Monterrey, Nuevo León, a veinte de agosto de dos mil quince.

Sentencia definitiva que: a) confirma la sentencia impugnada en cuanto a la parte alegada por el Partido Revolucionario Institucional; b) revoca la sentencia reclamada en lo relativo a la participación de las candidaturas independientes en la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional; y c) modifica la asignación realizada por la Comisión Municipal Electoral de Santa Catarina, Nuevo León. Lo anterior, al estimarse que, respecto al inciso a), el Partido Revolucionario Institucional omitió cuestionar todas las razones con base en las cuales el Tribunal Electoral del Estado de Nuevo León respondió sus planteamientos, además de que sí valoró todas las pruebas ofrecidas por dicho instituto político; y, en cuanto a los incisos b) y c), pues la exclusión de las candidaturas independientes de la asignación de regidurías de representación proporcional es violatoria de los derechos a votar y a ser votado en condiciones de igualdad, además de que contraviene las finalidades del principio de representación proporcional.

GLOSARIO

1. ANTECEDENTES DEL CASO. Los hechos que se narran a continuación ocurrieron en el dos mil quince, salvo que se precise lo contrario.

1.1. Jornada electoral. El siete de junio se llevaron a cabo las elecciones para renovar los cargos de gobernador, diputados e integrantes de los ayuntamientos en el estado de Nuevo León, dentro de los cuales se encuentra el correspondiente al municipio de Santa Catarina.

1.2. Declaración de validez de la planilla electa. El once de junio la Comisión Municipal declaró la validez de la elección para la renovación del ayuntamiento de Santa Catarina y otorgó la constancia de mayoría a la planilla postulada por el Partido Acción Nacional[1]. El cómputo distrital arrojó la siguiente votación[2]:

1.3. Asignación de regidurías por representación proporcional. En la misma fecha, la Comisión Municipal asignó las regidurías correspondientes por el principio de representación proporcional, otorgando tres regidurías a la coalición “Alianza por tu Seguridad” y dos al partido Movimiento Ciudadano. Resultando la asignación final de la siguiente manera:

1.4. Juicios locales. El once y dieciocho de junio Gilberto Treviño Garcés y Juan José Aguilar Garnica, en su carácter de representantes del PRI presentaron juicios de inconformidad ante la Comisión Municipal[3] y ante el Tribunal Responsable, respectivamente, en contra de los resultados de las actas de cómputo relativas al municipio de Santa Catarina por diversas irregularidades en las casillas de ese municipio, así como en contra de la declaración de validez de la elección del ayuntamiento.

Asimismo, el dieciséis de junio Efrén García Rodríguez y otros, en su carácter de candidatos independientes a integrar el ayuntamiento de Santa Catarina, promovieron juicio de inconformidad en contra de la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional. 

1.5. Acto impugnado. El veintitrés de julio el Tribunal Responsable emitió sentencia en el expediente JI-081/2015 y sus acumulados JI-118/2015 y JI-147/2015, mediante la cual confirmó los resultados consignados en el acta de cómputo municipal, así como la declaración de validez y el otorgamientos de las constancias de mayoría relativa y de representación proporcional por parte de la Comisión Municipal.

1.6. Juicios de revisión constitucional y para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. Inconformes con la decisión del Tribunal Responsable, el veintisiete de junio Gilberto Treviño Garcés, en su carácter de representante del PRI, así como Efrén García Rodríguez y otros, presentaron juicio de revisión constitucional electoral y juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, respectivamente.

2. COMPETENCIA

Esta Sala Regional es competente para resolver el presente juicio, porque los actores impugnan una sentencia del Tribunal Responsable que resolvió diversos juicios de inconformidad relacionados con la elección para integrar el ayuntamiento de Santa Catarina, en el estado de Nuevo León.

Lo anterior, con fundamento en los artículos 186, fracción III, incisos b) y c),  195, fracciones III y IV, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación: 80, párrafo 1, inciso f), 83, párrafo 1, inciso b), y 87, párrafo 1, inciso b) de la Ley de Medios.

3. ACUMULACIÓN

Del análisis de las demandas se advierte que existe conexidad en la causa, porque la autoridad responsable y el acto impugnado son idénticos; por lo cual, en aras de garantizar la economía procesal y con el fin de evitar la emisión de sentencias contradictorias, resulta procedente acumular el juicio SM-JDC-561/2015 al diverso SM-JRC-231/2015, debido a que fue éste el primero que se registró en esta Sala Regional, por lo que debe agregarse una copia certificada de los puntos resolutivos de esta ejecutoria a los autos del expediente acumulado.

Lo anterior, con fundamento en los artículos 199, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, 31 de la Ley de Medios y 79 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

4. ESTUDIO DE FONDO

4.1. Planteamiento del problema

Los medios de impugnación que se estudian en esta sentencia tuvieron origen en diversos juicios de inconformidad presentados en contra de los resultados del proceso para la renovación del ayuntamiento del municipio de Santa Catarina, Nuevo León, así como de la asignación de las regidurías bajo el principio de representación proporcional del mencionado órgano.

4.1.1. Agravios manifestados en los juicios de origen

Gilberto Treviño Garcés y Juan José Aguilar Garnica, en representación del PRI, promovieron de manera separada dos juicios de inconformidad. En ambas demandas se controvirtieron los resultados de las trescientas un casillas del municipio, debido a que se instalaron fuera del horario establecido en la ley por la presunta coacción de agentes de la policía municipal[4].

Por su parte, algunos integrantes de la planilla registrada por la vía de candidatura independiente en la elección, también promovieron juicio de inconformidad y alegaron que su exclusión de la asignación de las regidurías de representación proporcional violó su derecho a ser votado y el derecho de voto de la ciudadanía que sufragó a su favor.

En ese sentido, sostuvieron que era inválido que en la legislación se les excluyera de la distribución de las regidurías de representación proporcional, pues esa regulación carecía de una finalidad constitucionalmente legítima, sobre todo porque cumplían con los requisitos legales para que se les concedieran.

Por ello, solicitaron que se inaplicaran las porciones normativas correspondientes de los artículos 270, 271, 272, 273 y 274 de la Ley Electoral Local, de tal forma que se les contemplara en la distribución de regidurías de representación proporcional.

4.1.2. Consideraciones del Tribunal Responsable

Para dar respuesta al planteamiento del PRI el Tribunal Responsable realizó un estudio de todas las casillas, en las que verificó la hora en que comenzó su instalación y la hora en que inició la votación, con base en las actas de jornada electoral.

El órgano colegiado consideró que no se actualizó irregularidad alguna que ameritara la anulación de las casillas porque, por una parte, en algunas de las casillas se cumplieron los horarios previstos legalmente y, por otra, las inconsistencias u omisiones que se desprendían de las actas del resto de las casillas eran insuficientes para tal efecto. Lo anterior tomando en cuenta que las mesas directivas están integradas por ciudadanos y ciudadanas que no son expertos en la materia, y que, además, debe privilegiarse la conservación de los actos emitidos válidamente, como lo es la votación recibida en las mencionadas casillas.

Asimismo, el Tribunal Responsable señaló que el actor no individualizó respecto a cada casilla el retraso concreto en su instalación y apertura, por lo que sus planteamientos también eran inoperantes.

Finalmente, en relación con la supuesta realización de actos de coacción por parte de la fuerza policiaca para impedir la instalación y apertura de las casillas en los tiempos establecidos en la ley, determinó que la prueba que presentaron no era idónea para demostrar los hechos reclamados.

Por otra parte, respecto a lo argumentado por la planilla independiente, el Tribunal Responsable resolvió que era válido que en la legislación se les excluyera de la asignación de regidurías de representación proporcional. Ello porque, en su opinión, tal cuestión se encuentra dentro de la libertad de configuración de las legislaturas estatales. Asimismo, manifestó que desde la propia concepción constitucional la asignación de cargos de representación proporcional se establece como una prerrogativa de los partidos políticos.

