Ciudad de México, a dieciséis de marzo de dos mil dieciséis.

SENTENCIA por la que se determina la existencia de la violación objeto del procedimiento especial sancionador iniciado en contra del Partido Revolucionario Institucional[1], por el uso indebido de la pauta mediante la transmisión de promocionales en radio y televisión.

A N T E C E D E N T E S

I.          Proceso electoral local

1. Inicio del proceso. El primero de diciembre de dos mil quince, inició el proceso electoral en el Estado de Chihuahua, para elegir, entre otros, al Gobernador de esa entidad federativa.

2. Precampaña, campaña y jornada electoral. De conformidad con el acuerdo IEE/CE01/2015 emitido por el Consejo del Instituto Estatal Electoral de Chihuahua, la precampaña para la elección de Gobernador se desarrolló del once de febrero al once de marzo de dos mil dieciséis.

La campaña para la elección de Gobernador se verificará del tres de abril al primero de junio de dos mil dieciséis, en tanto que la jornada electoral se celebrará el cinco de junio de este año.

ii. Proceso interno de selección de candidato a gobernador de chihuahua del PRI

1. Convocatoria. El trece de diciembre de dos mil quince, el Comité Ejecutivo Nacional del PRI expidió convocatoria para la selección y postulación de candidato a Gobernador del Estado de Chihuahua, que representará al partido en el proceso electoral local 2015-2016, mediante el procedimiento de convención de delegados.

2. Registro de precandidato único. El veintitrés de diciembre de dos mil quince la Comisión Estatal de Procesos Internos del PRI en Chihuahua otorgó únicamente a  Enrique Serrano Escobar el registro como precandidato a Gobernador de la citada entidad federativa.

3. Etapa de proselitismo intrapartidista. De conformidad con las bases novena y décima de la convocatoria citada, las actividades de proselitismo electoral del precandidato único con los delegados electores se desarrollaron del once de febrero al once de marzo de dos mil dieciséis.

4. Jornada electiva interna. Se llevó a cabo el trece de marzo de dos mil dieciséis, mediante convención estatal de delegados.

III. Sustanciación del procedimiento especial sancionador

1. Primera denuncia. El nueve de febrero de dos mil dieciséis[2] el Partido Acción Nacional[3] presentó, ante la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del Instituto Nacional Electoral[4], escrito de denuncia en contra de Enrique Serrano Escobar, precandidato del PRI a la gubernatura del estado de Chihuahua y del propio instituto político, por la difusión de un promocional en radio y televisión identificado como BIO1 con las claves RV00099-16 y RA00133-16, que desde su perspectiva, constituye un uso indebido de la pauta, ya que al tratarse de un precandidato único, considera que éste no tiene derecho a acceder a los tiempos en radio y televisión, y sin embargo, realiza propuestas abiertas a la ciudadanía; por tanto, estima que también se configura, en vía de consecuencia, la comisión de actos anticipados de campaña porque en un periodo exclusivo para la competencia interna, se posiciona al precandidato ante la ciudadanía. En el escrito se solicitó el dictado de medidas cautelares. 

2. Radicación, admisión y requerimientos. El diez de febrero, el titular de la Unidad de lo Contencioso, radicó la denuncia con el número de expediente UT/SCG/PE/PAN/CG/9/2016, acordó su admisión y requirió diversa información a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del INE, así como a demás involucrados en el presente procedimiento,  la cual fue desahogada en su oportunidad.

3. Medidas cautelares. El once de febrero, la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto declaró procedente la adopción de las medidas cautelares.

4. Recurso de revisión de procedimiento especial sancionador. Inconforme con la determinación de medidas cautelares, el PRI interpuso recurso de revisión, el cual quedó registrado en la Sala Superior con el número de expediente SUP-REP-13/2016, misma que confirmó el acuerdo impugnado.

5. Segunda denuncia. El dieciséis de febrero, Roberto Andrés Fuentes Rascón, en su carácter de representante del PAN ante el Consejo Local del Instituto Nacional Electoral en el Estado de Chihuahua, presentó escrito de denuncia en contra de Enrique Serrano Escobar, precandidato del PRI a la gubernatura de dicho Estado y del propio instituto político, por la difusión de los promocionales intitulados BIO3 con las claves RV00139-16 y RA00178 y BIO4 con las claves RV00140-16 y RA00182-16, ya que desde su óptica su transmisión ocasiona un uso indebido de la pauta, al considerar que los precandidatos únicos tienen prohibido el acceso a la radio y televisión; al mismo tiempo que incumple con las medidas cautelares dictadas por la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral el día once de febrero, en relación al promocional denominado BIO1, ya que estima que son de contenido similar.

6. Emplazamiento y audiencia. El siete de marzo, se ordenó emplazar a las partes y se señaló la fecha para la audiencia de pruebas y alegatos, la cual tuvo verificativo el catorce siguiente.

7. Remisión del expediente a la Sala Especializada. El catorce de marzo, mediante oficio INE-UT/2669/2016, el Titular de la Unidad de lo Contencioso envió a esta Sala Especializada el expediente de mérito, el cual fue remitido a la Unidad Especializada para la Integración de los Expedientes de los Procedimientos Especiales Sancionadores de este órgano jurisdiccional, para que verificara su debida integración, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo General 4/2014, emitido por la Sala Superior de este Tribunal Electoral.

8. Turno a ponencia. El quince de marzo, el Magistrado Presidente acordó integrar el expediente SRE-PSC-20/2016, y turnarlo a la ponencia a su cargo.

9. Radicación. En su oportunidad, el Magistrado Ponente radicó el expediente el rubro indicado y se procedió a elaborar el proyecto de resolución.

C O N S I D E R A C I O N E S

PRIMERA. COMPETENCIA.

Esta Sala Especializada es competente para resolver el presente asunto, toda vez que se trata de un procedimiento especial sancionador en el que se denuncia al PRI por el supuesto uso indebido de la pauta respecto a los promocionales “BIO1”, “BIO3” y “BIO4”, así como el incumplimiento al acuerdo de medidas cautelares identificado con la clave ACQyD-INE-7/2016, derivado de la suspensión del primero de los promocionales citados.

Lo anterior, porque el uso indebido de la pauta, es una infracción que compete exclusivamente al ámbito federal, ya sea fuera o dentro de los procesos electorales federal o locales, con base en el criterio sostenido por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en la jurisprudencia 25/2010, de rubro “PROPAGANDA ELECTORAL EN RADIO Y TELEVISIÓN. COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES PARA CONOCER DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES RESPECTIVOS”.[5]

Y por lo que respecta al incumplimiento al acuerdo de medidas cautelares dictado en el presente procedimiento identificado con la clave ACQyD-INE-7/2016, este órgano jurisdiccional es competente para conocer de tal infracción, conforme a lo sostenido por la Sala Superior de este Tribunal Electoral en la tesis LX/2015, de rubro MEDIDAS CAUTELARES DICTADAS EN PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR LOCAL. SU INCUMPLIMIENTO DEBE CONOCERSE EN EL MISMO PROCEDIMIENTO O EN OTRO DE LA MISMA NATURALEZA. (LEGISLACIÓN DE NUEVO LEÓN).

Lo anterior, con fundamento en los artículos 41, base III, y 99, párrafo cuarto, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos[6]; 192 y 195, último párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como 470, párrafo 1, inciso a), 476 y 477 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.[7]

SEGUNDA. REMISIÓN AL INSTITUTO ESTATAL ELECTORAL DE CHIHUAHUA. Por acuerdo de diez de febrero, la Unidad de lo Contencioso determinó conforme al criterio dictado por esta Sala Especializada en el expediente identificado con el número SRE-JE-1/2016, se conociera en el ámbito federal lo relativo al tema de actos anticipados de campaña, en virtud de que desde su perspectiva no se podría dividir la continencia de la causa.

En dicho tenor, se señaló que el acto anticipado de campaña no se reclamaba por vicios propios, sino con una estrecha vinculación con el uso indebido de la pauta (de competencia federal), por lo que, a efecto de evitar pronunciamientos que pudieran ser contradictorios, se justificaba el conocimiento conjunto de ambas infracciones.

No obstante, esta Sala Especializada advierte que si bien en la queja que nos ocupa se hace valer la realización de actos anticipados de campaña, y que efectivamente había necesidad de que fuera este órgano jurisdiccional quien determinara, con base en el análisis de fondo, si se presentaba el riesgo de que se generaran fallos contradictorios de resolverse en procedimientos separados los ilícitos planteados, lo cierto es que, como se podrá apreciar en los párrafos posteriores, se concluye que con la dilucidación de la infracción de uso indebido de la pauta, cesaría en su caso la posible continencia de la causa que originalmente se planteó y, en tal medida, deja de subsistir la razón para que se resuelva la infracción local de actos anticipados de campaña ante esta instancia federal.

Es decir, al no existir la posibilidad de que se emitan sentencias contradictorias, no se justifica la subsistencia de la continencia de la causa, y por ende, no es posible una asunción de competencia por parte de esta Sala Especializada para resolver un tema cuya incidencia es de carácter netamente local.

Ante ello, lo procedente es comunicar la presente sentencia al Instituto Estatal Electoral de Chihuahua, así como remitir copia certificada del presente expediente, a efecto de que, conforme a la legislación de Chihuahua, y en respeto al debido proceso, lleve a cabo la sustanciación del procedimiento y, en su caso, remita el expediente al Tribunal Estatal Electoral del Estado de Chihuahua, para que resuelva lo que conforme a Derecho corresponda, respecto a la presunta comisión de actos anticipados de campaña imputables al PRI y a su precandidato.

Ello, pues como se dijo, la supuesta actualización de actos anticipados de campaña se refiere a su posible incidencia limitada al ámbito local, por lo cual, la competencia para conocer al respecto corresponde al aludido instituto local, en términos de lo dispuesto en la normativa de dicha entidad federativa.

Sobre el particular, se toma en consideración lo establecido en torno al sistema de distribución de competencias descrito en las jurisprudencias 25/2010 de rubro: PROPAGANDA ELECTORAL EN RADIO Y TELEVISIÓN. COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES PARA CONOCER DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES RESPECTIVOS, y 25/2015, de título: COMPETENCIA. SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN PARA CONOCER, SUSTANCIAR Y RESOLVER PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES, así como lo resuelto en el expediente SUP-AG-7/2015, en el cual la Sala Superior determinó que cuando se controvierta la realización de actos anticipados de campaña por el contenido de un promocional de radio o televisión que tenga incidencia en una elección local, el órgano competente para conocer y resolver es la instancia local.

TERCERA. ACUMULACIÓN Y GLOSA. Esta Sala Especializada estima necesario destacar que, aun cuando la Unidad de lo Contencioso “glosó” la segunda queja al expediente de origen, por considerar que se trataba de los mismos hechos y agravios, lo cierto es que tal actuación llevó implícita una acumulación de quejas, pues se advirtió que ambas guardan identidad en el objeto, esto es, que a partir de los mismos hechos se tenga por acreditado el uso indebido de la pauta y los actos anticipados de campaña hechos valer a través de la denuncia primigenia.

En este sentido, la relevancia de la acumulación radica en que las quejas que estén estrechamente vinculadas al existir conexidad en la causa, sean resueltas en forma conjunta, congruente, expedita y completa, con fundamento en el artículo 463 de la Ley General, de allí que, en la especie, conforme a dicha vinculación entre ambas quejas, la autoridad instructora haya decidido tramitarlas bajo un mismo procedimiento.

Con lo anterior y a pesar de la denominación empleada, no se les causó menoscabo alguno a las partes, al garantizarles los derechos fundamentales de defensa y audiencia, así como de tutela judicial efectiva, previstos en los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Federal, y que tienen como objeto que los justiciables conozcan los hechos en que se sustentan los actos que afecten sus intereses, a fin de que estuvieran en aptitud de ejercer una adecuada defensa y de aportar las pruebas pertinentes.

Por lo anterior, en el presente caso, se tienen por acumuladas las quejas presentadas por el promovente.

