbito geográfico del denunciado, determinó inexistente la infracción a la normativa, lo cual considera incorrecto, puesto que la legislación es clara al especificar los requisitos necesarios para que un informe de labores no sea considerado como propaganda a favor del servidor público.

El Tribunal Local no consideró que el solo hecho de ubicar anuncios panorámicos fuera del área de competencia del servidor público [Monterrey] implica la intención de promocionarse, buscando generar simpatía frente a la ciudadanía al posicionar su imagen, de ahí que no era correcto estimar que su intención era informar algo a la ciudadanía del municipio que gobierna [Juárez].

Por tanto, afirma que el Tribunal Local incurrió en indebida motivación y fundamentación al concluir la inexistencia de la indebida difusión del informe de labores.

2.     Incorrecto estudio de las conductas consistentes en promoción personalizada y uso indebido de recursos públicos

El PAN afirma que ante la difusión del primer informe de labores fuera del ámbito geográfico, el tribunal responsable equivoca el estudio que realiza de las conductas infractoras del artículo 134 de la Constitución Federal, ya que los anuncios panorámicos tenían la finalidad de promocionar al denunciado en su carácter de servidor público, de ahí que en la propaganda denunciada sí se configuraban los tres elementos necesarios para determinar la promoción personalizada de Félix Guadalupe Arratia Cruz.

Manifiesta que, contrario a lo dicho por el Tribunal Local, los anuncios panorámicos no cumplen con los requisitos que la legislación establece en cuanto a los informes anuales de labores o gestión, por lo que son considerados propaganda y, si estos fueron erogados con recursos públicos, es evidente la configuración de la infracción.

4.4. Cuestión a resolver

A partir de los agravios expresados por el promovente, esta Sala Regional debe analizar si fue correcto que el Tribunal Local determinara la inexistencia de las conductas denunciadas, a partir de estar acreditado en autos que la propaganda relativa al informe de labores del funcionario denunciado se difundió fuera del territorio de su responsabilidad.

4.5. Decisión

La resolución impugnada debe revocarse porque el Tribunal Local indebidamente declaró la inexistencia de la infracción, a partir de realizar una motivación incorrecta en el análisis de la conducta denunciada, sin tomar en cuenta que la colocación deliberada de tres anuncios panorámicos con motivo del informe anual de labores de Félix Guadalupe Arratia Cruz en un municipio distinto al que gobierna actualiza, por sí misma, la infracción a la prohibición constitucional.

Lo anterior, sin necesidad de llevar a cabo un análisis adicional para determinar si los mensajes contienen expresamente un llamado al voto o la pretensión de obtener alguna candidatura.

4.6. Justificación de la decisión

4.6.1. Marco normativo

      Reglas para la difusión de informes de labores

Los informes de labores rendidos por la persona titular de un poder ejecutivo, integrantes de legislaturas o ayuntamientos son ejercicios de transparencia y rendición de cuentas hacia la ciudadanía.

El artículo 134, párrafo octavo [antes séptimo], de la Constitución Federal, contiene una disposición expresa para que las personas servidoras públicas de la Federación, entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México apliquen con imparcialidad los recursos públicos que estén bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia electoral.

Para ello, la disposición constitucional prohíbe que la propaganda gubernamental que difundan los poderes públicos, órganos autónomos, administración pública y cualquier otra dependencia de los tres órdenes de gobierno, contenga nombres, imágenes voces o símbolos que impliquen promoción de cualquier servidor público. Este tipo de propaganda reafirma el precepto, sólo deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social.

Ahora bien, la Ley de Comunicación [reglamentaria del párrafo noveno de la Constitución Federal] no considera como propaganda el informe anual de labores o gestión, y tampoco los mensajes que se difundan en los medios de comunicación social para darlos a conocer, con las salvedades previstas en su artículo 14[3]; que únicamente los restringe a que no tengan fines electorales y no se realicen dentro del periodo de campaña.

Como se advierte, el artículo 134 de la Constitución Federal prohíbe, en cualquier caso, la inclusión de elementos de promoción personalizada en la propaganda gubernamental, en tanto que el artículo 14 de la Ley de Comunicación, prevé que los informes de labores no se considerarán propaganda.

La finalidad de incluir estas restricciones en la Constitución Federal es clara: no puede utilizarse el cargo público en ninguna modalidad (recursos humanos, recursos financieros, recursos materiales) en beneficio de la promoción de las ambiciones que pudieran tener funcionarios o funcionarias. Así quedó señalado desde la exposición de motivos de la iniciativa de reforma constitucional al artículo 134.

Exposición de motivos

En suma, esta Iniciativa postula tres propósitos:

En política y campañas electorales: menos dinero, más sociedad;

En quienes son depositarios de la elevada tarea de dirigir las instituciones electorales: capacidad, responsabilidad e imparcialidad; y

En quienes ocupan cargos de gobierno: total imparcialidad en las contiendas electorales. Quienes aspiren a un cargo de elección popular, hoy o mañana, tienen legítimo derecho, con la única condición, establecida como norma en nuestra Constitución, de no usar el cargo que ostenten en beneficio de la promoción de sus ambiciones.