4.1.3. Agravios planteados ante esta Sala Regional

El PRI sostiene que el fallo controvertido le causa agravio porque:

a) Fue indebido que el Tribunal Responsable calificara sus agravios como inoperantes debido a la supuesta omisión de señalar de manera pormenorizada la hora de apertura de cada casilla, ya que en el cuadro analítico incluido en la sentencia se contenía esa información; y

b) Contrario a lo sostenido por el Tribunal Responsable, la apertura tardía de las casillas fue una situación generalizada –pues incidió en el sesenta y tres por ciento de las casillas– que no derivó de la inexperiencia de los funcionarios, sino de la intervención de la policía municipal, lo cual se acreditó con elementos de prueba que no fueron considerados en la sentencia, como las quejas realizadas ante la Comisión Municipal y los documentos allegados por el representante Juan José Aguilar Garnica.

Por su parte, la planilla independiente sostiene que las candidaturas ciudadanas sí tienen derecho a la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional y que, contrario a lo sostenido por el Tribunal Responsable:

a) Si bien las legislaturas estatales deben legislar en materia de representación proporcional en los cabildos, no pueden establecer reglas de asignación que violenten principios rectores de materia electoral ni derechos humanos. En ese orden de ideas, la previsión que únicamente permite a los partidos políticos participar en la asignación de regidurías de representación proporcional viola los derechos humanos de los candidatos independientes que obtuvieron el porcentaje necesario para acceder a dichos cargos, así como el del electorado a que su voto tenga efectos tanto en mayoría relativa como en representación proporcional, y a contar con representantes en el cabildo.

b) No existe restricción alguna en la Constitución Federal ni en la legislación secundaria relativa al acceso de los candidatos independientes a regidurías de representación proporcional, ni son aplicables las reglas relativas a las diputaciones.

c) Independientemente de que la representación proporcional haya nacido como una prerrogativa de los partidos políticos, al incorporarse la figura de las candidaturas independientes deben regularse sus condiciones de acceso a cargos de elección popular vía mayoría relativa y representación proporcional. Por tanto, deben inaplicarse las normas que resulten contrarias a ello.

d) Los ciudadanos cuentan con una ideología que exponen durante la contienda electoral y que amerita que sus derechos no sean menores a los de los partidos políticos; además, si bien los candidatos independientes son una opción electoral más, lo cierto es que el voto de un ciudadano a favor de un partido político no puede generar más beneficios que el emitido por un candidato independiente.

e) Lo solicitado en el juicio de origen no fue la modificación de las normas existentes, sino la inaplicación de ciertas disposiciones por ser inconstitucionales. Esta facultad que no se encuentra sujeta a la limitante de la modificación de disposiciones electorales durante un proceso electoral.

Para resolver la cuestión planteada, primero se analizarán los agravios del PRI en el orden en que fueron expuestos; después se estudiarán conjuntamente los argumentos de los ciudadanos promoventes, ya que –como se precisó– todos ellos se refieren la participación de los candidatos independientes en la asignación de regidurías de representación proporcional.

4.2. Ineficacia del agravio del PRI mediante el cual sostiene que el Tribunal Responsable indebidamente calificó sus agravios como inoperantes

El PRI se queja de que en la sentencia impugnada se calificaron sus agravios como inoperantes bajo el argumento de que omitió individualizar  respecto a cada casilla el horario en que inició la votación, a pesar de que el Tribunal Responsable contaba con esa información, tal como se desprende del cuadro analítico contenido en la resolución.

Esta Sala Regional considera que el argumento del partido actor es ineficaz para revocar la parte impugnada de la sentencia, debido a que la falta de individualización de los horarios no fue el único ni el principal motivo por el que el Tribunal Responsable determinó que no se actualizaba la causa de nulidad planteada.

Lo anterior, pues para dejar sin efectos la resolución impugnada es indispensable que se demuestre lo inexacto de cada una de las premisas que rigen su sentido, o bien, que se justifique que al derrotarse cualquiera de ellas las demás no pueden subsistir[5]. Sin embargo, ninguna de esos supuestos se actualiza en este caso.

Del análisis de la sentencia controvertida se aprecia que, con independencia de la información que el PRI no especifica en su demanda, el Tribunal Responsable estudió de forma detallada la hora de instalación y la hora en que comenzó la recepción de la votación en cada una de las casillas que comprendieron la elección en el municipio. Para llevar a cabo su análisis se apoyó en la información contenida en las actas de jornada electoral.

A partir de ese estudio el Tribunal Responsable expuso las razones por las que no advirtió irregularidad, en cuanto a los horarios de instalación o apertura, que ameritara la anulación de la votación recibida en cada una de las casillas.

A continuación se exponen los distintos supuestos que identificó y las consideraciones que realizó sobre cada uno:

a) Casillas respecto a las cuales obran en las actas de jornada electoral la hora de instalación de la casilla y la hora en que inició la votación. Por una parte, el Tribunal Responsable consideró que de las constancias se observaron “horarios dentro de los parámetros legales aceptables”[6], por lo que no advertía una situación que se pudiera considerar como “grave”. A su vez, en relación con los casos donde se advertía un retraso en la hora de inicio de la votación, señaló que es razonable que haya una dilación en el desarrollo de las actividades para la instalación de las casillas[7], debido a que quienes integran las mesas directivas son miembros de la ciudadanía que no desarrollan esas actividades como su profesión.

b) Casillas respecto a las cuales en las actas de jornada electoral aparece en blanco el rubro correspondiente a la hora de instalación de la casilla o el relativo a la hora de inicio de la votación. Argumentó que esas situaciones únicamente implican “simples inconsistencias formales” de los funcionarios de casilla, que pudieron derivar de errores u omisiones en el llenado.

c) Casillas respecto a las cuales en las actas de jornada electoral no se establecieron ambos horarios. Manifestó que se observaban aspectos que daban certeza de la validez de la votación, como la firma de los representantes del partido actor en las actas o su presencia en las casillas, así como la falta de incidentes.

d) Casillas respecto a las cuales en las actas de jornada electoral se aprecian horarios discordantes entre sí. El Tribunal Responsable indicó que esa irregularidad pudo deberse a la falta de preparación o capacitación de los funcionarios, por lo que puede presumirse como correcta la hora que se encuentre dentro de la regularidad de los horarios, a fin de salvaguardar la expresión del voto ciudadano emitido en dichas casillas.

Con base en esos razonamientos, el Tribunal Responsable calificó como infundados los alegatos del partido actor relativos a que más del cincuenta por ciento de las casillas del municipio abrieron fuera de los horarios previstos en la ley y, posteriormente, manifestó que los mismos argumentos resultaban inoperantes porque el actor no estableció cuál fue el retraso concreto en el horario de instalación y de apertura de la votación respecto de cada casilla.

Del análisis desarrollado se observa que el Tribunal Responsable sustentó su decisión en diversas razones de carácter principal y en otra accesoria. Con base en las primeras llegó a la conclusión de que los planteamientos del partido actor eran infundados, y a través de diverso razonamiento calificó los agravios como inoperantes.

En este sentido, esta Sala Regional advierte que la consideración relativa a la falta de individualización de los horarios de instalación y apertura fue un argumento complementario que no rige el sentido de la sentencia controvertida, pues con independencia de ello el Tribunal Responsable se pronunció sobre el fondo del asunto, por lo que el partido actor estuvo en aptitud de cuestionar los argumentos de fondo contenidos en la sentencia impugnada ante esta instancia, lo cual no hizo[8].

En consecuencia, como se adelantó, es jurídicamente inviable pronunciarse sobre el agravio del actor, porque aunque tuviera razón, el sentido de la sentencia impugnada no sufriría modificación alguna.

4.3. El Tribunal Responsable sí valoró las pruebas ofrecidas por el PRI

Por otra parte, el PRI señala que el Tribunal Responsable no tomó en cuenta que la apertura tardía de casillas fue una irregularidad generalizada que se debió a la presión ejercida por la policía municipal de Santa Catarina sobre los funcionarios de las mesas directivas, y no a la falta de preparación de éstos, situación que sostiene se acredita con elementos de prueba que supuestamente no fueron considerados en la sentencia.

Específicamente, manifiesta que el Tribunal Responsable no tomó en cuenta las quejas que se presentaron ante la Comisión Municipal y los documentos allegados por Juan José Aguilar Garnica en el diverso juicio de inconformidad.

Esta Sala Regional considera que no le asiste razón al partido actor, porque los documentos que refiere sí fueron considerados por el Tribunal Responsable al momento de emitir su fallo.