CUARTA. SOBRESEIMIENTO. Toda vez que una parte de la materia a resolver por esta Sala Especializada consiste, en el posible uso indebido de la pauta, el cual se imputa tanto al partido político como al precandidato involucrado, es necesario formular la siguiente cuestión de previo y especial pronunciamiento.

Conforme al artículo 41 de la Constitución Federal y 168, párrafo 4, de la Ley General, la prerrogativa de acceso a radio y televisión es exclusiva de los partidos políticos, quienes, como consecuencia de ello, tienen el derecho a decidir la asignación de los mensajes de precampaña en el ejercicio de su facultad de autodeterminación.

Por tanto, si en el caso a estudio, la materia de la controversia propuesta por el instituto político actor es impugnar la forma en que se utilizó la pauta, por considerar que el precandidato único no podía acceder a la misma, es una cuestión que atañe exclusivamente al mecanismo definido por el partido político, en el ejercicio de su prerrogativa.

Ante esta situación, la hipótesis de infracción le es atribuible exclusivamente al titular del derecho; esto es, al partido político, quien goza de la prerrogativa de acceso a radio y televisión, no así al precandidato involucrado, no obstante se aduzca que por aparecer en los promocionales denunciados, es responsable. 

En consecuencia, en términos del artículo 11, párrafo 1, inciso c), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, supletoria en la materia, conforme a lo previsto en el artículo 441 de la Ley General, lo procedente es decretar el sobreseimiento en el procedimiento, exclusivamente por cuanto hace a la conducta consistente en uso indebido de la pauta atribuida a Enrique Serrano Escobar, en su calidad de precandidato.  

QUINTA. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA

A través del escrito por el cual Radiza, S.A. de C.V., concesionario de las frecuencias XHACB-FM 98.9 y XHDIS-FM 93.7, compareció a la audiencia de pruebas y alegatos, hace valer que en el acuerdo de emplazamiento de siete de marzo realizado por la autoridad instructora, no se precisa la violación o la conducta que se infringe de la legislación electoral, lo que deja ver una falta de fundamentación y motivación al no relacionar o indicar qué disposición se viola y por la cual se actualiza el párrafo 1, inciso e) del artículo 452 de la referida Ley General.

Al respecto se estima que no le asiste la razón a la denunciada, ya que la autoridad sustanciadora en el punto CUARTO inciso c), del acuerdo de emplazamiento determinó lo siguiente:

“…en términos del monitoreo efectuado por la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos de este Instituto, a través del Sistema Integral de Verificación y Monitoreo, en cumplimiento a lo ordenado en el acuerdo de medida cautelar ACQyD-INE-7/2016, la citada Dirección informó, mediante oficios INE/DEPPP/DE/DAI/0570/2016, INE/DEPPP/DE/DAI/0584/2016, INE/DEPPP/DE/DAI/0680/2016 e INE/DEPPP/DE/DAI/0724/2016, la detección de 46 impactos del promocional BIO1, identificado con claves RV00099-16 (versión televisión) y RA00133-16 (versión radio), objeto de medida cautelar, lo que puede constituir una presunta violación a lo previsto en los artículos 41, Base III, Apartado A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 452,  párrafo 1, inciso e), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales; 41, párrafo 1, del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral, por el presunto incumplimiento al acuerdo de medida cautelar ACQyD-INE-7/2016, dictado por la Comisión de Quejas y Denuncias de este Instituto el once de febrero de dos mil dieciséis…”

Como se advierte, la autoridad instructora consideró emplazar al procedimiento a Radiza, S.A. de C.V., por una posible violación al artículo 452, párrafo 1, inciso e) de la Ley General, hipótesis en la cual se señala que constituyen infracciones a la referida ley por parte de los concesionarios de radio y televisión el incumplimiento de cualquiera de las disposiciones contenidas en la misma, precepto que relacionó con el artículo 41, párrafo 1, del Reglamento de Quejas y Denuncias del INE, en el cual se señala que la Unidad de lo Contencioso cuando tenga conocimiento del probable incumplimiento de alguna medida cautelar ordenada por la Comisión de Quejas y Denuncias del INE, dará inicio a un nuevo procedimiento para la investigación de estos hechos, o los podrá considerar dentro de la misma investigación.

En consecuencia, la autoridad instructora fundamentó y motivó debidamente el acto procesal por el cual se emplazó a las concesionarias a la audiencia de pruebas y alegatos, al señalar con precisión las disposiciones normativas que prevén como ilícito administrativo el incumplimiento a las medidas cautelares, con motivo de las transmisiones detectadas por cada una de las emisoras.

Aunado a lo anterior, el representante legal de la concesionaria acudió a la audiencia y manifestó argumentos de defensa respecto a la infracción materia del emplazamiento, con lo que se demuestra que ejerció sus derechos fundamentales de audiencia y defensa en relación a los hechos denunciados.

SEXTA. LITIS

En el presente asunto los aspectos a dilucidar ante la jurisdicción electoral federal, son los siguientes:

a)    La presunta violación a lo previsto en el artículo 41, base III, Apartado A, en relación con los diversos 443, incisos a) y n) de la Ley General y 25, párrafo 1, incisos a) y u) de la Ley General de Partidos Políticos, atribuible al PRI, por el supuesto uso indebido de la pauta, por la difusión de los promocionales RA00133-16 y RV00099-16 (BIO1), RA00178-16 y RV00139-16 (BIO3) y RA00182-16 y RV00140-16 (BIO4).

b)    El presunto incumplimiento al acuerdo de medida cautelar ACQyD-INE-7/2016 dictado por la Comisión de Quejas y Denuncias del INE, respecto a los promocionales RA00133-16 y RV00099-16 (BIO1), RA00178-16 y RV00139-16 (BIO3) y RA00182-16 y RV00140-16 (BIO4), por parte del PRI, lo que podría constituir una transgresión a lo dispuesto en los artículos 41, Base III, Apartado A, de la Constitución Federal; 443, párrafo 1, incisos a) y n), de la Ley General y 41, párrafo 1, del Reglamento de Quejas y Denuncias del INE.

c)    El presunto incumplimiento al acuerdo de medida cautelar ACQyD-INE-7/2016, dictado por la Comisión de Quejas del INE, respecto de los promocionales RA00133-16 y RV00099-16 (BIO1), RA00178-16 y RV00139-16 (BIO3) y RA00182-16 y RV00140-16 (BIO4), por parte de Radiza, S.A. de C.V.,  (concesionario de las frecuencias XHACB-FM 98.9 y XHDIS-FM 93.7), XEHB, S.A. de C.V., (concesionario de la frecuencia XHEHB-FM 107.1), XEHHI, S.A. de C.V., (concesionario de la frecuencia XHHHI-FM 99.3), Radio Santa Bárbara, S.A. de C.V., (concesionario de la frecuencia  XHSB-FM 94.9), Frecuencia Modulada de Ciudad Juárez, S.A., (concesionario de la frecuencia XHTO-FM 104.3) y Radiorama de Juárez, S.A. de C,V., (concesionario de la frecuencia XEPZ-AM 1190), lo que podría constituir una transgresión a lo dispuesto en los artículos 41, Base III, Apartado A, de la Constitución Federal; 452,  párrafo 1, inciso e), de la Ley General; 41, párrafo 1, del Reglamento de Quejas y Denuncias del INE.

SÉPTIMA. PRONUNCIAMIENTO DE FONDO

A.   VALORACIÓN PROBATORIA

Antes de analizar la legalidad o no de los hechos denunciados materia del presente asunto, es necesario verificar su existencia, así como las circunstancias en que se hubieren realizado, a partir de las pruebas que se encuentran en el expediente y que están relacionadas en el ANEXO ÚNICO, de cuyo análisis y concatenación se tienen por acreditados los siguientes hechos:

I.                    Existencia, pauta y difusión de los promocionales

De los oficios de la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del INE identificados como INE/DEPPP/DE/DAI/0509/2016, INE/DEPPP/DE/DAI/0579/2016 e INE/DEPPP/DE/DAI/0749/2016, se desprende que los promocionales identificados con los folios RA00133-16 y RV00099-16 (BIO1), RA00178-16 y RV00139-16 (BIO3) y RA00182-16 y RV00140-16 (BIO4), fueron pautados por el PRI, como parte de su prerrogativa de acceso al tiempo del Estado en medios de comunicación, durante el periodo de precampaña del proceso electoral para elegir Gobernador en el Estado de Chihuahua.

Por otra parte, se desprende que el PRI solicitó la difusión y modificación de los promocionales en los términos siguientes:

a)    Respecto al promocional denominado BIO1 en ambas versiones

El periodo de transmisión sería del 11 al 13 de febrero, del 20 al 22 de febrero, del 29 de febrero al 2 de marzo y del 9 al 11 de marzo, de acuerdo a la solicitud dirigida a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del INE el 1 de febrero.

b)    Respecto a los promocionales denominados BIO3 y BIO4 en ambas versiones

Del BIO3 el periodo de transmisión sería del 14 al 16 de febrero, del 23 al 25 de febrero y del 3 al 5 de marzo.

Del BIO4 el periodo de transmisión sería del 17 al 19 de febrero, del 26 al 28 de febrero y del 6 al 8 de marzo.

Lo anterior, de acuerdo a la solicitud dirigida a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del INE el 8 de febrero.

Asimismo, se concluye que el periodo de transmisión de los promocionales fue del once al dieciocho de febrero de dos mil dieciséis, obteniéndose un total de 6,042 detecciones, conforme a lo siguiente:

En cumplimiento al acuerdo de medida cautelar identificado con el número ACQyD-INE-7/2016 dictado el once de febrero, en esa misma fecha la representante del PRI ante el Comité de Radio y Televisión del INE, presentó escrito por el cual solicitó la sustitución de los materiales RV00099-16 y RA00133-16 (BIO1).

Asimismo, en dicha fecha también pidió la sustitución de los materiales RA00178-16 y RV00139-16 (BIO3) y RA00182-16 y RV00140-16 (BIO4), tal y como se desprende del oficio de la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del INE INE/DEPPP/DE/DAI/0579/2016.

III.               Contenido visual y auditivo de los promocionales

Por economía procesal dicho contenido será materia de estudio en el siguiente apartado relativo al análisis de la infracción.

Es un hecho reconocido por las partes que Enrique Serrano Escobar fue registrado, en el procedimiento interno del PRI, como precandidato único a Gobernador de Chihuahua, tal y como se desprende de las respuestas a los requerimientos de información por parte del Presidente de la Comisión Estatal de Procesos Internos del Comité Directivo del PRI en el Estado de Chihuahua y por el representante suplente de dicho instituto político ante el Consejo General del INE.

V.                Notificación a las concesionarias del acuerdo de medida cautelar

La Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del INE, a través de los oficios INE/DEPPP/DE/DAI/0570/2016, INE/DEPPP/DE/DAI/0584/2016, INE/DEPPP/DE/DAI/0680/2016, remitió a la Unidad de lo Contencioso, copias de las constancias de notificación del acuerdo de medida cautelar ACQyD-INE-7/2016 del once de febrero, a las concesionarias involucradas, de las cuales se advierte que se les notificó de la siguiente manera:

        Radiza, S.A. de C.V.,  (concesionario de las frecuencias XHACB-FM 98.9 y XHDIS-FM 93.7), conforme a los citatorios de doce de febrero y cédulas de notificación de trece del mismo mes, se acredita que los oficios INE/JDE05/0099/2016 e INE/JDE05/0100/2016 en los cuales se le solicita la suspensión del spot BIO1, fueron notificados el  trece de febrero a las quince horas con treinta minutos.

        XEHB, S.A. de C.V., (concesionario de la frecuencia XHEHB-FM 107.1), XEHHI, S.A. de C.V., (concesionario de la frecuencia XHHHI-FM 99.3) y Radio Santa Bárbara, S.A. de C.V., (concesionario de la frecuencia  XHSB-FM 94.9), únicamente consta acuse en el cual se aprecia que el oficio identificado con la clave INE/DEPPP/DE/DAI/0535/2016 en el cual se solicita la suspensión del spot BIO1, fue recibido el doce de febrero y no precisa hora.

