Ciudad de México, a diez de febrero de dos mil dieciséis.

La Sala Regional Especializada[1] del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación dicta SENTENCIA en el procedimiento especial sancionador al rubro indicado conforme a los siguientes antecedentes y consideraciones.

ANTECEDENTES:

I.         Proceso electoral local.

1. Inicio del proceso. El siete de octubre de dos mil quince, inició el proceso electoral en el estado de Durango, para elegir, entre otros, al Gobernador de esa entidad federativa.

2. Precampaña, campaña y jornada electoral. De conformidad con el acuerdo número seis emitido por el Consejo General del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del estado de Durango, la precampaña para la elección de Gobernador se desarrolló del once de diciembre de dos mil quince al diecinueve de enero de dos mil dieciséis.

La campaña se verificará del tres de abril al primero de junio de dos mil dieciséis, en tanto que la jornada electoral se celebrará el cinco de junio de este año.

II. Proceso interno de selección de candidato a Gobernador de Durango del Partido Revolucionario Institucional.

1. Convocatoria. El dos de diciembre de dos mil quince, el Comité Ejecutivo Nacional del Partido Revolucionario Institucional expidió convocatoria para la selección y postulación de candidato a Gobernador del estado de Durango, que representará al partido en el proceso electoral local 2015-2016, mediante el procedimiento de convención de delegados.

2. Registro de precandidato único. El trece de diciembre la Comisión Estatal de Procesos Internos del Partido Revolucionario Institucional en Durango otorgó únicamente el registro a Esteban Alejandro Villegas Villareal como precandidato a Gobernador de la citada entidad federativa.

3. Etapa de proselitismo intrapartidista. De conformidad con las bases novena y décima de la convocatoria citada, las actividades de proselitismo electoral del precandidato único con los delegados electores se desarrollaron del catorce de diciembre de dos mil quince al diecinueve de enero de dos mil dieciséis.

4. Jornada electiva interna. Se celebró el veinticuatro de enero de dos mil dieciséis, mediante convención estatal de delegados.

III. Sustanciación del procedimiento especial sancionador.

1. Primer escrito de denuncia. El veintitrés de diciembre de dos mil quince el Partido Acción Nacional presentó, ante el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Durango, escrito de denuncia en contra de Esteban Alejandro Villegas Villareal y del Partido Revolucionario Institucional por la difusión de dos promocionales, uno en radio y otro en televisión, durante la precampaña, lo cual, desde la óptica del promovente, constituye uso indebido de la pauta, toda vez que durante el proceso interno del partido político involucrado, se registró a precandidato único, por lo cual no tiene derecho a tiempo en radio y televisión, pues con ello se genera una exposición indebida frente a la ciudadanía, en perjuicio del principio de equidad en la contienda; por tanto, desde su perspectiva, se configura, en vía de consecuencia, la comisión de acto anticipado de campaña. En el escrito se solicitó el dictado de medidas cautelares.   

El veinticuatro de diciembre, la Secretaria del Consejo General del Instituto Electoral de Durango remitió, mediante oficio, el escrito de denuncia mencionado, a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Nacional Electoral.

El veintinueve siguiente la Dirección Ejecutiva señalada envió la denuncia a la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral. 

2. Segundo escrito de denuncia. Cabe precisar, que el veintisiete de diciembre el promovente presentó el mismo escrito de denuncia ante la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del Instituto Nacional Electoral.

La denuncia fue registrada ante la autoridad electoral nacional con la clave de expediente UT/SCG/PE/PAN/CG/532/2015, expediente al que se glosó el escrito presentado originalmente ante el Instituto de Durango, mencionado en el punto que antecede.

3. Escisión y admisión. Mediante acuerdo de veintiocho de diciembre de dos mil quince, la Unidad Técnica consideró necesario escindir lo relativo al acto anticipado de campaña para que lo conociera el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del estado de Durango.

En ese mismo acuerdo, admitió a trámite el procedimiento, únicamente por lo que hace al supuesto uso indebido de la pauta.

Cabe precisar que, con motivo de la escisión hecha, el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Durango integró el expediente IEPC-PES-001/2016.  

4. Medidas cautelares. El veintinueve de diciembre la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto declaró procedente la adopción de las medidas cautelares solicitadas por el promovente, sustancialmente por el hecho que existió precandidatura única, por lo que, en apariencia de buen derecho, la difusión de los promocionales de radio y televisión, trascendió a la ciudadanía, más allá de la convención estatal de delegados del Partido Revolucionario Institucional, por tanto se pudo afectar el principio de equidad en la contienda electoral.

Tal determinación fue impugnada por Esteban Alejandro Villegas Villareal y el Partido Revolucionario Institucional ante la Sala Superior, mediante los recursos de revisión del procedimiento especial sancionador SUP-REP-1/2016 y SUP-REP-2/2016 acumulados. La Superioridad determinó confirmar el acuerdo de la Comisión de Quejas y Denuncias, mediante sentencia de seis de enero de dos mil dieciséis.  

5. Emplazamiento. El ocho de enero de dos mil dieciséis, se ordenó emplazar a las partes y se señaló la fecha para la audiencia de pruebas y alegatos.

6. Audiencia. El trece de enero de este año se celebró audiencia de pruebas y alegatos.

7. Remisión de expediente e informe circunstanciado. En su oportunidad, la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del Instituto remitió a la Oficialía de Partes de esta Sala Especializada el expediente del procedimiento especial sancionador en que se actúa, así como el informe circunstanciado correspondiente a que se refiere el artículo 473 de la Ley General citada.

IV. Trámite en Sala Especializada.

1. Revisión de la integración del expediente. Recibido el expediente por esta Sala, la Unidad Especializada para la Integración de los Expedientes de los Procedimientos Especiales Sancionadores verificó su integración y, en su oportunidad, informó a la Magistrada Presidenta por Ministerio de Ley de este órgano jurisdiccional sobre su resultado.

2. Integración de juicio electoral. Mediante proveído de veintiuno de enero del año en curso, la Magistrada Presidenta por Ministerio de Ley acordó integrar el expediente correspondiente al juicio electoral SRE-JE-1/2016, para analizar y determinar la necesidad de regularizar la sustanciación del procedimiento especial sancionador que ahora se resuelve.

3. Acuerdo plenario. Mediante acuerdo dictado en la misma fecha, en el juicio electoral mencionado, esta Sala Especializada determinó:

a) Reponer el procedimiento a partir de la escisión hecha por la Unidad Técnica en el acuerdo de trámite de veintiocho de diciembre de dos mil quince.

b) Llevar a cabo nuevo emplazamiento por las dos conductas hechas valer por el promovente, esto es, uso indebido de la pauta y acto anticipado de campaña.

c) Comunicar al Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del estado de Durango que la tramitación y resolución del procedimiento iniciado en su sede, con motivo de la escisión hecha, se suspendiera hasta el dictado de la presente sentencia, a fin de evitar el dictado de decisiones contradictorias.   

3. Reposición de procedimiento. Con el propósito de regularizar el procedimiento, el veintidós de enero, la Unidad Técnica del Instituto dictó proveído, en el que, entre otras cuestiones, requirió al Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Durango la documentación del expediente IEPC-PES-001/2016, para el efecto que suspendiera la actividad procesal conducente.  

El veintisiete de enero de dos mil dieciséis, ordenó emplazar a las partes y se señaló la fecha para la audiencia de pruebas y alegatos.

El dos de febrero de este año se celebró la audiencia de pruebas y alegatos, prevista en el artículo 472 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

4. Segunda remisión de expediente. Una vez regularizado el procedimiento, se recibió el expediente en esta Sala, y la Unidad Especializada para la Integración de los Expedientes de los Procedimientos Especiales Sancionadores verificó su debida integración y en su oportunidad informó al Magistrado Presidente de este órgano jurisdiccional sobre su resultado.

5. Turno a Ponencia. Mediante acuerdo de nueve de enero de dos mil dieciséis, el Magistrado Presidente de esta Sala Especializada asignó la clave SRE-PSC-10/2016, y turnó el expediente a la Ponencia de la Magistrada Gabriela Villafuerte Coello.

6. Radicación. El diez de enero la Magistrada dictó acuerdo en el que radicó el procedimiento especial sancionador en la Ponencia a su cargo.

CONSIDERACIONES:

PRIMERO. Competencia. Esta Sala Especializada es competente para resolver el procedimiento especial sancionador tramitado por la Unidad Técnica del Instituto, acorde con lo previsto en los artículos 41, párrafo segundo, Base III, 99, párrafo cuarto, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso h), 192 y 195, último párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como 470, párrafo 1, inciso a) y 471, párrafo primero, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Lo anterior porque se alega el supuesto uso indebido de la prerrogativa de acceso a radio y televisión, esto es, uso indebido de la pauta, durante la precampaña del proceso electoral de Gobernador en Durango, atribuible al Partido Revolucionario Institucional, al posicionar al precandidato único frente a la ciudadanía, en perjuicio de la equidad en la competencia electoral.