Dictamen

En la Iniciativa bajo dictamen se propone la adición de tres párrafos al artículo 134 de la Constitución con el propósito de establecer nuevas y más duras previsiones a fin de que los servidores públicos de todos los órdenes de gobierno se conduzcan con absoluta imparcialidad en el manejo y aplicación de los recursos públicos que están bajo su responsabilidad. Se dispone además que la propaganda gubernamental de todo tipo y origen debe ser institucional, sin promover la imagen personal de los servidores públicos.

Dictamen de la revisora

Los tres párrafos que la Minuta bajo dictamen propone añadir en este artículo constitucional son, a juicio de estas Comisiones Unidas, de la mayor importancia para el nuevo modelo de competencia electoral que se pretende instaurar en México.

Por una parte, se establece la obligación de todo servidor público de aplicar con imparcialidad los recursos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos. La norma permitirá establecer en la ley más y mejores controles para tal propósito, así como las sanciones aplicables a quienes la violen.

Por otra parte, el segundo párrafo tiene como propósito poner fin a la indebida práctica de que servidores públicos utilicen la propaganda oficial, cualquiera que se [sic] el medio para su difusión, pagada con recursos públicos o utilizando los tiempos de que el Estado dispone en radio y televisión, para la promoción personal. Para ello, se establece que esa propaganda no podrá incluir nombres, imágenes voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

En el tercer párrafo se establece la base para la determinación de las sanciones a quienes infrinjan las normas antes señaladas.

Estas Comisiones Unidas comparten plenamente el sentido y propósitos de la Colegisladora, por lo que respaldan las adiciones al artículo 134 en comento. La imparcialidad de todos los servidores públicos respecto de los partidos políticos y de sus campañas electorales debe tener el sólido fundamento de nuestra Constitución a fin de que el Congreso de la Unión determine en las leyes las sanciones a que estarán sujetos los infractores de estas normas.

En suma, la difusión de los informes con el propósito de comunicar la rendición de cuentas a la ciudadanía está acotada a lo siguiente:

        Su difusión debe ocurrir sólo una vez al año.

        En medios con cobertura regional correspondiente al ámbito geográfico de responsabilidad del servidor público.

        No debe exceder de los siete días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe.

        No debe realizarse dentro del periodo de campaña electoral y.

        En ningún caso la difusión de tales informes debe tener fines electorales.

De las citadas disposiciones se advierten las reglas que la normativa prevé en cuanto a la rendición de informes de labores por parte de una funcionaria o funcionario público, entre ellas, la relacionada con el límite territorial que la difusión del informe debe cumplir considerando la zona geográfica de responsabilidad de quien lo rinde.

Al respecto, en criterio de la Sala Superior de este Tribunal, al establecer el texto del artículo 134, párrafo noveno constitucional bajo cualquier modalidad de comunicación social, la prohibición se materializa a través de todo tipo de comunicación social por el que se difunda visual o auditivamente, propaganda proveniente de funcionarios públicos, tales como: televisión, radio, cine, prensa, anuncios panorámicos, mantas, pancartas, trípticos, volantes, entre otros.[4]

De manera que, si los informes de labores o la propaganda que se utilice para difundirlos incumple con una de las condiciones previstas, se trata entonces de propaganda gubernamental y en ese sentido debe cumplir con las reglas establecidas para su difusión, con el fin de prevenir la promoción personalizada del funcionario o funcionaria públicos. Los elementos son:

         Carácter Institucional: Es decir, centrarse en los logros de la administración, no en virtudes personales del funcionario público.

         Prohibición de Símbolos: No incluir frases, lemas o símbolos que se vinculen con un partido político o con una campaña electoral futura.

         Fines Educativos, Informativos o de Orientación Social: El lenguaje debe ser informativo y dar cuenta de cifras, obras y acciones concretas de gobierno.

A partir de estos parámetros, al resolver sobre una denuncia de promoción personalizada, la autoridad jurisdiccional debe analizar de manera exhaustiva los elementos probatorios con el fin de determinar si, efectivamente, la propaganda denunciada contiene o no mensajes de difusión del informe de labores, o bien, se trata de la promoción personalizada de imagen y nombre del servidor público, lo cual está prohibido por la Constitución Federal.

      Fundamentación y motivación

De acuerdo con el artículo 16 de la Constitución Federal, todo acto de autoridad debe estar adecuada y suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el o los preceptos legales aplicables al caso y, por lo segundo, señalar las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto; además, es necesario que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las hipótesis normativas[5].