        Frecuencia Modulada de Ciudad Juárez, S.A., (concesionario de la frecuencia  XHTO-FM 104.3), conforme al citatorio de doce de febrero y cédula de notificación de trece del mismo mes, se acredita que el oficio identificado con la clave INE/JDE03/0189/2016 en el cual se solicita la suspensión del spot BIO1, se le notificó el trece de febrero a las nueve horas con treinta minutos.

        Radiorama de Juárez, S.A. de C.V., (concesionario de la frecuencia  XEPZ-AM 1190), conforme al citatorio de doce de febrero y cédula de notificación de trece del mismo mes, se acredita que el oficio identificado con la clave INE/JDE03/0188/2016 en el cual se solicita la suspensión del spot BIO1, se le notificó el trece de febrero a las nueve horas con treinta minutos.

VI.              Difusión de promocionales con posterioridad a la medida cautelar

Mediante  los oficios  INE/DEPPP/DE/DAI/0570/2016, INE/DEPPP/DE/DAI/0584/2016, INE/DEPPP/DE/DAI/0680/2016 y INE/DEPPP/DE/DAI/0724/2016, la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del INE informó a la Unidad de lo Contencioso que se detectaron 46 impactos durante el período comprendido del trece al veinte de febrero.

Del reporte señalado, desde la perspectiva de la autoridad administrativa tuvieron lugar 46 impactos una vez concluido el plazo de veinticuatro horas con que contaban los concesionarios involucrados para suspender la transmisión de los promocionales RA00133-16 y RV00099-16 (BIO1), de acuerdo con las constancias de notificación respectivas, tal y como se observa a continuación:

No obstante la información anterior, determinar si tales detecciones están o no dentro del plazo legal, o bien, si encuentran o no alguna justificación, es una cuestión que se dilucidará en el fondo.

Tanto de las respuestas de las concesionarias al requerimiento efectuado por la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del INE del 25 de febrero, como de sus contestaciones al emplazamiento, se desprenden los siguientes motivos en la transmisión de los promocionales:

1.     Radiza, S.A. de C.V.: El material RA00133-16, fue detectado por su sistema de monitoreo fuera de la pauta notificada por el INE debido a una falla en el sistema de cómputo, misma que fue corregida de la manera más rápita para así cumplir al cien por ciento la pauta correcta.

2.     XEHB, S.A. de C.V., XEHHI, S.A. de C.V y Radio Santa Bárbara, S.A. de C.V.: Las tres concesionarias adujeron que debido a una falla en el sistema encargado de la difusión de los materiales, no pudieron suspender la transmisión del material RA00133-16 y una vez que pudieron reparar la falla en el equipo de transmisión se procedió a la corrección inmediata del mismo. Cada concesionaria adjuntó copia de un correo electrónico en el cual notificó al personal de gerencia y continuidad de la estación que debía suspender el material referido.

3.     Frecuencia Modulada de Ciudad Juárez, S.A. y Radiorama de Juárez, S.A. de C.V., fueron omisas en contestar el requerimiento y el emplazamiento.

B.   ANÁLISIS DE LA INFRACCIÓN

     INCUMPLIMIENTO DE MEDIDAS CAUTELARES

i.            Marco normativo y criterios jurisprudenciales

a.       Medidas cautelares

Tratándose de las medidas cautelares, los artículos 41, base III, Apartado D, de la Constitución Federal; 468, numeral 4, de la Ley General; así como 4, numeral 2, y 7, numeral 1, fracción XVII, del Reglamento de Quejas y Denuncias del INE señalan que dicho instituto electoral es la autoridad encargada, mediante procedimientos expeditos, de investigar las infracciones e integrar el expediente para someterlo al conocimiento y resolución del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

En el procedimiento, podrá imponer, entre otras medidas cautelares, la orden de suspender o cancelar de manera inmediata las transmisiones en radio y televisión, de conformidad con lo que disponga la ley.

En ese sentido, si dentro del plazo fijado para la admisión de la queja o denuncia, la Unidad de lo Contencioso valora que deben dictarse medidas cautelares lo propondrá a la Comisión de Quejas y Denuncias para que ésta resuelva en un plazo de veinticuatro horas lo conducente, a fin de lograr la cesación de los actos o hechos que constituyan la infracción, evitar la producción de daños irreparables, la afectación de los principios que rigen los procesos electorales, o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por las disposiciones contenidas en la ley.

De ahí que, los procedimientos para la atención de las solicitudes de medidas cautelares tienen como finalidad prevenir daños irreparables en las contiendas electorales, haciendo cesar cualquier acto que pudiera entrañar una violación o afectación a los principios o bienes jurídicos tutelados en materia electoral.

En ese tenor, la Sala Superior en el recurso de apelación SUP-RAP-215/2015 y acumulado sostuvo que las medidas cautelares son actos procedimentales que determina el Consejo General, la Comisión o los órganos desconcentrados competentes, a solicitud de la Secretaría Ejecutiva, la Unidad de lo Contencioso, un Organismo Público Local o el Vocal Ejecutivo de la junta correspondiente, a fin de lograr el cese de los actos o hechos que pudieran constituir una infracción a la normatividad electoral, con el objeto de evitar la producción de daños irreparables, la afectación de los principios que rigen los procesos electorales o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por las disposiciones contenidas en la normatividad electoral, hasta en tanto se emita la resolución definitiva.

En estrecha relación con lo anterior, el numeral 452, párrafo 1, inciso e), de la Ley General establece que constituyen infracciones de los concesionarios de radio y televisión el incumplimiento de las obligaciones señaladas en dicha Ley.

Por consecuencia, de la interpretación sistemática y funcional de las disposiciones jurídicas precisadas, es posible sostener, que el cumplimiento de medidas cautelares, conforme a su naturaleza y objetivos reconocidos por el legislador, exige que los sujetos que se encuentran obligados a su cumplimiento, deben realizar todas las acciones enfocadas a fin de lograr la cesación de los actos o hechos que constituyan la posible infracción, evitar la producción de daños irreparables, la afectación de los principios que rigen los procesos electorales, o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por las disposiciones contenidas en las leyes de la materia.

Ahora bien, el artículo 40 del Reglamento de Quejas y Denuncias del INE, establece que tratándose de materiales que se difundan en radio o televisión, en todo caso, se ordenará la suspensión de la transmisión en un plazo no mayor a 24 horas, a partir de la notificación formal del acuerdo correspondiente y que el acuerdo por el que se declare procedente la adopción de una medida cautelar se deberá notificar a las partes, en términos de lo establecido en la Ley General y el Reglamento.

b.       Notificaciones

De la interpretación sistemática de los artículos 468, párrafo 4; 471, párrafo 8 de la Ley General, en relación con los numerales 28 y 29 del Reglamento de Quejas y Denuncias del INE, conforme al procedimiento y dentro de los plazos precisados, entre otras cuestiones, para la notificación de los acuerdos en los que se impongan obligaciones a los gobernados, la autoridad instructora se encuentra compelida a actuar, en el sentido de que, una vez emitido el acuerdo de medidas cautelares, por la vía más expedita se notificarán a los sujetos obligados a su cumplimiento, siguiendo los términos establecidos en el aludido artículo 29, párrafo 2, del Reglamento, el cual dispone:

“Artículo 29

Notificaciones personales

1. Las notificaciones serán personales cuando así se determine, pero en todo caso lo serán las siguientes: la primera notificación que se realice a alguna de las partes, las relativas a vistas para alegatos e inclusión de nuevas pruebas; así como las notificaciones de Resoluciones que pongan fin al procedimiento.

2. La práctica de estas notificaciones se sujetará al siguiente procedimiento:

I. La diligencia se entenderá directamente con el interesado, o con quien él designe. Se practicarán en el domicilio del interesado, en el señalado por las partes para oír y recibir notificaciones, o en el lugar donde trabaje.

II. El notificador deberá cerciorarse, por cualquier medio, que la persona que deba ser notificada tiene su domicilio en el inmueble designado y, después de ello, practicará la diligencia entregando copia autorizada del acto o resolución correspondiente al interesado o a quien haya autorizado. En autos se asentará razón de todo lo anterior.

III. Si el interesado o los autorizados no se encuentran en el domicilio, se dejará citatorio con cualquiera de las personas que allí se encuentren, el cual contendrá:

a) Denominación del órgano que dictó el acto o resolución que se pretende notificar.

b) Datos del expediente en el cual se dictó.

c) Extracto de la resolución que se notifica.

d) Día y hora en que se dejó el citatorio y nombre de la persona que lo recibió, sus datos de la identificación oficial, así como su relación con el interesado o, en su caso, anotar que se negó a proporcionar dicha información.

e) El señalamiento de la hora a la que, al día hábil siguiente, deberá esperar la notificación.

IV. El notificador se constituirá el día y la hora fijados en el citatorio y si el interesado, o en su caso las personas autorizadas no se encuentran, la notificación se entenderá con cualquier persona mayor de edad que se encuentre en el domicilio, asentándose dicha circunstancia en la razón correspondiente, en la que se incluirá el nombre de la persona con la que se practicó la notificación y entrega del documento que se notifica, indicando su relación con el interesado o, en su caso, que se negó a proporcionarla.

V. Si a quien se busca se niega a recibir la notificación, o las personas que se encuentran en el domicilio se rehúsan a recibir el citatorio, o no se encuentra nadie en el lugar, en la puerta de entrada del domicilio se fijará original de la cédula y copia del documento a notificar. En autos se asentará razón de todo lo anterior.

VI. Cuando los promoventes o comparecientes señalen un domicilio que no resulte cierto o no exista, la notificación se practicará por estrados. En autos se asentará razón de todo lo anterior”.

Lo anterior, a fin de garantizar que el sujeto obligado al cumplimiento tenga un conocimiento cierto, pleno y oportuno, tanto del acuerdo de medidas cautelares por el cual se obliga a efectuar actos tendentes a la cesación de los hechos que generan una violación a los principios rectores del proceso electoral, como de las razones en que se sustenta el mismo, para que, en su caso pueda preparar los argumentos de defensa y recabar los elementos de prueba que estime pertinentes, o realizar los actos tendentes a que cesen los efectos a los que se encuentran obligados.

En ese sentido, debe tenerse presente que el artículo 14, párrafo 2, de la Constitución Federal, dispone que nadie puede ser privado de la libertad, sus posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos para tal efecto, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.

Además, el artículo 16, párrafo 1, de la propia Constitución Federal establece el deber de todas las autoridades de fundar y motivar los actos de molestia a los gobernados.

En este sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que las garantías del debido proceso aplican a cualquier procedimiento de naturaleza jurisdiccional, identificadas como formalidades esenciales del procedimiento, cuyo conjunto integra la garantía de audiencia.[8]

Bajo este contexto, la notificación personal del acuerdo que impone una carga, tiene como fin garantizar al involucrado, en su caso, una debida defensa y el conocimiento pleno de lo ordenado por la autoridad, por ello, debe tener conocimiento cierto, pleno y oportuno del mismo, para que prepare los argumentos y recabar los elementos de prueba que estime pertinentes.