En primer lugar, el partido actor sostiene que no fueron tomadas en cuenta las quejas que el representante Gilberto Treviño Garcés presentó ante la Comisión Municipal. De las constancias de los distintos expedientes del asunto solamente se identifica un escrito que coincide con lo manifestado por el PRI.

En efecto, se advierte que en el cuaderno accesorio número dos del expediente SM-JRC-231/2015 obra una documental presentada ante la Comisión Municipal por Gilberto Treviño Garcés, en su carácter de representante del PRI ante dicho órgano electoral. En el escrito se señala que se realiza “formal protesta por las violaciones graves ocurridas durante la jornada electoral del pasado siete de junio”.

El mencionado documento fue considerado por el Director Jurídico de la Comisión Estatal Electoral de Nuevo León como un escrito de demanda, mismo que se remitió al Tribunal Responsable el trece de junio de dos mil quince. El dieciséis de junio de dos mil quince el magistrado presidente de ese órgano jurisdiccional emitió un acuerdo a través del cual, entre otras cuestiones, tuvo al representante del partido promoviendo juicio de inconformidad, el cual fue registrado bajo el número de expediente JI-081/2015.

De lo anterior se advierte que esta documental originó uno de los juicios de inconformidad resueltos a través de la sentencia impugnada. Por tanto, su contenido fue analizado como una demanda por el Tribunal Responsable, sin que alguna de las partes se haya inconformado con dicha tramitación.

Por otra parte, el PRI también reclama que el Tribunal Responsable no tomó en cuenta los documentos presentados por Juan José Aguilar Garnica en el diverso juicio de inconformidad identificado con la clave JI-147/2015[9].

Al respecto, del cuaderno accesorio número seis del expediente SM-JRC-231/2015, se aprecia que el mencionado representante anexó al escrito de demanda las siguientes documentales:

a) Documental consistente en copia de la denuncia presentada el primero de junio de dos mil quince ante el Procurador General de Justicia en el Estado de Nuevo León;

b) Documental consistente en copia del “escrito de impugnación de la contienda” presentado ante la Comisión Municipal antes de la sesión de cómputo total[10];

c) Documental pública consistente en certificación respecto al carácter de representante del PRI ante la Comisión Estatal Electoral de Nuevo León.

d) Documental consistente en escrito presentado ante la Comisión Municipal el dieciséis de junio de dos mil quince, mediante la cual solicitó copia certificada del acta del día de la jornada electoral.

De lo expuesto, no obstante la imprecisión del partido actor en cuanto a cuál prueba específica se omitió estudiar, esta Sala Regional concluye que solamente las documentales señaladas en los incisos a) y b) podrían tener una relación con la causa de nulidad que alegó el partido actor en la instancia previa.

Lo anterior porque la documental aludida en el inciso c) se refiere a la personalidad de Gilberto Treviño Garcés, misma que fue valorada por el Tribunal Responsable para tener por cumplido este requisito de procedencia[11], y la documental mencionada en el inciso d) es una mera petición que no tiene vínculo con la ilicitud que se pretende acreditar, lo que lleva a concluir que éstas no forman parte de las pruebas que el partido considera que no se valoraron.

Precisado lo anterior, en primer lugar debe señalarse que con respecto a la documental que se menciona en el inciso a), de la lectura de la sentencia se desprende que este fue el medio probatorio que el Tribunal Responsable analizó para verificar si se demostraban las diversas irregularidades planteadas. En ese sentido, el Tribunal Responsable razonó que esta prueba solamente acreditaba la denuncia de los hechos, pero consideró que no era idónea para comprobar que éstos hubieran ocurrido o que participaron determinadas personas en los mismos.

En relación con la documental referida en el inciso b), como se adelantó, a partir de la misma se tramitó uno de los juicios de inconformidad que motivaron el fallo bajo análisis, lo que demuestra que sí fue tomada en cuenta.

A mayor abundamiento, se observa que la documental en comento fue allegada como elemento probatorio en la demanda presentada por Juan José Aguilar Garnica. Sin embargo, aun cuando se estime que debió valorarse como prueba documental, ésta solamente contiene una declaración unilateral sobre la supuesta materialización de determinados hechos y en la que se desarrollan planteamientos jurídicos, por lo que resulta inconducente para acreditar la presunta intervención policial reclamada por el PRI[12].

Con base en las ideas expuestas, esta Sala Regional considera que al estudiar los planteamientos del partido actor el Tribunal Responsable sí tomó en cuenta la queja presentada ante la Comisión Municipal y los documentos que fueron presentados por Juan José Aguilar Garnica, representante del partido.

4.4. Las candidaturas independientes tienen derecho a participar en la asignación de regidurías de representación proporcional

Es inexacto lo afirmado por los ciudadanos actores en el sentido de que no existe restricción alguna en la legislación secundaria relativa al acceso de los candidatos independientes a regidurías de representación proporcional.

Lo anterior, pues los artículos 191, 270, 271 y 272 de la Ley Electoral Local señalan, por una parte, que las candidaturas independientes solamente podrán participar en las elecciones bajo el principio de mayoría relativa y, por otro lado, que la votación emitida a favor de los candidatos independientes se restará para efectos de la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional.

Sin embargo, les asiste razón en cuanto afirman que la libertad de configuración normativa de las legislaturas estatales no es absoluta y que las disposiciones relativas a la exclusión de las candidaturas independientes de la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional vulneran el derecho de acceso a los cargos púbicos en condiciones de igualdad, el carácter igualitario del voto, y contravienen las finalidades del principio de representación proporcional.

4.4.1. Libertad de configuración normativa y sus límites respecto al principio de representación proporcional

En principio, se coincide con la afirmación del Tribunal Responsable en el sentido de que las entidades federativas del país cuentan con una amplia libertad de configuración normativa en el diseño de la forma como se aplicará el principio de representación proporcional en su sistema político-electoral.

En la Constitución Federal se encuentran dos tipos de normas relacionadas con el principio de representación proporcional: a) reglas concretas sobre su aplicación para la conformación de la Cámara de Diputados y de la Cámara de Senadores[13]; y b) mandatos generales dirigidos a los órganos legislativos de las entidades federativas para contemplarlo en los métodos de elección de los congresos estatales y de los ayuntamientos[14].

De los preceptos citados se aprecia que en la Constitución Federal no se contemplan reglas específicas para que las legislaturas locales al regular el principio de representación proporcional[15], de lo que se concluye que las entidades federativas cuentan con amplia libertad configurativa en la materia, criterio adoptado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación con anterioridad[16].

Sin embargo, como afirman los ciudadanos promoventes, lo anterior no implica que las normas a través de las cuales se instrumente el principio de representación proporcional pueden tener cualquier contenido, pues de ser así se excluiría a determinadas disposiciones normativas del escrutinio jurisdiccional, particularmente de ser objeto de un análisis de regularidad constitucional y convencional.

En efecto, aunque los órganos legislativos cuentan con una legitimidad democrática –derivada de la elección popular de sus miembros– que da sustento al marco de apreciación con que cuentan para el desarrollo de sus funciones, su actuación encuentra límites en los distintos principios y reglas emanados de la Constitución Federal.

De conformidad con el principio de supremacía constitucional previsto en el artículo 133, la validez de toda producción normativa depende de que encuentre sustento en la Constitución Federal y de que se ajuste a lo dispuesto en ella[17].

En cuanto al sistema de representación proporcional, se estima que su validez a la luz del marco constitucional puede estudiarse a partir de dos perspectivas: i) el apego a los fines y bases generales de este principio electoral; y ii) el respeto de los derechos fundamentales, concretamente de los derechos a votar y a ser votado[18].

En relación al primero de estos aspectos, la Suprema Corte ha establecido que a pesar de la amplia libertad para formular el sistema electoral mixto, su ejercicio “no puede desnaturalizar o contravenir las bases generales salvaguardadas por la Constitución que garantizan [su] efectividad”, cuestión que “en cada caso concreto debe someterse a un juicio de razonabilidad”[19].

Asimismo, la propia Corte ha dicho que, al establecer las barreras legales para la asignación de cargos mediante ese sistema, “debe tomarse en cuenta, razonablemente, la necesidad de que organizaciones políticas con una representación minoritaria, pero suficiente para ser escuchadas, puedan participar en la vida política”[20].

