PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR

EXPEDIENTE: SRE-PSC-21/2017

DENUNCIANTES: ALAN ALEJANDRO OSORIO COLMENARES Y OTRO

DENUNCIADOS: JAVIER LOZANO ALARCÓN, SENADOR DE LA REPÚBLICA Y OTRO

MAGISTRADO PONENTE: CLICERIO COELLO GARCÉS

SECRETARIO: LUIS RODRIGO GALVÁN RÍOS

Ciudad de México, a dieciséis de marzo de dos mil diecisiete.

SENTENCIA por la cual se determina la inexistencia de las infracciones objeto del procedimiento especial sancionador iniciado en contra del Senador de la República, actualmente con licencia, Javier Lozano Alarcón, por la supuesta promoción personalizada, utilización indebida de recursos públicos y violación a las reglas establecidas en la normativa electoral para la difusión de su 4° informe de labores en radio y televisión; así como culpa in vigilando en contra del Partido Acción Nacional. Esto, en virtud de que su contenido corresponde a un ejercicio genuino de informe de labores conforme a los parámetros previstos en la ley.

A N T E C E D E N T E S

1.  Primera denuncia. El cuatro de noviembre de dos mil dieciséis, Alan Alejandro Osorio Colmenares, por su propio derecho, presentó denuncia en contra de Javier Lozano Alarcón, Senador de la República por el Partido Acción Nacional[1] en el Estado de Puebla, por la difusión de su 4º informe de labores en espectaculares y Facebook, lo cual, a consideración del denunciante, actualiza la violación a los artículos 134, párrafo 8, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,[2] y 242, párrafo 5, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales,[3] dado que en dicha publicidad supuestamente se promociona de manera personalizada la figura del Senador referido. Asimismo, denuncia culpa in vigilando en contra del partido político, respecto de las conductas reprochadas al legislador federal.

2.  Radicación y diligencias de investigación. El cinco de noviembre de dos mil dieciséis, la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral[4], radicó la denuncia como procedimiento sancionador ordinario con la clave UT/SCG/Q/AAOC/CG/55/2016, y ordenó la realización de diversas diligencias relacionadas con los hechos denunciados.

3.  Primera ampliación. En esa misma fecha, el denunciante presentó un escrito de ampliación de denuncia a fin de solicitar la certificación de diversas páginas de internet que considera dan cuenta de los hechos denunciados, así como de diversos videos alojados en la red social YouTube, en los que aparece el legislador denunciado.

4.  Segunda ampliación. El seis de noviembre de dos mil dieciséis, presentó nuevamente un escrito de ampliación a fin de denunciar la difusión del referido informe a través de spots de radio, así como en bardas, banners, vallas publicitarias, parabuses y una pantalla electrónica, todos ubicados en el Estado de Puebla.

5.  Reencauzamiento. El siete de noviembre de dos mil dieciséis, la Unidad Técnica determinó reencauzar la vía a procedimiento especial sancionador derivado de que en el escrito de ampliación de denuncia se aducía que el informe de labores también se promocionó en radio; en ese sentido, la autoridad instructora le asignó la clave UT/SCG/PE/AAOC/CG/181/2016.

6.  Segunda denuncia. El seis de noviembre de dos mil dieciséis, Xicoténcatl Soria Hernández, por su propio derecho, también presentó denuncia en contra del Senador, Javier Lozano Alarcón, por la difusión del referido informe de labores en radio, espectaculares, bardas, vallas publicitarias, pantallas electrónicas, parabuses, YouTube y Facebook, lo cual, a su consideración actualiza una violación a los artículos 134, párrafo 8 de la Constitución Federal, y 242, párrafo 5 de la Ley General, dado que desde su perspectiva, en dicha publicidad se promocionaba de manera personalizada la figura del Senador. Asimismo, culpa in vigilando en contra del partido político, respecto de las conductas reprochadas al legislador federal.

7.  Radicación y acumulación. El siete de noviembre de dos mil dieciséis, la Unidad Técnica radicó la segunda denuncia con la clave UT/SCG/PE/XSH/CG/182/2016. Asimismo, al considerar que los hechos denunciados guardaban estrecha relación con los que corresponden al procedimiento especial sancionador UT/SCG/PE/AAOC/CG/181/2016, ordenó su acumulación.

