Ciudad de México, a diez de marzo de dos mil dieciséis.

La Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación[1] dicta SENTENCIA en el procedimiento especial sancionador al rubro indicado conforme a los siguientes antecedentes y consideraciones.

ANTECEDENTES:

I. Sustanciación del procedimiento especial sancionador.

1. Vista. El catorce de febrero del año en curso, la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Nacional Electoral, por instrucciones del Secretario Ejecutivo, dirigió oficio a la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva del propio Instituto,[2] mediante el cual dio vista por los comentarios hechos por las personas involucradas, de forma previa y posterior a la transmisión de promocionales en televisión de partidos políticos y autoridades electorales, proceder que según su parecer, podría constituir una conducta ilegal.

En el mencionado oficio, la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas señaló substancialmente que “…como resultado de la verificación y monitoreo que realiza esta Dirección Ejecutiva a través de la Dirección de Verificación y Monitoreo, los días 13 y 14 de febrero de 2016, se detectó en las emisoras XEW-TDT y XHDF-TDT, en la Ciudad de México, la difusión de comentarios de forma previa y posterior a la transmisión de la pauta ordenada por el Instituto Nacional Electoral…”. [Transcribe los comentarios]. “…En virtud de los hechos narrados, la normatividad que podría considerarse vulnerada son los artículos 183, numeral 4 en relación con el 452, numeral 1, incisos c) y d), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como el 34, numeral 5, del Reglamento de Radio y Televisión en Materia Electoral, por lo que la conducta desplegada pudiera constituir alguna infracción en materia electoral. Guarda relación con lo señalado lo resuelto en el cumplimiento de sentencia dictado en el expediente SRE-PSC-54/2015 por parte de la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación...”.

Anexo al oficio, la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas agregó los testigos de grabación correspondientes.

2. Inicio de procedimiento oficioso. Mediante acuerdo del propio catorce de febrero de dos mil dieciséis, la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral consideró pertinente iniciar de oficio el procedimiento especial sancionador que ahora se resuelve.  

3. Solicitud oficiosa de medidas cautelares. En el mismo acuerdo mencionado en el párrafo que antecede, la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral propuso, en forma oficiosa, a la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto la adopción de medidas cautelares.

4. Determinación sobre las medidas cautelares solicitadas. El quince de febrero del año en curso, la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto declaró improcedente la adopción de las medidas cautelares propuestas, sustancialmente al considerar, en apariencia del buen derecho, que las manifestaciones hechas por los conductores de televisión involucrados están amparadas en la libertad de expresión, y que dichos mensajes no pueden equipararse a las “cortinillas” respecto de las cuales la Sala Superior ha determinado su ilegalidad al vulnerar el modelo de comunicación política. 

5. Emplazamiento. El diecinueve de febrero de dos mil dieciséis, se ordenó emplazar a las personas involucradas y se señaló la fecha para la audiencia de pruebas y alegatos.

6. Audiencia. El veintinueve de febrero de este año se celebró audiencia de pruebas y alegatos.

7. Remisión de expediente e informe circunstanciado. En su oportunidad, la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral remitió a la Oficialía de Partes de esta Sala Especializada el expediente del procedimiento especial sancionador que ahora se resuelve, así como el informe circunstanciado correspondiente a que se refiere el artículo 473 de la Ley General citada.

II. Trámite en Sala Especializada.

1. Revisión de la integración del expediente. Recibido el expediente por esta Sala, la Unidad Especializada para la Integración de los Expedientes de los Procedimientos Especiales Sancionadores verificó su debida integración y, en su oportunidad, informó al Magistrado Presidente de este órgano jurisdiccional sobre su resultado.

2. Presentación de escrito. El nueve de marzo, el Director de Asuntos Jurídicos de la Comisión Nacional de Derechos Humanos presentó, en la Oficialía de Partes de este órgano jurisdiccional, un escrito denominado amicus curiae.

3. Turno a Ponencia. Mediante acuerdo de nueve de marzo de dos mil dieciséis, el Magistrado Presidente de esta Sala Especializada asignó la clave SRE-PSC-15/2016, y turnó el expediente a la Ponencia de la Magistrada Gabriela Villafuerte Coello.

4. Radicación. El mismo nueve de marzo la Magistrada dictó acuerdo en el que radicó el procedimiento especial sancionador en la Ponencia a su cargo.

CONSIDERACIONES:

PRIMERO. Competencia y vía. Esta Sala Especializada es competente para resolver el procedimiento especial sancionador tramitado por la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del Instituto, acorde con lo previsto en los artículos 41, párrafo segundo, Base III y 99, párrafo cuarto, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso h), 192 y 195, último párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como 470, párrafo 1, inciso a), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Lo anterior, porque la materia del procedimiento administrativo sancionador, iniciado en forma oficiosa por la autoridad administrativa electoral, consiste en verificar la posible vulneración al modelo de comunicación política, previsto constitucionalmente; esto es, la presunta infracción a las reglas electorales que rigen en materia de radio y televisión.

Por ello, en concepto de este órgano jurisdiccional, es procedente el conocimiento de estas conductas mediante la vía del procedimiento especial sancionador de competencia de esta Sala Especializada.

Resulta orientadora, por el criterio que informa, la jurisprudencia de Sala Superior 10/2008 de rubro: PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR. ES LA VÍA PREVISTA PARA ANALIZAR VIOLACIONES RELACIONADAS CON PROPAGANDA POLÍTICA O ELECTORAL EN RADIO Y TELEVISIÓN.

Si bien el criterio de la Superioridad se refiere a propaganda política o electoral, la materia del caso sometido al escrutinio jurisdiccional consiste en determinar, acorde a lo informado por la autoridad administrativa electoral, si la difusión de los mensajes en televisión de manera previa y posterior a la transmisión de los promocionales de los partidos políticos y autoridades electorales pueden vulnerar el modelo de comunicación  política, de ahí que la razón esencial de la jurisprudencia resulte orientadora, precisamente porque se tendrá que definir si los comentarios materia de la controversia afectan o no el modelo de comunicación política.             

Cabe precisar, que la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral, al momento de iniciar en forma oficiosa el procedimiento, consideró, como razón adicional para tramitar el caso en la vía del procedimiento especial sancionador, que las conductas que lo motivaron “…podrían incidir en el Proceso Electoral para la elección de sesenta diputados por el principio de representación proporcional para integrar la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México…”. 

De conformidad con el artículo 470, párrafo 1, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, el procedimiento especial sancionador debe ser instaurado durante el desarrollo de los procesos electorales.

En el caso, el proceso electivo de sesenta integrantes de la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México, constituye un proceso de elección sui generis, si bien distinto a los procesos electorales ordinarios y extraordinarios, comparte la esencia; es decir, el ejercicio del derecho a votar y ser votado.

Abona a esta premisa lo expuesto por el Poder Revisor de la Constitución en el artículo séptimo transitorio, del Decreto por el que se reforman y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de la reforma política de la Ciudad de México, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de enero del año en curso, en donde se estableció que para la organización y desarrollo del proceso electivo de sesenta diputados constituyentes “…serán aplicables, en todo lo que no contravengan al Decreto, las disposiciones conducentes de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales…” y que “…El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación será competente para resolver las impugnaciones derivadas del Proceso Electoral, en los términos que determinan las leyes aplicables…”.

En consecuencia, es procedente analizar la causa sometida al escrutinio jurisdiccional, mediante el procedimiento especial sancionador, competencia de esta Sala Especializada.   

SEGUNDO. Cuestiones previas.

Al comparecer, las personas involucradas aducen algunas supuestas violaciones al debido proceso, las cuales deben ser estudiadas en forma previa al análisis de la materia sometida a escrutinio jurisdiccional.

Joaquín López Dóriga Velandia, al comparecer al procedimiento, por su propio derecho, aduce que la vista de la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto, por la que se originó el procedimiento oficioso instaurado en su contra, está indebidamente fundada y motivada, toda vez que los artículos citados describen conductas y obligaciones relativas a concesionarios de radio y televisión, y no de personas físicas, además que no se específica la conducta presuntamente ilegal que se le atribuye.  

De igual forma considera que el emplazamiento hecho por la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral, está indebidamente fundado y motivado porque la conducta que se le atribuye está vinculada a hechos y obligaciones que material y jurídicamente no puede realizar, por no ser concesionario de radio o televisión, aunado al hecho que la conducta está fundada en una hipótesis jurídica prevista de forma genérica, consistente en “el incumplimiento de cualquiera de las disposiciones de la ley electoral”.

Por su parte, Javier Alatorre Soria, Jorge Alfonso Zarza Pineda y Carolina Rocha Menocal aducen que fue indebido el emplazamiento de la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral por ser un “acto de molestia ilegal, en virtud de no encontrarse legalmente fundado y carente de motivación…”. 

Como consecuencia, los cuatro conductores de televisión involucrados, afirman que fue indebido que la autoridad instructora iniciara de oficio el procedimiento especial sancionador que ahora se resuelve, por lo que solicitan su sobreseimiento.

Televimex S.A. de C.V., por conducto de su representante, manifiesta que el emplazamiento está indebidamente fundado y motivado porque no se le dio a conocer, en detalle y de manera completa, las circunstancias y condiciones por las que se considera que los comentarios hechos por Joaquín López Dóriga Velandia pueden constituir alteración, distorsión, manipulación o superposición de las pautas electorales.

Agrega que el emplazamiento fue indebido porque la autoridad instructora omitió correrle traslado con los testigos de grabación en los que constan los comentarios formulados durante la transmisión.

Televisión Azteca S.A. de C.V., por conducto de su apoderado, argumenta que existe falta de fundamentación y motivación del emplazamiento, pues la tesis de la Sala Superior invocada como fundamento del emplazamiento es inaplicable al caso concreto, ya que los comentarios hechos por los comunicadores no constituyen infracción a la pauta del Instituto.    

Conforme a lo planteado por las personas involucradas, en sus defensas, se debe abordar el análisis de tres tópicos: 1) La facultad de la autoridad instructora para iniciar de oficio el procedimiento, 2) La debida fundamentación y motivación de la vista por la que se originó el procedimiento y 3) El debido emplazamiento.