En ese sentido, el mencionado tribunal ha especificado que el principio de razonabilidad “opera como pauta sustancial de validez y legitimidad en la creación normativa, en su aplicación e interpretación”, razón por la que las autoridades judiciales deben “analizar la norma de modo que ésta guarde una relación razonable entre los medios y los fines legítimos o constitucionales”[21].

Entonces, el estudio de un sistema electoral de representación proporcional bajo un juicio de razonabilidad implica determinar si las reglas específicas que lo desarrollan son consecuentes con la finalidad que se persigue y respetan los derechos fundamentales.

Desde la perspectiva expuesta se han estudiado distintos aspectos de los regímenes de representación proporcional, tales como el porcentaje de curules que se repartirán bajo esa modalidad[22] o el porcentaje de votación necesario para tener derecho a que se asignen cargos por este principio[23].

En atención a lo expuesto, a fin de analizar la razonabilidad de las nomas que excluyen a las candidaturas independientes de la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional, es pertinente señalar cuáles son las finalidades que persigue dicho principio, así como el contenido y alcance de los derechos a votar y ser votado[24].

4.4.2. Finalidad del principio de representación proporcional

Un sistema electoral basado en el principio de representación proporcional tiende a la protección de dos valores esenciales: la proporcionalidad y el pluralismo político.

Primero, proporcionalidad entendida como una conformación del órgano público lo más apegada posible a la votación que cada opción política obtuvo. De este modo se otorga una representación a las fuerzas políticas en proporción con su fuerza medida en votos para compensar las pérdidas de escaños en el sistema de mayoría[25].

A través de este modelo se busca maximizar el carácter igualitario del voto, porque se concede valor a todos los sufragios, incluso a los que no hubiesen sido útiles para efectos de ganar la elección por el método de mayoría[26].

En segundo lugar, el principio de representación proporcional también procura una conformación plural del órgano de elección popular, en la medida en que se concede voz y voto a toda corriente política con un grado de representatividad relevante.

Al respecto, la Suprema Corte de Justicia ha considerado que el principio de representación proporcional, como garante del pluralismo político, tiene los siguientes objetivos primordiales: i) la participación de todos los partidos políticos en la integración del órgano legislativo, siempre que tengan cierta representatividad; ii) que cada partido alcance en el seno del Congreso o legislatura correspondiente una representación aproximada al porcentaje de su votación total; y iii) evitar un alto grado de sobre-representación de los partidos dominantes[27].

Ahora bien, el sistema político-electoral mixto –preponderantemente mayoritario– que actualmente se contempla en la Constitución Federal surgió a través de una reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de junio de mil novecientos sesenta y tres, a través de la cual se implementó como sistema electoral el de representación proporcional, el cual ha sido detallado y modificado posteriormente[28].

Así, el mecanismo de representación proporcional se adoptó en México dentro de un contexto normativo caracterizado por un sistema de partidos políticos, que tenían la facultad exclusiva para postular candidaturas a cargos de elección popular.

Por esa razón se ha sostenido que una de las finalidades del referido principio es posibilitar que los partidos políticos minoritarios tengan representación en los órganos públicos en una proporción aproximada al porcentaje de votación que recibieron.

Sin embargo, lo anterior es consecuencia de la implementación de este sistema electoral dentro de un régimen de partidos, porque en el fondo lo que se pretende es que las minorías se encuentren representadas, lo cual, como afirman los actores, sigue siendo aplicable en los sistemas de postulación mixta, en donde se prevé la posibilidad de que la ciudadanía se postule de manera independiente. Lo anterior en virtud de que la naturaleza de las candidaturas independientes es armónica con la finalidad que se persigue con el sistema de representación proporcional.

4.4.3. Naturaleza de las candidaturas independientes

Mediante la reforma constitucional en materia política publicada en el Diario Oficial de la Federación el nueve de agosto de dos mil doce, se reconoció en la fracción II del artículo 35 constitucional que el derecho a ser votado puede ejercerse de manera independiente, es decir, sin ser postulado por un partido político.

La inclusión de esta figura fue motivada, en términos generales, por la necesidad de ampliar el marco de intervención de la ciudadanía en los asuntos de interés público, y entre las circunstancias que influyeron en este reconocimiento se encuentra la percepción de la ciudadanía de un déficit de representatividad por parte de los partidos políticos[29].

Asimismo, del análisis de las iniciativas que en su momento fueron presentadas en materia de candidaturas independientes, se advierte que los objetivos expuestos giran en torno a la referida finalidad principal, pues se expusieron los siguientes:

a) Movilizar agenda política ciudadana. Otorgar poder de negociación al electorado: si los partidos no incorporan sus exigencias, los ciudadanos pueden servir de competencia en las urnas[30].Ampliar el abanico de actores que compiten en el “mercado” electoral, debilitando el monopolio de la representación política que hoy ejercen los partidos político[31].

b) Los ciudadanos se conviertan en opositores que pueden generar alternancia, en vez de ser únicamente voces testimoniales de oposición[32].

c) Disputar efectivamente el poder a quien tradicionalmente lo ha ejercido, como gobierno y como oposición[33].

d) Incentivar un desempeño de los partidos políticos más apegados a las exigencias ciudadanas, candidatos mejores y más competitivos, por ejemplo[34].

e) Fortalecer a la ciudadanía con una nueva dimensión de participación política y reforzar el derecho fundamental de todos los ciudadanos mexicanos a ser votados[35].

f) Establecer una democracia verdaderamente representativa y funcional[36].

g) Que los partidos tengan un mayor y permanente contacto con la sociedad y los ciudadanos, para que abran sus puertas a la participación amplia y efectiva de sus propios afiliados, de sus simpatizantes y de todos los que están interesados en participar en ellos[37].

h) Tener partidos mejor valorados, mejor apreciados por la sociedad. Todo ello en el marco de una democracia más sólida, más fuerte y estable[38].

En ese sentido, se consideró que la prohibición de las candidaturas independientes reducía el derecho al voto de la ciudadanía que no se siente representada por los partidos políticos y que, por lo mismo, era necesario que participara como actor político cuando los partidos no representan sus intereses, su agenda o su ideología[39].

Con base en lo anterior, puede decirse que una concepción válida de las candidaturas independientes es la de una alternativa política respecto a los partidos.

4.4.4. Derecho a acceder a los cargos públicos en condiciones de igualdad y carácter igualitario del voto

La representación proporcional forma parte del sistema político-electoral mixto que consagra la Constitución Federal y, en consecuencia, a través del mismo se ejercen los derechos fundamentales a votar y a ser votado.

En ese sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido que “[l]os Estados deben organizar los sistemas electorales y establecer un complejo número de condiciones y formalidades para que sea posible el ejercicio del derecho a votar y ser votado”[40].

El derecho al voto se contempla en la fracción I del artículo 35 constitucional, e “implica que los ciudadanos pueden decidir directamente y elegir libremente y en condiciones de igualdad a quienes los representarán en la toma de decisiones de los asuntos públicos”[41].

A su vez, en el artículo 41, fracción I, de la Constitución Federal se dispone que el sufragio debe ser universal, libre, secreto y directo.

Asimismo, en la fracción II del artículo 35 se prevé el derecho a ser votado para todos los cargos de elección popular, mismo que “supone que los ciudadanos puedan postularse como candidatos en condiciones de igualdad y que puedan ocupar los cargos públicos sujetos a elección si logran obtener la cantidad de votos necesarios para ello”[42].

Por otra parte, en el artículo 23, numeral 1, inciso b), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos también se reconoce este derecho, donde se añade que el voto debe ser “igual”, y en el inciso c) del mismo numeral se reconoce que todo ciudadano tiene el derecho a “tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país”, el cual se extiende tanto a los cargos de elección popular como de nombramiento o designación[43].

En el mismo sentido, el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, establece que todos los ciudadanos gozarán sin restricciones indebidas, de lo siguientes derechos: a) participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) votar y ser votados en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; y c) tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.

En relación con el valor igualitario del voto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronunció en torno a la invalidez de los modelos que consideraban ineficaces para efectos de la asignación por representación proporcional los votos para partidos coaligados o en candidatura común cuando se hubiese cruzado en la boleta más de un emblema. Entre otras consideraciones, el Máximo Tribunal resolvió que la medida limita el efecto total del voto de la ciudadanía, pues al contarse únicamente para la elección de legisladores por el principio de mayoría relativa, excluyendo la vía de representación proporcional, se violenta el principio constitucional de que todo voto debe ser considerado de forma igualitaria, ya sea en su forma activa o pasiva[44].