8.  Primer acuerdo de medidas cautelares. El diez de noviembre de dos mil dieciséis, la Comisión de Quejas y Denuncias del INE dictó el acuerdo ACQyD-INE-133/2106, mediante el cual decretó procedente la solicitud de medidas cautelares y ordenó la suspensión de dicha publicidad en todos los medios comisivos señalados por el denunciante.[5]

9.  Ampliación de la segunda queja. El doce de noviembre de dos mil dieciséis, Xicoténcatl Soria Hernández presentó un escrito de ampliación a fin de denunciar un segundo segmento de publicidad[6] alusiva al 4º informe de labores del legislador federal en radio y televisión, que considera vulnera los artículos 134 párrafos 7 y 8 de la Constitución Federal, y 242, párrafo 5 de la Ley General, dado que en dicha publicidad se promociona la figura del legislador de manera personalizada con la utilización de recursos públicos.

Asimismo, añadió que dichas conductas también constituyen un acto anticipado de campaña, así como un incumplimiento al acuerdo de medidas cautelares ACQyD-INE-133/2106, dictado el diez de noviembre de dos mil dieciséis, dado que a su consideración, el nuevo segmento de publicidad contiene los mismos elementos que ya habían sido materia de pronunciamiento en el referido acuerdo de medida cautelar.

10.   Remisión al Instituto Electoral del Estado de Puebla. El trece de noviembre de dos mil dieciséis, la Unidad Técnica se declaró incompetente para conocer de los supuestos actos anticipados de campaña, al considerar que dicha conducta se encuentra vinculada directamente con el próximo proceso electoral local para la elección de Gobernador en el Estado de Puebla, lo cual es competencia del Instituto Electoral de dicha entidad federativa; por tanto, ordenó remitirle copia certificada del presente expediente para que determinara lo conducente.

11.  Procedimiento Ordinario Sancionador. En la misma fecha, la Unidad Técnica ordenó iniciar un procedimiento ordinario sancionador en contra de Javier Lozano Alarcón, por el presunto incumplimiento al acuerdo de medidas cautelares ACQyD-INE-133/2106, emitido por la Comisión de Quejas y Denuncias del INE el diez de noviembre de dos mil dieciséis, al considerar que dicha conducta no actualiza la tramitación de un procedimiento especial sancionador, pues no existe un proceso electoral federal actualmente en curso, ni se advierte una posible incidencia inmediata en el próximo proceso electoral federal de 2017-2018.

12.  Segundo acuerdo de medidas cautelares. El dieciséis de noviembre de dos mil dieciséis, la Comisión de Quejas y Denuncias del INE, mediante acuerdo ACQyD-INE-137/2106, decretó procedentes las medidas cautelares solicitadas únicamente por lo que hace a la difusión del referido informe de labores en el nuevo segmento de publicidad difundida en radio, más no así en la transmitida por televisión.

13.  Emplazamiento. El tres de marzo de dos mil diecisiete, se ordenó emplazar a las partes y se señaló la fecha para la audiencia de pruebas y alegatos, la cual tuvo verificativo el nueve siguiente.

14.  Remisión de expediente e informe circunstanciado. En su oportunidad, la Unidad Técnica remitió a la Oficialía de Partes de esta Sala Regional Especializada el expediente del procedimiento especial sancionador que ahora se resuelve, el cual fue remitido a la Unidad Especializada para la Integración de los Expedientes de los Procedimientos Especiales Sancionadores de este órgano jurisdiccional, a efecto de que llevara a cabo la verificación de su debida integración, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo General 4/2014, emitido por la Sala Superior.

15.  Turno a ponencia y radicación. El catorce de marzo de dos mil diecisiete, el Magistrado Presidente acordó integrar el expediente SRE-PSC-21/2016, y turnarlo a la ponencia a su cargo. En su oportunidad se radicó el expediente en la ponencia respectiva y se procedió a elaborar el proyecto de resolución.

C O N S I D E R A C I O N E S

PRIMERA. CUESTIÓN PREVIA SOBRE LA COMPETENCIA

En los escritos de denuncia, se aduce la ilegalidad de la publicidad relacionada con el 4° informe de labores del Senador Javier Lozano Alarcón, difundida a través de radio y televisión y otros medios, como lo son: espectaculares, bardas, vallas publicitarias, pantallas electrónicas, parabuses, YouTube y Facebook. Hechos que, desde su perspectiva, presuponen promoción personalizada y uso indebido de recursos públicos, para posicionar la imagen del Senador debido a su aspiración de participar en el próximo proceso electoral en el Estado de Puebla.

De lo anterior, se advierte que la conducta denunciada presuntamente se realizó en diversos medios comisivos, cuya incidencia únicamente impacta en el ámbito local, porque se circunscribe al Estado de Puebla, y desde la perspectiva del denunciante, se vincula con una posible incidencia en un proceso electoral a celebrarse en dicha entidad federativa.