1. Inicio oficioso de procedimiento.

De la interpretación sistemática y funcional de los artículos 184, párrafo 7, 472, párrafo 3, inciso a) y 475 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales así como 57, 61 y 62 del Reglamento de Radio y Televisión en Materia Electoral, es posible considerar que el procedimiento especial sancionador se puede iniciar en forma oficiosa para verificar el cumplimiento de la pauta comunicada por el Instituto Nacional Electoral.

En efecto, el artículo 184, párrafo 7, de la Ley General citada, prevé que el Instituto, por medio de la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos, dispone de los medios necesarios para verificar el cumplimiento de las pautas de transmisión que apruebe, para ello realiza un monitoreo de la transmisión que se lleva a cabo en cada canal de televisión, para estar en posibilidad de revisar que los promocionales efectivamente se difundan conforme a lo pautado.

En tanto que, los preceptos reglamentarios citados, facultan a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas para dar vista, ante el posible incumplimiento de la pauta comunicada, al Secretario Ejecutivo del Instituto, para la valoración del inicio de un procedimiento especial sancionador.

Ahora bien, es importante mencionar lo dispuesto por el artículo 472, párrafo 3, inciso a), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, al establecer que en la audiencia “…en caso que el procedimiento se haya iniciado en forma oficiosa la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva actuará como denunciante…”.  

A partir de lo expuesto, se concluye que resulta apegada a Derecho la instauración oficiosa del procedimiento especial sancionador, pues con base en la normativa aplicable la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas, está facultada para dar vista ante el posible incumplimiento de la pauta, en tanto que la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral, está en posibilidad de darle trámite a dicha vista a través del procedimiento especial sancionador.

De ahí que conforme al artículo 475 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales corresponda a esta Sala Especializada resolver el procedimiento especial sancionador iniciado en forma oficiosa.

2. Fundamentación y motivación de la vista dada por la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos. 

Acorde con lo previsto en el artículo 17 constitucional, que consagra el derecho de tutela judicial efectiva, y toda vez que fue la vista, el acto por el que se originó la tramitación del procedimiento que ahora se resuelve; procedimiento especial que es de competencia y conocimiento de esta Sala Especializada, se analiza la falta de fundamentación y motivación alegada, pues de actualizarse, constituiría una razón para regularizar el procedimiento.

De conformidad con lo previsto en el artículo 476, párrafo 2, inciso b), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, cuando esta Sala Especializada, advierta deficiencias en la integración del expediente o en su tramitación, así como violación a las reglas establecidas en esa Ley, ordenará al Instituto la realización de diligencias para la debida tramitación de los procedimientos especiales sancionadores, con la finalidad de preservar las formalidades esenciales del procedimiento, cuyo conjunto integra el derecho fundamental al debido proceso.

En el caso, a juicio de esta Sala Especializada, la vista por la que se inició el procedimiento que ahora se resuelve está fundada y motivada.

Fundada porque la autoridad citó los preceptos jurídicos que considera presuntamente vulnerados, a saber, los artículos 183, párrafo 4 y 452, párrafo 1, incisos c) y d), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como 34, párrafo 5, del Reglamento de Radio y Televisión en Materia Electoral.

Motivada, porque expuso como razones para dar la vista que, como resultado de la verificación y monitoreo que realiza, los días trece y catorce de febrero del año que transcurre, detectó la difusión de comentarios que pudieran constituir alguna infracción en materia electoral con relación a lo resuelto por esta Sala Especializada, en cumplimiento de sentencia, en el procedimiento especial sancionador SRE-PSC-54/2015.      

Ahora bien, Joaquín López Dóriga Velandia aduce que los artículos citados por la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas, son relativos a los supuestos de responsabilidad en que pueden incurrir los concesionarios de radio y televisión y no las personas físicas.

Los artículos en los que se fundó la vista son el 183, párrafo 4, en relación con el 452, párrafo 1, incisos c) y d), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como el 34, numeral 5, del Reglamento de Radio y Televisión en Materia Electoral. Los cuales se transcriben a continuación para mayor claridad.   

Artículo 183.

[…]

4. Los concesionarios de radio y televisión no podrán alterar las pautas ni exigir requisitos técnicos adicionales a los aprobados por el Comité; la violación a esta disposición será sancionada en los términos establecidos en esta Ley.

[…]

Artículo 452.

1. Constituyen infracciones a la presente Ley de los concesionarios de radio y televisión:

[…] 

c) El incumplimiento, sin causa justificada, de su obligación de transmitir los mensajes y programas de los partidos políticos y de las autoridades electorales, conforme a las pautas aprobadas por el Instituto;

d) La manipulación o superposición de la propaganda electoral o los programas de los partidos políticos con el fin de alterar o distorsionar su sentido original o para calumniar a las personas, instituciones o los partidos políticos, y

[…]

Artículo 34

[…]

5. Los concesionarios de radio y televisión no podrán alterar las pautas, ni exigir requisitos técnicos adicionales a los aprobados por el Comité y/o la Junta.

En concepto de este órgano jurisdiccional, tal situación no impidió la adecuada defensa de los comunicadores involucrados.

En principio, porque al momento en que la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos dio la vista a la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral, tal actuación no generó, en ese momento, agravio alguno, pues la misma tuvo por objeto comunicar la posible inobservancia, para que la Unidad fuera quien valorara la pertinencia de iniciar o no, un procedimiento sancionador.

Ahora bien, la vista se fundamentó en artículos relativos a concesionarios de televisión, porque el monitoreo que realiza ese órgano del Instituto, versa precisamente respecto de los canales de televisión que operan las televisoras, por lo que la posible actualización de inobservancia a la legislación electoral, por parte de los periodistas, se precisó hasta el momento del emplazamiento, pues fueron ellos quienes formularon los comentarios. 

Como se verá en el siguiente punto, en el emplazamiento, en tanto acto de molestia, se precisaron de forma correcta las disposiciones legales aplicables y se describió la conducta presuntamente cometida y la hipótesis de infracción en la que se pueden ubicar las personas físicas; de tal forma los periodistas involucrados tuvieron la posibilidad de defensa a partir de lo comunicado en el emplazamiento.

Posibilidad de defensa que se corrobora con el hecho que todos los comentaristas de televisión comparecieron, por escrito, a la audiencia de pruebas y alegatos para formular sus defensas, de ahí que, a juicio de este órgano jurisdiccional no se actualice la necesidad de regularizar el procedimiento a partir de la vista por la que se originó.

Resulta aplicable en lo conducente y por el criterio que informa la jurisprudencia 17/2011, de rubro: PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR. SI DURANTE SU TRÁMITE, EL SECRETARIO EJECUTIVO DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, ADVIERTE LA PARTICIPACIÓN DE OTROS SUJETOS, DEBE EMPLAZAR A TODOS.

3. Debido emplazamiento.

En el emplazamiento la autoridad instructora precisó la conducta atribuida consistente en “…la presunta difusión de mensajes tipo cortinilla, emitidos por diversos comunicadores…de manera previa y posterior a la transmisión de los promocionales pautados por el Instituto Nacional Electoral…”

Asimismo, citó las disposiciones que prevén la hipótesis normativa, supuestamente actualizada con la comisión de la conducta, a saber: Artículo 41, párrafo segundo, Base III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 447, párrafo 1, inciso e), en relación con los preceptos 2, párrafo 1, inciso a) y 183, párrafo 4, en relación con el 452, numeral 1, incisos c) y d), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Por último, explicó la razón por la que consideró que dicha conducta se puede ubicar en la hipótesis normativa respectiva, esto es, “…podría, de acuerdo a lo resuelto por la Sala Especializada en el cumplimiento de sentencia dictada en el expediente SRE-PSC-54/2015, exceder los límites de la libertad de expresión y violar el modelo de comunicación política…”.  

De tal forma, esta Sala Especializada considera que la autoridad instructora fundó y motivó el emplazamiento.

En cuanto al planteamiento formulado por Joaquín López Dóriga Velandia, consistente en que la autoridad instructora citó el artículo 447, párrafo 1, inciso e), que establece las infracciones en que pueden incurrir las personas físicas, como es el incumplimiento de cualquiera de las disposiciones contendidas en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Cabe precisar, que la Unidad Técnica fundó su determinación en esa disposición legal y la relacionó con lo previsto en los diversos artículos 2, párrafo 1, inciso a), 183, párrafo 4 y 452, párrafo 1, incisos c) y d), de la propia Ley General citada. 

Estos preceptos relacionados, son los que establecen, que constituye infracción a la legislación, el incumplimiento de la pauta comunicada por el Instituto, sea, por manipulación, superposición, alteración o distorsión de los promocionales pautados, es decir, la autoridad instructora citó los artículos conforme a los cuales, a partir de una interpretación sistemática, es posible concluir que las personas físicas pueden ser sujetos de responsabilidad por alteración de la pauta y no solo los concesionarios de radio y televisión.      

Por lo que hace a la motivación del emplazamiento, la autoridad instructora consideró que la conducta desplegada por los periodistas, consistente en la formulación de comentarios, podría actualizar la alteración a la pauta comunicada, por exceder los límites de la libertad de expresión e infringir el modelo de comunicación política.  

Por tanto, la autoridad instructora atendió las formalidades y finalidades que garantizan el derecho de defensa.

Así es, el artículo 471, párrafo 7, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, dispone que la autoridad emplazará al denunciado para que comparezca a una audiencia de pruebas y alegatos, para lo cual deberá informar la infracción presuntamente atribuida y correrle traslado con las constancias necesarias para la adecuada defensa.

En ese sentido, de las constancias que obran en el expediente, se advierte que al emitirse el acuerdo de emplazamiento, la autoridad instructora señaló la infracción atribuida a las personas involucradas y les corrió traslado, formalizándolo a través de las diligencias de notificación, con la que se hicieron sabedores del día y la hora de la audiencia a la cual, como también se desprende de autos, comparecieron, y dieron contestación al emplazamiento, con lo que se cumplió la finalidad de garantizar la adecuada defensa de las partes.

Por lo que respecta a la aducida omisión de la autoridad instructora de correr traslado a Televimex S.A. de C.V., con los testigos de grabación correspondientes a los comentarios formulados durante la transmisión de la cobertura especial, debe decirse que la falta física de dichos testigos no generó vicio en el procedimiento, porque con la descripción detallada que se hizo de estos en el emplazamiento, los involucrados conocieron, en forma precisa, la conducta presuntamente atribuida y, por tanto, estuvieron en posibilidad de hacer valer una adecuada defensa, la cual, por cierto, tuvo lugar, habida cuenta que todos los involucrados comparecieron al procedimiento a manifestar los argumentos que estimaron procedentes. 