Se debe recordar que la conducta consistente en la supuesta comisión de actos anticipados de campaña, derivada del uso indebido de la pauta, atribuible al partido político y precandidato involucrados, es competencia del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Durango, en términos del artículo 385, párrafo 1, fracción II, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Durango, quien, como consecuencia de la escisión determinada por la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral, instauró el procedimiento identificado en su índice con la clave de expediente IEPC-PES-001/2016, mismo que está suspendido por el Organismo Público Local Electoral, acorde a lo expuesto por esta Sala Especializada en el juicio electoral SRE-JE-1/2016.

De ahí que, en su oportunidad, será el Instituto Electoral local quien resuelva lo relativo a la presunta comisión de actos anticipados de campaña imputables al partido político y precandidato.  

La razón para la dinámica de resolución de este asunto obedeció, como se dijo, a evitar el dictado de decisiones contradictorias.

SEGUNDO. Sobreseimiento. Toda vez que la materia a resolver por esta Sala Especializada consiste, únicamente, en el posible uso indebido de la pauta, el cual se imputa tanto al partido político como al precandidato involucrado, es necesario formular la siguiente cuestión de previo y especial pronunciamiento.

Conforme al artículo 41 de la Constitución y 168, párrafo 4, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, la prerrogativa de acceso a radio y televisión es exclusiva de los partidos políticos, quienes, como consecuencia de ello, tienen el derecho de decidir la asignación de los mensajes de precampaña, despliegue de su facultad de autodeterminación.

Por tanto, si en el caso a estudio, la materia de la controversia propuesta por el instituto político actor es controvertir la forma en que se usó la pauta, por considerar que el precandidato único no podía usarla, es una cuestión que atañe exclusivamente, al mecanismo definido por el partido político, en el uso de su prerrogativa.

Ante esta situación la hipótesis de infracción le es atribuible al titular del derecho; esto es, al partido político, quien goza de la prerrogativa de acceso a radio y televisión, no así al precandidato involucrado, no obstante se aduzca que por aparecer, es responsable. 

En consecuencia, en términos del artículo 11, párrafo 1, inciso c), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, supletoria en la materia, conforme a lo previsto en el artículo 441 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, lo procedente es decretar el sobreseimiento en el procedimiento, exclusivamente por cuanto hace a la conducta consistente en uso indebido de la pauta atribuido a Esteban Alejandro Villegas Villareal, en su calidad de precandidato.  

TERCERO. Planteamiento de la denuncia y defensas.

El escrito que dio origen a la instauración del procedimiento especial permite advertir que el promovente afirma:

     El Partido Revolucionario Institucional en uso y abuso de sus prerrogativas, pautó de forma ilegal el promocional “Spot registro EVV”, toda vez que al tratarse de precandidato único al cargo de Gobernador del estado de Durango, no tiene derecho a acceder a tiempo en radio y televisión para exponer sus propuestas de campaña, pues ello vulnera el principio de equidad.

     Aduce, del material objeto de denuncia, se aprecia que Esteban Alejandro Villegas Villareal, realiza propuestas abiertas a la ciudadanía Duranguense. Además, expone su plataforma y no está dirigido exclusivamente a los militantes del partido ni a los delegados que asistirán a la asamblea estatal; la mención que se hace, simula que existe un método de selección interna, lo cual es falso puesto que al existir un solo precandidato, éste es el que se registrará como candidato.

     Desde su perspectiva, hay un uso indebido de la pauta ya que los precandidatos únicos no deben tener acceso a tiempo en radio y televisión para promover su plataforma electoral, de igual forma existe acto anticipado de campaña, puesto que se ocupa un periodo exclusivo para la competencia interna, para posicionar a un candidato y su partido ante la ciudadanía.

     A fin de sustentar su denuncia cita la sentencia dictada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 85/2009, así como las sentencias dictadas por la Sala Superior en los medios de impugnación: SUP-JDC-1007/2010, SUP-JRC-169/2011, SUP-JRC-209/2011, SUP-JRC-309/2011 y SUP-RAP-3/2012.    

En su defensa las partes involucradas fueron coincidentes en manifestar:

    El Partido Revolucionario Institucional en ejercicio de su derecho, solicitó al Comité de Radio y Televisión del Instituto, valorara los contenidos de los mensajes a pautarse, sin que hubiera negativa por parte del Comité ni señalara que el contenido inobservara la normativa electoral.

    En cuanto al contenido del promocional indican que la parte relativa a “El Partido Revolucionario Institucional vive gracias a su militancia”, constituye un mensaje dirigido a los delegados militantes del instituto político.

    Por lo que hace a la frase “hoy se forma una verdadera alianza con la fuerza productiva de la sierra, con el trabajo duro de las quebradas y con el gran ejemplo de lucha y prosperidad de nuestra comarca lagunera”, argumentan que Durango es uno de los estados con mayor extensión territorial, que se compone por treinta y nueve municipios, de ahí que se justifique la necesidad de llegar a cada uno de los doce mil ochocientos delegados, pues gran parte vive en diversas comunidades.

    El audio y video del promocional fue tomado en el auditorio del partido político, el día del registro de su precandidatura y la decisión del partido político de pautarlo fue para hacerlo llegar a los delegados electores  de las zonas de difícil acceso o lejanas del Estado.

    El mensaje es dirigido a los delegados, no se expone una plataforma electoral y no se solicita el voto.

CUARTO. Fijación de la materia del procedimiento. La materia del procedimiento sometida a la decisión de esta Sala Especializada consiste en dilucidar, si en el caso, la difusión de los promocionales, en el contexto de precandidatura única durante la precampaña, implica un uso indebido de la pauta por parte del partido político involucrado.

QUINTO. Existencia de los hechos. De las constancias de autos que obran en el expediente se tienen los siguientes:

1. Calidad de Esteban Alejandro Villegas Villareal como precandidato único del Partido Revolucionario Institucional.

Es un hecho reconocido por las partes que Esteban Alejandro Villegas Villareal fue registrado, en el procedimiento interno del Partido Revolucionario Institucional, como precandidato único a Gobernador de Durango, por tanto, no es objeto de prueba, en términos del artículo 15, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

2. Difusión de los promocionales en radio y televisión.

La Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto informó, mediante oficio INE/DEPP/DE/DAI/0017/2016 de seis de enero del año en curso, a la Unidad Técnica que los promocionales objeto de queja se identifican como “Spot registro EVV”, con los folios RV02499-15 y RA03763-15 (televisión y radio respectivamente), y fueron pautados por el Partido Revolucionario Institucional como parte de su prerrogativa de acceso a radio y televisión para la precampaña del proceso electoral en Durango.

Conforme al monitoreo de la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas se detectaron 3,441 (tres mil cuatrocientos cuarenta y uno) impactos en radio y 1,256 (mil doscientos cincuenta y seis) impactos en televisión, que hacen un total de 4,697 (cuatro mil seiscientos noventa y siete) impactos, durante el periodo comprendido del veinticinco al treinta y uno de diciembre de dos mil quince, en emisoras de radio y canales de televisión con cobertura en Durango. El contenido de los promocionales es el siguiente:

Los documentos suscritos por el Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto en el que se advierte la información mencionada, tienen el carácter de públicos con valor probatorio pleno en términos de lo dispuesto por los artículos 461, párrafo 3, inciso a) y 462, párrafos 1 y 2, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

SEXTO. Marco normativo y jurisprudencial.

A fin de estar en posibilidad de determinar si la difusión de los promocionales, en el contexto de precandidatura única durante la precampaña, implica un uso indebido de la pauta, por parte del partido político involucrado, se procede, en principio, a analizar el marco normativo constitucional, legal y jurisprudencial aplicable.

Marco constitucional y legal relativo al ejercicio de la prerrogativa de acceso a radio y televisión. 

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículo 41.

[…]

III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social. Los candidatos independientes tendrán derecho de acceso a prerrogativas para las campañas electorales en los términos que establezca la ley.