En este sentido, la conducta denunciada que tuvo verificativo en los referidos medios comisivos distintos a radio y televisión, no es de conocimiento exclusivo del Instituto Nacional Electoral y de esta Sala Especializada.

Lo anterior, con base en los criterios de la Sala Superior[7], en los que se ha sostenido que la legislación electoral contempla un sistema de distribución de competencias entre las autoridades electorales nacionales y locales, el cual atiende principalmente a dos criterios, el primero en virtud de la materia, es decir, si la misma se vincula con un proceso comicial local o federal, con la excepción prevista para aquellas infracciones vinculadas a radio o televisión, y el segundo de carácter territorial, es decir, determinar en dónde ocurrió la conducta, a efecto de establecer cuál es la autoridad competente.

Así, en el presente caso existieron algunas conductas que acontecieron a través de medios diversos a la radio y televisión y no están vinculadas con un proceso electoral federal, de ahí que se surta la competencia de la autoridad electoral local para conocer de las mismas.

Por otra parte, no pasa desapercibido para este órgano jurisdiccional, que nuestra máxima autoridad electoral ha considerado que el INE tiene competencia para conocer de los procedimientos relacionados con hechos en los que se denuncie propaganda gubernamental con elementos de promoción personalizada diversos a radio y televisión, aun cuando no haya incidencia en un proceso electoral federal; sin embargo, esta hipótesis se actualiza cuando se trate de la posible difusión del informe fuera del ámbito territorial de responsabilidad del servidor público[8], lo que en el caso no acontece.

Lo anterior, porque los hechos denunciados se realizaron en el Estado de Puebla, sin salir de dicha entidad, lo que evidencia que la conducta no tuvo un impacto a nivel nacional[9], ni se denunció la extraterritorialidad.

En ese sentido, esta Sala Regional Especializada estima procedente remitir copia certificada de las denuncias, anexos y todo lo actuado en el expediente, al Organismo Público Local Electoral del Estado de Puebla, para que de conformidad con sus facultades determine lo que en Derecho proceda respecto a la probable vulneración a la normativa electoral relativa a las reglas para la difusión de informes de actividades, así como probable promoción personalizada y uso indebido de recursos públicos por parte del Senador denunciado, en cuanto a todos los medios comisivos distintos a la radio y televisión.

Esta determinación, además de las circunstancias del caso referidas, se funda en la interpretación sistemática de los preceptos normativos que regulan el ámbito competencial de las autoridades electorales locales y federales, en los siguientes términos.

El artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos[10] establece que las facultades que no están expresamente concedidas por nuestra Ley Fundamental a las autoridades federales, se encuentran reservadas a los Estados.

Así, por una parte, la Sala Especializada conocerá del procedimiento especial sancionador, cuando durante un proceso electoral federal se transgreda lo establecido en los artículos 41, base III, o 134, párrafo 8, de la Constitución Federal; se contravengan las normas sobre propaganda política o electoral; constituyan actos anticipados de precampaña o campaña; así como en todos aquellos supuestos de radio y televisión, salvo que se trate de infracciones de naturaleza estrictamente local, de conformidad con los artículos 470 y 471 de la Ley General.

Por otro lado, el artículo 122, base primera, fracción V, inciso f), en relación con el 116, fracción IV, inciso o), de la Constitución Federal, establecen que las constituciones y leyes de los Estados y de la Ciudad de México, en materia electoral, garantizarán que se tipifiquen los delitos y determinen las faltas en materia electoral, así como las sanciones que por ellos deban imponerse.

En tanto que, los artículos 104, inciso r) y 198, párrafo 2, de la Ley General establecen, respectivamente, que corresponde a los Organismos Públicos Locales, ejercer las funciones que determine esa Ley y aquéllas no reservadas al INE, así como que tales organismos son autoridad en materia electoral, en los términos que establece la Constitución Federal, la propia Ley, la Constitución y las leyes locales correspondientes.

En este tenor, se tiene que el Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, en su artículo 392 bis, incisos III), IV) y VI), dispone que constituyen infracciones de las autoridades o los servidores públicos, de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos autónomos, y cualquier otro ente público, los siguientes:

-El incumplimiento del principio de imparcialidad establecido por el artículo 134 de la Constitución Federal, cuando tal conducta afecte la equidad de la competencia entre los partidos políticos, aspirantes, precandidatos o candidatos durante los procesos electorales.

-Durante los procesos electorales, la difusión de propaganda, en cualquier medio de comunicación social, que contravenga lo dispuesto por el párrafo octavo, del artículo 134 de la Constitución Federal.