De ahí que el emplazamiento fue legal.

Por lo que hace a los argumentos hechos valer por Televisión Azteca S.A. de C.V., por conducto de su apoderado, consistente en la falta de fundamentación y motivación del emplazamiento, porque la tesis de la Sala Superior invocada como fundamento del emplazamiento es inaplicable al caso concreto, pues los comentarios hechos por los comunicadores no constituyen infracción a la pauta del Instituto; en concepto de este órgano jurisdiccional, tales razonamientos son cuestiones que serán analizadas al estudiar el fondo asunto sometido a examen.   

TERCERO. Contexto del caso.

Para una mejor comprensión de la causa sometida a revisión jurisdiccional, es útil mencionar dos hechos notorios, que enmarcaron este caso, en términos del artículo 15, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación, supletoria en la materia:

1.    Reforma política de la Ciudad de México.

2.    Visita del Papa Francisco a México.

1. Reforma política de la Ciudad de México.

El veintinueve de enero de dos mil dieciséis, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se declaran reformadas y derogadas diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de la reforma política de la Ciudad de México.

Con esta reforma constitucional surge la Ciudad México, definida en el nuevo texto del artículo 122 constitucional, como una entidad federativa que goza de autonomía en todo lo concerniente a su régimen interior y a su organización política y administrativa. De igual forma, la disposición constitucional en comento, establece que la Ciudad de México contará con una Constitución Política.

Ahora bien, conforme al artículo séptimo transitorio del decreto de reforma constitucional “…es facultad exclusiva del Jefe de Gobierno del Distrito Federal elaborar y remitir el proyecto de Constitución Política de la Ciudad de México, que será discutido, en su caso modificado, adicionado, y votado por la Asamblea Constituyente, sin limitación alguna de materia…”.

De igual forma, el artículo transitorio citado, establece que la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México, encargada de aprobar el proyecto de Constitución Política, se integrará con cien diputados constituyentes, electos conforme a lo siguiente: 

        Catorce senadores designados por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara, a propuesta de su Junta de Coordinación Política.

        Catorce diputados federales designados por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara, a propuesta de su Junta de Coordinación Política.

        Seis designados por el Presidente de la República.

        Seis designados por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal.

        Sesenta se elegirán según el principio de representación proporcional, a partir de listas de candidaturas presentadas por los partidos políticos así como mediante la postulación de candidaturas independientes.

La disposición transitoria prevé que la Asamblea Constituyente ejercerá en forma exclusiva todas las funciones de Poder Constituyente para la Ciudad de México y la elección para su conformación se realizará el primer domingo de junio del año en curso, para instalarse el quince de septiembre siguiente, debiendo aprobar la Constitución Política de la Ciudad de México, a más tardar el treinta y uno de enero de dos mil diecisiete.

Cabe resaltar que el artículo séptimo transitorio mencionado dispone que corresponde al Consejo General de Instituto Nacional Electoral la emisión de la convocatoria para la elección de los sesenta diputados constituyentes, así como la expedición de reglas generales a las que se ajustará el proceso electivo correspondiente. En tanto que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para resolver las impugnaciones derivadas del proceso electivo.

En este sentido, el cuatro de febrero del año en curso, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral expidió:

        CONVOCATORIA PARA LA ELECCIÓN DE SESENTA DIPUTADOS, PARA INTEGRAR LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE DE LA CIUDAD DE MÉXICO, y

        ACUERDO DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL POR EL QUE SE APRUEBA Y ORDENA LA PUBLICACIÓN DEL CATÁLOGO DE EMISORAS PARA EL PROCESO ELECTORAL PARA LA ELECCIÓN DE SESENTA DIPUTADOS CONSTITUYENTES QUE INTEGRARÁN LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE DE LA CIUDAD DE MÉXICO; SE APRUEBA UN CRITERIO GENERAL PARA LA DISTRIBUCIÓN DEL TIEMPO EN RADIO Y TELEVISIÓN QUE SE DESTINARÁ A LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y AUTORIDADES ELECTORALES DURANTE EL PROCESO ELECTORAL, ASÍ COMO PARA LA ENTREGA Y RECEPCIÓN DE MATERIALES Y ORDENES DE TRANSMISIÓN; Y SE MODIFICAN LOS ACUERDOS INE/JGE160/2015 E INE/ACRT/51/2015 PARA EFECTO DE APROBAR LAS PAUTAS CORRESPONDIENTES, identificado con la clave INE/CG54/2016.  

En la normativa expedida, el Consejo General del Instituto consideró necesario que el proceso electivo debía tener difusión en radio y televisión, a fin de comunicar eficazmente su importancia y trascendencia a los habitantes de la Ciudad de México, a efecto que participen en la formación de la Asamblea Constituyente encargada de aprobar la Constitución Política.

Conforme al acuerdo del citado Consejo, la difusión en radio y televisión se llevaría a cabo mediante la transmisión de promocionales de los partidos políticos, candidatos independientes interesados en formar parte de la Asamblea Constituyente, así como de las autoridades electorales.

Para tal efecto, el Consejo General del Instituto aprobó el catálogo de emisoras de radio y televisión, con cobertura en la ciudad de México, que difundirían los promocionales concernientes al proceso electivo para la integración de la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México. En el entendido que, conforme a los mapas de cobertura vigentes, existen sesenta y dos estaciones de radio y veinte canales de televisión con cobertura en la Ciudad de México, entre las que se incluyeron las concesionarias involucradas, a saber, Televimex S.A. de C.V., concesionaria del canal identificado con las siglas XEW-TDT CANAL 48 y Televisión Azteca S.A. de C.V., concesionaria del canal identificado con las siglas XHDF-TDT CANAL 25.     

La autoridad administrativa electoral nacional determinó la distribución de tiempo en radio y televisión, que corresponde al Estado, de la siguiente forma:

        Explicó que, conforme al artículo 41 Base III, Apartado A, de la Constitución federal, durante el periodo ordinario (cuando no hay proceso electoral), corresponde a las autoridades electorales y a los partidos políticos el 12% (doce por ciento) del tiempo total del Estado (cuarenta ocho minutos en televisión), en cada canal de televisión, dividido en partes iguales, esto convertido a minutos equivale a dos minutos con treinta segundos para los partidos políticos y tres minutos para el Instituto Nacional Electoral.

        Ahora bien, para la difusión de los promocionales del proceso electivo de sesenta diputados de la Asamblea Constituyente, del inicio de transmisión (doce de febrero de dos mil dieciséis), hasta un día antes del inicio de la campaña (diecisiete de abril siguiente), el Instituto Nacional Electoral determinó adicionar 12 (doce), minutos del tiempo del Estado, en cada canal de televisión, para la difusión de sus promocionales como autoridad electoral.

        En cuanto a la campaña, periodo de reflexión y jornada electiva (dieciocho de abril al cinco de junio del año en curso), los partidos políticos, candidatos independientes y autoridades electorales contarán con 48 (cuarenta y ocho) minutos para la difusión de sus promocionales (en similitud con los procesos electorales ordinarios y extraordinarios).

Es un hecho notorio para este órgano jurisdiccional que, inconformes, diversas personas promovieron ante la Sala Superior recursos de apelación para controvertir, entre otros aspectos, la determinación del Consejo General del Instituto respecto a la distribución del tiempo en radio y televisión adoptada en el acuerdo identificado como INE/CG54/2016.

Con la precisión, que entre los promoventes, estuvieron las personas jurídicas involucradas en este procedimiento, a saber, Televimex S.A. de C.V. y Televisión Azteca S.A. de C.V., cuyos recursos fueron radicados en la Sala Superior en los expedientes identificados en su índice como SUP-RAP-77/2016 y SUP-RAP-106/2016, respectivamente.

La Superioridad, en sesión pública de veinticinco de febrero del año en curso, resolvió las impugnaciones promovidas, y determinó, entre otros aspectos, revocar el acuerdo el Consejo General del Instituto para dejar sin efectos la asignación de doce minutos adicionales para el Instituto Nacional Electoral.

Es así, que las manifestaciones hechas por los conductores de televisión que constituyen la materia de este procedimiento, se dieron en el contexto de la reforma política de la Ciudad de México y la expedición de la normativa aplicable, por el Consejo General del Instituto, para la elección de sesenta diputados de la Asamblea Constituyente que aprobará la Constitución Política de esta Ciudad, respecto de la cual concesionarias de televisión, incluidas las involucradas, han manifestado su inconformidad en la vía jurisdiccional, específicamente para controvertir los lineamientos establecidos para la distribución de tiempo en radio y televisión. 

2. Visita del Papa Francisco a México.

También es un hecho notorio que el Papa de la Iglesia Católica y Jefe del Estado Vaticano visitó, del doce al diecisiete de febrero del año en curso, nuestro país.

Específicamente el sábado trece de febrero, el Papa acudió a Palacio Nacional y a la Basílica de la Virgen de Guadalupe, en tanto que el domingo catorce de febrero, visitó el municipio de Ecatepec en el Estado de México.

Es oportuno destacar que diversos medios de comunicación, incluidos radio y televisión, dieron cuenta de esta visita mediante una cobertura especial, la cual tuvo como característica, que se trató de una transmisión en vivo y continuada, prácticamente sin cortes comerciales, como la que llevaron a cabo las personas morales involucradas en este procedimiento.

Fue en el contexto de la mencionada cobertura televisiva especial, que los conductores de televisión involucrados manifestaron los comentarios que constituyen el objeto de este procedimiento especial sancionador.

CUARTO. Hechos que motivaron el inicio oficioso del procedimiento.

En el expediente obran los testigos de grabación aportados por la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto, los cuales se deben valorar acorde a la jurisprudencia de Sala Superior 24/2010 de rubro: MONITOREO DE RADIO Y TELEVISIÓN. LOS TESTIGOS DE GRABACIÓN DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL TIENEN, POR REGLA, VALOR PROBATORIO PLENO.

De los testigos de grabación mencionados, se advierte que el sábado trece y domingo catorce de febrero del año en curso, en los canales de televisión XEW-TDT CANAL 48 y XHDF-TDT CANAL 25, con cobertura en la Ciudad de México, se llevó a cabo una transmisión especial a propósito de la visita del Papa a Palacio Nacional, la Basílica de Guadalupe y el municipio de Ecatepec, Estado de México.