4.6.2. Fue incorrecto que el Tribunal Local declarara inexistente la infracción, pues la contravención a las reglas para la difusión de informes de labores en cuanto a la restricción territorial actualiza, por sí sola, una vulneración a la normativa electoral que debe ser sancionada

En la resolución impugnada, el Tribunal Local tuvo por acreditada la existencia de tres anuncios panorámicos ubicados en el municipio de Monterrey, relacionados con la publicitación del primer informe de labores de Félix Guadalupe Arratia Cruz en su calidad de presidente municipal de Juárez, sin embargo, determinó que ese hecho era insuficiente para tener por existente la infracción, al no encontrar en la propaganda fines político-electorales o que ésta incidió o impactó en algún proceso electoral.

En esencia, el PAN señala en su agravio que es incorrecta la decisión del Tribunal Local pues, por una parte, tiene por acreditada la colocación de propaganda fuera del límite geográfico de responsabilidad del presidente municipal de Juárez y, por otra parte, determina no sancionarlo.

En concepto del partido actor, esto transgrede claramente la normativa puesto que la legislación es clara al especificar los requisitos necesarios para que un informe de labores no sea considerado como propaganda a favor del servidor público.

El Tribunal Local no consideró que el solo hecho de ubicar anuncios panorámicos fuera del área de competencia del servidor público [Monterrey] implica la intención de promocionarse, buscando generar simpatía frente a la ciudadanía al posicionar su imagen, de ahí que no era correcto estimar que su intención era informar algo a la ciudadanía del municipio que gobierna [Juárez].

Es fundado el agravio.

De las diligencias de fe pública realizadas los días uno y seis de octubre por el Instituto Local, se encontró lo siguiente:

De lo anterior, se puede advertir, y así lo tuvo por acreditado el Tribunal Local, que se colocaron tres anuncios panorámicos [uno de ellos en una lona colgada en un edificio] en la ciudad de Monterrey, Nuevo León, que contienen publicidad con la imagen y nombre del presidente municipal de Juárez, Nuevo León, difundida con motivo de su primer informe de gobierno.

Esto es, como el propio Tribunal Local reconoce, la difusión del informe de labores se realizó fuera del ámbito geográfico de responsabilidad del servidor público denunciado.

Al respecto, el Tribunal Local señaló que, aun cuando la propaganda está fuera de la zona geográfica en la que gobierna Félix Guadalupe Arratia Cruz, lo cierto es que para poder tener por actualizada la contravención a la norma [en el caso el artículo 14 de la Ley de Comunicación] al analizar el contenido de la propaganda gubernamental, únicamente se pueden imponer sanciones previstas en la legislación cuando se acredite que dicha propaganda tenga la finalidad o incidencia electoral en procesos comiciales

Es decir, concluye que, para actualizar la infracción en estudio [difusión extraterritorial del informe de labores] era necesario que existiera una base objetiva para considerar que la finalidad del mensaje era coaccionar a los destinatarios en su criterio o preferencias electorales; aunado a que, al momento de la difusión de la propaganda, no se encontraba en curso algún proceso electoral en el estado de Nuevo León.

En criterio de esta Sala Regional, la conclusión del Tribunal Local es incorrecta, en tanto que la publicidad denunciada incumple con una de las condiciones previstas por el artículo 14 de la Ley de Comunicación y, en ese sentido, no requería hacer un análisis adicional, pues al colocarla en un lugar distinto al autorizado, ya no forma parte de la excepción para ese tipo de propaganda; por tanto, a partir de esta situación irregular, el Tribunal Local debió declarar existente la violación a las reglas de difusión de los informes de labores por parte de Félix Guadalupe Arratia Cruz.

En principio, no existe controversia en cuanto a que el denunciado inobserva la regla en estudio, en el caso concreto, quedó demostrado plenamente que el contenido de los dos anuncios panorámicos y la lona en el edificio denunciados se difundió, específicamente, dentro de la circunscripción territorial perteneciente al municipio de Monterrey, es decir, fuera de su área geográfica de responsabilidad, como consta en la ubicación asentada en las diligencias de fe pública realizadas por el Instituto Local.

De manera que, si los informes de labores únicamente se pueden dar a conocer en el ámbito geográfico de la autoridad que lo emite, como se señaló, cualquier acción que signifique la colocación de propagada relativa a estos fuera del espacio territorial permitido representa una vulneración a su regulación.

Al respecto, en criterio de este Tribunal Electoral, la lógica de la cobertura regional limitada al ámbito geográfico de responsabilidad del servidor público de los informes de labores, esto es, respecto al lugar en que ejerce su función y actividades con base en las atribuciones que constitucional y/o legalmente tiene conferidas, es que las acciones atinentes a la gestión pública que se despliegan en ejercicio del desempeño gubernamental del funcionario verdaderamente impacten en el ámbito territorial que abarca la difusión de la propaganda correspondiente a la rendición de cuentas.[6]

De ahí que, con independencia del estudio adicional que se realizara en cuanto a la contravención a los principios de neutralidad e imparcialidad que protege el derecho electoral o la existencia de un bien jurídico tutelado por la materia electoral, no puede pasarse por alto la vulneración a la normativa pues, bajo esa lógica, no existiría una consecuencia jurídica para quienes incumplan esa disposición.