En este sentido, en términos generales, los candidatos independientes tienen derecho a acceder a los cargos públicos en condiciones de igualdad respecto de los candidatos postulados por partidos políticos.

4.4.5. Inconstitucionalidad de las disposiciones que restringen el derecho de las candidaturas independientes a participar en la asignación de las regidurías de representación proporcional

Esta Sala Regional considera que los artículos 191, 270, 271 y 272[45] de la Ley Electoral Local, en cuanto a que restringen la posibilidad de que las candidaturas independientes participen en la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional, son contrarios a lo previsto en los artículos 1 y 35, fracción II, de la Constitución Federal, a las finalidades del principio de representación proporcional contenido en el diverso 115, fracción VIII, de la propia Carta Magna, así como a los artículos 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, toda vez que:

a) Violan el derecho a ser votado porque excluyen indebidamente a las candidaturas independientes de la posibilidad de acceder a todos los cargos de elección popular en condiciones de igualdad[46];

b) Vulneran el carácter igualitario del voto, pues restringe la eficacia del voto de los ciudadanos que se manifiesten a favor de una candidatura independiente[47]; y

c) Contravienen las finalidades del principio de representación proporcional, ya que impiden que una fuerza electoral minoritaria con un porcentaje relevante de la votación ciudadana cuente con representantes en los ayuntamientos, y genera una distribución de cargos que no refleja de la forma más fiel posible los votos recibidos en las urnas.

Como se precisó en el apartado 4.4.1. de esta sentencia, las disposiciones a través de las cuales se materialice un sistema electoral de representación proporcional son susceptibles de análisis bajo un juicio de razonabilidad, el cual implica verificar si las reglas específicas que lo desarrollan respetan los derechos fundamentales y son consecuentes con la finalidad que se persigue a través de aquél.

En este sentido, dado que el promovente cuestionó la constitucionalidad del sistema en cuestión, el Tribunal Responsable debió analizar la validez de los preceptos de la Ley Electoral Local a fin de determinar si su contenido se ajustaba o no a los parámetros indicados.

Así, dado que el Tribunal Responsable omitió realizar el referido análisis, y en esta instancia los promoventes insisten respecto a la inconstitucionalidad de las normas en cuestión, se justifica el análisis de razonabilidad que realiza esta Sala Regional.

De una lectura íntegra de la Ley Electoral Local se advierte que el órgano legislativo de la entidad excluyó a las candidaturas independientes de la asignación de regidurías de representación proporcional.

En el artículo 20 de la Ley Electoral Local se define el sistema electoral en el ámbito municipal, pues se determina que cada municipio será gobernado por un ayuntamiento de elección directa y mayoritaria, integrado por un presidente municipal, así como por los síndicos y regidores que correspondan; y que en la elección de los regidores se seguirá el sistema mixto de mayoría relativa y de representación proporcional conforme a las bases legales.

Ahora, el artículo 191 del mencionado ordenamiento dispone que la ciudadanía que cumpla los requisitos legales podrá ser registrada de manera independiente para contender por los siguientes cargos: i) gobernador; ii) diputados por el principio de mayoría relativa; y iii) integrantes de ayuntamientos por el principio de mayoría relativa.

De lo anterior se advierte que la especificación de los cargos por los cuales puede contenderse por la vía independiente se traduce –en sentido contrario– en la prohibición de participar en la asignación de diputaciones y regidurías de representación proporcional.

En cuanto a las regidurías, esta conclusión se confirma en los artículos 270, 271 y 272 de la Ley Electoral Local, en los cuales exclusivamente se hace referencia a los partidos políticos.

El artículo 270 establece que se asignarán regidurías de representación proporcional a los partidos políticos que: i) no hayan obtenido el triunfo de mayoría; y ii) hayan obtenido el tres por ciento de la votación válida emitida.

Asimismo, en este precepto se contempla la fórmula para obtener la votación válida emitida, que servirá de base para determinar el número de regidurías que corresponden a cada partido, para lo cual se dispone que deberá deducirse de la votación total, entre otros, los votos emitidos para los candidatos independientes.

Por otra parte, tanto en el artículo 271 como en el 272 de la Ley Electoral Local, en los cuales se desarrolla el procedimiento para la asignación de regidurías, únicamente se hace referencia a los partidos políticos.

De la regulación descrita se observa que, como se adelantó, la legislación estatal excluye a las candidaturas independientes de la posibilidad de acceder a regidurías de representación proporcional, lo cual se estima violatorio del derecho a acceder a todos los cargos de elección popular en condiciones de igualdad de conformidad con los artículos 35, fracción II, de la Constitución Federal, así como en los artículos 23, numeral 1, inciso c), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

4.4.5.1. Violación del derecho a ser votado en condiciones de igualdad de la planilla postulada de manera independiente

Lo anterior  ya que, por una parte, no se advierte incompatibilidad entre la figura de las candidaturas independientes y el mecanismo de asignación de regidurías por el principio de representación proporcional y, por otro lado, la posibilidad de acceso a determinados cargos de elección popular no puede derivar del hecho de que determinados ciudadanos participen bajo el sistema de candidaturas de partidos y otros lo hagan por el de candidaturas independientes[48].

En efecto, esta Sala Regional considera que las candidaturas independientes son compatibles con el principio de representación proporcional, por lo que a partir de la instauración de un sistema de postulación mixto en la Constitución Federal es necesario cumplir las finalidades de dicho régimen contemplando las distintas vías por las que se ejercen los derechos a votar y a ser votado.

Desde un punto de vista formal, las candidaturas independientes están en aptitud de satisfacer la totalidad de requisitos previstos en la Ley Electoral Local.

El sistema de asignación de regidurías por representación proporcional en Nuevo León se realiza mediante la planilla registrada para las elecciones de mayoría relativa, de manera que serían los propios candidatos a regidores quienes ocuparían los lugares por la vía de representación proporcional, es decir, no se prevé la postulación de una lista específica para efectos de la asignación de representación proporcional.

Por otra parte, desde un punto de vista material, para calcular la votación válida emitida, la cual se emplea para la designación de estos cargos, se parte de la votación recibida exclusivamente en el municipio correspondiente. En consecuencia, la candidatura independiente por sí misma podría alcanzar el porcentaje de votación mínimo que se contempla para adquirir el derecho a la asignación de regidurías de representación proporcional[49].

Además, en la legislación electoral no se contemplan requisitos adicionales para la asignación de regidurías de representación proporcional, como la participación en un mínimo de municipios, mismo que, cabe destacar, ha sido calificado como inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia de la Nación debido a que excede el ámbito municipal en el que se emite la votación a considerar[50].

Así, para asignar regidurías de representación proporcional es viable medir la fuerza política de la planilla compuesta por candidatos independientes en esa demarcación territorial que, al igual que las planillas postuladas por los partidos políticos, se determina con la votación obtenida en el municipio.

Asimismo, la Ley Electoral Local prevé, en su artículo 40, fracción X, que los partidos políticos deben registrar ante la autoridad electoral, antes de que concluya el término para el registro de candidaturas, la plataforma electoral que corresponda. Estas plataformas electorales deben ser promovidas por los candidatos registrados durante las campañas electorales para la obtención del voto ciudadano, según indica el artículo 151 del mismo ordenamiento[51].

Por otra parte, en conformidad con los artículos 200, fracción IV, y 204, tercer párrafo, de la Ley Electoral Local, los aspirantes a la candidatura independiente deben presentar un programa de trabajo que promoverán en caso de ser registrados como candidatos independientes y deben contar con cierto respaldo social por parte de la ciudadanía, lo cual se ha señalado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y un sector de la doctrina, que tiene como finalidad el poder vislumbrar que, en su caso, su participación en la elección será en condiciones de equidad frente al resto de candidatos de los partidos políticos y que, de cierta forma, se garantice un mínimo de competitividad en la contienda, que justifique el otorgamiento de los recursos públicos y prerrogativas necesarias para el desarrollo de la campaña[52].

En el caso de aspirantes a candidaturas independientes de planillas para la elección de ayuntamientos, el artículo 206 de la Ley Electoral Local permite e incentiva que todos sus integrantes lleven a cabo actos públicos de promoción con la intención de que la ciudadanía conozca sus propuestas de gobierno, los objetivos específicos de su plan de trabajo y la oferta política de la planilla en caso de obtener los respaldos necesarios para el registro y participar en la contienda electoral.