Durante dicha transmisión, los conductores de televisión involucrados, formularon comentarios de forma previa y/o posterior a la transmisión de los promocionales de partidos y de las autoridades electorales.

En total se aprecian dieciséis comentarios, distribuidos así: Joaquín López Dóriga Velandia (nueve), Jorge Alfonso Zarza Pineda (cuatro), Carolina Rocha Menocal (uno) y Javier Alatorre Soria (dos), en los siguientes términos: 

A) Coberturas del canal XEW-TDT CANAL 48-Televimex

        Cobertura del sábado trece de febrero (por la mañana), durante la visita del Papa a Palacio Nacional.

        Cobertura del sábado trece de febrero (por la tarde) de la visita del Papa en la Basílica de Guadalupe.

        Cobertura del domingo catorce de febrero del recorrido del Papa Francisco a Ecatepec, Estado de México.

B) Coberturas del canal XHDF-TDT CANAL 25-Televisión Azteca.

        Cobertura del sábado trece de febrero (por la mañana) de la visita del Papa Francisco a Palacio Nacional.

        Cobertura del sábado trece de febrero (por la tarde) de la visita del Papa Francisco a la Basílica de Guadalupe.

        Cobertura del domingo catorce de febrero del recorrido del Papa Francisco a Ecatepec, Estado de México.

*[3]

QUINTO. Instauración del procedimiento y defensa de las personas involucradas.

Consideraciones de la autoridad administrativa para iniciar el procedimiento.

Recordemos que el procedimiento que ahora se resuelve, tuvo como origen la vista dada por la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto a la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del propio Instituto, conforme a la cual indicó que:

“…Como resultado de la verificación y monitoreo que realiza esta Dirección Ejecutiva a través de la Dirección de Verificación y Monitoreo, los días 13 y 14 de febrero de 2016, se detectó en las emisoras XEW-TDT y XHDF-TDT, en la Ciudad de México, la difusión de comentarios de forma previa y posterior a la transmisión de la pauta ordenada por el Instituto Nacional Electoral…”. [Transcribe los comentarios].

“…En virtud de los hechos narrados, la normatividad que podría considerarse vulnerada son los artículos 183, numeral 4 en relación con el 452, numeral 1, incisos c) y d), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como el 34, numeral 5, del Reglamento de Radio y Televisión en Materia Electoral, por lo que la conducta desplegada pudiera constituir alguna infracción en materia electoral. Guarda relación con lo señalado lo resuelto en el cumplimiento de sentencia dictado en el expediente SRE-PSC-54/2015 por parte de la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación...”.

Cabe mencionar, que de este oficio, se aprecia que la autoridad dio vista, sin informar o detallar una posible alteración o modificación de la pauta de los promocionales de las autoridades electorales o de los partidos políticos. 

A partir de dicha vista, la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral, inició oficiosamente el procedimiento especial sancionador y emplazó, como personas involucradas a Javier Alatorre Soria, Jorge Alfonso Zarza Pineda, Carolina Rocha Menocal, Joaquín López Dóriga Velandia, Televimex, S.A. de C.V. y Televisión Azteca, S.A. de C.V.

Defensa de las personas involucradas. 

Javier Alatorre Soria, Jorge Alfonso Zarza Pineda y Carolina Rocha Menocal, al comparecer a la audiencia de pruebas y alegatos fueron coincidentes al manifestar:

        Los mensajes emitidos durante la cobertura informativa que se brindó a los eventos del “Papa Francisco”, no representaron “mensajes tipo cortinilla”, sino manifestaciones o comentarios espontáneos que se dieron en el marco de la libertad de expresión.

        Aseguraron, lo anterior, al no existir impedimento para que, en su calidad de periodistas y/o comunicadores realicen manifestaciones dentro de las transmisiones en vivo en las que participaron, toda vez que como profesionistas serios y responsables, era necesario comentar a los televidentes el por qué o las causas que daban lugar a la interrupción de la transmisión.

        Además, afirmaron que emitieron meras opiniones sin realizar acción o alguna afirmación que tuviera incidencia en el contenido de los promocionales pautados, ya que las manifestaciones formuladas, desde su óptica, se encuentran protegidas por la libertad de imprenta y de expresión, previstas en los artículos 1º, 6º y 7º de la Constitución Federal.

Joaquín López Dóriga Velandia, al comparecer de forma escrita y por propio derecho a la audiencia de pruebas y alegatos manifestó:

        En su carácter de periodista y en función de su actividad profesional de la comunicación, realizó la cobertura noticiosa del Jefe del Estado Vaticano, y al amparo de la libertad de expresión, emitió una serie de opiniones o comentarios que un periodista puede difundir en cualquier medio, en este caso la televisión; libertad contenida en los artículos 6º y 7º constitucionales.

        Dichos comentarios, aseguró, fueron informativos y operativos para quienes programan y dan continuidad a las transmisiones en vivo; y si bien, algunos se emitieron posteriores a la transmisión de los spots, constituyeron un ejercicio periodístico y de libre opinión que no puede ser censurado o coartado por autoridad alguna.

        En su opinión, los comentarios no alteraron la pauta, ni distorsionaron el sentido de los promocionales, por lo que no tienen que ver con las denominadas cortinillas.

Por su parte, el representante legal de Televimex, S.A. de C.V.:

        Negó la comisión de las conductas imputadas, toda vez que no tuvo participación directa ni indirecta en los comentarios emitidos por el periodista Joaquín López Dóriga, ya que en ningún momento planificó, ordenó, convino o preparó anticipadamente su emisión.

        Se trató de expresiones espontáneas emitidas por un comunicador dentro de una transmisión en vivo en la que el periodista, como parte de su labor informativa, narró las incidencias y al momento de suspender la transmisión para difundir los promocionales pautados por el Instituto Nacional Electoral, resultó natural y racional que hiciera un comentario sobre esa circunstancia. Dichas expresiones, señaló, más allá que puedan calificarse como positivas o negativas, fueron espontáneas, y en ningún momento modificaron o alteraron los promocionales pautados por el Instituto. Al respecto, precisó que en su carácter de concesionario, difundió puntualmente cada uno de los spots.

        Agregó que cualquier mención espontánea en televisión, durante un evento transmitido en vivo, escapa de la esfera de tutela que pudiera serle exigida a cualquier televisora; además, no puede convertirse en censor de la libertad de expresión, y en forma previa, limitar la manifestación de ideas.

Finalmente, en la audiencia de pruebas y alegatos el representante legal de Televisión Azteca, S.A. de C.V., precisó:

        Los periodistas Javier Alatorre Soria, Jorge Alfonso Zarza y Carolina Rocha emitieron expresiones u opiniones espontáneas y personales, con fines meramente narrativos, amparadas en la libertad de expresión. Al describir los pormenores de la transmisión, si los conductores debían interrumpirla, era razonable que expusieran al público, a qué se debía, en atención y respeto a la audiencia, y al amparo de la libertad de expresión y en ejercicio de su labor periodística.

        Como concesionaria, precisó, no tuvo participación en los comentarios espontáneos vertidos por los comunicadores, por lo que no pudo haberlos previsto y en su caso censurado previamente, lo cual, desde su óptica, sería ilegal.

SEXTO. Fijación de la materia del procedimiento.

La materia del procedimiento sometida a la decisión de esta Sala Especializada consiste en dilucidar, si en el caso, los comentarios formulados por las personas involucradas, de forma previa y/o posterior a la transmisión de promocionales de partidos políticos y autoridades electorales, implicaron o no vulneración al modelo de comunicación política previsto en el artículo 41, párrafo segundo, Base III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SÉPTIMO. Marco constitucional, convencional, jurisprudencial y conceptual.

Una vez definida la materia sometida al escrutinio jurisdiccional, atento a las particularidades del caso, procede el análisis del marco relativo al derecho fundamental de libertad de expresión en su doble dimensión, especialmente la social, donde se ubican los derechos de las audiencias; la comunicación política como vertiente de la libertad de expresión; y el modelo de comunicación política, en tanto esquema regulatorio de la comunicación política en radio y televisión.

Derecho fundamental de libertad de expresión en su doble dimensión y derechos de las audiencias.

Por Decreto publicado el diez de junio de dos mil once, en el Diario Oficial de la Federación, en vigor a partir del día siguiente de su publicación, se reformó y adicionó el artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que es del tenor:

Artículo 1°. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.

Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes.

Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.

Del texto vigente del artículo 1° de la Constitución Federal se destacan varios aspectos:

        En México, la Ley Suprema de la Federación reconoce los derechos humanos de los que gozan todas las personas.

        Las normas sobre derechos humanos se deben interpretar conforme a la Constitución y a los tratados internacionales de la materia, en los que el Estado Mexicano es parte, “…favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia…”.

        Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen el deber jurídico de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, conforme a los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

        Los derechos humanos sólo se pueden restringir o suspender en las circunstancias, con los requisitos y características previstos en la Ley Suprema de la Federación.

        El Estado tiene el deber jurídico permanente de reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la legislación aplicable.

En este contexto, esta Sala Especializada, frente a un derecho fundamental, tiene el deber de interpretar las normas con un criterio garantista, maximizador, progresista, tutelador, que proporcione la protección más amplia de su vigencia eficaz, en beneficio de la sociedad.

El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el expediente Varios 912/2010[4], en sesión de catorce de julio de dos mil once, determinó, entre otras cuestiones destacables:

-Con base en el artículo 1° constitucional reformado, todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran obligadas a velar por los derechos humanos reconocidos en la Constitución y  en los instrumentos internacionales firmados por el Estado mexicano, en donde la guía sea la adopción de la interpretación más favorable al derecho humano que se trate, lo que se entiende en la doctrina como el principio pro persona.