-El incumplimiento de cualquiera de las disposiciones contenidas en ese Código.

En ese orden, por regla general, los órganos electorales locales deben conocer de las denuncias y quejas que se presenten por hechos que tienen lugar en el ámbito local, ya que de manera excepcional se actualiza la competencia de las autoridades electorales federales, ante los supuestos expresamente establecidos en la ley o en la jurisprudencia.[11]

Lo que en consonancia con lo establecido en el Código Electoral local, se advierte que las autoridades electorales del Estado de Puebla, están facultadas para conocer de las conductas que pudieran implicar la vulneración del artículo 134 constitucional, así como del incumplimiento de cualquiera de las disposiciones contenidas en ese Código.

Conforme a esto, a los criterios establecidos por la Sala Superior y atentos a las particularidades del caso, es posible determinar la remisión de copia certificada del expediente al Organismo Público Local Electoral del Estado de Puebla, toda vez que cuenta con atribuciones para conocer de infracciones relacionadas con la presunta promoción personalizada de un servidor público, así como la utilización indebida de recursos públicos y la vulneración a las reglas sobre la rendición de informes de labores, únicamente, respecto de los medios comisivos diversos a radio y televisión.

Lo anterior, es congruente con el interés de privilegiar la participación de las autoridades locales en el conocimiento y resolución de controversias electorales que afectan o tienen incidencia en su ámbito competencial, pues constituye una medida acorde con el fortalecimiento del federalismo electoral, toda vez que propicia el reconocimiento, la participación y colaboración de los distintos ámbitos de impartición de justicia electoral[12].

En ese sentido, esta Sala Regional Especializada únicamente es competente para conocer la difusión del informe de labores en radio y televisión, al actualizarse la competencia exclusiva de las autoridades electorales nacionales tanto en procesos electorales federales como locales y fuera de ellos, de conformidad con la tesis de jurisprudencia 25/2010: “PROPAGANDA ELECTORAL EN RADIO Y TELEVISIÓN. COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES PARA CONOCER DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES RESPECTIVOS.”[13]

Lo anterior, con fundamento en los artículos 41, párrafo segundo, base III, Apartado D y 99, párrafo cuarto, fracción IX de la Constitución Federal; 192 y 195 último párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como 470, 476 y 477 de la Ley General.

SEGUNDA. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA

Javier Lozano Alarcón, en su comparecencia a la audiencia de pruebas y alegatos, manifestó como causal de improcedencia que los hechos denunciados no constituyen una violación a la normativa en materia electoral, de conformidad con el artículo 470, párrafo 5, inciso b) de la Ley General, y con la Jurisprudencia 45/2016 de rubro: “QUEJA. PARA DETERMINAR SU IMPROCEDENCIA SE DEBE REALIZAR UN ANÁLISIS PRELIMINAR DE LOS HECHOS PARA ADVERTIR LA INEXISTENCIA DE UNA VIOLACIÓN EN MATERIA DE PROPAGANDA POLÍTICO-ELECTORAL.”

Al respecto, este órgano jurisdiccional considera que resulta infundada la causal de improcedencia, dado que en el caso que nos ocupa, se advierte que los escritos de los denunciantes explícitamente narraron los hechos que consideraron contrarios a la normativa electoral, precisaron las consideraciones y preceptos jurídicos aplicables al caso concreto y ofrecieron los medios de prueba que a su consideración sustentaban sus pretensiones.

De esta forma, en modo alguno se advierte de manera clara, manifiesta, notoria e indudable que los hechos denunciados no constituyen una violación a la normativa en materia electoral.

Por el contrario, la determinación respecto a si se actualiza o no una infracción, será materia del pronunciamiento de fondo del presente procedimiento, con base en el análisis particular y contextual que se efectúe, a partir del alcance y valor probatorio que se otorgue a los medios de prueba que obran en el expediente y los preceptos jurídicos aplicables al caso concreto.

TERCERA. CONTROVERSIA

En el presente asunto los aspectos a dilucidar ante la jurisdicción electoral federal son los siguientes:

a)    La violación a lo dispuesto en los artículos 134, párrafos 7 y 8, de la Constitución Federal y 242, párrafo 5, de la Ley General, atribuible al Senador de la República por el Estado de Puebla, Javier Lozano Alarcón, con motivo de la difusión de su 4º informe de labores en radio y televisión, en los que presuntamente se promociona de manera personalizada la figura del servidor público con la utilización indebida de recursos públicos.

b)    La supuesta vulneración a los artículos 443, párrafo 1, incisos a) y n) de la Ley General, atribuibles al PAN, por haber incumplido su deber de cuidado -culpa in vigilando-, respecto de las conductas que se le atribuyen al Senador de la República, Javier Lozano Alarcón.