Lo anterior, tomando en cuenta que, en el caso, se trata de propaganda fija cuya colocación en una demarcación territorial distinta del municipio de Juárez no puede considerarse casual o circunstancial, sino difundida con un propósito específico distinto a informar a la ciudadanía de esa demarcación, como se verá a partir de las ubicaciones en que se encuentran los anuncios panorámicos.

En algunos casos,[7] la Sala Superior ha sostenido que resulta insuficiente la acreditación de que el mensaje para difundir un informe de labores se transmitió fuera del ámbito territorial del funcionario para considerar que existió una infracción en materia electoral, pues debe evidenciarse, además, que esa transmisión afectó los principios constitucionales que regulan la contienda.

Sin embargo, este criterio surge de asuntos distintos al que se presenta, dado que atiende al análisis de difusión de propaganda en promocionales de radio y televisión, cuya limitación territorial debe verse a partir de otros parámetros de medición.

Uno de los asuntos en los que la Sala Superior sustentó el mencionado criterio y en el cual el Tribunal Local basó la resolución que aquí se controvierte, es el SUP-REP-1139/2024 y acumulados, en el que se denunció al presidente municipal de un ayuntamiento de Puebla por vulneración a las reglas de informes de labores, derivado de la difusión de promocionales en radio y televisión con motivo de su segundo informe, a partir de que se demostró que todas las concesionarias involucradas tenían cobertura en algunos municipios de Puebla, pero también tenían alcance en zonas de los estados de México, Morelos, Oaxaca, Hidalgo, Tlaxcala, Veracruz y Guerrero.

En la sentencia, Sala Superior determinó lo siguiente:

Asimismo, esta necesidad de valorar la incidencia en materia electoral ha llevado a esta Sala Superior a considerar que es materialmente imposible dirigir o delimitar las señales de radio y televisión a determinada área geográficamente delimitada, de manera que no resulte exigible para los informes de labores de munícipes que estos se delimiten necesariamente al territorio municipal en específico, sino que debe valorarse las circunstancias del mensaje y sus condiciones para efectos de determinar si la difusión fue desproporcionada o tenía fines electorales no permitidos.

En efecto, esta Sala Superior sostuvo en el SUP-RAP-202/2014 que el sistema de comunicación política se concibió con base en un esquema de cobertura por entidad y dada la naturaleza de la forma en que viajan las señales de radio y televisión en el espacio aéreo, estas no pueden ser contenidas o direccionadas a un espacio geográfico delimitado, por ello se debe atender a la particularidad en la difusión de las señales, la cual depende de la potencia de las antenas, de los accidentes geográficos y de la orografía del territorio, es decir, no atiende a divisiones políticas o electorales.

Asimismo, en el SUP-REP-2/2017, se consideró que cierta transmisión de un informe de labores de un presidente municipal en “[…] canales y estaciones de radio y televisión no tuvo como propósito la sobreexposición del servidor público, debido a la cobertura territorial con que cuentan las emisoras en cuestión. Como ya se precisó, se encuentra dentro del ámbito geográfico de responsabilidad al presidente municipal. En ese sentido, tampoco se considera que la difusión fuera desproporcional, dado que se deben de tomar en consideración las cuestiones materiales y técnicas que implica la transmisión en tales medios de comunicación masiva, así como la factibilidad de bloqueo”.

De manera que existe diferencia sustancial para el análisis de la limitación territorial cuando la propaganda es difundida a través de las señales de radio y televisión a, como en el caso, se trata de propaganda física.

En ese contexto, el Tribunal Local debió advertir la distinción y tener por existente la falta por la colocación de los anuncios panorámicos fuera del ámbito territorial del presidente municipal de Juárez, Nuevo León, sin realizar el análisis adicional que lo llevó a una conclusión equivocada.

Si bien la regla general, como lo ha sostenido Sala Superior, en cuanto a que la difusión de los informes de labores de los munícipes se limite a su zona geográfica de responsabilidad, no es absoluta, porque deben valorarse en cada caso las condiciones de la difusión fuera del territorio considerando factores como las zonas conurbadas, la dinámica social, la movilidad humana intermunicipal y las fronteras territoriales entre municipios, en el caso la distancia entre la ubicación de los tres anuncios panorámicos denunciados y la zona centro del municipio de Juárez, es amplia como se observa a continuación:

         Anuncio panorámico 1. Ubicación: calle Cerro de La Silla 919, Obispado, 64060 Monterrey, N.L.

         Anuncio panorámico 2. Ubicación: Av. Abraham Lincoln (San Bernabé - Cumbres), 64103 Monterrey, N.L.

         Anuncio panorámico 3. Ubicación: Avenida Dr. Santos Sepúlveda, Colonia Los Doctores, 64710, Monterrey, Nuevo León.

Con base en lo anterior, no es jurídicamente posible considerar que la ubicación de los anuncios panorámicos fuera de la zona geográfica de responsabilidad del presidente municipal de Juárez obedecía a la necesidad de llegar a las personas efectivamente destinatarias de la rendición de cuentas, pues si bien el municipio colinda con el sur de Monterrey, la propaganda no se encontraba cerca a esa zona, sino ubicada en el centro y poniente de la ciudad capital, por lo cual, como se señaló, existe presunción fundada de que no se trata de una situación casual o circunstancial.