-De este modo, estableció nuestro máximo tribunal, este tipo de interpretación por parte de los juzgadores presupone hacer:

a) Interpretación conforme en sentido amplio. Ello significa que todos los jueces del país, al igual que todas las demás autoridades del Estado mexicano, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas, la protección más amplia.

b) Interpretación conforme en sentido estricto. Implica que cuando hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, los jueces deben, a partir de la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir la que sea acorde a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado mexicano sea parte, con el fin de evitar, incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos; es decir, privilegiar la eficacia del derecho humano en análisis.

c) Inaplicación de la ley. Cuando las alternativas anteriores no son posibles, se debe optar por apartarse de las normas, empero ello no afecta o rompe con la lógica del principio de división de poderes y del federalismo, sino que fortalece el papel de los jueces, al ser el último recurso para asegurar la primacía y aplicación efectiva de los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales el Estado mexicano es parte.

La citada sentencia dio pauta para que se aprobaran, entre otras, las siguientes tesis sustentadas por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos rubros son:

        "PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS."[5]

        "CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD."[6]

        "PARÁMETRO PARA EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS."[7]

        "SISTEMA DE CONTROL CONSTITUCIONAL EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO."[8]

En este orden de ideas, la reforma constitucional en materia de derechos humanos, aprobada por el Poder Revisor Permanente de la Constitución y publicada el diez de junio de dos mil once, en el Diario Oficial de la Federación, en concordancia con las determinaciones del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, significan o entrañan un nuevo sistema dentro del orden jurídico mexicano, en cuya cúspide está la protección de los derechos fundamentales, reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los tratados internacionales.

Previsión que encuentra plena armonía con el artículo 133 constitucional, en cuanto establece la propia Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, son Ley Suprema de la Unión.

Acorde con la Constitución, el artículo 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos es coincidente con el mandato del artículo 1° constitucional, en cuanto a preferir interpretaciones que potencien el ejercicio de los derechos humanos[9].

Conforme a este nuevo paradigma de protección de los derechos humanos, esta Sala Especializada tiene el deber constitucional de resolver los asuntos sometidos a su escrutinio jurisdiccional, a la luz del bloque de constitucionalidad y convencionalidad para favorecer, en todo momento, la protección más amplia a las personas.

Bajo este panorama, dada la materia del caso; en concreto, los comentarios formulados por los periodistas involucrados; el análisis se debe abordar a la luz del derecho fundamental de libertad de expresión, en su doble dimensión, reconocido en el artículo 6° de la Constitución federal.

La disposición constitucional prevé que la manifestación de las ideas no será objeto de inquisición judicial o administrativa; solo cuando se aprecie ataque a la moral, la vida privada o los derechos de terceros, provoque algún delito o perturbe el orden público.

En ese orden y con idéntica relevancia, el texto constitucional dispone que toda persona tiene derecho al libre acceso a la información plural y oportuna, así como a buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole por cualquier medio de expresión.

Ahora bien, en el concierto internacional, los artículos 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 19 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, que forman parte del bloque de convencionalidad y constitucionalidad, son completamente armónicos y coincidentes con la Constitución del Estado Mexicano, como se verá a continuación:

Artículo 13.  Libertad de Pensamiento y de Expresión

        Reconoce que toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión.

        Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.

        El ejercicio de tal derecho no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.

        El Estado debe evitar restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones.

        Los espectáculos públicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia.

        Estará prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional.

Artículo 19.

        Establece que nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones y que toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.

        Indica que el ejercicio del derecho de libertad de expresión entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones, que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás o la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.

A partir de la interpretación de los artículos citados, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su jurisprudencia reiterada, ha dado un amplio contenido al derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, en sus dos vertientes.

El Tribunal Interamericano indica, que el derecho de libertad de expresión comprende el derecho de buscar y difundir ideas e informaciones de toda índole, así como también el de recibir y conocer las informaciones e ideas difundidas por los demás[10].

En este sentido, la Corte Interamericana considera que la libertad de expresión tiene una dimensión social y una individual, de las cuales ha desprendido una serie de derechos que se encuentran protegidos en dicho artículo[11].

Con la precisión que ambas dimensiones poseen igual importancia y deben ser garantizadas plenamente, en forma simultánea, para dar efectividad total al derecho a la libertad de expresión.

En específico, respecto a la dimensión social del derecho a la libertad de expresión, la Corte razona que ésta implica, el derecho de todos a conocer opiniones, relatos y noticias vertidas por terceros.

Por tanto, la dimensión individual, comprende el derecho a utilizar cualquier medio para difundir opiniones, ideas e información y hacerlo llegar al mayor número de destinatarios.

El Tribunal Interamericano, al resolver el caso conocido como “La última tentación de Cristo. Olmedo Bustos y otros vs Chile” consideró: “Para el ciudadano tiene tanta importancia el conocimiento de la opinión ajena o de la información de que disponen otros como el derecho a difundir la propia”.[12]

Es por ello, que para nuestro Tribunal Regional de Derechos Humanos, a la luz de ambas dimensiones, la libertad de expresión es, por un lado, que nadie sea impedido de manifestar su propio pensamiento y representa, por tanto, un derecho de cada individuo; por otro lado, implica, sobre todo, el ejercicio de un derecho colectivo o social a recibir cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno.[13]

Es en esta dimensión social, donde se ubican los derechos de las audiencias, reconocidos por el Poder Revisor Permanente de la Constitución, precisamente, en el propio texto del artículo 6° constitucional.

Así, en consideración de esta Sala Especializada, los derechos de las audiencias, son una forma de materializar, el derecho a la libertad de expresión en su dimensión social y del derecho a la información; esto es, del derecho humano inalienable a estar comunicados.

En efecto, mediante decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación de once de junio de dos mil trece, se adicionó la fracción VI, del apartado B, del artículo 6° constitucional, que dispone: “…La ley establecerá los derechos de los usuarios de telecomunicaciones, de las audiencias, así como los mecanismos para su protección…”.

Acorde con la disposición constitucional, el Congreso de la Unión expidió la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el catorce de julio de dos mil catorce.

El artículo 256, del citado ordenamiento, establece que el servicio público de radiodifusión de interés general deberá prestarse en condiciones de competencia y calidad, a efecto de satisfacer los derechos de las audiencias, para lo cual, a través de sus transmisiones brindará los beneficios de la cultura, preservando la pluralidad y veracidad de la información, además de fomentar los valores de la identidad nacional, con el propósito de contribuir a la satisfacción de los fines establecidos en el artículo 3° de la Constitución.

Esta disposición legal reconoce que son derechos de las audiencias:

        Recibir contenidos que reflejen el pluralismo ideológico, político, social, cultural y lingüístico de la Nación.

        Recibir programación que incluya diferentes géneros que respondan a la expresión de la diversidad y pluralidad de ideas y opiniones que fortalezcan la vida democrática de la sociedad.

        Que se diferencie, con claridad, la información noticiosa de la opinión de quien la presenta.

        Que se aporten elementos para distinguir entre la publicidad y el contenido de un programa.

        Que se respeten los horarios de los programas y que se avise con oportunidad los cambios a la misma y se incluyan avisos parentales.

        Ejercer el derecho de réplica.

        Que se mantenga la misma calidad y niveles de audio y video durante la programación, incluidos los espacios publicitarios.

        El respeto de los derechos humanos, el interés superior de la niñez, la igualdad de género y la no discriminación.

Como vemos, el origen de los derechos de las audiencias se ubica, precisamente, en la dimensión social de la libertad de expresión, que se traduce, en el hecho que la ciudadanía, público que ve y escucha, tenga la posibilidad de recibir todos los pensamientos y opiniones ajenas, para lograr una sociedad plural, tolerante, informada y consciente, características propias de una democracia.

Comunicación política como vertiente de la libertad de expresión en su dimensión social.

Resulta útil, por el tema sometido a escrutinio jurisdiccional de esta Sala Especializada, ocuparnos de conceptualizar diversos términos que confluyen en este asunto, por ejemplo, comunicación.

Conforme al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española[14], algunas de las acepciones del vocablo comunicación significan el trato o correspondencia entre dos o más personas, así como la transmisión de señales mediante un código común al emisor y al receptor.  

Desde una perspectiva social, la comunicación es un fenómeno inherente a la relación que mantienen las personas cuando se encuentran en grupo; así, la comunicación es una necesidad humana básica, fundamento de toda organización social.[15] A través de ella, las personas obtienen información respecto a su entorno y pueden compartirla con el resto.[16]

En específico, la comunicación política, es el intercambio de signos, señales y símbolos de cualquier clase, entre personas físicas o jurídicas -políticos, comunicadores, periodistas y ciudadanos- con el que se articula la toma de decisiones políticas así como la aplicación de estas en la comunidad.[17]

Se puede decir entonces, que la comunicación política es un tipo o vertiente especial de la comunicación en general, para el intercambio de ideas políticas, esto es, de contenido público y de interés general. En su conjunto, la comunicación política permite la formación y toma de decisiones políticas.

En una democracia, la comunicación política es una herramienta estratégica fundamental, tanto en la consecución como en la administración del poder público, porque su origen y destinatario es el ciudadano.[18]

En la comunicación política conviven diversos actores: las audiencias, los partidos políticos, candidatos, autoridades y medios de comunicación social, entre otros.

El avance tecnológico ha propiciado la generación de nuevas formas de interacción, en un ejercicio global pleno de los derechos de libertad de expresión e información.

Así las formas o mecanismos para la comunicación política son muy variados, en función del medio por el que se transmiten las ideas políticas; encontramos, en la experiencia cotidiana:

Prensa escrita, columnas de opinión, notas periodísticas, el empleo de las redes sociales; los actos de campaña desplegados por actores políticos mediante mítines, colocación de propaganda fija, marchas;  particularmente, en radio y televisión, la difusión de programas de opinión, debates, crítica y análisis políticos, ruedas de prensa, entrevistas, coberturas especiales, programas de sátira política, foros; en fin, un sinnúmero de formas y medios para el intercambio de ideas políticas.

A partir de este variado esquema de mecanismos usados en la comunicación política, podemos establecer que ésta se erige como un factor fundamental para la transmisión de ideas, a través de las cuales la sociedad puede formarse su propia opinión respecto de los asuntos de interés público, y en el caso de la materia electoral, le permiten adoptar una posición respecto de las diversas propuestas formuladas por los actores políticos.

De esta forma, mediante la comunicación política, se construye un diálogo en el que confluyen o conviven todos los actores, en la exposición de pensamientos e ideas que tienen como principales destinatarios a las audiencias. Ello contribuye a fomentar el pleno ejercicio de los derechos político-electorales, materializado mediante la emisión del voto ciudadano libre e informado, la toma de decisiones con conciencia política, cultura democrática, la educación cívica y electoral, así como la celebración de elecciones auténticas.   