Ahora bien, una vez registrados como candidatura independiente, en términos del artículo 213, fracción I, del referido ordenamiento local, deben ratificar el programa de trabajo previamente registrado –el cual es el que dan a conocer durante el periodo de campaña electoral–, de modo que el sistema electoral local fue diseñado para que los ciudadanos tuvieran oportunidad de conocer la oferta política y de gobierno de los aspirantes, para que llegado el momento de la jornada electoral, al emitir su voto libre y secreto, en el caso de optar por apoyar la planilla de candidatura independiente, dicho respaldo sea al conjunto de elementos personales, ideológicos y programáticos que la planilla enarbola[53].

Conforme a ese orden de ideas, los candidatos independientes difunden su programa de trabajo, así como los candidatos postulados por los partidos políticos difunden su plataforma electoral en el proceso electoral en el que contienden, lo cual, en ambos casos se traduce en su oferta política.

Al respecto, cabe precisar que el Tribunal Responsable manifiesta que la distinción se encuentra en que los partidos políticos representan una fuerza política permanente, mientras que los candidatos independientes únicamente son una opción electoral temporal que fue establecida en conformidad con su libertad de configuración legislativa.

Sin embargo, esta Sala Regional considera que dicha justificación no es correcta ni válida, pues, por una parte, la figura de las candidaturas independientes también tiene el carácter de permanente, y tanto los candidatos que contienden a través de ésta como los postulados por partidos políticos aspiran a ocupar temporalmente un cargo público ya que, como manifestación específica del carácter de república representativa proclamado en el artículo 40 de la Constitución Federal, los ayuntamientos que gobiernan los municipios son electos para periodos determinados, no superiores a tres años, según establece el artículo 115, fracción I, segundo párrafo, de la propia Constitución. Consecuentemente, el fenómeno de la representación política es, por definición, en un Estado republicano, de carácter estrictamente temporal.

Por tanto, como las candidaturas independientes compiten en las mismas circunstancias que las candidaturas partidistas el día de la jornada electoral, formando parte de la oferta política a elegir por el electorado en el ejercicio de su derecho de voto, y que pueden alcanzar cierto grado de representatividad, en principio debe considerárseles para la asignación de representación proporcional.

4.4.5.2. Violación del carácter igualitario del voto de la ciudadanía que apoyó a la planilla postulada de manera independiente

Por otra parte, también se considera que la restricción en estudio vulnera el carácter igualitario del voto previsto en la fracción I del artículo 35 de la Constitución Federal, así como en los artículos 23, numeral 1, inciso b), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Lo anterior, pues la exclusión de las candidaturas independientes de la asignación de regidurías de representación proporcional implica que el voto de los ciudadanos emitidos a favor de los candidatos de partidos tenga más valor que el de aquellos que voten por un candidato independiente, pues mientras los primeros podrán ver reflejada su voluntad en la integración de los órganos de gobierno aún cuando las planillas de candidatos de partidos por las que voten pierdan las elecciones en las que compiten, los segundos solamente estarán representados en el órgano en cuestión si la planilla de candidatos independientes resulta ganadora[54].

4.4.5.3. Violación de las finalidades del principio de representación proporcional

Finalmente, se considera que la restricción en estudio contraviene las referidas finalidades del principio de representación proporcional.

Como se adelantó, uno de los principales objetivos de la inclusión de las candidaturas independientes en el sistema político-electoral mexicano es ofrecer una alternativa a la ciudadanía que no se considera representada por la ideología y actuación de los partidos políticos, por lo que es posible que el programa de trabajo de una candidatura independiente consiga una adherencia tal que se justifique su reflejo en la conformación del órgano en cuestión, lo cual se apega al espíritu de pluralismo político y proporcionalidad que se busca.

Entonces, de subsistir la prohibición de que las candidaturas independientes participen en la asignación de regidurías de representación proporcional, se deja abierta la posibilidad de que en la conformación del ayuntamiento no se refleje de la manera más exacta posible la proporción de votación recibida por cada una de las fuerzas políticas.

Así, se estaría vulnerando la función básica del principio de representación proporcional y el criterio de eficacia de un sistema de esa naturaleza consistente en que la expresión del electorado en el voto se traduzca en escaños[55].

Lo anterior pues, contrario al principio de proporcionalidad, descontar los votos de una candidatura independiente para efectos de la asignación de regidurías de representación proporcional, no obstante que aquella hubiese alcanzado un porcentaje de sufragios relevante, implicaría la sobrerrepresentación de los partidos políticos que participen en la asignación y, consecuentemente, una composición final del órgano que no constituya el reflejo más fiel posible de la voluntad manifestada en las urnas.

Además, sin importar el porcentaje de votación obtenido por una candidatura independiente, siempre que la planilla correspondiente no resulte ganadora se le estaría excluyendo de la integración del ayuntamiento, con lo cual se dejaría sin acceso a un órgano de representación popular a una fuerza política apoyada por un sector relevante de la sociedad.

En otras palabras, la representatividad en los ayuntamientos se vuelve exclusiva, pues solamente se considera para acceder a ella, a los partidos que obtienen votaciones minoritarias e ignora las manifestaciones de la ciudanía expresadas a favor de las candidaturas independientes, pues se les excluye por completo de dicha representación si no ganan[56].

En suma, al excluir a los candidatos a regidores postulados en una planilla de candidatura independiente, de la asignación a regidurías  por el principio de representación proporcional, se genera una afectación al voto activo del electorado que optó por dicha planilla y se transgreden los fines del principio de representación proporcional.

Finalmente, no pasa desapercibido que el Tribunal Responsable pretendió sustentar su determinación en una tesis del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Sin embargo, tal criterio no resulta vinculante conforme se precisa a continuación[57].

En efecto, la Suprema Corte, al resolver la acción de inconstitucionalidad 67/2012[58], consideró que son diferentes la forma en que acceden a un cargo de elección popular un candidato independiente (directa) y un candidato de partido (a través del partido que lo postula), por lo que es constitucional la restricción y diferenciación que impide que los primeros participen en la asignación de cargos vía representación proporcional[59]. Lo anterior no impide que los estados, dentro de su libre configuración, permitan el acceso de los candidatos independientes a los cargos de elección popular bajo el principio de representación proporcional, pues no hay una prohibición constitucional al respecto. No obstante, el referido criterio fue aprobado por mayoría de seis votos[60].

Tampoco se soslaya que un tema similar fue planteado a través de la acción de inconstitucionalidad 57/2012 y sus acumuladas 58/2012, 59/2012 y 60/201, en la cual se cuestionó la constitucionalidad de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas. No obstante, dicha acción fue desestimada en cuanto a la impugnación de las normas relativas a candidaturas independientes[61].

Asimismo, cabe apuntar que en la sentencia dictada por la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 51/2014 y sus acumuladas 77/2014 y 79/2014,[62] en su apartado XI se analizaron los conceptos de invalidez relacionados con la forma de integración de las juntas municipales en el estado de Campeche, a partir del principio de representación proporcional.

Sin embargo, en ellos no se abordó la restricción, impuesta a las candidaturas independientes, de participar en las elecciones realizadas al amparo de la representación proporcional para la integración de los ayuntamientos, al sobreseerse en la acción de inconstitucionalidad 51/2014, respecto del artículo 102, fracción II, párrafo segundo, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Campeche, entre otros preceptos.[63] En efecto, la materia de impugnación[64] y, en consecuencia, el análisis desplegado por el mencionado tribunal se limitaron a la validez de que se excluya a las candidaturas independientes por la vía de representación proporcional tratándose de un órgano propio del sistema político-electoral de Campeche, en este caso, las juntas municipales[65].

Así, las consideraciones se centraron en aspectos de la regulación de las elecciones de presidente, regidores y síndicos de las juntas municipales, comicios que, cabe enfatizar, no cuentan con fundamento directo en la Constitución Federal, por cuanto tienen estos órganos un carácter auxiliar “creado por la entidad federativa”[66]. Además, el estudio de regularidad constitucional que sobre este tipo de elección se efectuó no se identificó “con la afectación directa del derecho a ser votado de una persona, sino de las formas adicionales en que se integran los órganos de gobierno y el efecto que se le da al electorado minoritario […] [respecto de las cuales] las entidades federativas tienen un amplio margen de libertad de configuración y, por ende, la normatividad no debe sujetarse a un escrutinio estricto de proporcionalidad”[67].