Apartado A. El Instituto Nacional Electoral será autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales, de acuerdo con lo siguiente y a lo que establezcan las leyes:

a) A partir del inicio de las precampañas y hasta el día de la jornada electoral quedarán a disposición del Instituto Nacional Electoral cuarenta y ocho minutos diarios, que serán distribuidos en dos y hasta tres minutos por cada hora de transmisión en cada estación de radio y canal de televisión, en el horario referido en el inciso d) de este apartado. En el período comprendido entre el fin de las precampañas y el inicio de las campañas, el cincuenta por ciento de los tiempos en radio y televisión se destinará a los fines propios de las autoridades electorales, y el resto a la difusión de mensajes genéricos de los partidos políticos, conforme a lo que establezca la ley;

b) Durante sus precampañas, los partidos políticos dispondrán en conjunto de un minuto por cada hora de transmisión en cada estación de radio y canal de televisión; el tiempo restante se utilizará conforme a lo que determine la ley;

c) Durante las campañas electorales deberá destinarse para cubrir el derecho de los partidos políticos y los candidatos al menos el ochenta y cinco por ciento del tiempo total disponible a que se refiere el inciso a) de este apartado;

[…]

Los partidos políticos y los candidatos en ningún momento podrán contratar o adquirir, por sí o por terceras personas, tiempos en cualquier modalidad de radio y televisión.

Ninguna otra persona física o moral, sea a título propio o por cuenta de terceros, podrá contratar propaganda en radio y televisión dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, ni a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular. Queda prohibida la transmisión en territorio nacional de este tipo de mensajes contratados en el extranjero.

[…]

Apartado B. Para fines electorales en las entidades federativas, el Instituto Nacional Electoral administrará los tiempos que correspondan al Estado en radio y televisión en las estaciones y canales de cobertura en la entidad de que se trate, conforme a lo siguiente y a lo que determine la ley:

[…]

Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Artículo 159.

1. Los partidos políticos tienen derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social.

2. Los partidos políticos, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular, accederán a la radio y la televisión a través del tiempo que la Constitución otorga como prerrogativa a los primeros, en la forma y términos establecidos por el presente capítulo. […]

Artículo 160.

1. El Instituto es la autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a los fines propios del Instituto y a los de otras autoridades electorales, así como al ejercicio de las prerrogativas y derechos que la Constitución y esta Ley otorgan a los partidos políticos y candidatos independientes en esta materia.

2. El Instituto garantizará a los partidos políticos el uso de sus prerrogativas constitucionales en radio y televisión; establecerá las pautas para la asignación de los mensajes y programas que tengan derecho a difundir, tanto durante los periodos que comprendan los procesos electorales, como fuera de ellos; atenderá las quejas y denuncias por la violación a las normas aplicables y determinará, en su caso, las sanciones.

[…]

Artículo 168.

[…]

4. Cada partido decidirá libremente la asignación, por tipo de precampaña, de los mensajes que le correspondan, incluyendo su uso para precampañas locales en las entidades federativas con proceso electoral concurrente con el federal. Los partidos deberán informar oportunamente al Instituto sus decisiones al respecto, a fin de que este disponga lo conducente. […]

Artículo 226.

[…]

4. Los partidos políticos harán uso del tiempo en radio y televisión que conforme a esta Ley les corresponda para la difusión de sus procesos de selección interna de candidatos a cargos de elección popular, de conformidad con las reglas y pautas que determine el Instituto. Los precandidatos debidamente registrados podrán acceder a radio y televisión exclusivamente a través del tiempo que corresponda en dichos medios al partido político por el que pretenden ser postulados.

5. Queda prohibido a los precandidatos a candidaturas a cargos de elección popular, en todo tiempo, la contratación o adquisición de propaganda o cualquier otra forma de promoción personal en radio y televisión.

[…]

De la revisión de las disposiciones constitucionales y legales, se advierte:

Los partidos políticos nacionales tienen derecho al uso permanente de los medios de comunicación social.

El Instituto Nacional Electoral es la autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a los fines propios y a los de otras autoridades electorales, así como a los partidos políticos.

El Instituto garantizará a los partidos políticos el uso de sus prerrogativas constitucionales en radio y televisión.

Los partidos políticos harán uso del tiempo en radio y televisión que conforme a Derecho les corresponda, para la difusión de sus procedimientos internos de selección de candidatos a cargos de elección popular.

Cada partido político decide libremente la asignación, por tipo de precampaña, de los mensajes que le correspondan, incluyendo su uso para precampañas locales en las entidades federativas.

Los precandidatos y candidatos a cargos de elección popular, accederán a radio y televisión en el tiempo que corresponda a los institutos políticos.

Los precandidatos tienen prohibido contratar o adquirir, por sí o por terceras personas, tiempo en cualquier modalidad de radio y televisión.

Ahora bien, atento al planteamiento del promovente, cabe precisar que se carece de disposición constitucional o legal expresa que defina si los precandidatos únicos tienen permitido o prohibido acceder a radio y televisión, en el tiempo que corresponde a sus partidos políticos; empero este tópico ha sido abordado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; ejercicio jurisdiccional, que será criterio referencial para la decisión de este asunto, en un método de interpretación integral a la luz del marco normativo aplicable.

Sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

El once de febrero de dos mil diez, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación dictó sentencia para resolver la acción de inconstitucionalidad 85/2009, promovida por, el entonces partido político Convergencia, para cuestionar la validez, entre otros, de los artículos 216 y 221 de la, entonces vigente, Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California.

Las disposiciones objeto de control de constitucionalidad establecían:

“Artículo 216. Corresponde exclusivamente a los partidos políticos autorizar a sus militantes o simpatizantes la realización de actividades proselitistas en busca de su nominación a un puesto de elección popular, de manera previa al evento de postulación o designación de candidatos, conforme a sus estatutos, acuerdos de sus órganos de representación y prescripciones de esta Ley.

Para que los partidos políticos puedan otorgar la autorización a que se refiere el párrafo anterior, es necesario que existan dos o más precandidatos en busca de la nominación a un mismo cargo de elección popular; ello sin perjuicio del derecho de los propios partidos políticos consignado en la parte final de la fracción I del artículo siguiente”.

Artículo 221. El Consejo General procederá a la revisión de los lineamientos o acuerdos a los que estarán sujetos los precandidatos, por conducto de la Comisión del Régimen de Partidos Políticos, observando el siguiente procedimiento:

[…]

IV.

[…]

Quienes fueren designados como candidatos a cargos de elección popular, en forma directa, sin que mediare proceso democrático de selección interna, no podrán realizar actos o propaganda de precampaña electoral.

[…]”.

a) Para que los partidos políticos pudieran otorgar autorización a sus militantes o simpatizantes para realizar actividades proselitistas de precampaña, era necesario que existieran dos o más precandidatos en busca de su nominación a un cargo de elección popular;

b) Quienes fueran designados como candidatos en forma directa, sin que mediare proceso democrático de selección interna, no podían realizar actos o propaganda de precampaña electoral.    

El promovente formuló, entre otros, dos conceptos de invalidez para cuestionar tales disposiciones que: 

a) Se vulneró el derecho fundamental de voto pasivo consagrado en el artículo 35, fracción II, de la Constitución federal, toda vez que para gozar del mismo, las normas impugnadas exigían que el precandidato fuera acompañado, forzosamente, de otro precandidato.

b) Se transgredió la prerrogativa de los partidos políticos de utilizar, en la etapa de precampaña, el tiempo oficial de radio y televisión, de conformidad con lo previsto en los artículos 41 y 116, de la Constitución federal, no obstante que la normativa permitía a los partidos políticos dar difusión a su proceso de selección interna.

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró infundados los conceptos de invalidez, con las consideraciones que a continuación se retoman en lo destacable a este asunto:

                    La condicionante para realizar actos de proselitismo o propaganda no afectó el derecho de ser votado, toda vez que el ciudadano que se ubique en el supuesto de precandidato único o candidato designado de modo directo, no tiene que contender al interior de su partido político para obtener la calidad de candidato; esto es, debido a las circunstancias especiales que lo rodean, no tiene mayor participación en esa fase del proceso, sino que, en el primer caso, está ante una posibilidad muy alta de adquirir la calidad de candidato y, en el segundo, su posición se encuentra incardinada en la siguiente fase del proceso; es decir, la etapa de campaña, por lo que será en ésta que su participación cobre efectiva relevancia para la obtención del mayor número de votos y, con ello, el triunfo que lo conduzca a ocupar el cargo democrático representativo.   

                    Las normas impugnadas, estableció el máximo Tribunal, no restringen la prerrogativa de los partidos políticos de utilizar el tiempo oficial en radio y televisión, pues tienen expedito su derecho para acceder a estos medios de comunicación, a efecto de difundir, de manera institucional, sus procesos de selección interna de candidatos.

En sus consideraciones, la Suprema Corte de Justicia de la Nación estimó que, ya sea mediante el procedimiento de designación directa o bien, mediante precandidato único, los partidos políticos pueden hacer precampaña, para informar a la opinión pública el proceso de designación de candidato; dando a conocer, entre otros aspectos; el método a seguir; las personas que están involucradas en la selección y la plataforma política, todo ello, mediante una propaganda institucional.