CUARTA. ESTUDIO DE FONDO

I.                    VALORACIÓN PROBATORIA

a)    Rendición del informe de labores

El Senador de la República, Javier Lozano Alarcón, reconoció[14] que su 4º informe de labores fue rendido el once de noviembre del dos mil dieciséis, en su escrito presentado el ocho del mes y año en cita, al cual acompañó copia simple del oficio LXIII/JLA/006/2016, dirigido al Presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República, mediante el cual le comunicó sobre la presentación del referido informe en la fecha señalada y solicita su publicación en la Gaceta Oficial del Senado.

En ese sentido, se tiene por acreditada la rendición del informe en virtud de que se trata de un hecho reconocido de conformidad con el artículo 461, párrafo 1 de la Ley General, y que no se encuentra controvertido por las partes.

Con la precisión de que al momento de emitir la presente resolución Javier Lozano Alarcón, se encuentra con licencia indefinida desde el treinta y uno de enero del año en curso.[15]

b)    Promocionales en radio y televisión

i.                    Primer segmento

Mediante oficio número DEPPP-2016-11068, del nueve de noviembre de dos mil dieciséis, la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del INE informó que el ocho y nueve de noviembre del mismo año, se detectó el primer segmento de promocionales de radio (RA02566-16) y televisión (RV02027-16) no pautados, alusivos al 4º informe de labores del Senador Javier Lozano Alarcón, y acompañó los testigos de grabación correspondientes.

Dichos promocionales fueron trasmitidos en el Estado de Puebla,  conforme al siguiente reporte de detecciones:

Posteriormente, mediante oficio de catorce de noviembre de dos mil dieciséis, la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del INE, en alcance al oficio número DEPPP-2016-11068, informó que el siete y ocho de noviembre de ese mismo año detectó diecisiete impactos adicionales del promocional en radio, en la estación XHRH-FM-103.3, conforme al siguiente reporte de detecciones:

El contenido de los promocionales referidos es el siguiente:

ii.                 Segundo segmento

Mediante oficio número DEPPP-2016-11228, del quince de noviembre de dos mil dieciséis, la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del INE informó que el catorce y quince de noviembre del mismo año, se detectó el segundo segmento de promocionales de radio (RA02587-16) y televisión (RV02051-16) no pautados, alusivos al 4º informe de labores del Senador de la República, Javier Lozano Alarcón, y acompañó los testigos de grabación correspondientes.

Dichos promocionales fueron trasmitidos en el Estado de Puebla, conforme al siguiente reporte de detecciones:

El contenido de los promocionales referidos es el siguiente:

Cabe destacar que el sistema integral de gestión de requerimientos, constituye un programa electrónico de comunicación institucional entre las diversas áreas del INE, que en el presente caso, fue utilizado por la Dirección de Prerrogativas y Partidos Políticos para responder a los requerimientos efectuados por la autoridad instructora.[16]

Ahora bien, atendiendo al cronograma de instrumentación de la entrega y recepción electrónica de materiales y las órdenes de transmisión, se liberaron las fases segunda y tercera del referido sistema, que consisten en lo siguiente: a) Segunda fase.- Entrega electrónica de estrategias de transmisión de partidos políticos y autoridades electorales y b) Tercera fase.- Sistema integral de gestión de requerimientos en materia de radio y televisión.

De este modo, la Junta General Ejecutiva determinó que para el uso de la Firma Electrónica Avanzada en el Sistema Electrónico aplicable a la entrega y recepción electrónica o satelital de las órdenes de transmisión y materiales, así como en el Sistema integral de gestión de requerimientos en materia de radio y televisión, personal de la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos, de las autoridades electorales federales y locales, así como de partidos políticos, con base en las atribuciones con que cuenten, firmarán electrónicamente los documentos electrónicos o mensajes de datos para enviarlos y recibirlos a través del citado Sistema.