Por el contrario, el planteamiento aquí formulado, y que justifica el enfoque de análisis desarrollado, si bien involucra el derecho de ser votado, también se relaciona con el sufragio activo del electorado y las finalidad del principio de representación proporcional. En suma, las razones contenidas en la parte considerativa de la  acción de inconstitucionalidad 51/2014 y sus acumulados tampoco son aplicables para regir la solución de la presente controversia.

En consecuencia, en lo que respecta al tema analizado, no existe criterio vinculante alguno.

Como consecuencia de lo expuesto en este apartado, se inaplican en el caso concreto las porciones normativas de los artículos 191, 270, 271 y 272[68] de la Ley Electoral Local, que restringen la posibilidad de que las candidaturas independientes participen en la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional.

Al respecto es pertinente señalar que, contrario a lo determinado por el Tribunal Responsable, la prohibición prevista en el penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal, en el sentido de que durante los procesos electorales no puede haber modificaciones legales fundamentales, es una regla dirigida a los órganos legislativos por lo que, como argumentan los promoventes, la inaplicación de una norma por resultar inconstitucional no puede considerarse comprendida dentro de tal disposición.

5. AJUSTE EN LA ASIGNACIÓN DE REGIDURÍAS POR EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL

En virtud de la inaplicación decretada, y a fin de evitar dilaciones innecesarias en el desarrollo del proceso electoral en curso, lo procedente es ajustar la asignación de regidurías de representación proporcional, considerando para tal efecto a las candidaturas independientes con derecho a ello. De conformidad con los artículo 270, 271, 272, 273 y 274 de la Ley Electoral Local, así como el artículo 19 de los Lineamientos[69], el procedimiento para asignar las regidurías de representación proporcional para el ayuntamiento de Santa Catarina, considerando la planilla de candidatos independientes, es el siguiente[70]:

Determinación de la votación válida emitida. De la votación total emitida se debe deducir  la cantidad de votos a favor de los partidos políticos que no hayan obtenido el 3% de la votación para el ayuntamiento, así como los votos nulos. La votación total es la siguiente:

En este sentido, de la votación total sería necesario deducir los votos nulos, así como los votos a favor de los partidos de la Revolución Democrática, del Trabajo, Morena, Humanista y Encuentro Social, pues no obtuvieron el tres por ciento necesario para tal efecto. Tal como se muestra a continuación:

Determinación del número de regidurías de representación proporcional. Para determinar el número de regidurías de representación proporcional se multiplica el 40% respecto de las regidurías de mayoría, y en caso de número fraccionado, se redondea al número absoluto superior más cercano, como se muestra a continuación:

Asignación del porcentaje mínimo. Se asigna 1 regiduría a los partidos o candidatos que obtuvieron el 3% de la votación válida emitida, y si las regidurías resultaran insuficientes, se dará preferencia a los que hayan obtenido el mayor número de votos, como a continuación se muestra:

Asignación de regidurías por cociente electoral. Debido a que aun hay una regiduría por asignar, se debe emplear el cociente electoral; en esta forma se asignaran a los partidos o candidatos tantas regidurías como veces contenga su votación restante dicho cociente. Por cociente electoral se entiende el resultado de dividir la votación de las planillas con derecho a regidurías de representación proporcional, deducidos los votos utilizados por efecto del porcentaje mínimo, entre el número de regidurías que falte por repartir, como se muestra a continuación:

En este caso, a ninguna de las planillas se les puede asignar una regiduría por cociente electoral, ya que el resultado de la operación necesariamente será mayor a la votación restante de cada uno de los participantes de la asignación.

Asignación de regidurías por resto mayor. Debido a que solo resta una regiduría por repartir y no fue posible asignarla a través del cociente electoral, esta deberá ser asignada por resto mayor, como se muestra a continuación:

Finalmente, cabe mencionar que no se actualiza el supuesto previsto en el artículo 271, último párrafo de la Ley Electoral Local, en el sentido de otorgar una regiduría más, pues aunque la planillas del candidato independiente y de Movimiento Ciudadano obtuvieron más de dos veces el porcentaje mínimo y no obtuvieron la mayoría ni la primera minoría, de asignarles una regidurías más tendrían igual número de regidores por representación proporcional que la Coalición Alianza por tu Seguridad, lo cual prohíbe la disposición en cuestión.

Resultado final del número de asignación de regidurías por representación proporcional:

Asignación de las regidurías por representación proporcional en cumplimiento de las reglas establecidas del artículo 19 de los Lineamientos para cumplir con la paridad de género. Por último, es necesario analizar la asignación final de las regidurías por representación proporcional con el fin de verificar si en la integración final del ayuntamiento no existe una sub-representación del género femenino[73], pues tal como lo ha establecido esta Sala Regional, la paridad de género se debe garantizar no solo a nivel formal, con el cumplimiento de la postulación paritaria de las candidaturas, sino a nivel material, en la distribución de los cargos públicos[74].

Con esta finalidad la Comisión Estatal Electoral de Nuevo León, instrumentó una serie de reglas en el artículo 19 de los Lineamientos, con el fin de garantizar que el género femenino no se encontrara sub-representado en la integración de los ayuntamientos de Nuevo León. Al respecto es necesario destacar que lo establecido en los párrafos tercero a sexto del artículo 19 de los Lineamientos, constituye una medida reparadora. Por tanto, si se logra la paridad en la integración del ayuntamiento conforme a lo señalado en el segundo párrafo de dicho precepto, resulta innecesario modificar el orden establecido por los partidos en ejercicio de su autodeterminación.

En efecto, conforme al párrafo segundo del artículo 19 de los Lineamientos, la asignación de regidurías de representación proporcional se realizará en el orden que ocupen las candidaturas de las listas registradas, siempre que ese orden garantice la paridad en la integración del ayuntamiento. Lo anterior, de conformidad con la primera parte del artículo 273 de la Ley Electoral Local[75] y los criterios de asignación de cargos de representación proporcional sostenidos por este Tribunal Electoral.

Por otra parte, en los párrafos tercero a sexto se señalan las medidas reparadoras que habrán de seguirse “[d]e acuerdo a lo establecido en el párrafo [segundo]”:

         Alternancia en las listas de cada partido, ya que en caso de que se asigne una primer regiduría al candidato de un género específico, el siguiente deberá ser de género diverso, independientemente del lugar que tenga en la planilla correspondiente del instituto político con el que se inicie la asignación.

         Alternancia en la integración del órgano, pues concluida la asignación de regidurías para un partido, el candidato del instituto político siguiente deberá ser de género distinto a la última otorgada al partido anterior.

En este sentido, las citadas reglas de alternancia en la asignación tienen como fin contribuir a contrarrestar la discriminación que históricamente han sufrido las mujeres, por lo que deben aplicarse únicamente en caso de que al haber asignado las regidurías en el orden propuesto por los partidos políticos, se observe que el género femenino está sub-representado –ya sea porque el género masculino se encuentre sobre-representado en el ayuntamiento, o bien, porque la asignación de regidurías a favor de un partido político no se haya realizado paritariamente–[76].

Lo anterior es congruente con lo dispuesto por el propio párrafo segundo del artículo 19 de los Lineamientos, en el sentido de que esa regla general es conforme con lo dispuesto en el artículo 273 de la Ley Electoral Local, pues en términos de este último “la asignación de regidores será en base (sic) al orden que ocupen los candidatos en las planillas registradas”. Es decir, lo dispuesto en los Lineamientos se diseñó y, por tanto, debe entenderse y aplicarse como un instrumento para garantizar la finalidad perseguida por la ley si ésta resulta insuficiente para tal efecto en el caso concreto.

En este sentido, siguiendo las reglas establecidas en el artículo 19 de los Lineamientos la asignación de regidurías de representación proporcional para la integración del ayuntamiento de Santa Catarina, se debe realizar primeramente en el orden que ocupen las candidaturas de las listas registradas, siempre que ese orden garantice la paridad en la integración del ayuntamiento. Siguiendo dicho orden, la integración quedaría de la siguiente manera:

En este caso, el género femenino se encuentra sub-representado, pues la integración final del ayuntamiento se compondría por once (11) hombres y seis (6) mujeres[77]. Por lo tanto, resulta necesaria la aplicación de las medidas reparadoras establecidas en los párrafos tercero a sexto del artículo 19 de los Lineamientos.