El máximo Tribunal abundó en su análisis al resolver que la condicionante para realizar actos de proselitismo o propaganda consistente en la existencia de dos o más precandidatos, no restringe el acceso de los partidos políticos a tiempo en radio y televisión, sino que, por lo contrario, guarda plena correspondencia con la naturaleza de la propaganda que no se puede difundir, es decir, aquella mediante la cual cobra ventaja el precandidato único e inicia anticipadamente la propaganda de campaña; ya que por lo demás, los partidos políticos tienen expedito su derecho para dar a conocer su plataforma de campaña y utilizar los medios de comunicación señalados de la manera que más les convenga; desde luego, siempre dentro de los límites jurídicos que el ordenamiento prevé al respecto.

Criterios jurisdiccionales de la Sala Superior, con relación a las actividades del precandidato único.

El promovente cita en su denuncia las sentencias dictadas por la Sala Superior en los medios de impugnación SUP-JDC-1007/2010 y acumulado, SUP-JRC-169/2011, SUP-JRC-209/2011, SUP-JRC-309/2011 y SUP-RAP-3/2012, en las cuales, desde su óptica, se ha considerado que los precandidatos únicos tienen prohibido acceder a tiempo en radio y televisión.

Por tanto, esta Sala Especializada, a fin de cumplir el principio de exhaustividad, procede al análisis de las consideraciones hechas por la Superioridad en las sentencias citadas.

En el juicio ciudadano SUP-JDC-1007/2010 y su acumulado juicio de revisión SUP-JRC-230/2010, promovidos por Miguel Ángel Yunes Linares (entonces precandidato único a Gobernador de Veracruz por los partidos políticos Acción Nacional y Nueva Alianza) y el Partido Revolucionario Institucional, se analizó una sentencia dictada por el Tribunal Electoral de esa entidad federativa, que a su vez confirmó, la determinación del Consejo General del Instituto Electoral Veracruzano, por la que se sancionó al precandidato único, por la comisión de actos anticipados de campaña.

Las autoridades estatales electorales consideraron actualizada la comisión de actos anticipados de campaña, por la difusión de promocionales en radio y televisión, durante la precampaña, de cuyo contenido se advertía, que si bien Miguel Ángel Yunes Linares, se ostentaba como precandidato, se empleaba reiteradamente la frase “eso es lo que yo quiero, si tú también lo quieres voy a ser Gobernador”, por tanto, se estimó que se posicionaba frente al electorado, frase que adquiría mayor relevancia sí se atendía, que en el proceso interno de selección no participaron otros precandidatos para obtener la candidatura en cuestión.

Ahora bien, el precandidato, al promover el juicio ciudadano ante la Sala Superior, adujo que la conclusión a la que arribó el tribunal local era indebida, porque en los promocionales se ostentó con el carácter de precandidato. Concepto de agravio que fue declarado inoperante por la Superioridad al considerar que los argumentos expuestos por el tribunal responsable estaban orientados a demostrar, en su conjunto, que aunque en los spots se ostentaba como precandidato, había otros elementos de los cuales se advertía que se buscaba obtener el respaldo del electorado en general para ser Gobernador, y no sólo para ser candidato a tal cargo de elección popular.

En el juicio de revisión constitucional electoral SUP-JRC-169/2011, promovido per saltum, por la entonces coalición “Unidos Podemos Más” integrada por los partidos políticos de la Revolución Democrática, del Trabajo y otrora Convergencia,  se modificó la resolución del Consejo General del Instituto Electoral del Estado de México, que había declarado infundada la queja presentada en contra de Eruviel Ávila Villegas precandidato único a Gobernador de esa entidad federativa, por la Coalición “Unidos por ti” integrada por los partidos Revolucionario Institucional, Verde Ecologista de México y Nueva Alianza, por la comisión de actos anticipados de campaña consistentes en reuniones y actos desplegados en lugares públicos.

La Sala Superior consideró que en el supuesto que el precandidato único realizara actos de precampaña que trascendieran al conocimiento de la comunidad para posicionar su imagen frente al electorado,  era dable concluir que se trataba de actos anticipados de campaña, pues constituían una ventaja frente al resto de los contendientes que se encontraban en una contienda interna en su respectivo partido político.

En el caso, se justificaba la realización de actos de precampaña, por parte del precandidato único a Gobernador, toda vez que no bastaba con su registro como precandidato único para lograr la postulación correspondiente, sino que requería de un acto posterior consistente en la votación favorable por parte de la convención de delegados del Partido Revolucionario Institucional.

Empero, lo razonable era que el precandidato único se limitara a difundir su propuesta y plan de trabajo con el propósito de obtener el voto de los delegados. Sin embargo, se insistió en que no estaba jurídicamente permitido que realizara actividades ante los ciudadanos en general, pues son ajenos al mecanismo de elección de su instituto político, por lo que al desplegar actos de proselitismo en lugares públicos, de acceso a la ciudadanía en general, estimó la Sala Superior, se configuró el acto anticipado de campaña.

El juicio de revisión constitucional electoral SUP-JRC-309/2011, fue promovido, per saltum, por el Partido Acción Nacional, para controvertir un reglamento expedido por el Consejo General del Instituto Electoral de Yucatán, relativo a los procesos de selección de candidatos a cargos de elección popular y precampañas electorales, en el que se establecía la posibilidad que los precandidatos únicos pudieran realizar actos de proselitismo con publicidad exterior.

La Sala Superior determinó modificar el reglamento, sobre la base que no era válido que los actos de precampaña del precandidato único trascendieran a la ciudadanía. El objeto principal de los procedimientos de selección interna, dijo la Superioridad, es la elección de un candidato que represente al instituto político en una elección constitucional, por lo que si únicamente se registró un precandidato, o la designación fue directa, a ningún fin práctico conduciría llevar a cabo un procedimiento de elección interno, pues no existe necesidad de conseguir el apoyo de la militancia, para la postulación como candidato del instituto político de que se trate.

Puntualizó la Sala Superior, que la circunstancia que los precandidatos únicos o los candidatos designados de manera directa no puedan realizar precampaña, en modo alguno significa que estén impedidos para interactuar o dirigirse a los simpatizantes y militantes del partido político al cual pertenecen,  durante ese periodo, o bien, con las instancias partidistas a las que corresponde determinar si habrán de ser postulados por el instituto político a los cargos de elección popular, toda vez que la exclusión, sólo está referida a difundir, hacia el exterior, actos proselitistas para obtener la nominación a una candidatura.

En el recurso de apelación SUP-RAP-3/2012, interpuesto por el Partido Acción Nacional, se impugnó un acuerdo del Consejo General del entonces Instituto Federal Electoral, mediante el cual se dio respuesta a una consulta del ciudadano Andrés Manuel López Obrador, en la que se formularon diez preguntas explícitas, respecto a las actividades que pueden o no realizar los precandidatos únicos, en la etapa de precampaña federal, de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en el proceso electoral federal dos mil once – dos mil doce.

En el acuerdo, el Consejo General determinó que no era posible ni dable, jurídicamente, hacer un catálogo más o menos exhaustivo de lo que puede o no hacer un precandidato único, en todo caso, si una conducta pudiera o no vulnerar los principios que rigen el proceso electoral, sólo es posible determinarla a la luz del contexto en que se realizó y los elementos propios del caso. La única limitación que es factible establecer es abstenerse de hacer un llamado al voto o alusión a plataformas electorales.

En lo destacable al asunto, es importante resaltar la quinta pregunta y su respuesta específica

“…5.- ¿Tiene derecho el precandidato único a que su imagen y nombre propio aparezcan en los spots de los partidos en los tiempos del Estado administrados por el IFE?

El artículo 49, párrafo 2, del Código Federal Electoral consigna que los partidos políticos, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular, accederán a la radio y la televisión a través del tiempo que la Constitución otorga como prerrogativa a los primeros, en la forma y términos establecidos por el presente capítulo.

Si bien el Código Electoral Federal no prevé el supuesto de la “precandidatura única”, varias sentencias de la Sala Superior del Tribunal Electoral han tratado este asunto y su tendencia es la de no permitir que los tiempos de radio y televisión -prerrogativa de los partidos y no de los candidatos o precandidatos- no puedan ser utilizadas en el supuesto de los “precandidatos únicos”.

Y no sólo es el Tribunal Electoral. En la acción de inconstitucionalidad 85/2009, la Suprema Corte señaló que los precandidatos únicos que sean designados de modo directo, no deben hacer precampaña, ya que obtienen la candidatura automáticamente.

La Corte sostuvo que permitir actos o propaganda en la fase de precampaña de candidatos electos en forma directa o de precandidatos únicos, esto es, cuando no requieren alcanzar su nominación, sería inequitativo para los precandidatos de los demás partidos que sí deben someterse a un proceso democrático de selección interna y obtener el voto necesario para ser postulados como candidatos; ya que ello podría generar una difusión o proyección de su imagen previamente a la fase de campaña.