En ese tenor, la correcta notificación de los acuerdos que imponen obligaciones a los gobernados, tiene como finalidad la de preservar sus derechos fundamentales de audiencia y defensa. Y en relación al cumplimiento de medidas cautelares emitidas por el INE, los concesionarios de radio y televisión deben contar con el plazo razonable para cesar la transmisión de los spots denunciados.

ii.            Caso particular

El quejoso denuncia el presunto incumplimiento al acuerdo de medida cautelar ACQyD-INE-7/2016 dictado por la Comisión de Quejas y Denuncias del INE, respecto a los promocionales RA00133-16 y RV00099-16 (BIO1), RA00178-16 y RV00139-16 (BIO3) y RA00182-16 y RV00140-16 (BIO4), fundamentalmente porque aduce que los dos últimos mencionados, al tener un contenido similar al primero, se incumple con lo ordenado en el referido Acuerdo.

a)    Efectos del acuerdo de medida cautelar

En el acuerdo de la Comisión de Quejas y Denuncias del INE del once de febrero, una vez que se declaró procedente la adopción de las medidas cautelares, se determinó:

“En atención a las consideraciones vertidas en este apartado, lo procedente es ordenar:

a)                  A las concesionarias de radio y televisión que estén en el supuesto del presente Acuerdo de manera inmediata (en un plazo que no podrá exceder las veinticuatro horas contadas a partir de la notificación de  esta determinación), suspendan la difusión de los promocionales materia del presenta Acuerdo.

b)                  Al Partido Revolucionario Institucional, para que en un término de seis horas contadas a partir de la notificación de esta determinación, sustituya ante la Dirección de Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Nacional Electoral los materiales denunciados, así como cualquier otro de similares características y/o con el contenido de la imagen y voz de Enrique Serrano Escobar, para lo cual se instruye a la Dirección Ejecutiva referida a que de inmediato realice la notificación correspondiente.

c)                    A la Dirección de Prerrogativas y Partidos Políticos de este Instituto, realice las acciones necesarias tendientes a notificar el contenido del presente acuerdo a los concesionarios de radio y televisión con audiencia en el estado de Chihuahua que difundían los materiales objeto de la presente media cautelar, así como retirar del portal de internet de este Instituto Nacional Electoral la información relativa a los promocionales denunciados, de manera inmediata.

d)                  A la misma Dirección Ejecutiva, a afecto de que a partir de la aprobación del presente acuerdo y hasta que transcurran setenta y dos horas sin que se detecte la difusión de los materiales denunciados, informe cada cuarenta y ocho horas tanto a la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaria Ejecutiva, como a los integrantes de esta Comisión de las detecciones que realice a través del Sistema Integral de Verificación y Monitoreo, de los promocionales que fueron materia del presente Acuerdo, con el propósito de , entre otras cuestiones, verificar el cumplimiento de las medidas cautelares, ordenadas.

e)                  Al Titular de la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaria Ejecutiva de este Instituto, para que de inmediato realice las acciones necesarias tendientes a notificar la presente determinación.   

A C U E R D O

PRIMERO. Se declara procedente la adopción de medidas cautelares solicitadas con relación a la difusión de los promocionales de radio y televisión intitulados BIO1 con números de claves RV00099-16 (versión televisión) y RA00133-16 (versión radio) en términos de los razonamientos expuestos en el considerando TERCERO.

SEGUNDO. En apego a lo manifestado en el considerando TERCERO se ordena a las concesionarias de radio y televisión que estén en el supuesto del presente Acuerdo que de manera inmediata (en un plazo que no podrá exceder las veinticuatro horas contadas a partir de la notificación de esta determinación), suspendan la difusión de los promocionales BIO1 con números de claves RV00099-16 (versión televisión) y RA00133-16 (versión radio).

TERCERO. En apego a lo manifestado en el considerando TERCERO se ordena al Partido Revolucionario institucional que en término de seis horas contadas a partir de la notificación de esta determinación, sustituya ante la Dirección de Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Nacional Electoral el material denominado como BIO1 con números de claves RV00099-16 (versión televisión) y RA00133-16 (versión radio) así como cualquier otro de similares características y/o con el contenido de la imagen y voz de Enrique Serrano Escobar, requiriéndole además, envíe prueba del cumplimiento de la presente resolución, a  la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral en un plazo no mayor a veinticuatro horas siguientes su realización, apercibiéndole que en caso de no llevar a cabo la sustitución, la misma será efectuada por la autoridad competente, conforme a lo previsto en el artículo 65 del Reglamento de Radio y Televisión en Materia Electoral.

CUARTO. Se instruye a la Dirección de Prerrogativas y Partidos Políticos de este Instituto, realice las acciones necesarias tendientes a notificar el contenido del presente acuerdo a los concesionarios de radio y televisión con audiencia en el estado de Chihuahua, así como al Partido Revolucionario Institucional para los efectos del punto resolutivo anterior, y que informe a los integrantes de esta Comisión las medidas realizadas con dicho fin y sus resultados, así como retirar del portal de internet de este Instituto Nacional Electoral la información relativa a los promocionales denunciados, de manera inmediata.

QUINTO. Se instruye al Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos de este Instituto que a partir de la aprobación del presente acuerdo y hasta que transcurran setenta y dos horas sin que se detecte la difusión de los materiales denunciados, informe cada cuarenta y ocho horas tanto a la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaria Ejecutiva, como a los integrantes de esta Comisión de las detecciones que realice a través del Sistema Integral de Verificación y Monitoreo, de los promocionales que fueron materia del presente Acuerdo, con el propósito de , entre otras cuestiones, verificar el cumplimiento de las medidas cautelares, ordenadas.

SEXTO. Se instruye al titular de la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaria Ejecutiva de este Instituto, para que de inmediato realice las acciones necesarias tendientes a notificar la presente determinación.

(…)

Como se puede advertir, en el Acuerdo citado se ordenó medularmente lo siguiente:

     A las concesionarias involucradas la suspensión de la difusión de los promocionales materia del Acuerdo;

     Al PRI se le ordenó sustituyera los materiales denunciados, así como cualquier otro de similares características o que contuvieran la imagen y voz de Enrique Serrano Escobar;

     Se instruyó a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del INE para que notificara el contenido del Acuerdo a las concesionarias involucradas que difundan los materiales objeto de la medida cautelar;

     Se ordenó a la misma Dirección Ejecutiva referida, para que informara de las detecciones realizadas a través del Sistema Integral de Verificación y Monitoreo de los promocionales materia del Acuerdo.

b)    Sustitución de los materiales por parte del PRI

El propio once de febrero a las 20:30 horas, dentro del plazo de 6 horas ordenado por la Comisión de Quejas y Denuncias del INE[9], la representante propietaria del PRI ante el Comité de Radio y Televisión, solicitó al Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos del INE, en cumplimiento al Acuerdo de medidas cautelares ACQyD-7/2016 de esa misma fecha, la sustitución de los promocionales BIO1, BIO3 y BIO4, ya que en términos del citado Acuerdo debía sustituir no únicamente el promocional BIO1, sino todos aquellos similares y que estuvieran pautados, como son los subsecuentes BIO3 y BIO4.

No obstante lo anterior, se advierte que la autoridad administrativa no realizó las gestiones necesarias para suspender la difusión de los promocionales BIO3 y BIO4. Por tanto, si el PRI solicitó dentro del plazo ordenado la sustitución de todos los promocionales pautados en los que aparecía su precandidato único similares al BIO1, no le es imputable la difusión de los mismos, ni tampoco a las concesionarias respecto a la difusión de los promocionales BIO3 y BIO4, dado que no fueron notificadas sobre estos últimos, sino sólo para que suspendieran el BIO1.

Con la precisión de que los efectos del Acuerdo ACQyD-INE-7/2016 respecto a los spots similares, no fue motivo de agravio en el SUP-REP-13/2016, en el cual se confirmó el otorgamiento de las medidas cautelares en sus términos.

c)    Detección de los promocionales BIO1

Del reporte generado por la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos, se detectó que posterior a la notificación del acuerdo ACQyD-INE-7/2016, dictado por la Comisión de Quejas y Denuncias del INE, y del plazo de veinticuatro horas concedidas para la suspensión del material BIO1, la Unidad de lo Contencioso del INE consideró que las siguientes concesionarias podrían, en principio, haber inobservado la citada suspensión:

Para mayor claridad, se describen las fechas y horas de transmisión, en relación con las notificaciones que les fueron efectuadas, como se puede apreciar del siguiente esquema:

No obstante la información anterior, y con el objeto de analizar cuáles concesionarias incumplieron con el acuerdo de medidas cautelares, respecto a la parte que les fue ordenada de la suspensión del promocional BIO1, resulta oportuno hacer referencia a los casos particulares de las notificaciones del citado acuerdo.

     Concesionarias XEHB, S.A. de C.V. (emisora XHEHB-FM), XEHHI, S.A. de C.V. (emisora XHHHI-FM) y Radio Santa Bárbara, S.A. de C.V. (emisora XHSB-FM)

La notificación surtió sus efectos el 13 de febrero, pero no se asentó con precisión la hora en el acuse del 12 de febrero, aunado a que, las concesionarias conocedoras de la medida cautelar comunicaron a los operadores su suspensión desde el 12 de febrero, fecha en la que tuvieron conocimiento sin que la autoridad realizara adecuadamente la notificación, pues no asentó la hora en la que practicó las diligencias del 12 de febrero, aspecto que no debe correr en perjuicio de las concesionarias, por tanto, si la notificación fue el 12 de febrero, tenía hasta el 13 de febrero para suspender la difusión y, ello sí ocurrió, ya que sólo se advirtieron siete impactos por emisora el trece de febrero.

Con independencia de que la empresa aduzca fallas técnicas y que a partir de cierta hora generó los avisos respectivos, ya que como se precisó, la autoridad debió asentar con claridad la hora de la notificación, lo cual no ocurrió.

A mayor abundamiento, se advierte que dichas concesionarias corrigieron el problema técnico que aducen de inmediato, porque como se advierte del reporte de monitoreo, efectivamente sólo se verificaron transmisiones el 13 de febrero.

En efecto, al tomar en cuenta el periodo en el que se detectaron y el número de impactos por emisora, es posible advertir que se trata de impactos aislados, no sistemáticos, que en función a la naturaleza, forma de programación y transmisión es posible, como lo señalan los concesionarios involucrados, que tal situación derive de cuestiones técnicas y operativas propias de estos medios de comunicación.

De tal forma, que a juicio de este órgano jurisdiccional, no se les puede atribuir responsabilidad a los concesionarios respecto de una eventual infracción a la normativa electoral, por desatender la medida cautelar, de acuerdo a las situaciones particulares que se presentaron.

Lo anterior, es acorde a lo previsto por el legislador, específicamente lo previsto en el artículo 458, párrafo 5, de la Ley General, en el que se establecen los elementos que se deben actualizar para que la autoridad electoral esté en posibilidad de imponer alguna sanción en materia electoral.

De tal forma, para la configuración de una infracción administrativa electoral se requiere de la actualización de dos elementos esenciales, por una parte el hecho ilícito (elemento objetivo) y por otra su imputación o atribución directa o indirecta (elemento subjetivo), lo cual puede dar lugar a responsabilidad directa o incumplimiento al deber de cuidado.

A partir de la actualización de estos dos elementos esenciales, la autoridad electoral, podrá imponer alguna sanción, para lo cual deberá valorar las circunstancias que rodearon la comisión de la conducta.   

Ahora bien, para estar en aptitud de conocer la verdad de los hechos y su atribución a las personas involucradas en un procedimiento sancionador, el juzgador debe contar con elementos suficientes que generen convicción para arribar a tal conclusión, y, de ser el caso, determinar responsabilidad y la sanción respectiva. 

Esto es así porque la pauta respectiva fue cumplida prácticamente en su totalidad, y se trata de una cuestión derivada de la falta de certeza de la hora de notificación para computar el plazo de 24 horas respectivo, aunado a que en los siete impactos por emisora, se aducen cuestiones técnicas o materiales relacionadas con el sistema de programación, además de que tomó las medidas pertinentes para informar a su personal la suspensión dentro del plazo legalmente previsto, sin que exista en autos algún elemento probatorio en contrario que permita arribar a una conclusión diferente.

Bajo este panorama, no tuvo verificativo el incumplimiento de las medidas cautelares por parte de XEHB, S.A. de C.V. (emisora XHEHB-FM), XEHHI, S.A. de C.V. (emisora XHHHI-FM) y Radio Santa Bárbara, S.A. de C.V. (emisora XHSB-FM), dictadas por la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto en el acuerdo ACQyD-INE-7/2016 del once de febrero.