De manera que existía un deber reforzado por parte del Tribunal Local de velar por el cumplimiento a la normativa ante una prohibición clara y específica en cuanto a las reglas que deben cumplir los informes de labores respecto de su difusión, lo cual no ocurrió, pues se concretó a señalar que la propaganda no tuvo fines electorales o incidió en un proceso electoral, sin motivar cómo es que esa situación exime a un funcionario público de cumplir con lo establecido en la Constitución Federal y la Ley de Comunicación.

Si bien como lo señaló el Tribunal Local, en el tiempo en que permaneció colocada la propaganda denunciada no existía un proceso electoral en curso, como ya se dijo, el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales para los informes de labores, en cuanto a temporalidad, contenido, territorialidad y periodicidad, es permanente, por tanto, la infracción debió declararse existente.

Similar situación acontece en los casos en los que se denuncia el rebase de los plazos para la difusión de los informes, esto es, por exceder de la temporalidad en la difusión de los mensajes para darlos a conocer, pues la falta se declara existente y se aplican las sanciones correspondientes por el hecho de que se acredite que la propaganda se publicó, ya sea antes de los siete días o después de los cinco días a la fecha en que se rinda el informe, sin que resulte necesario realizar un análisis adicional o reforzado, para determinar la proximidad del proceso electoral o si se infringieron los principios que rigen la contienda.[8]

4.6.3. Fue incorrecto que el Tribunal Local determinara la inexistencia de promoción personalizada atribuida al presidente Municipal de Juárez

         Promoción personalizada

El artículo 134, párrafo noveno [antes octavo], de la Constitución Federal, establece que, en la propaganda de las entidades públicas, bajo cualquier modalidad de comunicación social, debe abstenerse de incluir nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen la promoción personalizada del funcionariado.

Esa restricción encuentra su origen en la obligación de toda persona del servicio público de aplicar con imparcialidad los recursos que le son asignados con miras a evitar una afectación a la equidad en la contienda.

La Sala Superior ha determinado que la promoción personalizada de un servidor público constituye todo aquel elemento gráfico o sonoro que se presente a la ciudadanía, en el que, entre otras cuestiones, se describa o aluda a la trayectoria laboral, académica o cualquier otra de índole personal que destaque los logros particulares que haya obtenido el ciudadano que ejerce el cargo público; se haga mención a sus presuntas cualidades; se refiere a alguna aspiración personal en el sector público o privado; se señalen planes, proyectos o programas de gobierno que rebasen el ámbito de sus atribuciones del cargo público que ejerce o el periodo en el que debe ejercerlo, se aluda a alguna plataforma política, proyecto de gobierno o proceso electoral, o se mencione algún proceso de selección de candidatos de un partido político.

Así, la comunicación de las personas servidoras públicas, debe tener como eje rector la objetividad y la imparcialidad, porque si se está ante mensajes que se refieran a la trayectoria laboral, académica o de cualquier otra índole que destaque los logros personales de quien ostenta el cargo público, o se mencionen sus cualidades o aspiraciones personales en el sector público o privado, se estará en presencia de promoción personalizada.

Cabe precisar que, en criterio de la Sala Superior y de esta Sala Regional, no es necesario que se acredite que la propaganda es gubernamental, en sentido estricto, para determinar si se actualiza o no promoción personalizada, pues lo relevante es que se acrediten los elementos atendiendo a su contenido y al contexto de su difusión.

También se ha sostenido por este Tribunal Electoral que, ante indicios de estar frente a la promoción personalizada de una persona servidora pública, se debe considerar íntegramente el contexto de los hechos y no el hecho aislado de que se hubiera usado el nombre, símbolo, imagen, voz o algún otro elemento relacionado con el servidor o la servidora pública implicada, para tener certeza de si el propósito fue la difusión de este tipo de propaganda. [9]

De tal forma, lo relevante para acreditar la irregularidad es que la persona servidora pública utilice o se aproveche de la posición en la que se encuentra para que, de manera explícita o implícita, haga promoción para sí o cualquier otra servidora, ya que tiene la obligación constitucional de conducirse, en todo contexto, bajo los principios de neutralidad e imparcialidad.

La esencia de la prohibición constitucional y legal radica en que no se utilicen recursos públicos para fines distintos, ni los servidores públicos aprovechen la posición en que se encuentran, para que, de manera explícita o implícita se hagan promoción.

Sobre el tema de informes de labores, al resolver la acción de inconstitucionalidad derivada de las impugnaciones contra las reformas electorales de dos mil catorce, la Suprema Corte de Justicia de la Nación[10], dejó claro que el artículo 242, párrafo 5, de LGIPE [ahora artículo 14 de la Ley de Comunicación][11], no consigna alguna excepción permisiva para desequilibrar la competencia electoral o para que, bajo la premisa de algún informe gubernamental de labores, se asocie a los promocionales (o anuncios) respectivos la personalidad del servidor público que lo rinde.