El Consejo General del IFE, también ha sostenido que las precampañas deben ceñirse exclusivamente a los procedimientos internos de selección de candidatos de cada partido político o coalición, por lo que es requisito necesario para el desarrollo de un proceso de precampaña electoral, la concurrencia de al menos dos precandidatos, lo contrario va contra la naturaleza de las precampañas. Bien que se presente un precandidato único o, se trate de una designación directa, deviene innecesario realizar actos de precampaña, pues no se requiere promoción de las propuestas debido a que la candidatura esta ya definida

Por tanto, los precandidatos únicos o candidatos electos por designación directa, que realicen actos de precampaña que trasciendan al conocimiento de la comunidad, a fin de publicitar sus plataformas electorales, programas de gobierno o, posicionar su imagen frente al electorado, incurrirían en actos anticipados de campaña, pues tendrían una ventaja frente al resto de los contendientes que se encuentran en un proceso interno en su respectivo partido político, con lo que se vulnera el principio de igualdad, rector de los procesos electorales.

Dados esos argumentos, el Consejo General del IFE, considera que los precandidatos únicos no pueden tener acceso a las prerrogativas de radio y televisión durante precampaña…”.

Inconforme, el Partido Acción Nacional interpuso el recurso de apelación citado, en el que, sobre el particular, adujo incongruente la respuesta del Consejo General del ahora Instituto Nacional Electoral.

Para el apelante las libertades de expresión, reunión y asociación de los precandidatos únicos en la etapa de precampaña debían restringirse, como lo sostuvo el Consejo General en la respuesta recaída a la pregunta cinco, pues de otro modo se violaría el principio de equidad en la contienda electoral.

La Sala Superior confirmó el acuerdo al considerar que la respuesta era congruente, pues el hecho que la autoridad administrativa razonara que los únicos límites a las libertades de expresión, reunión y asociación de los precandidatos sean abstenerse de solicitar el voto o difundir plataforma electoral, es acorde con el hecho que los precandidatos únicos no puedan acceder a radio y televisión, al tener como finalidad común, evitar que se generen ventajas indebidas con la difusión o proyección indebida de su imagen previamente a la fase de campaña.

Cabe precisar, a partir de las consideraciones expuestas en la sentencia del recurso de apelación aludido, la Sala Superior emitió la tesis XVI/2013 de rubro y texto:

PRECANDIDATO ÚNICO. PUEDE INTERACTUAR CON LA MILITANCIA DE SU PARTIDO POLÍTICO, SIEMPRE Y CUANDO NO INCURRA EN ACTOS ANTICIPADOS DE PRECAMPAÑA O CAMPAÑA. De la interpretación sistemática y funcional de los artículos 1º, 6, 7, 9, 35, fracción III, 41, párrafo segundo, base I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 19, 20 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 19, 21, 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; IV, XXI, XXII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 13, 15, 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 211 y 212 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se colige que los procesos internos de selección de candidatos de los partidos políticos, tienen como objetivo la postulación a un cargo de elección popular; que los mismos deben realizarse con apego al principio de equidad y que los precandidatos gozan, en todo tiempo, de los derechos fundamentales de libertad de expresión, reunión y asociación. En ese contexto, cuando no existe contienda interna, por tratarse de precandidato único, en ejercicio de los derechos fundamentales mencionados y para observar los principios de equidad, transparencia e igualdad a la contienda electoral, debe estimarse que éste puede interactuar o dirigirse a los militantes del partido político al que pertenece, siempre y cuando no incurra en actos anticipados de precampaña o campaña que generen una ventaja indebida en el proceso electoral.

A partir de las consideraciones expuestas por la Sala Superior en todas las sentencias citadas, esta Sala Especializada observa:

La Superioridad ha sido coincidente en indicar que las actividades de precampaña, sean de precandidatos, precandidato único o de los partidos políticos, en diversos medios, se tornan ilegales cuando trascienden en forma indebida al electorado en general, en perjuicio de la equidad de la competencia; es decir, que haya una proyección tal, que su exposición trascienda la precampaña y la naturaleza y fin propios de esta etapa del proceso electoral. 

En cuanto a las actividades que puede desplegar el precandidato único, se aprecia una premisa de permisibilidad, al considerar que puede interactuar con militantes y simpatizantes, siempre que evite generar una ventaja indebida de frente a la campaña. 

Ahora bien, esta permisión cobra mayor justificación en procesos internos en los que se requiere de una ratificación ulterior, por parte de un órgano partidista; empero con la misma restricción de generar una exposición tal que se traduzca en una ventaja indebida.

Es decir, estas actividades se deben mantener al interior de los institutos políticos, pues si con ellas se genera una ventaja o posicionamiento indebido del precandidato único, frente a la ciudadanía, se actualiza acto anticipado de campaña.

Normativa partidista aplicable al proceso interno de selección de candidato.

Estatuto del Partido Revolucionario Institucional

Artículo 181. Los procedimientos para la postulación de candidatos son los siguientes:

I. Elección directa,

II. Convención de delegados.

III. Por Comisión para la Postulación de Candidatos.

[…]

Artículo 184. Las convenciones de delegados deberán conformarse de la siguiente manera:

I. El 50% de los delegados estará integrado por:

a) Consejeros políticos del nivel que corresponda, consejeros políticos del nivel inmediato inferior y consejeros políticos de los niveles superiores que residan en la demarcación.

b) Delegados de los sectores y organizaciones electos en sus asambleas respectivas, en proporción a su participación en el Consejo Político del nivel correspondiente; y

II. El 50% restante serán delegados electos en asambleas electorales territoriales.

[…]

Reglamento para la Elección de Dirigentes y Postulación de Candidatos del Partido Revolucionario Institucional

Artículo 43. […]

De conformidad con el artículo 181 de los Estatutos, los procedimientos para la postulación de candidatos a cargos de elección popular son la elección directa, por convención de delegados, por la Comisión para la Postulación de Candidatos y en su caso, la aplicación de los usos y costumbres, atendiéndose sin excepción el plazo establecido por el artículo 182 de los Estatutos del Partido.

Artículo 58. Una vez que los aspirantes a precandidatos cuenten con el dictamen procedente para su participación en el proceso interno, y cuando así lo determine la convocatoria aplicable, habrán de iniciar sus actividades proselitistas, mismas que deberán de concluir a más tardar a las veinticuatro horas del día inmediato anterior al de la celebración de la jornada electiva interna, salvo que la convocatoria aplicable determine plazos distintos.

Artículo 59. Si a la conclusión del proceso de registro se dictamina la aceptación de precandidato único, o si éste resulta ser designado con ajuste al artículo 191 de los Estatutos, los aspirantes así calificados podrán celebrar actos apegados a la ley con los delegados o ciudadanos electores, a efecto de que el día que la convocatoria determine para la celebración de la jornada electiva interna, éstos puedan ratificar la candidatura en votación económica; en ese caso, la comisión de procesos internos que corresponda declarará la validez de la elección y entregará la constancia de mayoría respectiva.

Convocatoria para la Selección y Postulación del Candidato a Gobernador del estado de Durango, por el Procedimiento de Convención de Delegados, en el proceso electoral 2015-2016.

CUARTA.- Para la selección y postulación del candidato a Gobernador del Estado, conforme al acuerdo del Consejo Político Estatal adoptado en sesión del 14 de octubre de 2015, debidamente sancionado por el Comité Ejecutivo Nacional, se aplicará el procedimiento de Convención de Delegados, previsto en el artículo 181, fracción II de los Estatutos del Partido.

Será declarado candidato a Gobernador del Estado, el precandidato que dé cumplimiento a los requisitos constitucionales, legales y estatutarios, así como los acordados por el Consejo Político Nacional y que obtenga la mayoría de los votos válidos recibidos en la respectiva convención estatal de delegados, o que resulte ser ratificado por la citada convención y en consecuencia reciba la constancia de mayoría respectiva.

NOVENA.- Si a la conclusión del proceso de registro se emite dictamen de precandidato único, el aspirante así calificado podrá celebrar actos apegados a la ley con los delegados electores, a efecto de que el día que la convocatoria determine para la celebración de la jornada electiva interna, éstos puedan ratificar la candidatura en votación económica, para que la Comisión estatal declare la validez de la elección y le entregue la constancia de mayoría respectiva. De igual manera se procederá, cuando durante el desarrollo del proceso interno electivo, solo una precandidatura quedara vigente.

DÉCIMA.- La precampaña de los precandidatos que hayan obtenido dictamen procedente de registro, podrá iniciar a partir del 14 de diciembre de 2015, y deberá concluir a más tardar a las 24:00 horas del 19 de enero del 2016.