En adición a lo anterior, cabe destacar que la autoridad incumplió con lo previsto en el artículo 29 del Reglamento de Quejas y Denuncias del INE, respecto de las formalidades para la práctica de las notificaciones, ya que no consta que se haya dejado el citatorio y posteriormente se haya llenado la cédula de notificación, a pesar de haberse entendido la diligencia con persona distinta al representante legal, tal y como se desprende del acuse del oficio INE/DEPPP/DE/DAI/0535/2016, en el que solamente obran las frases: “Recibí oficio”, una firma autógrafa, el nombre de “Mauricio Eduardo Reséndiz Toral” y la fecha “Feb-12-16”, siendo que la representante legal es Susana Cann Llamosa y sin que se desprenda la hora de notificación.

Así, el notificador, al ser atendido por persona distinta del interesado o sus autorizados, debió entregar el citatorio correspondiente, en el que señalara la hora y el día hábil siguiente en que se constituiría de nueva cuenta en busca del interesado o su autorizado, de lo cual debió asentar razón de tales circunstancias; ni tampoco se advierte que en distinta fecha se constituyera para la práctica de la notificación, ni mucho menos señaló el nombre de la persona con quien entendió la notificación, la relación que guarda con el interesado, el documento con el que se identificó o si se negó a proporcionar dicha información, de todo lo cual debió asentar la razón correspondiente.

Lo anterior, con independencia de que la propia representante legal de dichas concesionarias haya referido que recibió los oficios en fecha precisa, puesto que la autoridad administrativa está obligada a respetar las formalidades esenciales del procedimiento en la práctica de las notificaciones, y fue omisa en acreditar la hora en la que se efectuaron, incumpliendo además con la forma en que debieron ser realizadas, lo que evidencia que la concesionaria, a pesar de haber sido incorrectamente notificada, llevó a cabo las medidas necesarias para corregir los errores técnicos dentro de un tiempo inmediato y razonable, lo cual no le puede ser reprochable.

     Radiza, S.A. de C.V., concesionaria de las emisoras XHDIS-FM y XHACB-FM

Por otra parte, en el caso de Radiza, S.A. de C.V., concesionaria de las emisoras XHDIS-FM y XHACB-FM, conforme a las constancias de notificación del acuerdo de medidas cautelares ACQyD-INE-7/2016, se advierte que el citatorio tiene fecha del 12 de febrero de 2016, y la cédula de notificación tiene fecha del 13 de febrero de dicho año.

No obstante ello, en el acuse de los oficios INE/JDE05/0099/2016 e INE/JDE05/0100/2016, quien los recibe asentó de su puño y letra que lo hizo el 12 de febrero, es decir, que no obstante que dicho oficio debió entregarse el día 13 de febrero al tercero con quien se entendió la diligencia, tal y como se asienta en la cédula de notificación (del 13 de febrero) en el sentido de que “…procedo a entender la diligencia de notificación con quien me atiende en el domicilio del representante legal, y que ha quedado descrita con anterioridad, quien acepta recibir el oficio antes mencionado y girado al representante legal de la persona moral citada”.

A pesar de esta situación, sólo se puede tener por válida la notificación practicada el 13 de febrero, ya que consta fehacientemente que el 12 se dejó el citatorio, por lo que el plazo de veinticuatro horas para hacer exigible la obligación de suspender los promocionales, iniciaría en todo caso el 14 de febrero, sin embargo, como se advierte de las detecciones atribuidas a la emisora XHACB-FM 98.9, todas fueron el día 13 de febrero, esto es, dentro del plazo legal permitido.

Ahora bien, en relación con la emisora XHDIS-FM 93.7, sólo se detectó un impacto el 17 de febrero, por lo que de acuerdo con lo señalado por la concesionaria en el sentido de que dicha transmisión obedeció a una falla en el sistema de cómputo, se puede concluir que se trata de una anomalía que está justificada, ya que la pauta respectiva fue cumplida prácticamente en su totalidad, sin que exista en autos algún elemento de convicción que permita arribar a una conclusión diferente, dado que fue un impacto aislado que encuentra una justificación técnica dada la fecha en la que se originó.

Bajo este panorama, no tuvo verificativo el incumplimiento de las medidas cautelares por parte de Radiza, S.A. de C.V., concesionaria de las emisoras XHDIS-FM y XHACB-FM, dictadas por la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto en el acuerdo ACQyD-INE-7/2016 del once de febrero.

     Frecuencia Modulada de Ciudad Juárez, S.A. concesionaria de la emisora XHTO-FM, y Radiorama de Juárez, S.A. de C.V., concesionaria de la emisora XEPZ-AM

Cabe señalar que constan ambos citatorios y actas de notificación del día 12 de febrero a la 1:25 horas y 13 de febrero a las 9:30 horas, respectivamente, puesto que coincide la misma representante legal (Aída Socorro Mangas Badillo) y el mismo domicilio en las dos concesionarias. Asimismo, obran los oficios INE/JDE03/0188/2016 e INE/JDE03/0189/2016 en los que consta el acuse de recepción por parte de María Luisa Rangel, quien asentó su nombre y firma autógrafa y la fecha del 13 de febrero.

No obstante lo anterior, cobra relevancia el hecho de que en los citatorios se señale la 1:00 horas con 25 minutos y al final las 13:50 horas, lo que denota una discrepancia en cuanto a la hora precisa en la que se llevó a cabo dicha diligencia.

Adicionalmente, destaca que ambos citatorios y actas de notificación tengan las mismas fechas y horas a pesar de que se trata de diligencias individuales para cada persona moral, por lo que no resulta creíble que la práctica de las diligencias de notificación se hayan llevado de forma simultánea, y en tal sentido, no se cuenta con elementos ciertos para determinar la fecha y hora exacta en la que se verificó la comunicación procesal para cada una de las concesionarias.

Finalmente, de la revisión de las notificaciones del emplazamiento, se advierte que el representante legal a quien se dirige la notificación es Casio Carlos Narváez Lidolf[10], quien funge con dicho carácter en la actualidad, de lo que se desprende que la autoridad administrativa omitió notificar la suspensión de los promocionales a la persona correcta que ostenta la calidad de representante legal de las concesionarias.

En este orden de ideas, y derivado de los diversos errores que ostentan las diligencias de notificación, no pueden tenerse como válidamente practicadas, en atención a que no se cuenta con la certeza jurídica para considerar que se efectuaron al representante legal y en una fecha y hora cierta.

En particular, se considera que se vulneraron los derechos fundamentales de audiencia y debido proceso legal, en razón de que si bien del citatorio y acta de notificación del acuerdo de medidas cautelares se asentó que no se encontraba el representante legal, ello resulta insuficiente para demostrar que el notificador se cercioró que en ese lugar habitaba, trabajaba o tenía su domicilio dicho representante, ya que la afirmación genérica de que “No se encuentra en este momento” no conduce inequívocamente al estado de certeza para concluir que el representante legal a quien se buscaba efectivamente allí residía o fungía con ese carácter.[11]

Así, al no llevarse a cabo las notificaciones con la persona cierta y determinada que ostentaba el carácter de representante legal, el notificador incumplió con su obligación de conocer de antemano la persona a buscar, e inclusive, si no contaba con ese dato, estaba facultado para indagarlo con el objeto de cerciorarse que la diligencia se dirigía a una persona cierta y determinada que tuviera el carácter de representante legal de las concesionarias.[12]

En otras palabras, el notificador debió asentar en forma circunstanciada cómo se cercioró de la ausencia del representante legal como presupuesto para que la diligencia se llevara a cabo por conducto de tercero, ello, en aras de salvaguardar la seguridad jurídica en beneficio de los particulares, ya que si en el caso no consta en forma fehaciente que la persona citada resultaba ser el representante legal a quien iba dirigida la diligencia, faltaría el presupuesto para que se considere válida el acta de notificación, porque no existe certeza de la identidad de dicho sujeto, y en esas condiciones, no sería válido el apercibimiento efectuado en el citatorio de que en caso de no esperar al día siguiente se entendería la diligencia con quien se encuentre.[13]

En este sentido, al no contar con la certeza de que las diligencias de notificación del acuerdo de medida cautelar se hayan efectuado con el representante legal de las concesionarias y en una fecha y hora cierta, se concluye que no se pudo haber incumplido con la obligación de suspender la transmisión de los promocionales en el plazo ordenado, ante la inexistencia de tal obligación.

Aunado a lo anterior, cabe destacar que se detectaron en un caso 12 impactos el 14 de febrero, y en otro, 6 impactos el 20 de febrero, lo que denota que fueron impactos aislados en un solo día, y no se trató de una conducta reiterada y sistemática, situación que evidencia que las concesionarias cumplieron con la pauta ordenada.

Bajo estas circunstancias, no tuvo verificativo el incumplimiento de las medidas cautelares por parte de Frecuencia Modulada de Ciudad Juárez, S.A. concesionaria de la emisora XHTO-FM, y Radiorama de Juárez, S.A. de C.V., concesionaria de la emisora XEPZ-AM.

Conclusión: En virtud de que el PRI cumplió dentro del plazo de 6 horas con lo ordenado por la Comisión de Quejas y Denuncias del INE, sustituyendo los promocionales BIO1, BIO3 y BIO4, no se le puede atribuir responsabilidad alguna por el posible incumplimiento a las medidas cautelares, así como tampoco a las concesionarias de radio en relación a los promocionales BIO3 y BIO4, porque respecto a estos no se les notificó, y en relación al BIO1, por las razones que se expusieron con anterioridad.

     USO INDEBIDO DE LA PAUTA

i.            Marco normativo y criterios jurisprudenciales

A fin de estar en posibilidad de determinar si la difusión de los promocionales, en el contexto de precandidatura única durante la precampaña, implica un uso indebido de la pauta por parte del partido político involucrado, se procede, en principio, a analizar el marco normativo constitucional, legal y jurisprudencial aplicable.

En torno a este tema, la Constitución Federal en su artículo 41 Base III, Apartados A y B, así como la Ley General en los diversos 159, párrafos 1 y 2, 160, párrafos 1 y 2 y, 226, párrafo 5, han establecido que los partidos políticos nacionales tienen derecho al uso permanente de los medios de comunicación social.

Asimismo, que el INE es la autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a los fines propios, a los de otras autoridades electorales, así como a los partidos políticos; y, que será también este quien garantizará a los partidos políticos el uso de sus prerrogativas constitucionales en radio y televisión.

Además, establecen que los precandidatos tienen prohibido contratar o adquirir, por sí o por terceras personas, tiempo en cualquier modalidad de radio y televisión.

Por otro lado, el artículo 226 de la referida Ley General, en su párrafo 4, señala que los partidos políticos harán uso del tiempo en radio y televisión que conforme a Derecho les corresponda, para la difusión de sus procedimientos internos de selección de candidatos a cargos de elección popular. Asimismo que los precandidatos y candidatos a cargos de elección popular, accederán a radio y televisión en el tiempo que corresponda a los institutos políticos.

En este mismo sentido, el artículo 168 de la Ley General, dispone que cada partido político decide libremente la asignación, por tipo de precampaña, de los mensajes que le correspondan, incluyendo su uso para precampañas locales en las entidades federativas.

A su vez, el Reglamento de Radio y Televisión en Materia Electoral del INE en su artículo 5, párrafo 1, fracción III, inciso i), que por materiales se entiende a los promocionales o mensajes realizados por los partidos políticos, coaliciones o candidatos/as independientes y autoridades electorales, fijados o reproducidos en los medios de almacenamiento y formatos que determine el INE, para su transmisión en términos de lo que dispone la Constitución Federal y la Ley General.

Mientras que, en el inciso m), establece que la pauta es el documento técnico en el que se distribuye el tiempo, convertido a número de mensajes, que corresponde a los partidos políticos, coaliciones y candidatos/as independientes, así como a las autoridades electorales en un periodo determinado, precisando la estación de radio o canal de televisión, la hora o rango en que debe transmitirse cada mensaje, y el partido político, coalición, candidato/a independiente o autoridad electoral al que corresponde.