Para la Suprema Corte, ni siquiera con motivo del informe anual de labores o de gestión de las personas servidoras públicas, ni con motivo de los mensajes para darlos a conocer, puede eludirse la prohibición de influir en la equidad de la competencia electoral, ni la de incluir en esa propaganda nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier persona servidora pública pues, en consonancia con el contexto de los entonces párrafos séptimo y octavo del artículo 134 de la Constitución Federal, se deduce que la rendición anual de informes también está vinculada a la observancia de las mismas limitaciones que permanentemente tiene toda la propaganda gubernamental, es decir, debe tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social, esta prohibición no se limita a los procesos electorales, pues su naturaleza es proteger la neutralidad e imparcialidad que rige la materia electoral.

En el caso, de la resolución impugnada se advierte que el Tribunal Local tuvo por acreditado el elemento personal y, posteriormente, se centró en el elemento objetivo de la infracción, conforme la jurisprudencia 12/2015 de la Sala Superior[12].

En esta parte, sostuvo que, si bien de la propaganda se podía advertir la identidad y calidad del denunciado, esta se relacionaba con la rendición de su primer informe de labores como presidente municipal de Juárez, y en ella no se advertían expresiones vinculadas con el sufragio, ni difundía mensajes tendientes a obtener el voto o se aludía a alguna pretensión del denunciado de obtener una candidatura en futuros procesos electorales, tampoco difundía logros políticos o económicos, por lo que no concurrían los tres elementos necesarios para tener por acreditada la promoción personalizada atribuida a Félix Guadalupe Arratia Cruz.

Concluyó que, al ser necesario que concurran los elementos personal, temporal y objetivo para que se actualice la infracción y, ante la falta de alguno, lo procedente era declarar la inexistencia de la promoción personalizada que se le imputó a Félix Arratia.

En su demanda, el partido actor manifiesta que, al haber quedado establecido que el informe de labores no cumplía con los requisitos que la normativa exige, debía considerarse que los tres anuncios panorámicos tenían como fin promocionar al denunciado en su carácter de servidor público, por lo que el Tribunal Local partió de una motivación y fundamentación errónea, al considerar inexistente la promoción personalizada por no actualizarse el elemento objetivo y concluir que en la propaganda no hubo un posicionamiento indebido tendiente a beneficiar su imagen, sobre todo si se considera que éstos no tenían un mensaje institucional y, de su contenido visual, no era posible desprender de manera genérica o específica la actividad realizada por el denunciado.

Le asiste razón al PAN.

Como se evidenció, quedó acreditado el incumplimiento de las reglas de difusión de informes de labores por parte del presidente municipal de Juárez, Nuevo León, porque, con motivo de su informe de labores, colocó propaganda en una ciudad distinta a la que gobierna, con lo cual excedió el límite territorial que la norma prevé.

A diferencia de lo sostenido por el Tribunal Local, en este caso, la denominación primer informe de labores no necesariamente determina su naturaleza jurídica. Para llegar ahí y concluir que la finalidad es publicitar el ejercicio de rendición de cuentas, debe analizarse si el contenido describe actividades realizadas en el ejercicio del cargo de quién está comunicando el mensaje a la ciudadanía, esto es, si tiene el propósito de informar avances, resultados o logros de la gestión pública municipal, programas sociales, o bien, si únicamente hace alusión a la imagen y nombre del funcionario y puede ocasionar un beneficio indebido a su favor, aun cuando en ese momento no se encontrara en desarrollo un proceso electoral.

Ahora bien, en los tres anuncios panorámicos puede observarse el nombre del denunciado; debajo, la leyenda: primer informe de labores, su fotografía, la leyenda: Juárez gobierno municipal, y en dos de ellos la frase: primero el orden.

Lo incorrecto de la conclusión del Tribunal Local radica en que, para determinar se si trataba de promoción personalizada, debió partir de la presunción fundada de que la colocación de la propaganda denunciada en un lugar distinto al permitido por la ley no podía tener fines informativos, educativos o de orientación social característicos de la propaganda gubernamental, aun cuando se incluyeran los elementos para genuinamente considerarla de esta naturaleza.

De haberlo hecho así, a partir de un deber reforzado de análisis con el fin de proteger los bienes jurídicos tutelados, conforme con el marco normativo y lo razonado en el apartado que antecede al estudiar la extraterritorialidad, la conclusión habría sido distinta en cuanto al elemento objetivo de la falta.

Como se señaló, los tres anuncios panorámicos contienen el mismo tipo de publicidad. Como ejemplo, para efectos del elemento objetivo en estudio, se muestra el ubicado en la venida Dr. Santos Sepúlveda, colonia Los Doctores, 64710, Monterrey, Nuevo León.