[…]

DÉCIMA CUARTA.- Los precandidatos tendrán las siguientes prohibiciones:

[…]

II. Contratar por sí o por interpósita persona tiempos de radio y/o televisión para hacer proselitismo o cualquier otra propaganda o forma de promoción personal salvo aquellos autorizados por las instancias electorales o partidistas que correspondan;

[…]

DÉCIMA NOVENA.- Los delegados que correspondan a los sectores y organizaciones serán electos en las asambleas que para tal efecto se convoquen, mismas que se efectuarán a más tardar el 9 de diciembre de 2015, y serán acreditados al día siguiente de su elección ante la Comisión Estatal por el coordinador del sector u organización acreditado ante el respectivo Comité Directivo Estatal.

VIGÉSIMA.- Las asambleas electorales territoriales se celebrarán, en los términos que acuerde la Comisión Estatal y conforme a la convocatoria que para el efecto emita, tomando en cuenta las características de la composición territorial de cada municipio, con el objeto de elegir el número de delegados que les corresponda conforme se establezca en el manual de organización, considerando las estructuras territoriales del Partido. Estas asambleas deberán llevarse a cabo a más tardar el 12 de diciembre de 2015. […]

VIGÉSIMA CUARTA.- La jornada electiva interna se celebrará el 19 de enero de 2016, en el domicilio que se determine con debida oportunidad y que se notificará a los delegados electores, cuando menos con 48 horas de anticipación a dicha convención estatal.

El desarrollo de la convención estatal de delegados, se sujetará a las reglas siguientes: […]

En el supuesto de que se haya dictaminado procedente el registro de precandidato único, el Presidente de la mesa directiva, una vez desahogadas las actuaciones señaladas en las fracciones I a la V de la presente Base y constatada la presencia del precandidato, le otorgará el uso de la voz para que intervenga ante los convencionistas.

El presidente solicitará a los delegados electores la ratificación de la precandidatura única en votación económica, hará la declaración de validez de la jornada electiva interna y entregará la correspondiente constancia de mayoría informando dichos resultados a la Comisión Nacional de Procesos Internos.

De la revisión de las disposiciones partidistas, se advierte:

El método de selección de candidato a Gobernador del Partido Revolucionario Institucional en Durango, fue mediante convención de delegados.

Si durante el desarrollo del procedimiento de selección de candidato se dictaminaba el registro de precandidato único, éste podía celebrar actos con los delegados, a fin, que el día de la convención de delegados al interior del partido político, éstos pudieran ratificar la candidatura en votación económica.

Sería declarado candidato a Gobernador, el precandidato que cumpliera los requisitos constitucionales, legales y estatutarios y que obtuvieran la mayoría relativa de los votos válidos recibidos en la respectiva convención de delegados.

La convención de delegados para elegir al candidato a Gobernador del Partido Revolucionario Institucional, en Durango, tuvo verificativo el diecinueve de enero de dos mil dieciséis.

SÉPTIMO. Premisas de estudio. Con base en el marco normativo y jurisprudencial del que se ha dado cuenta, esta Sala Especializada está en aptitud de establecer las premisas a partir de las cuales se debe abordar el estudio del caso sometido al escrutinio jurisdiccional. 

Derechos del precandidato único. El precandidato único  goza, en todo tiempo, de los derechos fundamentales de libertad de expresión, reunión y asociación; sin embargo, estos derechos pueden ser limitados.

En este sentido, en principio, resulta una restricción proporcional la relativa a que el precandidato único esté impedido para desplegar actos de proselitismo, durante la precampaña, que trasciendan al exterior, precisamente porque al interior de su partido político se carece de contienda para obtener la calidad de candidato.  

Empero cuando se está frente a procesos internos que, si bien carecen de contienda electiva, por su diseño, requieren de una votación y ratificación por parte de un colegio electoral partidista, el precandidato único puede interactuar o dirigirse a los miembros del colegio electoral del partido político, a fin de estar en posibilidad de ser ratificado y designado como candidato.

En dicho escenario, los actos pueden ser desplegados por el precandidato único, siempre que no trasciendan al electorado en general, con lo que genere un posicionamiento o ventaja indebida en el proceso electoral, en perjuicio del principio rector de equidad.

Ahora bien, durante la fase de precampaña, los precandidatos tienen derecho de acceder a radio y televisión, en el tiempo que corresponde a los partidos políticos, sin que la legislación distinga entre precandidatos y precandidato único; por lo que, con base en el principio general del Derecho “donde la ley no distingue no se debe distinguir”, el precandidato único tendría, en principio, posibilidad de aparecer en la prerrogativa del partido político de que se trate.  

Ejercicio de prerrogativa de los partidos políticos. Durante las precampañas los partidos políticos ejercen su prerrogativa de acceso a tiempo en radio y televisión, para la difusión de sus procesos internos de selección de candidatos a cargos de elección popular. Derecho que está expedito, con independencia del tipo de proceso interno que desarrollen, incluyendo el método de designación directa o precandidatura única.

El ejercicio de esta prerrogativa es limitable, pues en el supuesto que el proceso interno de selección se desarrolle con método de precandidatura única, los promocionales de radio y televisión de precampaña deben informar a la opinión pública ese proceso de designación de candidato, dando a conocer, entre otros aspectos; el método a seguir; las personas que están involucradas en la selección y la plataforma política; es decir, la intención que deben llevar los spots de radio y televisión ante un panorama de precandidato único es generar información sobre el proceso.

Bajo este contexto es válido establecer que serán contrarios a Derecho aquellos promocionales que generen un posicionamiento o ventaja indebida del precandidato único frente al electorado.

En consecuencia, la aparición del precandidato único en los promocionales de radio y televisión transmitidos en precampaña de los partidos políticos, no implica, de suyo, inobservancia a la legislación electoral, pues la irregularidad dependerá, entre otros elementos y particularidades, del mensaje que se comunique y su efecto o trascendencia.

Entonces, podemos decir que si el mensaje está dirigido a informar a la opinión pública el proceso interno de selección de candidato que se desarrolla, será conforme a Derecho; por el contrario, si el mensaje, por su contenido o confección, es equivocado, por generar un posicionamiento o ventaja indebida del precandidato único frente al electorado, inobservará la legislación electoral, por uso indebido de la prerrogativa.      

A partir de estas precisiones y premisas, esta Sala Especializada considera que para definir el destino del asunto, conforme a sus particularidades, es esencial el análisis de los spots de radio y televisión cuestionados.

OCTAVO. Estudio del caso. Recordemos que la controversia sometida al escrutinio jurisdiccional consiste en determinar, si los promocionales de precampaña del Partido Revolucionario Institucional transmitidos en radio y televisión, en los que se hace mención o bien aparece el precandidato único a Gobernador de Durango, actualizan o no inobservancia a la legislación electoral, por uso indebido de la pauta.

Es útil, con el propósito de dilucidar la controversia, traer de nueva cuenta los promocionales objeto de denuncia. 

Promocional de televisión

Para su análisis, resulta oportuno recordar el contenido auditivo y visual del promocional:

De las imágenes y audio del promocional de televisión se advierten los siguientes elementos:

                 Mensaje auditivo:

                    Se afirma, en la voz del precandidato, que el Partido Revolucionario Institucional vive gracias a su militancia.

                    Se utiliza la frase “Hoy se forma una verdadera alianza”.

                    Se hace mención de cuatro regiones en Durango: los llanos, la sierra, las quebradas y la comarca lagunera.  

                    Se escuchan las expresiones “Por un PRI imbatible”, “¡Más unidos!”, “¡Más fuerte!”, “¡Que viva Durango!”. 

                    Finalmente se escucha la leyenda “Propaganda dirigida a los delegados a la convención estatal del PRI”.

                 Mensaje visual:

                    Se aprecia un edificio con el emblema del Partido Revolucionario Institucional.

                    Aparece la imagen del precandidato, al tiempo que se observa su nombre y referencia a su calidad de precandidato a Gobernador del estado de Durango, así como el emblema del Partido Revolucionario Institucional unido a las frases “más unidos” y “más fuertes”.

                    El contenido de audio aparece subtitulado en todo tiempo.

                    De igual forma, en todo tiempo, aparece la leyenda “Propaganda dirigida a los delegados a la convención estatal del PRI”.

                    Finalmente se observan, de nueva cuenta, las frases “más unidos” y “más fuertes” y el emblema del Partido Revolucionario Institucional.     

A partir de los elementos descritos, para esta Sala Especializada, el mensaje transmitido, en voz del precandidato, tiene una doble finalidad. Por una parte, hacer del conocimiento que Esteban Villegas Villareal es precandidato a Gobernador; por otra, comunicar a los receptores la idea que el Partido Revolucionario Institucional es fuerte e imbatible.

Desde la óptica de este órgano jurisdiccional, el mensaje transmitido, por sus características específicas, pudo generar confusión en la ciudadanía en el contexto del desarrollo del proceso electoral local. 