El artículo 7, párrafos 1, 3, 4 y 9 del citado Reglamento establece que los partidos políticos y sus candidatos y precandidatos a cargos de elección popular, accederán a mensajes de radio y la televisión, a través del tiempo que la Constitución otorga como prerrogativa en la forma y términos establecidos legalmente; asimismo, que el INE es la única autoridad competente para ordenar la transmisión de propaganda política o electoral en radio o televisión, para el cumplimiento de sus propios fines y de los partidos políticos; y, que la propaganda y mensajes que en el curso de las campañas electorales difundan por radio y televisión los partidos políticos, se ajustarán a lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 6 y el artículo 41, Base III, Apartado A de la Constitución Federal; así como el artículo 25, fracción I, incisos a) y u) de la Ley General de Partidos Políticos y 247, párrafo 1 de la Ley General.

Asimismo, el artículo 37, párrafo 1, establece que en ejercicio de su libertad de expresión, los partidos políticos determinarán el contenido de sus promocionales, por lo que no podrán estar sujetos a censura previa por parte del INE ni de autoridad alguna, sino, en su caso, a ulteriores responsabilidades.

Atento a lo anterior, se advierte que se carece de disposición constitucional o legal expresa que defina si en el caso específico los precandidatos únicos tienen permitido o prohibido acceder a radio y televisión.

Sin embargo, el tema ha sido abordado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la Sala Superior; como se muestra a continuación:

a) Suprema Corte de Justicia de la Nación

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 85/2009, promovida para cuestionar la validez, entre otros, de los artículos 216 y 221 de la, entonces vigente, Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Baja California, determinó sustancialmente lo siguiente:

        Ya sea mediante el procedimiento de designación directa o bien, mediante precandidato único, los partidos políticos pueden hacer precampaña, para informar a la opinión pública el proceso de designación de candidato; dando a conocer, entre otros aspectos; el método a seguir; las personas que están involucradas en la selección y la plataforma política, todo ello, mediante una propaganda institucional.

        La condicionante para realizar actos de proselitismo o propaganda consistente en la existencia de dos o más precandidatos, no restringe el acceso de los partidos políticos a tiempo en radio y televisión, sino que, por lo contrario, guarda plena correspondencia con la naturaleza de la propaganda que no se puede difundir, es decir, aquella mediante la cual cobra ventaja el precandidato único e inicia anticipadamente la propaganda de campaña; ya que por lo demás, los partidos políticos tienen expedito su derecho para dar a conocer su plataforma de campaña y utilizar los medios de comunicación señalados de la manera que más les convenga; desde luego, siempre dentro de los límites jurídicos que el ordenamiento prevé al respecto.

b) Sala Superior

        SUP-JDC-1007/2010 y su acumulado juicio de revisión SUP-JRC-230/2010

Se analizó una sentencia dictada por el Tribunal Electoral de Veracruz, que confirmó la determinación del Consejo General del Instituto Electoral de esa entidad federativa, por la que se sancionó a Miguel Ángel Yunes Linares precandidato único, por la comisión de actos anticipados de campaña.

Las autoridades estatales electorales consideraron actualizada la comisión de actos anticipados de campaña, por la difusión de promocionales en radio y televisión, durante la precampaña, de cuyo contenido se advertía, que si bien Miguel Ángel Yunes Linares, se ostentaba como precandidato, se empleaba reiteradamente la frase “eso es lo que yo quiero, si tú también lo quieres voy a ser Gobernador”, por tanto, se estimó que se posicionaba frente al electorado, frase que adquiría mayor relevancia sí se atendía, que en el proceso interno de selección no participaron otros precandidatos para obtener la candidatura en cuestión.

Ahora bien, el precandidato, al promover el juicio ciudadano ante la Sala Superior, adujo que la conclusión a la que arribó el tribunal local era indebida, porque en los promocionales se ostentó con el carácter de precandidato. Concepto de agravio que fue declarado inoperante por la Superioridad al considerar que los argumentos expuestos por el tribunal responsable estaban orientados a demostrar, en su conjunto, que aunque en los spots se ostentaba como precandidato, había otros elementos de los cuales se advertía que se buscaba obtener el respaldo del electorado en general para ser Gobernador, y no sólo para ser candidato a tal cargo de elección popular.

        SUP-JRC-169/2011

Juicio promovido per saltum, por la entonces coalición “Unidos Podemos Más” integrada por los partidos políticos de la Revolución Democrática, del Trabajo y otrora Convergencia,   con el que se modificó la resolución del Consejo General del Instituto Electoral del Estado de México, que había declarado infundada la queja presentada en contra de Eruviel Ávila Villegas precandidato único a Gobernador de esa entidad federativa, por la Coalición “Unidos por ti” integrada por los partidos Revolucionario Institucional, Verde Ecologista de México y Nueva Alianza, por la comisión de actos anticipados de campaña consistentes en reuniones y actos desplegados en lugares públicos.

La Sala Superior consideró que en el supuesto que el precandidato único realizara actos de precampaña que trascendieran al conocimiento de la comunidad para posicionar su imagen frente al electorado,  era dable concluir que se trataba de actos anticipados de campaña, pues constituían una ventaja frente al resto de los contendientes que se encontraban en una contienda interna en su respectivo partido político.

Lo anterior, pues se justificaba la realización de actos de precampaña, por parte del precandidato único a Gobernador, toda vez que no bastaba con su registro como precandidato único para lograr la postulación correspondiente, sino que requería de un acto posterior consistente en la votación favorable por parte de la convención de delegados del PRI.

Lo anterior, siempre que el precandidato único se limitara a difundir su propuesta y plan de trabajo con el propósito de obtener el voto de los delegados. Sin embargo, la Sala Superior, estimó configurado el acto anticipado de campaña pues no estaba jurídicamente permitido que realizara actividades ante los ciudadanos en general, pues son ajenos al mecanismo de elección de su instituto político, por lo que al desplegar actos de proselitismo en lugares públicos, de acceso a la ciudadanía en general.

        SUP-RAP-3/2012

Recurso de apelación interpuesto por el PAN, con el que se impugnó un acuerdo del Consejo General del entonces Instituto Federal Electoral, mediante el cual se dio respuesta a una consulta del ciudadano Andrés Manuel López Obrador, en la que se formularon diez preguntas explícitas, respecto a las actividades que pueden o no realizar los precandidatos únicos, en la etapa de precampaña federal, de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en el proceso electoral federal dos mil once – dos mil doce.

En el acuerdo, el Consejo General determinó que no era posible ni dable, jurídicamente, hacer un catálogo más o menos exhaustivo de lo que puede o no hacer un precandidato único, en todo caso, si una conducta pudiera o no vulnerar los principios que rigen el proceso electoral, sólo es posible determinarla a la luz del contexto en que se realizó y los elementos propios del caso. La única limitación que es factible establecer es abstenerse de hacer un llamado al voto o alusión a plataformas electorales.

Asimismo, determinó que:

        Los precandidatos únicos o candidatos electos por designación directa, que realicen actos de precampaña que trasciendan al conocimiento de la comunidad, a fin de publicitar sus plataformas electorales, programas de gobierno o, posicionar su imagen frente al electorado, incurrirían en actos anticipados de campaña, pues tendrían una ventaja frente al resto de los contendientes que se encuentran en un proceso interno en su respectivo partido político, con lo que se vulnera el principio de igualdad, rector de los procesos electorales.

        Los precandidatos únicos tienen limitado el acceso a las prerrogativas de radio y televisión durante precampaña.

En la impugnación del acuerdo referido con antelación, la Sala Superior lo confirmó al considerar que lo establecido por la responsable era congruente, ya que el hecho que razonara que los únicos límites a las libertades de expresión, reunión y asociación de los precandidatos sean abstenerse de solicitar el voto o difundir plataforma electoral, es acorde con el hecho que los precandidatos únicos no puedan acceder a radio y televisión, al tener como finalidad común, evitar que se generen ventajas indebidas con la difusión o proyección indebida de su imagen previamente a la fase de campaña.[14]

En esta sentencia, que fue materia de pronunciamiento respecto al acuerdo de medidas cautelares relacionadas con el promocional BIO1, materia del presente asunto, la Sala Superior sostuvo que sin dejar de reconocer la facultad establecida en ley, respecto a la calidad del precandidato único en radio y televisión, tal prerrogativa no podía ocasionar una afectación a los procesos electorales.

En este sentido, en el caso concreto señaló que en la medida que los elementos y particularidades de los promocionales denunciados, no se encontraban únicamente dirigidos al proceso interno, esto es, que dado su mecanismo de difusión, lo que realmente hacía era posicionar al precandidato único de cara al electorado en general como una opción viable de gobernar, y por lo que se refería al contenido, no presentaba, ni difundía un programa de trabajo al interior del instituto político al que pertenecía, ni se advertía que la idea o mensaje de los promocionales se encaminara a evidenciar la idoneidad de su perfil para ser candidato de su partido político.

En conclusión, de las sentencias antes expuestas, se advierte que la Sala Superior principalmente determina lo siguiente:

        Las actividades de precampaña, sean de precandidatos, precandidato único o de los partidos políticos, en diversos medios, se tornan ilegales cuando trascienden en forma indebida al electorado en general; es decir, que haya una proyección tal, que su exposición trascienda la precampaña y la naturaleza y fin propios de esta etapa del proceso electoral.

        La existencia de una premisa de permisibilidad en cuanto a las actividades que puede desplegar el precandidato único, al considerar que puede interactuar con militantes y simpatizantes, siempre que evite generar una ventaja indebida de frente a la campaña. 

Ahora bien, esta permisión cobra mayor justificación en procesos internos en los que se requiere de una ratificación ulterior, por parte de un órgano partidista; empero con la misma restricción de evitar generar una exposición tal que se traduzca en una ventaja indebida.

Es decir, estas actividades deben evitar un posicionamiento adelantado y dirigirse, en todo caso, a quienes tomarán la decisión de la postulación de la candidatura.

Ahora bien, esta Sala Especializada, considera que para el estudio de la facultad de los precandidatos únicos a usar las prerrogativas de los partidos políticos, se debe tomar en cuenta la normatividad partidista aplicable, en el caso en concreto como es lo siguiente:

        Estatutos del PRI

El artículo 181 dispone que los procedimientos para la postulación de candidatos son la elección directa, convención de delegados y comisión para la postulación de candidatos.

Asimismo, el artículo 184 señala que las convenciones de delegados deberán conformarse por un 50% de delegados integrado por: i) consejeros políticos del nivel que corresponda, aquéllos del nivel inmediato inferior y otros más de los niveles superiores que residan en la demarcación; y ii) delegados de los sectores y organizaciones electos en sus asambleas respectivas, en proporción a su participación en el consejo político del nivel correspondiente; y el restante 50% serán delegados electos en asambleas electorales territoriales.

El artículo 58 dispone que una vez que los aspirantes a precandidatos cuenten con el dictamen procedente para su participación en el proceso interno, y cuando así lo determine la convocatoria aplicable, habrán de iniciar sus actividades proselitistas, mismas que deberán de concluir a más tardar a las veinticuatro horas del día inmediato anterior al de la celebración de la jornada electiva interna, salvo que la convocatoria aplicable determine plazos distintos.

Por su parte, el artículo 59 señala que si a la conclusión del proceso de registro se dictamina la aceptación de precandidato único, o si éste resulta ser designado conforme al artículo 191 de los Estatutos, los aspirantes así calificados podrán celebrar actos apegados a la ley con los delegados o ciudadanos electores, a efecto de que el día que la convocatoria determine para la celebración de la jornada electiva interna, éstos puedan ratificar la candidatura en votación económica; en ese caso, la comisión de procesos internos que corresponda declarará la validez de la elección y entregará la constancia de mayoría respectiva.

En su Base Cuarta establece que para la selección y postulación del candidato a Gobernador del Estado, conforme al acuerdo del Consejo Político Estatal adoptado en sesión del 12 de diciembre de 2015, debidamente sancionado por el Comité Ejecutivo Nacional, se aplicará el procedimiento de Convención de Delegados, previsto en el artículo 181, fracción II de los Estatutos del Partido.