Así, por lo que hace al elemento objetivo, el cual, con base en la citada jurisprudencia 12/2015 de este Tribunal Electoral impone el análisis del contenido del mensaje a través del medio de que se trate, para determinar si, de manera efectiva, revela un ejercicio de promoción personalizada susceptible de configurar la infracción constitucional correspondiente, esto es, no podría concluirse que la propaganda denunciada tiene un propósito informativo, si no contiene leyenda o mensaje alguno que, de manera clara, identifique el cargo que desempeña el servidor público, las actividades inherentes a ese cargo, si nada comunica en cuanto al trabajo gubernamental o acciones realizadas durante su primer año de gobierno, si no contiene datos que revelen la fecha y hora en que el informe sería rendido, o si se aprecian o no los canales de difusión o transmisión de esté.

Al respecto, es criterio de la Sala Superior[13] que los informes de labores deben estar relacionados con la materialización del actuar público, relacionarse con las actividades desarrolladas durante el año que se informa o bien, ilustrar sobre los avances de la actuación pública en ese periodo concreto. La inclusión de la imagen, voz o símbolos que gráficamente identifiquen a quien lo rinde, deben ocupar un plano secundario, sin que sirva la difusión del informe como un foro renovado para efectuar promoción personalizada que pueda influir en la sana competencia entre las fuerzas y actores políticos.

Además, el Tribunal Local debió considerar que la fotografía con la imagen y el nombre del funcionario público, así como el slogan primero el orden, mantienen una desproporción considerable con los demás elementos que se muestran en letras muy pequeñas como: la frase: primer informe, los años que abarca, 24-25, e incluso la mención del municipio que gobierna, los cuales son apenas perceptibles en comparación con los primeros y si estas diferencias de proporción evidencian la intención de exaltar aspectos relacionados con la persona del funcionario denunciado, con el fin de posicionar su nombre e imagen ante el electorado de Monterrey.

En ese sentido, para determinar si se configura o no la infracción el Tribunal Local debió analizar esos factores, sin que sea necesario, como incorrectamente lo sostuvo, que contenga expresiones vinculadas al sufragio o mensajes que evidencien pretensión de ser candidato, pues difícilmente se incluirán en forma expresa estos elementos evidentemente ilegales en propaganda de este tipo, es decir, la utilizada para dar a conocer los informes de labores.

Esto, tomando en cuenta que, si bien ordinariamente el elemento objetivo de la promoción personalizada se actualiza, en principio, con manifestaciones explícitas de posicionamiento con fines electorales, este Tribunal Electoral ha reconocido la existencia de aspectos de equivalencia que, de igual forma, evidencian una intención de posicionar a las servidoras o servidores públicos en la propaganda gubernamental, como en el caso la colocación deliberada de propaganda con motivo de un informe de labores en una ciudad distinta a la que gobierna.

Adicionalmente, en cuanto al elemento temporal de la infracción, el cual no fue analizado por el Tribunal Local al considerar que no se actualizó el elemento objetivo, se advierte que al momento de publicitarse los anuncios panorámicos (entre el veintitrés de septiembre y el seis de octubre de dos mil veinticinco), efectivamente, no existían procesos electorales en curso en el Estado de Nuevo León o a nivel federal; sin embargo, esto no es motivo para que, en automático, se considere inexistente la falta.

Sobre este tema, la Sala Superior ha sostenido el criterio de que el inicio de un proceso electoral genera una presunción mayor de que la propaganda tuvo el propósito de incidir en la contienda electoral, lo que se incrementa cuando se da en el contexto de las campañas electorales en que la presunción adquiere aun mayor solidez.

Además, cuando la promoción objeto de la denuncia carezca de referencia alguna de la elección a la cual se refiera la propaganda del servidor público, o bien, no sea posible deducirla a partir de los elementos contextuales descritos por el denunciante o del contenido de la promoción que se estime contraria a la ley, y tampoco existan bases para identificar el cargo de elección popular para el cual se promueve, será necesario realizar un análisis a efecto de verificar los hechos planteados en la demanda y las pruebas que se ofrezcan y aporten en ésta para estar en posibilidad de determinar adecuadamente si la propaganda trasgrede o influye en la materia electoral[14].

Para esta Sala Regional, el elemento temporal debió analizarse a partir de la misma base que los demás, esto es, en un contexto general derivado de la acción de colocar deliberadamente propaganda difundida con motivo del informe de labores del presidente municipal de Juárez, Nuevo León, en una ciudad distinta a aquella en la que ejerce su función [Monterrey].

De otra manera, si por el hecho de que no se encuentra en desarrollo un proceso electoral o faltan algunos meses para su inicio, no se considere actualizada la infracción al artículo 134 constitucional, se permitiría que cualquier persona funcionaria pública pudiera desplegar sistemáticamente propaganda gubernamental con elementos de promoción personalizada sin ser sancionada con la sola condición de no contener frases que llamen al voto o que evidencien pretensión de obtener alguna candidatura, lo cual, evidentemente, afecta la equidad en la contienda.