En consecuencia, en una sociedad democrática, como la nuestra, la comunicación es esencial para el intercambio de ideas políticas.

Ello porque, democracia, definida en su alcance por nuestra propia Carta Magna en el artículo 3°, es entendida no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo.  

A partir de nuestro diseño constitucional; en específico con relación a la libertad de expresión en una democracia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que la libertad de expresión, en su vertiente social o política, constituye una pieza central para el adecuado funcionamiento de la democracia.

Nuestro máximo tribunal, ha emitido diversidad de jurisprudencias y tesis en materia de libertad de expresión, entre las cuales resultan destacables al caso, por el criterio que informan:

LIBERTAD DE EXPRESIÓN. DIMENSIÓN POLÍTICA DE ESTE DERECHO FUNDAMENTAL.[19]

En dicho criterio el Tribunal Supremo enfatiza en la importancia de la libre circulación de las ideas para la formación de la ciudadanía y de la democracia, permitiendo un debate abierto sobre los asuntos públicos. La libertad de expresión se constituye así, en una institución ligada de manera inescindible al pluralismo político, valor esencial del Estado democrático.

El criterio de la Suprema Corte indica que la dimensión de la libertad de expresión cumple numerosas funciones, entre otras, mantiene abiertos los canales para el disenso y el cambio político; se configura como un contrapeso al ejercicio del poder, ya que la opinión pública representa el escrutinio ciudadano a la labor pública; y contribuye a la formación de la opinión pública sobre asuntos políticos y a la consolidación de un electorado debidamente informado. Dicho ejercicio permite la existencia de un verdadero gobierno representativo, en el que los ciudadanos participan efectivamente en las decisiones de interés público.   

LIBERTAD DE EXPRESIÓN  Y OBLIGACIÓN DE NEUTRALIDAD DEL ESTADO FRENTE AL CONTENIDO DE LAS OPINIONES.[20]

De este criterio se aprecia que existe una presunción general de cobertura constitucional de todo discurso expresivo, la cual se explica por la obligación primaria de neutralidad del Estado frente a los contenidos de las opiniones y, en consecuencia, por la necesidad de garantizar que, en principio, no existan personas, grupos, ideas o medios de expresión excluidos a priori del debate público.

La protección constitucional de las libertades de expresión y prensa permite, a quienes las ejerzan, el apoyo, apología o defensa de cualquier ideología, aun y cuando se trate de posturas que no comulguen con la ideología imperante, toda vez que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no obliga a pensar de determinada manera, sino que protege cualquier pensamiento, incluso aquel que podamos llegar a odiar, siempre y cuando se exprese respetando los límites previstos en la propia Carta Magna, tal y como ocurre con los derechos de terceros.

LIBERTADES DE EXPRESIÓN E INFORMACIÓN. SU POSICIÓN PREFERENCIAL CUANDO SON EJERCIDAS POR LOS PROFESIONALES DE LA PRENSA.[21]

En esta tesis la Suprema Corte expone que si bien es de explorado derecho que la libertad de expresión goza de una posición preferencial frente a los derechos de la personalidad, es importante destacar que las libertades de expresión e información alcanzan un nivel máximo cuando dichos derechos se ejercen por los profesionales del periodismo a través del vehículo institucionalizado de formación de la opinión pública, que es la prensa, entendida en su más amplia acepción.

Al respecto, la libertad de expresión tiene por finalidad garantizar el libre desarrollo de una comunicación pública que permita la libre circulación de ideas y juicios de valor inherentes al principio de legitimidad democrática. Así, las ideas alcanzan un máximo grado de protección constitucional cuando: a) son difundidas públicamente; y b) con ellas se persigue fomentar un debate público.

Modelo de comunicación política en radio y televisión.

Íntimamente vinculado al tópico de libertad de expresión en su dimensión dual y, por supuesto, al tema sometido al estudio de este órgano jurisdiccional tenemos que entre las formas de comunicar política en la democracia mexicana, se erige una especie: la difusión de promocionales o spots de radio y televisión a cargo de los partidos políticos y autoridades electorales, parcela de la comunicación que es regulada por un esquema de reglas específicas, confeccionado desde el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, denominado modelo de comunicación política.

El modelo de comunicación política en México, está construido a partir de un sistema de normas constitucionales y legales creadas en dos mil siete y dos mil ocho, dirigidas a establecer lineamientos y pautas para la comunicación de ideas políticas en radio y televisión.

El Poder Revisor Permanente de la Constitución estableció las bases del modelo de radio y televisión en los artículos 41 y 134, párrafo octavo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.  

De la revisión de la exposición de motivos de la reforma constitucional de dos mil siete, se advierte que el modelo tiene como objetivos principales:

        Fortalecer la equidad en las contiendas electorales.

        Reducir el gasto de las campañas electorales.

        Limitar la influencia política de los medios de comunicación social.

        Disminuir la polarización en las campañas mediante la limitación de las expresiones calumniosas.

        Impedir que actores ajenos a los procesos electorales incidan en las campañas.

        Evitar que la propaganda gubernamental influya en la contienda y evitar la promoción personalizada de servidores públicos.  

Desde la perspectiva de esta Sala Especializada, el modelo de comunicación política, constituye un sistema de principios constitucionales y normas a las que se debe sujetar el intercambio de ideas políticas, en el tiempo en radio y televisión, administrado por el Instituto Nacional Electoral.

Sistema que tiene por objeto fijar pautas o lineamientos para una comunicación equitativa, sin que ello implique el establecimiento de restricciones injustificadas al derecho de libertad de expresión de los participantes.

El modelo comunicación política está diseñado para que ciudadanos, candidatos partidistas o independientes, partidos políticos, medios de comunicación y autoridades entablen un diálogo o debate público en el que se escuchen todas las voces en forma equitativa, en la radio y la televisión, es decir, la finalidad de este esquema regulatorio es permitir la convivencia y confluencia armónica de todos los participantes en el ejercicio de sus respectivos derechos.

Conforme al vigente modelo de comunicación política, los partidos políticos y candidatos pueden comunicarse con la ciudadanía, mediante radio y televisión, pero, sólo a través del tiempo del Estado, por lo que está prohibida la contratación y/o adquisición de tiempo en estos medios de comunicación.   

Es decir, el modelo de comunicación política, como una especie de la comunicación política, tiene, como reglas principales, entre otras:

Que el acceso a radio y televisión no dependa del dinero, sino garantiza que todos los aspirantes a ocupar cargos públicos puedan entablar comunicación con la ciudadanía, para que ésta conozca, a su vez, las distintas propuestas y plataformas electorales, y en consecuencia se fomente la emisión de un voto informado.

Que en la propaganda de los partidos políticos y candidatos se abstengan de utilizar expresiones que calumnien a las personas, esto es, el modelo tiene por objetivo incrementar la calidad de un debate auténtico y evitar la polarización de los receptores de los mensajes políticos.

Que la intervención y participación de las autoridades y servidores públicos en la comunicación política, está sujeta a condiciones, entre otras, la prohibición de difundir propaganda que implique promoción personalizada, así como la transmisión de propaganda gubernamental durante las campañas electorales, con las excepciones que establece el propio modelo.             

Por lo que hace a los concesionarios de radio y televisión, cuyas estaciones y canales constituyen el medio para la comunicación política, en tanto titulares de la concesión otorgada por el Estado para la utilización del espectro radio eléctrico; tienen entre otros deberes, en lo destacable al asunto:

Abstenerse de vender tiempo para la difusión de propaganda electoral; transmitir los promocionales de los partidos políticos y autoridades electorales; así como la imposibilidad de manipular la propaganda difundida, con el fin de alterar o distorsionar su sentido original. 

Por su relevancia, destacan en el modelo de comunicación política, las audiencias, constituidas por las personas receptoras de los mensajes transmitidos por los demás participantes del modelo.

Las audiencias son los destinatarios o receptores de la información difundida, como son, los promocionales de los partidos políticos y autoridades electorales.

El derecho constitucional de las audiencias, como ya se dijo, implica siempre una visión de apertura, a fin de privilegiar la recepción de contenidos o programación de diferentes géneros, que respondan a la expresión de la diversidad y pluralidad de ideas y opiniones.

Corresponde a los ciudadanos, en ejercicio de su libertad, y su correlativa responsabilidad, elegir, entre la gama de contenidos expuestos, aquellos que considere pertinentes para la toma de decisiones políticas, y estar en posibilidad de generar una conciencia política para participar en cuestiones públicas mediante el ejercicio de derechos político-electorales, como son: el voto libre e informado, reunión y asociación con fines políticos, y en general ser parte en los asuntos políticos.  

Como vemos, el modelo de comunicación política establece ciertas condiciones y reglas que rigen el intercambio de ideas políticas en radio y televisión. Reglas que tienen como propósito preponderante fomentar la comunicación política, a fin que las audiencias conozcan todas las voces, opiniones y pensamientos, para estar en aptitud de formarse una conciencia política propia y con ello participar en la vida pública. 

La comunicación política conforme al esquema regulatorio en radio y televisión, se materializa, entre otros aspectos, en la difusión de los promocionales de partidos políticos y autoridades electorales.

A partir de la materia sometida a escrutinio jurisdiccional, enseguida se apuntan algunas de las especificidades del modelo de comunicación política en radio y televisión, conforme al diseño constitucional, legal y reglamentario vigente.

        El Instituto Nacional Electoral es la autoridad única para la administración del tiempo que corresponde al Estado en radio y televisión destinado a los fines propios del Instituto, otras autoridades electorales, partidos políticos y candidatos independientes.

        Los concesionarios de radio y televisión tienen el deber constitucional y legal de transmitir, en cada estación de radio y canal de televisión, los promocionales de los partidos políticos, candidatos independientes y autoridades electorales.

        La transmisión de los promocionales se debe hacer en el tiempo que corresponde al Estado.

        El tiempo del Estado destinado para la transmisión de estos promocionales es:

o       48 (cuarenta y ocho) minutos durante los procesos electorales, específicamente del inicio de las precampañas hasta el día de la jornada electoral, por cada estación y canal.

o       12% (doce por ciento) del total del tiempo del Estado, en periodo ordinario, esto es, fuera de procesos electorales, por cada estación y canal. 