Asimismo, que será declarado candidato a Gobernador del Estado, el precandidato que dé cumplimiento a los requisitos constitucionales, legales y estatutarios, así como los acordados por el Consejo Político Nacional y que obtenga la mayoría de los votos válidos recibidos en la respectiva convención estatal de delegados, o que resulte ser ratificado por la citada convención y en consecuencia reciba la constancia de mayoría respectiva.

Por su parte la Base Novena señala que si a la conclusión del proceso de registro se emite dictamen de precandidato único, el aspirante así calificado podrá celebrar actos apegados a la ley con los delegados electores, a efecto de que el día que la convocatoria determine para la celebración de la jornada electiva interna, éstos puedan ratificar la candidatura en votación económica, para que la Comisión estatal declare la validez de la elección y le entregue la constancia de mayoría respectiva. De igual manera se procederá, cuando durante el desarrollo del proceso interno electivo, solo una precandidatura quedara vigente.

La Décima Base dispone que la precampaña de los precandidatos que hayan obtenido dictamen procedente de registro, podrá iniciar a partir del 11 de febrero de 2015, y deberá concluir a más tardar a las 24 horas del 11 de marzo del 2016.

La Base Vigésima Cuarta señala que la jornada electiva interna se celebrará el 13 de marzo de 2016, en el domicilio que se determine con debida oportunidad y que se notificará a los delegados electores, cuando menos con 48 horas de anticipación a dicha convención estatal.

Asimismo, señala que en el supuesto de que se haya dictaminado procedente el registro de precandidato único, el Presidente de la mesa directiva, una vez desahogadas las actuaciones señaladas en las fracciones I a la V de la presente Base y constatada la presencia del precandidato, le otorgará el uso de la voz para que intervenga ante los convencionistas.

El presidente solicitará a los delegados electores la ratificación de la precandidatura única en votación económica, hará la declaración de validez de la jornada electiva interna y entregará la correspondiente constancia de mayoría informando dichos resultados a la Comisión Nacional de Procesos Internos.

De la revisión de las disposiciones partidistas, se advierte:

     El método de selección de candidato a Gobernador del Partido Revolucionario Institucional en Chihuahua, fue mediante convención de delegados.

     Si durante el desarrollo del procedimiento de selección de candidato se dictaminaba el registro de precandidato único, éste podía celebrar actos con los delegados, a fin, que el día de la convención de delegados al interior del partido político, éstos pudieran ratificar la candidatura en votación económica.

     Sería declarado candidato a Gobernador, el precandidato que cumpliera los requisitos constitucionales, legales y estatutarios y que obtuvieran la mayoría relativa de los votos válidos recibidos en la respectiva convención de delegados.

     La convención de delegados para elegir al candidato a Gobernador del Partido Revolucionario Institucional, en Chihuahua, tuvo verificativo el trece de marzo de dos mil dieciséis.

Con base en el marco normativo y jurisprudencial del que se ha dado cuenta, esta Sala Especializada estima oportuno fijar algunas premisas:

        Derechos del precandidato único

El precandidato único goza, en todo tiempo, de los derechos fundamentales de libertad de expresión, reunión y asociación; sin embargo, estos derechos pueden ser limitados.

En este sentido, resulta una restricción proporcional la relativa a que el precandidato único esté impedido para desplegar actos de proselitismo, durante la precampaña, con afirmaciones que trasciendan a dicha etapa y lo posicionen ante la ciudadanía en general.

Empero cuando se está frente a procesos internos que, si bien carecen de contienda electiva, por su diseño, requieren de una votación y ratificación por parte de un colegio electoral partidista, el precandidato único puede interactuar o dirigirse a los miembros del colegio electoral del partido político, a fin de estar en posibilidad de ser ratificado y designado como candidato.

En dicho escenario, los actos pueden ser desplegados por el precandidato único, siempre que no trasciendan al electorado en general, con lo que genere un posicionamiento o ventaja indebida en el proceso electoral.

Ahora bien, durante la fase de precampaña, los precandidatos tienen derecho de acceder a radio y televisión, en el tiempo que corresponde a los partidos políticos, sin que la legislación distinga entre precandidatos y precandidato único; por lo que, con base en el principio general del Derecho “donde la ley no distingue no se debe distinguir”, el precandidato único tendría, en principio, posibilidad de aparecer en la prerrogativa del partido político de que se trate.   

        Ejercicio de la prerrogativa de los partidos políticos

Durante las precampañas los partidos políticos ejercen su prerrogativa de acceso a tiempo en radio y televisión, para la difusión de sus procesos internos de selección de candidatos a cargos de elección popular. Derecho que está expedito, con independencia del tipo de proceso interno que desarrollen, incluyendo el método de designación directa o precandidatura única.

El ejercicio de esta prerrogativa es limitable, pues en el supuesto que el proceso interno de selección se desarrolle con método de precandidatura única, los promocionales de radio y televisión de precampaña deben informar a la opinión pública ese proceso de designación de candidato, dando a conocer, entre otros aspectos; el método a seguir; las personas que están involucradas en la selección y la plataforma política; es decir, la intención que deben llevar los spots de radio y televisión ante un panorama de precandidato único es generar información sobre el proceso.

Bajo este contexto es válido establecer que serán contrarios a Derecho aquellos promocionales que generen un posicionamiento o ventaja indebida del precandidato único frente al electorado.

En consecuencia, la aparición del precandidato único en los promocionales de radio y televisión transmitidos en precampaña de los partidos políticos, no implica, de suyo, inobservancia a la legislación electoral, pues la irregularidad dependerá, entre otros elementos y particularidades, del mensaje que se comunique y su efecto o trascendencia.

Entonces, podemos decir que si el mensaje está dirigido a informar a la opinión pública el proceso interno de selección de candidato que se desarrolla, será conforme a Derecho; por el contrario, si el mensaje, por su contenido o confección, es equivocado, por generar un posicionamiento o ventaja indebida del precandidato único frente al electorado, inobservará la legislación electoral, por uso indebido de la prerrogativa.      

ii.            Caso particular

Ahora bien, la controversia a resolver consiste en determinar, si los promocionales de precampaña del PRI transmitidos en radio y televisión dentro del proceso electoral que se desarrolla en el Estado de Chihuahua, en los que se hace mención o bien aparece el precandidato único del PRI a la gubernatura de dicho Estado, Esteban Serrano Escobar, actualizan o no inobservancia a la legislación electoral, por uso indebido de la pauta.

Al respecto, a continuación se describen los elementos relevantes que integran los materiales denunciados: 

De las imágenes y audio de los promocionales de televisión y radio se advierten los siguientes elementos:

                 Elementos auditivos (spots de radio y televisión):

1.      En la voz del propio precandidato, se alude a temas vinculados con sus raíces y el esfuerzo que realizó desde pequeño para salir adelante, lo que lo ha llevado a convertirse en un hombre con experiencia, con templanza y con humildad para transformar al Estado de Chihuahua.

2.      Finalmente se escucha la leyenda “Enrique Serrano, con esfuerzo todo se puede, mensaje dirigido a los delegados de la convención del PRI a celebrarse el 13 de marzo de 2016”.

                 Elementos visuales (spots de televisión):

1.      Aparece en primer cuadro la imagen del precandidato, al tiempo que se observa su nombre y referencia a su calidad que ostenta como precandidato a Gobernador del estado de Chihuahua.

2.      De igual forma, en todo tiempo, aparece la leyenda “Mensaje dirigido a los delegados de la convención del PRI a celebrarse el 13 de marzo de 2016”.

3.      Finalmente se observa, la leyenda “con esfuerzo todo se puede, Enrique Serrano, precandidato a gobernador por el PRI” y el emblema del PRI.     

A partir de los elementos descritos, se advierte que los mensajes transmitidos tienen una doble finalidad. Por una parte, hacer del conocimiento público que Enrique Serrano Escobar, es precandidato del PRI a Gobernador de Chihuahua; y por otra, comunicar a los receptores temas vinculados con las raíces y el esfuerzo que realizó para salir adelante, lo que lo ha llevado a convertirse en un hombre con experiencia, con templanza y con humildad para transformar al Estado de Chihuahua.

Esta Sala Especializada estima que el mensaje contenido en los promocionales denunciados, al presentar elementos de su vida personal, relatando su trayectoria en su infancia y adolescencia y ostentándose como un hombre con “experiencia, templanza y humildad”, aunado a la utilización de la frase “Con esfuerzo todo se puede”, denotan una exaltación de su persona a través de la descripción de los méritos que estima lo hacen apto para lograr la transformación del Estado de Chihuahua.

En este contexto, el mensaje trasciende al electorado en general porque dichas afirmaciones sobre su persona no se limitan al proceso interno de elección de candidato, sino que representa un posicionamiento general que bien podría exponerse dentro de una elección constitucional de Gobernador.

Así, las expresiones emitidas trascienden el proceso interno porque no informan respecto al mecanismo de designación del candidato del PRI a la gubernatura del Estado de Chihuahua, no aluden al método de elección, no se refiere a las personas que están involucradas en el proceso de selección, ni a la plataforma política para exponer a los delegados la pertinencia de su designación, así como tampoco generan información sobre el proceso de selección, sino por el contrario, contienen un posicionamiento del precandidato único de frente al electorado en general como una opción viable para gobernar.

En otras palabras, no presentan ni difunden un programa de trabajo al interior del instituto político al que pertenece, y lejos de transmitir la idea de que su perfil resulta idóneo para ser candidato de su partido político, transmiten que resulta apto para gobernar al Estado de Chihuahua por los méritos y virtudes que lo caracterizan, lo cual resulta propio de un posicionamiento ante una elección abierta a toda la ciudadanía.

En este sentido, el contenido de los promocionales resulta contrario a la finalidad que deben tener los mensajes transmitidos durante la precampaña, esto es, brindar a la opinión pública información relativa al desarrollo de su proceso interno de selección de candidato, y de ahí que se actualice inobservancia a la legislación electoral por parte del PRI al incumplir con tal finalidad, motivo por el cual se actualiza un uso indebido de la pauta, como lo precisó la Sala Superior al confirmar las medidas cautelares mediante la sentencia recaída al SUP-REP-13/2016.

Sin que sea óbice, que en los promocionales de televisión y radio, aparezca la leyenda “Mensaje dirigido a los delegados de la convención del PRI a celebrarse el 13 de marzo de 2016”, porque, como ya se refirió, las afirmaciones vertidas están dirigidas a la ciudadanía en general.

Similar criterio se estableció por esta Sala Especializada en las sentencias relativas a los procedimientos especiales sancionadores identificados con las claves SRE-PSC-10/2016 y SRE-PSC-17/2016.

OCTAVA. INDIVIDUALIZACIÓN DE LA SANCIÓN CORRESPONDIENTE AL PRI

Una vez que ha quedado demostrada la vulneración a la normativa electoral por parte del PRI, este órgano jurisdiccional determinará la sanción que legalmente le corresponda, tomando en cuenta, entre otros aspectos, lo siguiente:

1.     La importancia de la norma transgredida, señalando los preceptos o valores que se trastocaron o se vieron amenazados y la importancia de esa norma dentro del sistema electoral.

2.     Efectos que produce la transgresión, los fines, bienes y valores jurídicos tutelados por la norma (puesta en peligro o resultado).

3.     El tipo de infracción y la comisión intencional o culposa de la falta, análisis que atañe verificar si el responsable fijó su voluntad para el fin o efecto producido, o bien, pudo prever su resultado.

4.     Si existió singularidad o pluralidad de las faltas cometidas, así como si la conducta fue reiterada.

Para tal efecto, esta Sala Especializada estima procedente retomar la tesis histórica S3ELJ 24/2003 de rubro “SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN MATERIA ELECTORAL. ELEMENTOS PARA SU FIJACIÓN E INDIVIDUALIZACIÓN”, que sostenía que la determinación de la falta puede calificarse como levísima, leve o grave, y en este último supuesto como grave ordinaria, especial o mayor, lo que corresponde a una condición o paso previo para estar en aptitud de determinar y seleccionar de entre alguna de las previstas en la ley.