En conclusión, la resolución impugnada, en efecto, se encuentra indebidamente fundada y motivada, en tanto que, en el análisis de la infracción de promoción personalizada del funcionario denunciado, el Tribunal Local partió de una base errónea al declarar inexistente la difusión de mensajes relativos a su informe de actividades fuera del territorio en el que ejerce su función.

4.6.4. Uso indebido atribuido a Félix Guadalupe Arratia Cruz

En la resolución impugnada, el Tribunal Local sostuvo que los recursos públicos con los que se pagaron los anuncios panorámicos denunciados no fueron utilizados indebidamente, porque fueron destinados a la difusión del primer informe de labores, además de que el partido denunciante omitió demostrar que el funcionario denunciado lo usara para su beneficio con fines electorales.

El partido actor hace valer que, contrario a lo decidido por el Tribunal Local, los anuncios panorámicos no cumplen con los requisitos que la legislación establece en cuanto a los informes anuales de labores o gestión, por lo que son considerados propaganda y, si estos fueron erogados con recursos públicos, es evidente la configuración de la infracción.

El agravio es fundado.

El principio de neutralidad de los poderes públicos se encuentra establecido en forma amplia en la Constitución Federal. Cualquier actividad que conlleve el empleo de recursos públicos está sujeta en todo momento a tal mandato, por lo que las personas del servicio público deben abstenerse de utilizar recursos públicos para fines electorales.

Para tener por actualizada la vulneración a lo dispuesto en el referido artículo 134, párrafo octavo [antes séptimo] constitucional, es necesario que se acredite plenamente el uso indebido de recursos públicos que se encuentran bajo la responsabilidad del funcionario que sea denunciado, para evitar que el cargo público que ostentan y los recursos públicos de que disponen se empleen para fines distintos a los planeados y presupuestados por la autoridad competente, en particular, para generar un impacto en la ciudadanía, con la intención de influir en sus preferencias electorales.

De manera que las personas servidoras públicas deben observar un especial deber de cuidado en el ejercicio de sus funciones, para lo cual se debe atender al nivel de riesgo o afectación que sus conductas pueden generar.

En el caso, como ya quedó establecido, la difusión de los tres anuncios panorámicos denunciados no se ajustó al margen de los parámetros legal y constitucionalmente permitidos, ya que se vulneraron las reglas sobre difusión de informes de labores, específicamente, las relativas a la territorialidad, por haber sido colocados en el municipio de Monterrey.

Al igual que en el apartado anterior, lo incorrecto de la resolución del Tribunal Local radica en que llegó a una conclusión equivocada derivado de la indebida fundamentación y motivación que realizó por considerar que no se actualizó la infracción sobre la difusión del informe fuera del territorio municipal.

De manera que, de haber declarado existente esta infracción, el análisis por el uso incorrecto de los recursos habría sido distinto, tomando en cuenta que no existe controversia en cuanto a que los anuncios panorámicos denunciados fueron pagados con recursos públicos municipales según lo tuvo por acreditado el propio Tribunal Local en la resolución impugnada.

5. EFECTOS.

En consecuencia, lo procedente es revocar la resolución del Tribunal Local, para que, de acuerdo con las directrices brindadas en esta sentencia, emita una nueva determinación conforme lo siguiente:

5.1. Tenga por acreditada la existencia de la infracción a las reglas de difusión de informes de labores, en específico, por colocación de propaganda relativa a éste fuera de territorio en el que ejerce su función, atribuida a Félix Guadalupe Arratia Cruz.

5.2. Determine si el denunciado incurrió o no en alguna infracción conforme a lo previsto en los párrafos octavo y noveno del artículo 134 de la Constitución Federal, sobre la base de que los anuncios panorámicos que difundieron el informe tienen el carácter de propaganda gubernamental y tomando en cuenta las consideraciones expuestas en esta ejecutoria en lo que se refiere al marco normativo de las prohibiciones en materia de propaganda gubernamental y a los parámetros que se deben analizar para determinar si un mensaje que se transmite para dar a conocer el informe de labores de un servidor público tiene realmente esa finalidad o constituye un acto al margen de lo legalmente permitido.

5.3. Hecho lo anterior, deberá informarlo a esta Sala Regional dentro de las veinticuatro horas posteriores a que emita la nueva resolución y remitir las constancias que así lo acrediten, primero vía correo electrónico a la cuenta cumplimientos.salamonterrey@te.gob.mx, luego, en original o copia certificada por el medio más rápido; apercibida que, en caso de incumplir lo ordenado en el plazo señalado, se aplicará alguna de las medidas de apremio a que se refiere el artículo 32 de la Ley de Medios.

6. RESOLUTIVO

ÚNICO. Se revoca la resolución impugnada en los términos del apartado de efectos de este fallo.

En su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido; en su caso, devuélvase la documentación que en original haya exhibido la responsable.

NOTIFÍQUESE.

Así lo resolvieron, por unanimidad de votos, las Magistradas y el Magistrado integrantes de la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Segunda Circunscripción Electoral Plurinominal, ante la Secretaria General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica, de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General 3/2020 de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.