        La transmisión de los promocionales se debe llevar a cabo dentro del horario de programación comprendido entre las seis y las veinticuatro horas.

        Durante los procesos electorales, el tiempo para la transmisión de los promocionales se debe distribuir en dos y hasta tres minutos, por cada hora de transmisión en cada estación de radio y canal de televisión.

        La duración de los promocionales de los partidos políticos es de treinta segundos y de uno o dos minutos; en tanto que, la duración de los promocionales de las autoridades electorales puede ser de veinte o treinta segundos.

        Los promocionales de los partidos políticos, candidatos independientes y autoridades electorales, serán transmitidos conforme a la pauta y orden de transmisión que elabore el Comité de Radio y Televisión del Instituto Nacional Electoral, las cuales serán notificadas a cada concesionario de radio y televisión.

        Pauta, es el documento técnico en el que se distribuye el tiempo, convertido a número de mensajes, que corresponde a los partidos políticos, candidatos independientes y autoridades electorales en un periodo determinado, precisando la estación de radio o canal de televisión, la hora o rango en que debe transmitirse cada mensaje, y el partido político, candidato independiente o autoridad electoral al que corresponde.

        Orden de transmisión, es el instrumento complementario a la pauta, en el que se precisa la versión de los promocionales que corresponde a los espacios asignados en la pauta a los partidos políticos, candidatos independientes, así como a las autoridades electorales.

        Los concesionarios de radio y televisión no podrán alterar las pautas ni exigir requisitos técnicos adicionales y deben cumplir las órdenes de transmisión.

        Es obligación de los concesionarios difundir los materiales entregados por medio del Instituto, aun y cuando su contenido pueda vulnerar, en su concepto, la normativa en materia de acceso a radio y televisión, por lo que su transmisión no les genera responsabilidad.

        El Instituto dispone de los medios necesarios para verificar el cumplimiento de las pautas de transmisión, para ello debe realizar un monitoreo de las programaciones de radio y televisión.

        El Instituto verifica que los promocionales sean transmitidos sin alteración, superposición o manipulación alguna que altere su sentido original.

        Los concesionarios de radio y televisión serán administrativamente responsables por incumplimiento a la obligación de transmitir los promocionales, conforme a la pauta y orden de transmisión o por manipular o superponer a la propaganda con el fin de alterar o distorsionar su sentido original.    

De lo anterior, por ser importante para el asunto, se debe precisar que, cada uno de los concesionarios de radio y televisión, por cada estación y canal, tienen el deber de transmitir íntegramente, sin alteración, superposición o manipulación alguna, los promocionales enviados por medio del Instituto, conforme a la pauta respectiva, de lo contrario serán sujetos de responsabilidad administrativa. 

OCTAVO. Estudio del caso.

Recordemos que la materia del procedimiento consiste en los comentarios hechos por los conductores de televisión involucrados, con relación a la transmisión de promocionales pautados por el Instituto, con los cuales, se pudo alterar la pauta, en inobservancia a las reglas del modelo de comunicación política en radio y televisión.

De ahí que, la decisión que se adopte en el caso, está relacionada con el ejercicio del derecho fundamental de libertad de expresión en su doble dimensión.

Previo a continuar con el estudio anunciado, debe hacerse hincapié que, atento a los derechos humanos implicados, las determinaciones que adopta esta Sala Especializada, en materia de libertad de expresión en su doble dimensión, van más allá del caso específico a resolver, pues con las sentencias dictadas se muestra la posición que se tiene, como órgano del Estado, frente al ejercicio de este derecho fundamental; esto es, la decisión jurisdiccional afecta el grado en el que quedará asegurada la libre circulación de ideas y opiniones; condición indispensable para el adecuado funcionamiento de la democracia.

Nuestro máximo tribunal hace un llamado a los operadores jurídicos, como esta Sala Especializada, a tomar en consideración que hay decisiones jurisdiccionales que trascienden al caso; en específico, en la tesis de rubro:

LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y DERECHO A LA INFORMACIÓN. SU IMPORTANCIA EN UNA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL.[22]

En este criterio, la Suprema Corte es enfática al señalar que cuando un tribunal decide un caso de libertad de expresión, imprenta o información no sólo afecta las pretensiones de las partes en un litigio concreto, sino también el grado al que en un país quedará asegurada la libre circulación de noticias, ideas y opiniones, así como el más amplio acceso a la información por parte de la sociedad en su conjunto, condiciones todas ellas indispensables para el adecuado funcionamiento de la democracia representativa.

En esta lógica, el análisis y eventual decisión de esta Sala Especializada, como en otros casos anteriores, llevará inmersa esta obligación y responsabilidad sobre los alcances del procedimiento que se resuelve, en cuanto a fijar márgenes al ejercicio del derecho de libertad de expresión en su doble dimensión[23].

Esto es, la determinación correspondiente refleja, frente al escrutinio ciudadano, la postura que tiene este órgano jurisdiccional de cara a los asuntos en los que estén involucrados derechos fundamentales.

A partir de la premisa anunciada entraremos al estudio de los comentarios objeto de estudio:

        Joaquín López Dóriga Velandia:

“Déjame hacer un comentario de los dos spots que acabamos de ver; el corte comercial es por ley, pero es tiempos oficiales y resulta que quienes se presentan como defensores de la laicidad, en eso aprovechan la visita del papa para hacer política, son los primeros que la hacen, vimos dos spots, uno del Instituto Nacional Electoral llamando sobre la campaña para elegir candidatos constituyentes para la Ciudad de México, ¿a qué me refiero?, candidatos que van a formar el Congreso Constituyente, que van a elaborar la Constitución de la Ciudad de México y en el otro vimos la promoción personal del presidente del Partido Acción Nacional Ricardo Anaya en plena transmisión de la visita del Papa para que vea usted como, por un lado van los discursos y por el otro va una realidad que se acomoda a intereses, pero así es... Así es y así toca...y esto merecerá muchos comentarios sin duda, por una visita del papa que es provechada por partidos políticos y por el instituto nacional electoral, en el caso de partidos políticos para hacer promoción a unos de sus dirigentes, en caso del PAN a Ricardo Anaya y en el caso del INE para promover la campaña para la elección de diputados constituyentes a la Ciudad de México”.

"Y nosotros vamos a tener que hacer una pausa, ¿por qué?, porque es la ley… la pauta del INE y estos son sus spots”.

"Bien… ahora vimos los spots del INE y de otro partido político, ahora le tocó al PRI en plena visita del Papa".

“Los cortes legales para la promoción del INE, promoción de partidos políticos y también la promoción de las campañas para elegir diputados el cinco de junio para la asamblea constituyente del distrito, Distrito Federal ya no, de la Ciudad de México. Le repito: me llama mucho la atención que hayan elegido la visita del Papa para pautar, para programar sus spots, partidos políticos y el Instituto Nacional Electoral, estamos hablando del tema de la laicidad y se aprovecha de la visita del Papa para hacer promoción de partidos y de campañas electorales, le digo... por un lado va el discurso y por el otro las necesidades y la realidad".

"Bien, vamos a ir a un corte comercial de acuerdo a la pauta del Instituto Nacional Electoral. Son las campañas para elegir diputados constituyentes a la Ciudad de México. Es un corte programado por el INE".

“Bien, vamos a ir en un momento a otro corte del Instituto Nacional Electoral".

"Vamos a ir a unos anuncios, son los anuncios del Instituto Nacional Electoral".

"Quiero hacer un comentario del representante de Acción Nacional ante el Instituto Nacional Electoral: criticó que haya dicho yo que está, que diga yo que estos espacios comerciales son del INE y de los partidos políticos y yo pregunto: ¿no son del INE? ellos lo aprobaron, ¿no salen los partidos políticos?, volvió a salir el presidente de Acción Nacional en su programación hacia la presidencia de la república 2018 Ricardo Anaya, ¿entonces si yo digo que son del INE y que son de los partidos políticos, critican que yo diga que son del INE y de los partidos políticos? la verdad es que yo no entiendo, yo sé que ellos los aprobaron y algo debe tener que les molesta pero pues esto es un hecho real,  son los cortes del Instituto Nacional Electoral donde se promueven las campañas para los diputados constituyentes del Distrito Federal, perdón, de la Ciudad de México y hemos visto al presidente del PAN, ayer también vimos uno del PRI, ¿entonces son los espacios del INE para promover candidatos a diputados y partidos políticos?, perdón... y presidentes de partidos políticos ".

“En un momento vamos a ir a un corte, sé que se van a molestar los  representantes del PRD y del PAN en el Instituto Nacional Electoral porque voy a decir que éste es el corte del INE, pero éste es el corte del INE y si no vea usted de quién es el spot".

        Jorge Alfonso Zarza Pineda

“Lamento mandar a corte comercial por compromisos electorales que nos marca la ley, pero así está dispuesto, así que hacemos una pausa, vaya por un cafecito, y regresamos con Javier Alatorre que está en el zócalo capitalino, ya volvemos”

“Lamento interrumpir la transmisión. ¿qué te parece?, lamento que los patrocinadores electorales por ley nos impida interrumpir la transmisión, vamos a la pausa después de esta firma de timbre postal y vamos a la pausa y regresamos”

“Vamos a interrumpirles la transmisión, porque lamentablemente tenemos que ir a una pausa de corte electoral, que la ley nos obliga, así que regresamos a la visita del Papa Francisco a México”

“Vamos a la pausa, lamentablemente por compromisos electorales, no quisiéramos interrumpir pero así es.”

        Carolina Rocha Menocal y Jorge Alfonso Zarza Pineda 

-“No es un corte que queramos demasiado verdad (Carolina Rocha Menocal)

-“No, lamentablemente tenemos que hacer un corte. (Jorge Alfonso Zarza Pineda) 

-“Nos obligan las autoridades electorales, pero lo tenemos que hacer y regresamos.” (Carolina Rocha Menocal)

        Javier Alatorre Soria.

“Le adelanto que vamos a tener que hacer una pausita dentro de un minutito de treinta segundos, pues mire que cree, los partidos políticos, entonces pues hubo ahí unas modificaciones legales que tenemos que cumplir, así es que entraremos a este tema y volveremos de inmediato antes de que llegue a campo marte el Papa.”