Por tanto, para una correcta individualización de la sanción, en primer lugar es necesario determinar si la falta a calificar es: a) levísima, b) leve o, c) grave, y si se incurre en este último supuesto, precisar si la gravedad es de carácter ordinaria, especial o mayor.

Adicionalmente, debe precisarse que cuando se establece un mínimo y un máximo de la sanción a imponer, se deberá graduar la misma, atendiendo a las circunstancias particulares del caso.

En ese tenor, la Sala Superior ha sostenido que respecto a la individualización de la sanción que se debe imponer a un sujeto por la comisión de alguna irregularidad, se deben tomar en consideración los elementos objetivos y subjetivos que concurrieron en la acción u omisión que produjeron la infracción electoral.

Conforme a lo anterior, al quedar acredita el uso indebido de pauta, por parte del PRI, se deberán valorar los siguientes elementos para calificar debidamente la falta:

1. Bien jurídico tutelado. Se realizó una indebida utilización de los tiempos a que tienen derecho los partidos políticos.

2. Singularidad o pluralidad de la falta. La comisión de la conducta denunciada implicó la actualización de una sola infracción.

3. Circunstancias de modo, tiempo y lugar:

Modo. La conducta consistió en la difusión de los promocionales de radio y televisión RA00133-16 y RV00099-16 (BIO1), RA00178-16 y RV00139-16 (BIO3) y RA00182-16 y RV00140-16 (BIO4), de los que se detectaron los impactos señalados en la siguiente tabla:

Tiempo. La transmisión tuvo lugar durante la precampaña del proceso electoral de Gobernador de Chihuahua, del once al dieciocho de febrero de dos mil dieciséis.  

Lugar. Los spots se difundieron mediante radio y televisión en el Estado de Chihuahua.

4. Contexto fáctico y medios de ejecución. Debe considerarse que los promocionales denunciados se difundieron dentro del proceso electoral local para la elección de Gobernador en el Estado de Chihuahua, durante la etapa de precampañas y el medio de ejecución lo constituyen las señales de los canales de televisión y las frecuencias de radio que los transmitieron.

5. Beneficio o lucro. No se acredita un beneficio económico cuantificable.

6. Intencionalidad (comisión dolosa o culposa). Se encuentra acreditado que los promocionales fueron pautados por el INE como propaganda del PRI; en consecuencia, de conformidad con el criterio sostenido por la Sala Superior[15] y esta Sala Especializada en diversos asuntos[16], se evidencia que dicho instituto político tuvo la intención expresa y manifiesta de que se efectuara la difusión de los promocionales referidos, en tanto que fue quien llevó a cabo las acciones conscientes y voluntarias para que se programara la difusión de los promocionales.

Calificación de la responsabilidad. Con base en lo anterior, para la graduación de la falta cometida por el PRI, se toman en cuenta las siguientes circunstancias:

        Se trata de una infracción que involucra medios masivos de comunicación, como la radio y televisión.

        Se detectaron un total de (6,042) seis mil cuarenta y dos promocionales en radio y televisión.

        Se utilizaron indebidamente las prerrogativas del partido político en el acceso a la radio y televisión.

        Se realizó en la etapa de precampañas del proceso electoral que se desarrolla en el Estado de Chihuahua.

        La comisión de la conducta denunciada implicó la actualización de una sola infracción.

        La conducta se realizó de forma intencional.

        No se advirtió un lucro o beneficio económico de los sujetos denunciados.

Por tanto, a partir de las circunstancias descritas, esta Sala Especializada estima que la infracción en que incurrió el partido político debe ser considerada como grave ordinaria.

Reincidencia. De conformidad con el artículo 458, párrafo 6, de la Ley General, se considerará reincidente a quien, declarado responsable del incumplimiento de alguna de las obligaciones a que se refiere la propia ley, incurra nuevamente en la misma conducta infractora.

En el caso, se carece de antecedente alguno que evidencie que el partido político hubiere sido sancionado con antelación por la misma conducta.

Individualización de la Sanción

El artículo 456, párrafo 1, inciso a), de la Ley General establece el catálogo de sanciones susceptibles de imponer a los partidos políticos: la amonestación pública; multa de hasta diez mil días de salario mínimo general vigente; la reducción de hasta el cincuenta por ciento de las ministraciones de financiamiento público por el periodo que se determine, según la gravedad de la falta; la interrupción de la transmisión de la propaganda política o electoral que se transmita dentro del tiempo asignado por el INE, y la cancelación de su registro como partido político, en los casos de conductas graves y reiteradas.

Cabe resaltar, que dicho catálogo de sanciones no obedece a un sistema tasado en el que el legislador establezca de forma específica qué sanción corresponde a cada tipo de infracción, sino que se trata de una variedad de sanciones cuya aplicación corresponde a la autoridad electoral competente, esto es, se advierte que la norma otorga implícitamente la facultad discrecional al órgano para la imposición de la sanción.

Se debe precisar que, mediante reforma al párrafo primero, de la fracción VI, del Apartado A, del artículo 123 de la Constitución Federal, cuyo decreto se publicó el veintisiete de enero de dos mil dieciséis en el Diario Oficial de la Federación, el salario mínimo no podrá ser utilizado como índice, unidad, base, medida o referencia para fines ajenos a su naturaleza.

De igual forma, en términos de los artículos segundo y tercero transitorios del decreto de reforma mencionado, todas las menciones al salario mínimo como unidad de cuenta, índice, base, medida o referencia para determinar la cuantía de las obligaciones y supuestos previstos en cualquier disposición jurídica, se entenderán referidas a la Unidad de Medida y Actualización. El valor inicial diario de la Unidad de Medida y Actualización será equivalente al que tenga el salario mínimo general vigente diario para todo el país.

Así las cosas, y en virtud que la conducta irregular atribuida al PRI se calificó como grave ordinaria, se justifica la imposición de una multa.

En este escenario, aun cuando las sanciones consistentes en amonestación pública, interrupción de la transmisión de propaganda política o electoral, y cancelación de su registro como partido político son medidas eficaces para la inhibición de conductas contrarias a Derecho; en el particular, dado que la falta implicó un ejercicio indebido de la prerrogativa de acceso a radio y televisión, se considera que tales correctivos no resultan idóneos para inhibir conductas como la acreditada en el caso.

La amonestación resulta inadecuada en atención a que se realizó una utilización indebida de las prerrogativas de acceso a la radio y televisión, de ahí que este tipo de sanción no corresponda a la gravedad de la conducta cometida; en tanto que la interrupción de la transmisión de propaganda política o electoral o la cancelación de su registro como partido político, resultarían excesivas y desproporcionales atento a las circunstancias específicas que rodearon la infracción.

De tal forma, en concepto de esta Sala Especializada, al tomar en consideración el bien jurídico protegido, es decir, que las prerrogativas de acceso a la radio y televisión fueron utilizadas por el partido de forma indebida, que la conducta se calificó como grave ordinaria; que fue intencional; y que aconteció en el contexto de las precampañas relativas al proceso electoral que se desarrolla en el Estado de Chihuahua, dicho instituto político debe ser sujeto de una sanción acorde a las circunstancias particulares del incumplimiento a la ley.

Conforme a las consideraciones anteriores, se impone al PRI una sanción consistente en una multa de mil (1000) veces la Unidad de Medida y Actualización, equivalente a $73,040.00 (setenta y tres mil cuarenta pesos 00/100 M.N.), que es una cantidad suficiente para disuadir la posible comisión de faltas similares que también pudieran afectar los valores protegidos por la norma transgredida.

Condiciones socioeconómicas del infractor

Al respecto, es necesario considerar las condiciones socioeconómicas del partido a fin que la sanción impuesta no constituya una carga excesiva.

De la información que obra en poder de esta Sala Especializada, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo INE/CG1051/2015  aprobado por el Consejo General del INE, el dieciséis de diciembre de dos mil quince, se tiene que el PRI recibe la cantidad de $978,221,234.88 (novecientos setenta y ocho millones doscientos veintiún mil doscientos treinta y cuatro pesos 88/100 M.N.) perteneciente al rubro financiamiento para actividades ordinarias permanentes ministrado por el Instituto para el presente año.

En ese tenor, la cantidad impuesta como sanción al PRI, equivale al 0.0074% de su ministración anual para actividades ordinarias permanentes correspondiente al ejercicio dos mil dieciséis.

Por tanto, el partido político está en posibilidad de pagar la sanción económica que por esta vía se impone, además de que la sanción es proporcional a la falta cometida, por lo que se estima que puede generar un efecto inhibitorio, lo cual, según lo ha establecido la Sala Superior, es precisamente, la finalidad que debe perseguir una sanción.

Forma de pago de la sanción

La cantidad objeto de la sanción se deberá restar de las ministraciones de gasto ordinario que recibe el PRI del INE, correspondiente al mes siguiente en que quede firme esta sentencia.

Lo anterior es así, en virtud de que la multa impuesta, resulta idónea, necesaria y proporcional ya que constituye, a juicio de esta Sala Especializada, una medida suficiente y ejemplar a efecto de disuadir la posible comisión de conductas similares en el futuro.

Para una mayor publicidad de la sanción que se impone en la presente ejecutoria, deberá publicarse en su oportunidad, en la página de Internet de este órgano jurisdiccional, en el apartado relativo al catálogo de sujetos sancionados en los procedimientos especiales sancionadores.

En razón de lo anterior se:

R E S U E L V E

PRIMERO. Comuníquese la presente sentencia y remítase copia certificada del expediente en que se actúa, al Instituto Estatal Electoral de Chihuahua, para los efectos precisados en esta resolución.

SEGUNDO. Se sobresee en el procedimiento especial sancionador por cuanto hace a la conducta consistente en uso indebido de la pauta atribuida a Enrique Serrano Escobar, conforme a los términos de la presente ejecutoria.

TERCERO. Se declara inexistente la infracción atribuida al Partido Revolucionario Institucional, por lo que se refiere al incumplimiento a las medidas cautelares, conforme a lo sostenido en la presente sentencia.

CUARTO. Se declara existente la infracción atribuida al Partido Revolucionario Institucional, por lo que se refiere al uso indebido de la pauta, conforme a lo sostenido en la presente sentencia.

QUINTO. Se impone al Partido Revolucionario Institucional la sanción consistente en una multa equivalente a $73,040.00 (setenta y tres mil cuarenta pesos 00/100 M.N.).

SEXTO. Se declara inexistente la infracción atribuida a las concesionarias XEHB, S.A. de C.V. (emisora XHEHB-FM); XEHHI, S.A. de C.V. (emisora XHHHI-FM); Radio Santa Bárbara, S.A. de C.V. (emisora XHSB-FM); Radiza, S.A. de C.V., (emisoras XHDIS-FM y XHACB-FM); Frecuencia Modulada de Ciudad Juárez, S.A., (emisora XHTO-FM 104.3) y Radiorama de Juárez, S.A. de C.V., (emisora  XEPZ-AM 1190), por lo que se refiere al incumplimiento a las medidas cautelares, en los términos de la presente ejecutoria.

SÉPTIMO. Publíquese la presente sentencia en la página de internet de esta Sala Especializada, en el catálogo de sujetos sancionados en los procedimientos especiales sancionadores.

NOTIFÍQUESE en términos de la normatividad aplicable.

En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido y, en su caso, hágase la devolución de la documentación que corresponda.

Así lo resolvió la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, por unanimidad de votos de los Magistrados y la Magistrada que la integran, ante el Secretario General de Acuerdos, quien da fe.

MAGISTRADO PRESIDENTE

CLICERIO COELLO GARCÉS

          SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS

            FRANCISCO ALEJANDRO CROKER PÉREZ

A N E X O  Ú N I C O

A efecto de determinar la legalidad o ilegalidad de los hechos denunciados materia de la sentencia en el SRE-PSC-20/2016, se verificará si tuvieron o no lugar, a partir de las constancias que obran en el expediente.

1.     DILIGENCIAS REALIZADAS POR LA AUTORIDAD

3.     APORTADAS EN LA AUDIENCIA DE PRUEBAS Y ALEGATOS