Ello porque, el precandidato dirige un mensaje a los habitantes de Durango con la finalidad de difundir la idea que el partido político es imbatible, unido y fuerte, de cara al desarrollo del proceso electoral local.

De tal forma, más allá de constituir un mensaje informativo en el que se precisen el método de selección de candidato, las personas que están involucradas en la selección y la plataforma política; el contenido del mensaje electoral trasciende a los ciudadanos, para propagar la idea que el Partido Revolucionario Institucional constituye una opción política viable y que su precandidato está en posibilidad de acceder al cargo de Gobernador de Durango. 

De ahí que el contenido del promocional sea contrario a la finalidad que deben tener los mensajes transmitidos durante la precampaña, esto es, brindar a la opinión pública, información relativa al desarrollo de su proceso interno de selección de candidato; por el contrario el mensaje tiene como propósito exaltar, ante la ciudadanía, las cualidades del partido político involucrado.  

Promocional de radio

Para su análisis, resulta oportuno recordar el contenido del promocional:

Del audio transmitido en el promocional de radio se advierten los siguientes elementos:

                 Se menciona que la voz es de Esteban Villegas Villareal precandidato a Gobernador de Durango, puesto que así se ostenta en forma explícita el interlocutor.

                 Se escuchan las frases: “El PRI, es y siempre será más grande que las diferencias, del mismo tamaño que nuestros ideales, y siempre al servicio de la gente”. “Hoy los duranguenses tienen certeza de que el PRI está listo, más unido y más fuerte que nunca” y “¡Que viva Durango!”.

                 Finalmente se escucha la leyenda “Propaganda dirigida a los delegados a la convención estatal del PRI”.

A partir de los elementos descritos, para esta Sala Especializada el mensaje de radio, al igual que el de televisión, tiene como propósito comunicar la idea que Esteban Villegas Villareal es precandidato al cargo de Gobernador de Durango; así como exaltar cualidades del partido político, esencialmente: que está al servicio de la gente, que está listo, unido y más fuerte que nunca.

De ahí que, el mensaje pudo generar confusión en la ciudadanía al comunicar su calidad de precandidato, concatenado al hecho que el partido político está a su servicio y está listo; esto es, su finalidad es transmitir un mensaje electoral a la ciudadanía en general.

Por tanto, el mensaje carece de las características que puede contener en esta fase del proceso en la coyuntura de precandidatura única; a saber, informativo, en el que se precisen el método de selección de candidato, las personas que están involucradas en la selección y la plataforma política; por el contrario el contenido del mensaje propaga la idea que el partido político y su precandidato son una opción política viable, de ahí que se actualice inobservancia a la legislación electoral, por un uso indebido de su pauta.

Sin que sea óbice, que en los promocionales de televisión y radio, aparezca la leyenda “Propaganda dirigida a los delegados a la convención estatal del PRI”, porque, como vimos, están dirigidos a la ciudadanía en general.

Tampoco pasa desapercibido que el Partido Revolucionario Institucional al comparecer al procedimiento y dar contestación a la denuncia, aduce que al momento de solicitar el pautado de los promocionales al Comité de Radio y Televisión del Instituto, pidió que se valoraran los contenidos de los mensajes, sin que hubiera negativa por parte de la autoridad ni señalara que el contenido inobservara la normativa electoral.

Al respecto se debe mencionar que, en ejercicio de su libertad de expresión, autodeterminación y auto organización, los partidos políticos son quienes determinan el contenido de los promocionales, por lo que no pueden estar sujetos a censura previa por parte del Instituto Nacional Electoral ni de autoridad alguna.

En tal sentido, son ellos los responsables del contenido de los materiales que presentan al Instituto, por lo que, de ser el caso, los partidos políticos serán sujetos a ulteriores responsabilidades que deriven de las diversas disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias respectivas, situación que corresponde determinar a esta Sala Especializada.

En consecuencia, esta Sala Especializada considera que la transmisión de los promocionales fue contraria a Derecho.

NOVENO. Calificación de la falta e individualización de la sanción. Toda vez que se actualizó uso indebido de la pauta por infracción a la normativa constitucional y legal en materia de radio y televisión, lo procedente es la calificación de la falta y la correspondiente individualización de sanción con base en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Calificación.

En principio se debe señalar que el Derecho Administrativo Sancionador Electoral, se ocupa sustancialmente de la imputación o atribuibilidad a una persona, de un hecho identificado y sancionado por las normas electorales.

El propósito esencial es reprimir conductas que trastoquen el orden jurídico, para lograr el respeto de los principios constitucionales y legales en la materia electoral. Para ello el operador jurídico debe hacer un ejercicio de ponderación, a efecto que la determinación que, en su caso, se establezca, guarde parámetros efectivos y legales, tales como:

               Adecuación; es decir, considerar la gravedad de la infracción, las circunstancias en que ésta se cometió, así como las condiciones particulares del infractor;

               Proporcionalidad; lo cual implica tomar en cuenta, para individualizar la sanción,  el grado de participación de cada implicado, la gravedad del hecho y las circunstancias de modo, tiempo y lugar;

               Eficacia; esto es,  procurar la imposición de sanciones mínimas pero necesarias para asegurar la vigencia de los bienes jurídicos puestos en peligro o, en su caso, lesionados con la conducta irregular, a fin de lograr el restablecimiento del Estado constitucional democrático de derecho.

               Perseguir que sea ejemplar, como sinónimo de prevención general.

               La consecuencia de esta cualidad es disuadir la comisión de conductas irregulares, a fin de propiciar el absoluto respeto del orden jurídico en la materia electoral.

A partir de los parámetros citados, se realiza la calificación de la falta e individualización de la sanción con base en los elementos concurrentes, en específico, se analizarán los de carácter objetivo (gravedad de los hechos, sus consecuencias, circunstancias de tiempo, modo y lugar de ejecución), así como elementos subjetivos (vínculo entre el autor y su acción), a efecto de graduarla como:

               Levísima

               Leve

               Grave:

        Ordinaria

        Especial

        Mayor

Una vez calificada la falta, procede localizar la clase de sanción que legalmente corresponda, tomando en cuenta, entre otras, las siguientes directrices:

               La importancia de la norma transgredida, es decir, señalar qué principios o valores se violaron o se vieron amenazados y la importancia de esa norma dentro del sistema electoral (principio, valor, ordenamiento, regla).

               Efectos que produce la transgresión, los fines, bienes y valores jurídicos tutelados por la norma (puesta en peligro o resultado).

               El tipo de infracción, y la comisión intencional o culposa de la falta, análisis que atañe verificar si el responsable fijó su voluntad para el fin o efecto producido, o bien, pudo prever su resultado.

               Si existió singularidad o pluralidad de las faltas cometidas, así como si la conducta fue reiterada.

En términos generales, la determinación de la falta corresponde a una condición o paso previo para estar en condiciones de determinar la clase de sanción que legalmente se deba aplicar al caso concreto, y seleccionar de entre alguna de las previstas en la ley, la que corresponda.

En consecuencia, una vez que se acreditó y demostró la falta cometida y la responsabilidad del Partido Revolucionario Institucional, se procede a determinar la sanción a imponer, en términos del artículo 458 párrafo 5, de la Ley Electoral.

1.            Circunstancias de modo, tiempo y lugar.

a) Modo. La conducta consistió en la difusión de los promocionales de radio y televisión “Spot registro EVV” con los folios RA03763-15 y RV-02499-15, de los que se detectaron 3,441 (tres mil cuatrocientos cuarenta y uno), impactos en radio y 1,256 (mil doscientos cincuenta y seis), impactos en televisión, que hacen un total de 4,697 (cuatro mil seiscientos noventa y siete), impactos.

b) Tiempo. La transmisión tuvo lugar durante la precampaña del proceso electoral de Gobernador de Durango, del veinticinco al treinta y uno de diciembre de dos mil quince.  

c) Lugar. Los spots se difundieron mediante radio y televisión en Durango.

2.                 Condiciones externas y medios de ejecución. El momento en que se realizó la trasmisión de los promocionales en radio y televisión, corresponde al periodo de precampaña en el proceso electoral de Durango, en tiempo pautado por el Instituto, en los que se hizo mención de la calidad de Esteban Villegas Villareal como precandidato único registrado, los cuales, conforme a lo expuesto, pudieron generar confusión en el electorado.

3.                 Singularidad o pluralidad de las faltas. Se tiene por acreditada la singularidad de la falta a la normativa electoral, pues si bien la conducta consistió en la difusión de dos promocionales con múltiples impactos en radio y televisión, lo cierto es que se trató de una sola conducta, de tracto sucesivo, consistente en la transmisión continuada de los mensajes que provocó un uso indebido de la pauta.