“Vamos a regresar en un momento, sé que es una jornada muy emocionante pero los partidos quieren salir en la tele, vamos a los anuncios”

Estos comentarios, se analizan, a la luz de la dimensión dual de la libertad de expresión, de frente al diseño del modelo de comunicación política de radio y televisión a fin de determinar si lo inobservaron o no.

En principio se advierte, a partir de la lectura de los comentarios en su conjunto, que tuvieron como finalidad informar así como manifestar opiniones y posturas críticas con relación a la transmisión de los promocionales pautados por el Instituto.

En efecto, en las intervenciones de los periodistas se escucharon frases dirigidas a informar a la audiencia la razón de los cortes a la transmisión de la visita del Papa Francisco.

En algunos de los comentarios, además, se incluyeron críticas o cuestionamientos en torno a los spots de las autoridades electorales y partidos políticos, en el contexto de la cobertura especial que se realizaba en ese momento; manifestaciones que demuestran la inconformidad con dicha difusión.

Es oportuno recordar, que los hechos del caso tuvieron lugar, como se relató antes, en el marco de la determinación del Instituto Nacional Electoral relativa a difundir, en radio y televisión, al proceso de elección de la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México, en donde determinó aplicar las reglas del modelo de comunicación política, para transmitir promocionales relativos a este proceso electivo así como la necesidad de asignar minutos adicionales, para que el Instituto difundiera información relativa a este proceso.

Bajo este panorama fáctico, durante la cobertura especial de la visita del Papa Francisco a nuestro país, fue que los conductores de televisión involucrados, hicieron señalamientos para evidenciar, lo que desde su óptica, implicó un actuar indebido, con la intención, según expresaron, de informar a los televidentes que se interrumpía la cobertura especial porque se debía cumplir la ley.

En algunas de estas intervenciones, con el fin de mostrar su inconformidad o desacuerdo, los periodistas expresaron frases fuertes, incisivas, cáusticas y vehementes, dirigidas a cuestionar en específico, la transmisión de los promocionales.

Apreciadas en su conjunto, derivado del formato que se ocupó (programación permanente y en vivo), las opiniones tuvieron como finalidad mostrar un posicionamiento crítico relativo a la aplicación de las reglas confeccionadas por el legislador, atinentes al modelo de comunicación política, materializadas en la difusión de promocionales pautados por el Instituto Nacional Electoral.

Ahora bien, a partir de esta consideración, a juicio de este órgano jurisdiccional, la difusión de los comentarios no planteó una amenaza cierta y grave a las condiciones básicas para el funcionamiento del modelo de comunicación política, en televisión.

Como vimos en el marco normativo, el modelo de comunicación política previsto en la Constitución federal, es armónico con el ejercicio del derecho fundamental de libertad de expresión en su dimensión social, puesto que está concebido como un sistema de reglas para el intercambio de ideas políticas en radio y televisión, en el tiempo del Estado; derecho que en el caso a estudio quedó intocado.

Con el fin de evidenciar las razones por las que esta Sala Especializada estima que el modelo de comunicación política no se trastocó, es oportuno recordar que el procedimiento especial sancionador, iniciado en forma oficiosa por la autoridad administrativa electoral, se instauró por la presunta actualización de los supuestos previstos en el artículo 452, párrafo 1, incisos c) y d), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

En efecto, esta disposición legal fue citada, tanto en la vista que formuló la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos, como en el emplazamiento hecho por la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del Instituto.

Este precepto establece que constituye infracción a la legislación electoral la manipulación o superposición de la propaganda electoral o de los programas de los partidos políticos con el fin de alterar o distorsionar su sentido original.

Por lo que resulta necesaria la revisión de las hipótesis previstas en el mencionado artículo, las cuales, a partir de lo informado en la vista de la autoridad administrativa en el procedimiento, pudieron actualizarse con los comentarios formulados.

De la norma citada, se desprenden los conceptos, que de conformidad con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, significan:

        Manipulación, manipular: Operar con las manos o con cualquier instrumento. Trabajar demasiado algo, sobarlo, manosearlo.

        Superposición, superponer: Añadir algo o ponerlo encima de otra cosa.

        Alterar: Cambiar la esencia o forma de algo. Perturbar, trastornar, inquietar. Estropear, dañar, descomponer.

        Distorsionar, distorsión: Deformación de imágenes, sonidos, señales, etc., producida en su transmisión o reproducción. Acción de torcer o desequilibrar la disposición de figuras en general o  de elementos artísticos, o de presentar o interpretar hechos, intenciones, etc., deformándolos de modo intencionado.

En el caso, a partir de la vista y los testigos de grabación anexos, remitidos por la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto, se advierte que la transmisión de los promocionales se hizo en forma íntegra y completa, conforme a la pauta comunicada.

Así es, las constancias del expediente revelan que la transmisión de los promocionales de televisión se hizo sin ser transformados, deformados o bien que los comentarios implicaran una añadidura que alteraran o cambiaran la esencia de los mismos. 

En efecto, los comentarios formulados son independientes a los promocionales, porque estos últimos, pudieron ser vistos y escuchados sin sufrir una reducción o modificación en su tiempo o contenido. Es decir, los comentarios no se encimaron o invadieron el contenido y duración propia de los spots (treinta segundos), esto es, las manifestaciones de los periodistas se distinguieron y separaron del material audiovisual que conforman los promocionales.   

En ese orden de ideas, el asunto en cuestión no guarda similitud con el criterio sustentado por la Sala Superior donde, en asuntos con temáticas distintas se consideró actualizada la hipótesis de infracción prevista en la norma mencionada.[24]   

En las relatadas consideraciones, es válido concluir que los comentarios formulados constituyen un ejercicio dirigido a informar, cuestionar y criticar la transmisión de los promocionales, la cual se verificó acorde a las reglas establecidas en el modelo de comunicación política, sin alterar o distorsionar los promocionales pautados.

Sin que se justifique el establecimiento de restricciones a estos comentarios aun cuando algunos resultaron duros, fuertes, cáusticos o vehementes, pues ello equivaldría a limitar el ejercicio de la libertad de expresión, en su doble dimensión, sin justificación.

Resulta orientador el criterio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en cuanto a la posición que debe tener el Estado frente a la libertad de expresión, al señalar que “…ésta no sólo debe garantizarse en lo que respecta a la difusión de información o ideas que son recibidas favorablemente o consideradas como inofensivas o indiferentes sino también en lo que toca a las que resultan ingratas para el Estado o cualquier sector de la población.[25] El Tribunal Interamericano agrega que sin una efectiva garantía de la libertad de expresión se debilita el sistema democrático y sufren quebranto el pluralismo y la tolerancia.

Así, las restricciones a la libertad de expresión, en su doble dimensión, en ningún caso deben perpetuar los prejuicios ni fomentar la intolerancia, ni permitir que se acallen los pensamientos, ideas, opiniones e informaciones que no gustan; aquellas que incomodan a un sector de la población; aquellas que resultan chocantes para una profesión o institución; aquellas que perturban a la mayoría o a la minoría, o aquellas que resultan ingratas para el Estado.[26]

Por tanto, los comentarios son acordes a las finalidades del propio modelo, esencialmente la posibilidad que el Estado debe darle a la sociedad de escuchar y conocer las voces de todos, incluidas las críticas del diseño y aplicación del modelo, habida cuenta que, como se apuntó, acorde al bloque de constitucionalidad y convencionalidad, frente a un derecho fundamental, como la libertad de expresión en su doble dimensión, esta Sala Especializada debe interpretar las normas con un criterio que proporcione la protección más amplia de su vigencia eficaz, en beneficio de la sociedad.

En consecuencia, con base en el cúmulo de razonamientos expuestos, es válido concluir que, en el caso, la participación de los partidos políticos, autoridades electorales, periodistas, concesionarios y ciudadanos, a partir de los derechos que cada uno goza convergen de manera armónica porque:

        Los partidos políticos y autoridades electorales ejercieron, los primeros, su prerrogativa, y las segundas su facultad, de difundir promocionales, en los términos de ley y conforme a la pauta comunicada, sin sufrir alguna alteración que manipulara su contenido; es decir, acorde al modelo de comunicación política.

        Los periodistas involucrados, en ejercicio de su libertad de expresión formularon comentarios, en su conjunto, dirigidos a criticar el modelo de comunicación política, diseñado por el legislador y aplicado por el Instituto Nacional Electoral, si bien algunos de esos comentarios, de contenido cáustico o severo, sin que excedan los límites en el ejercicio de ese derecho fundamental.

        Los concesionarios de televisión, en uso de la concesión otorgada por el Estado, transmitieron la cobertura especial que consideraron pertinente y durante ella cumplieron su obligación de transmitir los promocionales de los partidos políticos y autoridades electorales, sin alteración o manipulación alguna.

        Las audiencias recibieron, en garantía de la libertad de expresión en su dimensión social, tanto los promocionales de forma íntegra, como los comentarios realizados por los periodistas. De tal forma, los ciudadanos tuvieron la oportunidad de conocer los mensajes de los partidos y de las autoridades electorales, así como la información, opiniones y críticas dirigidas a cuestionar la difusión de tales promocionales, de ahí que pudieron estar informados sobre las distintas interpretaciones y visiones en torno a la aplicación del modelo de comunicación política.       

En consecuencia, para esta Sala Especializada los derechos de todos los participantes confluyeron en concordia, sin que se trastocaran o mermaran algunos de ellos, con lo que se logró una convivencia conforme a las reglas del propio modelo de comunicación política.

Por lo expuesto y fundado, se

RESUELVE:

ÚNICO. Esta Sala Especializada determina, a partir del estudio del procedimiento especial sancionador, iniciado en forma oficiosa, por la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral, que las conductas desplegadas por Joaquín López Dóriga Velandia, Jorge Alfonso Zarza Pineda, Carolina Rocha Menocal, Javier Alatorre Soria, Televimex, S.A. de C.V. y Televisión Azteca, S.A. de C.V., se ubican dentro de los márgenes constitucionales y legales permitidos. 

NOTIFÍQUESE; en términos de ley.

En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido y, en su caso, hágase la devolución de la documentación exhibida.

Así por unanimidad de votos, lo resolvieron los Magistrados que integran la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. El Secretario General de Acuerdos quien da fe.

MAGISTRADO PRESIDENTE

CLICERIO COELLO GARCÉS

SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS

FRANCISCO ALEJANDRO CROKER PÉREZ