La primera medida establece la obligación de garantizar la alternancia en las listas de cada partido. Por lo tanto, en el caso concreto, la segunda regiduría asignada a la coalición “Alianza por tu Seguridad”, debe corresponder a una persona del género femenino, pues a la coalición le corresponden dos regidurías y de acuerdo a los lineamientos del artículo 19, la alternancia se hará respetando el primer lugar del partido de primera minoría. En este punto, la asignación total sería de diez (10) hombres y siete (7) mujeres, por lo que el género femenino seguiría sub-representado.

En razón de lo anterior, es necesario atender a la segunda medida reparadora, la alternancia entre los partidos. Debido a que la última regiduría asignada a la coalición “Alianza por tu Seguridad” es ahora del género femenino, se debe respetar la regiduría de la candidatura independiente de género masculino y modificar la regiduría de Movimiento Ciudadano para que corresponda a una mujer. En este punto, la asignación total sería de (9) hombres y ocho (8) mujeres, por lo que de esta forma se evita la sub-representación del género femenino en la integración el ayuntamiento. En este sentido, la asignación final de la regidurías por representación proporcional será la que se precise en el apartado siguiente.

6. EFECTOS

Conforme a lo expuesto, se confirma la sentencia reclamada en la parte que fue impugnada por el Partido Revolucionario Institucional, y se revoca en lo relativo a la exclusión de las candidaturas independientes de participar en la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional.

Para tal efecto, se inaplican las porciones normativas de los artículos 191, 270, 271 y 272 de la Ley Electoral Local, que a continuación se precisan y se resaltan en el subrayado:

“Artículo 191. Los ciudadanos que cumplan los requisitos que establece la Constitución y la presente Ley, y que resulten seleccionados conforme al procedimiento previsto en el presente Título, tienen derecho a ser registrados como candidatos independientes dentro del proceso electoral, para ocupar los siguientes cargos de elección popular:

I. Gobernador;

II. Diputados por el principio de Mayoría Relativa; e

III. Integrantes de los Ayuntamientos por el principio de Mayoría Relativa.

(…)”

“Artículo 270. Declarada electa la planilla que hubiere obtenido la mayoría, se asignarán de inmediato las regidurías de representación proporcional que señala el artículo 121 de la Constitución Política del Estado, a los partidos políticos que:

I. No hayan obtenido el triunfo de mayoría; y

II. Hayan obtenido el tres por ciento de la votación válida emitida en los Municipios de más de veinte mil habitantes inclusive.

Se entiende por votación válida emitida la que resulte de deducir de la votación total, los votos a favor de los partidos políticos que no hayan obtenido el tres por ciento de dicha votación, los votos emitidos para candidatos independientes y los votos nulos;

Las Regidurías de representación proporcional serán hasta un cuarenta por ciento de las que correspondan según la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado, salvo en lo que se refiere al último párrafo del artículo siguiente, considerando al realizar estos cálculos, el redondeo al número absoluto superior más cercano, aún y cuando en este procedimiento se sobrepase el cuarenta por ciento de las regidurías que correspondan; para su asignación se considerarán los siguientes elementos:

a. Porcentaje Mínimo;

b. Cociente Electoral; y

c. Resto Mayor.

Por Porcentaje Mínimo se entiende el tres por ciento de la votación válida emitida en los Municipios que tengan más de veinte mil habitantes inclusive y el diez por ciento en los que tengan menos de esa cifra.

Por Cociente Electoral se entiende el resultado de dividir la votación de los partidos con derecho a regidurías de representación proporcional, deducidos los votos utilizados por efecto del Porcentaje Mínimo entre el número de regidurías que falte repartir.

Por Resto Mayor se entiende el remanente más alto entre los restos de las votaciones de los partidos políticos después de haber participado en la distribución del Cociente Electoral.”

“Artículo 271. Para la aplicación de los elementos de asignación del artículo anterior se estará al siguiente procedimiento:

I. Se asignará una regiduría a todo aquel partido que obtenga el Porcentaje Mínimo;

II. Si aún hubiere regidurías por aplicar se empleará el Cociente Electoral; en esta forma se asignarán a los partidos tantas regidurías como veces contenga su votación restante dicho cociente; y

III. Si después de aplicar el Cociente Electoral quedaran Regidurías por aplicar, se asignarán por el Resto Mayor siguiendo el orden decreciente de los restos de votos no utilizados.

Exclusivamente a los partidos que no obtengan la mayoría ni la primera minoría se les asignará una Regiduría más, si hubieren obtenido más de dos veces el porcentaje mínimo, siempre y cuando la cantidad total de Regidores de representación proporcional no sea superior a los de mayoría, ni que el partido que haya obtenido la primera minoría resulte con igual o menor número de Regidores de representación proporcional que otro partido.”

“Artículo 272. Si en la asignación de las Regidurías por repartir éstas resultaran insuficientes, se dará preferencia al partido que haya obtenido el mayor número de votos.”

En este sentido, se aclara que independientemente del sentido gramatical del texto subsistente de la norma, tras la inaplicación decretada, las disposiciones en cuestión deberán ser aplicadas de tal forma que se permita que tanto los partidos políticos como las candidaturas independientes puedan participar en la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional.

Consecuentemente se modifica la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional realizada por la Comisión Municipal Electoral de Santa Catarina, Nuevo León, para quedar en los siguientes términos:

Se ordena a la Comisión Municipal que lleve a cabo las medidas necesarias para cumplir lo ordenado en esta sentencia, previo cumplimiento de los requisitos de elegibilidad. Dicho órgano administrativo deberá informar sobre la ejecución de las acciones establecidas por esta Sala Regional, mediante la remisión de copias certificadas de la determinación y de las constancias de notificación, en un plazo de veinticuatro horas posteriores a que se realicen cada uno de dichos actos.

Lo anterior, con el apercibimiento que de no dar cumplimiento en los plazos otorgados para tales efectos, se le impondrá a los integrantes de la Comisión Municipal alguno de los medios de apremio contemplados en el artículo 32, párrafo 1, de la Ley de Medios.

Finalmente, con fundamento en el artículo 191, fracción XXVI de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 53, fracción XI, del Reglamento Interno de este Tribunal Electoral, comuníquese a la Sala Superior esta sentencia, para los efectos previstos en el artículo 99, párrafo sexto de la Constitución Federal.

7. RESOLUTIVOS

PRIMERO. Se acumulan el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano identificados con la clave SM-JDC-561/2015 al juicio de revisión constitucional electoral SM-JRC-231/2015, por ser éste el que se recibió primero en la Oficialía de Partes de esta Sala Regional, por lo que se deberá glosar copia certificada de los puntos resolutivos de esta sentencia a los autos del juicio acumulado.

SEGUNDO. Se confirma la sentencia reclamada en cuanto a la parte impugnada por el Partido Revolucionario Institucional.

TERCERO. Se inaplican al caso concreto los artículos 191, 270, 271 y 272 de la Ley Electoral Para el Estado de Nuevo León, en las porciones normativas precisadas en el apartado 6 de esta sentencia.

CUARTO. Se revoca la sentencia impugnada en lo relativo a la exclusión  de las candidaturas independientes de participar en la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional.

QUINTO. Se modifica la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional realizada por la Comisión Municipal Electoral de Santa Catarina, Nuevo León, para quedar en los términos precisado en el apartado 6 de esta ejecutoria.

SEXTO. Se ordena a la Comisión Municipal Electoral de Santa Catarina, Nuevo León, que lleve a cabo las medidas necesarias para cumplir lo ordenado en esta sentencia.

SÉPTIMO. Comuníquese a la Sala Superior de este Tribunal Electoral, para los efectos constitucionales conducentes y que por su conducto se informe de esta ejecutoria a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

NOTIFÍQUESE. En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido y, en su caso, hágase la devolución de la documentación exhibida por la responsable.

Así lo resolvió la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Segunda Circunscripción Plurinominal, por unanimidad de votos de los magistrados que la integran, ante la Secretaria General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.