4.                 Intencionalidad. Está acreditado conforme a las constancias de autos que el Partido Revolucionario Institucional pautó los promocionales, por lo que, como se vio, resulta responsable por uso indebido de la pauta, sin que se advierta voluntad manifiesta para vulnerar el orden jurídico electoral.

5.                 Bien jurídico tutelado. Con la conducta se vulneró la normativa electoral, y se puso en riesgo el principio de equidad en la contienda electoral.

6. Reincidencia. De conformidad con el artículo 458, párrafo 6, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, se considerará reincidente a quien, declarado responsable del incumplimiento de alguna de las obligaciones a que se refiere la propia ley, incurra nuevamente en la misma conducta infractora.

En el caso, se carece de antecedente alguno que evidencie que el partido político hubiere sido sancionado con antelación por la misma conducta.

7.  Falta de beneficio económico. Tanto de las constancias que obran en el expediente, como del análisis de la conducta infractora, se determina que no hubo beneficio económico alguno.

8.  Conclusión del análisis de la conducta señalada. Atento a que la conducta se tuvo por acreditada, al realizarse la transmisión de promocionales en radio y televisión pautados por el Partido Revolucionario Institucional, con un total de 4,697 (cuatro mil seiscientos noventa y siete) impactos, durante la precampaña en el proceso local de Gobernador de Durango, al tomar en consideración los elementos anteriormente precisados, que no se trata de una conducta reiterada o sistemática, pues se trató de una sola falta; no hay reincidencia en la conducta; no hubo beneficio económico; sin embargo, existió uso indebido de la pauta al poner en riesgo el principio de equidad en la contienda; lo que no puede considerarse como una afectación leve o menor, sino que involucra una trascendencia relevante si se consideran los valores vinculados con el desarrollo adecuado de los procesos comiciales; por lo que se concluye que en el presente caso, la conducta debe calificarse como grave ordinaria.

INDIVIDUALIZACIÓN DE LA SANCIÓN.

El artículo 456, párrafo 1, inciso a), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales establece el catálogo de sanciones susceptibles de imponer a los partidos políticos: la amonestación pública; multa de hasta diez mil días de salario mínimo general vigente; la reducción de hasta el cincuenta por ciento de las ministraciones de financiamiento público por el periodo que se determine, según la gravedad de la falta; la interrupción de la transmisión de la propaganda política o electoral que se transmita dentro del tiempo asignado por el Instituto Nacional Electoral, y la cancelación de su registro como partido político, en los casos de conductas graves y reiteradas.

Se debe precisar que, mediante reforma al párrafo primero, de la fracción VI, del Apartado A, del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo decreto se publicó el veintisiete de enero de dos mil dieciséis en el Diario Oficial de la Federación, el salario mínimo no podrá ser utilizado como índice, unidad, base, medida o referencia para fines ajenos a su naturaleza.

De igual forma, en términos de los artículos segundo y tercero transitorios del decreto de reforma mencionado, todas las menciones al salario mínimo como unidad de cuenta, índice, base, medida o referencia para determinar la cuantía de las obligaciones y supuestos previstos en cualquier disposición jurídica, se entenderán referidas a la Unidad de Medida y Actualización. El valor inicial diario de la Unidad de Medida y Actualización será equivalente al que tenga el salario mínimo general vigente diario para todo el país.

Así las cosas, y en virtud que la conducta irregular atribuida al Partido Revolucionario Institucional se calificó como grave ordinaria, se justifica la imposición de una multa.

En este escenario, aun cuando las sanciones consistentes en amonestación pública, interrupción de la transmisión de propaganda política o electoral, y cancelación de su registro como partido político son medidas eficaces para la inhibición de conductas contrarias a Derecho; en el particular, dado que la falta implicó un ejercicio indebido de la prerrogativa de acceso a radio y televisión que puso en riesgo la equidad en la competencia electoral, se considera que tales correctivos no resultan idóneos para inhibir conductas como la acreditada en el caso.

La amonestación resulta inadecuada en atención a que se puso en riesgo el principio de equidad en la contienda electoral, de ahí que este tipo de sanción no corresponda a la gravedad de la conducta cometida; en tanto que la interrupción de la transmisión de propaganda política o electoral o la cancelación de su registro como partido político, resultarían excesivas y desproporcionales atento a las circunstancias específicas que rodearon la infracción.

De tal forma, en concepto de esta Sala Especializada, al tomar en consideración el bien jurídico protegido, es decir, el principio de equidad, que la conducta se calificó como grave ordinaria; dicho instituto político debe ser sujeto de una sanción acorde a las circunstancias particulares del incumplimiento a la ley.

Conforme a las consideraciones anteriores, se impone al Partido Revolucionario Institucional una sanción consistente en un multa de mil (1,000) veces la Unidad de Medida y Actualización[2], equivalente a $73,040.00 (setenta y tres mil cuarenta pesos 00/100 M.N.), que es una cantidad suficiente para disuadir la posible comisión de faltas similares que también pudieran afectar los valores protegidos por la norma transgredida.

Al respecto, es necesario considerar las condiciones socioeconómicas del partido a fin que la sanción impuesta no constituya una carga excesiva.

De la información que obra en poder de esta Sala Especializada, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo INE/CG1051/2015[3] aprobado por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, el dieciséis de diciembre de dos mil quince, se tiene que el Partido Revolucionario Institucional recibe la cantidad de $978,221,234.88 (novecientos setenta y ocho millones doscientos veintiún mil doscientos treinta y cuatro pesos 88/100 M.N.) perteneciente al rubro financiamiento para actividades ordinarias permanentes ministrado por el Instituto para el presente año.

Por tanto, el partido político está en posibilidad de pagar la sanción económica que por esta vía se impone, además que la sanción es proporcional a la falta cometida, por lo que se estima que puede generar un efecto inhibitorio, lo cual, según lo ha establecido la Sala Superior, es precisamente, la finalidad que debe perseguir una sanción.

A efecto de dar cumplimiento a la sanción impuesta, se vincula al Instituto en términos de lo dispuesto en el artículo 458, párrafos 7 y 8 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, para que descuente al Partido Revolucionario Institucional la cantidad de la multa impuesta, de su ministración mensual de actividades ordinarias correspondiente al mes siguiente en que quede firme esta sentencia.

DÉCIMO. Envío al Organismo Público Local Electoral. Recordemos que la conducta consistente en la supuesta comisión de actos anticipados de campaña atribuible al partido político y precandidato involucrados, es del conocimiento del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Durango, quien instauró el procedimiento identificado en su índice con la clave de expediente IEPC-PES-001/2016, mismo que está suspendido, acorde a la decisión de esta Sala Especializada en el juicio electoral SRE-JE-1/2016.

De ahí que, previa copia certificada, se deba desglosar y  devolver el expediente con la clave IEPC-PES-001/2016 del índice del Instituto de Durango y remitirle copia certificada del expediente del procedimiento especial sancionador que ahora se resuelve.

De igual forma, se debe comunicar la presente sentencia al Instituto Electoral local, para que, conforme a la legislación de Durango, y en respeto al debido proceso, continúe la sustanciación del procedimiento y resuelva lo que conforme a Derecho corresponda, respecto a la presunta comisión de actos anticipados de campaña imputables al Partido Revolucionario Institucional y su precandidato Esteban Alejandro Villegas Villareal, puesto que respecto de este último, sólo se sobreseyó por cuanto al acto consistente en uso indebido de la pauta.   

Por lo expuesto y fundado, se

RESUELVE:

PRIMERO. Se sobresee en el procedimiento especial sancionador por cuanto hace a la conducta consistente en uso indebido de la pauta atribuido a Esteban Alejandro Villegas Villareal, en los términos precisados en la sentencia.

SEGUNDO. Tuvo verificativo inobservancia a la legislación electoral, por parte del Partido Revolucionario Institucional, en los términos precisados en esta sentencia.

TERCERO. Se impone al Partido Revolucionario Institucional la sanción consistente en multa equivalente a $73,040.00 (setenta y tres mil cuarenta pesos 00/100 M.N.), la cual deberá ser cubierta en los términos precisados en la sentencia.

CUARTO. Comuníquese la presente sentencia, devuélvase el expediente IEPC-PES-001/2016 y remítase copia certificada del expediente en que se actúa, al Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Durango.  

QUINTO. Publíquese la presente sentencia en la página de Internet de esta Sala Especializada, en el catálogo de sujetos sancionados en los procedimientos especiales sancionadores.

NOTIFÍQUESE; en términos de ley.

En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido y, en su caso, hágase la devolución de la documentación exhibida.

Así por unanimidad de votos, lo resolvieron los Magistrados que integran la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. El Secretario General de Acuerdos en funciones quien da fe.

MAGISTRADO  PRESIDENTE

CLICERIO COELLO GARCÉS

SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS EN FUNCIONES

GUSTAVO AMAURI HERNÁNDEZ HARO