En ese sentido, se tiene por acreditada la difusión de la publicidad en radio y televisión en los términos referidos, toda vez que los informes de la DEPPP y los testigos de grabación que remite constituyen documentales públicas con valor probatorio pleno, de conformidad con el artículo 462, párrafo 2, de la Ley General y con la jurisprudencia 24/2010 de rubro: “MONITOREO DE RADIO Y TELEVISIÓN. LOS TESTIGOS DE GRABACIÓN DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL TIENEN, POR REGLA, VALOR PROBATORIO PLENO.”

c)    Notas periodísticas:

Mediante actas circunstanciadas, la autoridad instructora, a petición de los denunciantes, certificó la existencia y contenido de diversas notas periodísticas relacionadas con los hechos denunciados, de conformidad con la siguiente tabla:

Ahora bien, si bien las certificaciónes emitidas por la autoridad instructora deben considerarse como una documental pública de conformidad con el artículo 462, párrafo 2, de la Ley General, lo cierto es que su alcance probatorio es únicamente indiciario, al constituir la opinión de diversos autores sobre los hechos que se relatan. Sirve de apoyo a lo anterior, la Jurisprudencia 38/2002 de rubro “NOTAS PERIODÍSTICAS. ELEMENTOS PARA DETERMINAR SU FUERZA INDICIARIA.”

Con la precisión de que dichas notas periodísticas narran aspectos que van más allá de la difusión del informe de labores, pues narran entre otros aspectos, la decisión del INE respecto a su publicidad y sus posibles aspiraciones.

II.                 MARCO NORMATIVO

        Principio de imparcialidad y prohibición de promoción personalizada

El artículo 134 de la Constitución Federal establece reglas generales, de carácter restrictivo, relacionadas con la propaganda que difundan los poderes públicos, órganos autónomos, dependencias y entidades de la administración pública, así como cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno y específicamente prohíbe la utilización de propaganda gubernamental con fines que no sean institucionales, informativos, educativos o de orientación social, así como aquella que incluya nombres, imágenes voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público a fin de no influir en la equidad de la competencia electoral entre los partidos políticos.

En los párrafos séptimo y octavo del mencionado artículo 134 constitucional, se tutela desde el orden constitucional, los principios de equidad e imparcialidad a los que están sometidos los servidores públicos en el ejercicio de la función que realizan, con el objeto de evitar la afectación a los principios rectores en materia electoral.

Cabe señalar que el principio de neutralidad de los poderes públicos se encuentra recogido en forma amplia en la Constitución Federal y, de esa suerte, cualquier actividad que conlleve el empleo de recursos públicos está sujeta en todo momento a tal mandato, por lo que los servidores públicos deben abstenerse de utilizar recursos públicos para fines electorales.

De tal forma que, la obligación de los servidores públicos de ejercer con responsabilidad e imparcialidad los recursos del Estado, incluye desde luego, la difusión de propaganda gubernamental con motivo de un informe de gobierno, caso en el cual, deben atenderse las reglas consagradas en el artículo 242, párrafo 5 de la Ley General.

En ese tenor, ha sido criterio de la Sala Superior[17] que para tenerse por actualizada la vulneración a lo dispuesto en el referido artículo 134 constitucional, es necesario que se acredite plenamente el uso indebido de recursos públicos que se encuentran bajo la responsabilidad del servidor público denunciado, para incidir en la contienda electoral o en la voluntad de la ciudadanía, a efecto de favorecer a un determinado candidato o partido político.

Así, la Sala Superior de este Tribunal Electoral[18] ha señalado que las restricciones a la actividad propagandística gubernamental no implican una limitación absoluta a las actividades públicas que deban realizar dichos funcionarios en ejercicio de sus atribuciones, tampoco impiden su participación en las actividades que deban realizar para ese efecto, menos aún, cuando su aparición en los medios de comunicación, se deba al ejercicio periodístico.

Por ello, la finalidad de esa previsión constitucional, es evitar que el cargo público que ostentan y los recursos públicos de que disponen esos servidores, se utilicen para fines distintos a los planeados y presupuestados por la autoridad competente, en particular, para generar un impacto en la ciudadanía, con la intención de influir en sus preferencias electorales, en detrimento del principio de equidad, en las campañas electorales y sus resultados.

        Reglas para la difusión del informe de gobierno

El artículo 242, párrafo 5 de la Ley General, genera una excepción a la regla constitucional prevista en el artículo 134, párrafo octavo de la Constitución Federal, el cual establece que el informe anual de labores o gestión de los servidores públicos, así como los mensajes que para darlos a conocer se difundan en los medios de comunicación social, no serán considerados como propaganda prohibida, siempre que cumplan los siguientes requisitos:

1. Su difusión debe ocurrir sólo una vez al año.

2. En medios con cobertura regional correspondiente al ámbito geográfico de responsabilidad del servidor público.

3. No debe exceder de los siete días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe.

4. No debe realizarse dentro del periodo de campaña electoral y

5. En ningún caso la difusión de tales informes debe tener fines electorales.

III.               CASO CONCRETO

Los denunciantes sustancialmente aducen que la difusión del 4º informe de labores del Senador de la República, Javier Lozano Alarcón, en radio y televisión, constituye un medio para promocionar de manera personalizada su imagen en el Estado de Puebla, en contravención al artículo 134 párrafos 7 y 8 de la Constitución Federal y el diverso 242, párrafo 5, de la Ley General, en virtud de que dicha publicidad:

i)       No revela una genuina y auténtica rendición de cuentas, pues no se alude a las actividades relacionadas con el actuar público del legislador federal durante el ejercicio que se pretende informar;

ii)    No se relaciona con el informe, pues se hace alusión a logros del Gobierno del Estado de Puebla emanado del PAN y no a las labores legislativas del Senador de la República;

iii)  La frase “CARÁCTER PARA TRANSFORMAR” no se relaciona con alguna actividad legislativa, sino pretende enaltecer la figura del servidor público;

iv)  La imagen y nombre del legislador es predominante en relación con el resto del contenido de la publicidad;

v)    No se hace alusión a la fecha del informe;

vi)  Se incluye indebidamente el logotipo del PAN, lo cual, convierte la publicidad del informe de labores en propaganda electoral;

vii)    La publicidad en su conjunto tiene la finalidad de sobreexponer su imagen y posicionarse políticamente entre la ciudadanía poblana de cara al proceso electoral local de 2018; y,

viii) Lo anterior, mediante la violación al principio de imparcialidad en la utilización de los recursos públicos, pues dicha publicidad es pagada con una partida especial que el Senado de la República otorga a sus integrantes para que anualmente realicen su informe de labores.

Ahora bien, a fin de dilucidar la legalidad de la publicidad en radio y televisión alusiva al informe de labores denunciado, de conformidad con las reglas establecidas en la normativa electoral, es preciso retomar el contenido de la misma y hacer las siguientes precisiones sobre su difusión:

        Primer segmento de publicidad en Televisión (8 y 9 de Noviembre) y Radio (7 a 9 de Noviembre)

        Segundo segmento de publicidad en Televisión y Radio (Ambos 14 y 15 de Noviembre)

La publicidad difundida en radio y televisión se divide en dos segmentos distintos, de conformidad con la siguiente tabla ejemplificativa:

Establecido lo anterior, se procederá al estudio de los agravios hechos valer por el denunciante, en el entendido de que algunos serán estudiados de manera individual y otros en conjunto, dada su estrecha relación con la materia de la controversia.

i)       La publicidad no revela una genuina y auténtica rendición de cuentas y ii) La publicidad del informe hace alusión a logros del PAN en el Gobierno del Estado de Puebla

Los denunciantes aducen que la publicidad alusiva al 4º informe de labores del Senador de la República, Javier Lozano Alarcón vulnera lo previsto en los artículos 134, párrafos 7 y 8 de la Constitución Federal, en relación con el 242, párrafo 5, de la Ley General, ya que la misma no revela una genuina y auténtica rendición de cuentas, pues no se alude a las actividades relacionadas con el actuar público del legislador federal durante el ejercicio que se pretende informar.

Al respecto, de un análisis integral de la publicidad en radio y televisión alusiva al 4º informe anual de labores del Senador denunciado, esta Sala Especializada estima que por su contenido y estructura, se advierte de manera evidente que su finalidad es difundir logros, actividades y resultados que se obtuvieron en el seno del Congreso de la Unión, lo cual revela un auténtico, genuino y veraz ejercicio de rendición de cuentas a la ciudadanía por parte del legislador federal.

Se considera que dicha publicidad difundida en radio y televisión materializa el actuar público del Senador denunciado como integrante del Congreso Federal, pues se identifican plenamente las actividades y resultados que se cumplieron con motivo del desempeño de las labores atinentes, entre las cuales destacan:

- El Sistema Nacional Anticorrupción; derivado de los Decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 2015 y el 18 de Julio de 2016, respectivamente, por el que se reforman diversas disposiciones de la Constitución Federal, en materia de combate a la corrupción y se expide, entre otras, la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción.

- La Ley del Derecho de Réplica, como parte de la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones y radiodifusión, derivado del Decreto publicado en el DOF el 4 de Noviembre de 2015, por el que se expide la Ley Reglamentaria del artículo 6º de la Constitución Federal, en materia de derecho de réplica.

Lo anterior, sin que se advierta de manera objetiva que los mensajes e imágenes desplegadas tengan como finalidad enaltecer la figura del legislador federal, la exaltación de sus virtudes, cualidades o capacidades como funcionario público, o cualquier otro elemento del cual se pudiera desprender la intención de promover de manera personalizada a Javier Lozano Alarcón para obtener un beneficio indebido que lo posicione políticamente ante a la ciudadanía poblana.

Contrariamente a lo que señala el denunciante, la publicidad en radio y televisión alusiva al 4º informe anual de gestión del Senador de la República, sí reseña temas relacionados con las actividades legislativas desempeñadas por el servidor público en cumplimiento a la función encomendada en el orden constitucional, al relacionarse directamente con tres reformas constitucionales publicadas durante su gestión como integrante del Congreso Federal.

Se advierte que su objetivo central es transmitir a la ciudadanía la actividad legislativa del Senador, pues se identifica plenamente el cargo que desempeña el servidor público, la fracción parlamentaria a la que pertenece y las actividades relacionadas con la integración del Sistema Nacional Anticorrupción y el Derecho de Réplica al texto constitucional.

A su vez, se advierte una congruencia discursiva en el contenido de los mensajes, pues en el caso del promocional relacionado con el Sistema Nacional Anticorrupción, se acompaña del mensaje “los mexicanos estamos hartos de políticos corruptos, desde ahora el que la hace, la paga.”; y de igual forma en los spots relacionados con la Ley del Derecho de Réplica, se agrega el mensaje “para armonizar libertad de expresión y derecho a la información, derechos humanos que no pueden ser amenazados por nada, ni por nadie.” Lo anterior, reafirma que la finalidad siempre es la misma y el mensaje nunca se aparta del ejercicio de rendición de cuentas con el objeto de promocionar de manera personalizada la figura del legislador federal, como lo plantean los denunciantes.

Por tanto, no les asiste la razón a los denunciantes cuando aducen que la publicidad en radio y televisión no revela una genuina y auténtica rendición de cuentas, sino que su finalidad es enaltecer la figura del Senador denunciado, pues como ya se mencionó, del contexto de la publicidad se advierte de manera evidente que su objetivo es comunicar a la ciudadanía la participación del funcionario en la discusión y votación de las reformas constitucionales y legales aludidas, lo cual es congruente con el principio de rendición de cuentas que debe prevalecer entre la sociedad y sus representantes en todo sistema democrático.

Por otro lado, los denunciantes también aducen que en el primer segmento de promocionales en televisión, esto es, el spot relacionado con el Sistema Nacional Anticorrupción, la publicidad desplegada no se relaciona con el informe de labores rendido por el Senador de la República, dado que a su consideración, dicha publicidad refiere secundariamente obras del Gobierno Estatal de Puebla, emanado del PAN, y no a las labores legislativas del denunciado.

Al respecto, como ya se mencionó, esta Sala Especializada considera que el objetivo central de la propaganda alusiva al informe de labores, es dar a conocer a la ciudadanía la labor legislativa de Javier Lozano Alarcón, como integrante de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, específicamente en cuanto a la creación del Sistema Nacional Anticorrupción y a la promulgación de la Ley General del Derecho de Réplica.

No es óbice a lo anterior, que en el promocional de televisión se desplieguen imágenes del Estado de Puebla, como lo son, un hospital y un estadio de futbol, mientras que el legislador refiera la transformación del Estado de Puebla, pues su condición de Senador de la República, le concede la posibilidad de hacer referencia en su informe de labores, a la entidad federativa que representa ante el Congreso de la Unión.

De igual forma, se considera que la referencia al Estado de Puebla debe interpretarse en el contexto en que se presenta, es decir, seguida de la frase: “y en el Senado de la República hemos aprobado reformas para contribuir con esa transformación.”, pues se advierte que la finalidad del mensaje, interpretado en su integridad, es precisamente hacer alusión a cómo es que las actividades del legislador federal en el Congreso de la Unión, han contribuido a la transformación de dicha entidad federativa, lo cual resulta válido en el contexto de la rendición de un informe de labores.

Aunado a que, como ya se mencionó, el tema principal de la publicidad es hacer alusión a sus actividades legislativas, y las imágenes y referencias al Estado de Puebla constituyen elementos que por sí mismos, no podrían desvirtuar la naturaleza sustancial del informe de labores como auténtico ejercicio de rendición de cuentas.

iii)              Utilización de la frase “CARÁCTER PARA TRANSFORMAR”

Por otro lado, los denunciantes aducen que resulta ilegal que el Senador denunciado utilice la frase “CARÁCTER PARA TRANSFORMAR” en el primer segmento de publicidad en radio y televisión, puesto que aducen que no se relaciona con ninguna acción determinada y objetiva respecto de la labor legislativa del funcionario público, sino que pretende destacar y enaltecer la figura de Javier Lozano Alarcón.

Al respecto, este órgano jurisdiccional considera que, en principio, la premisa de los denunciantes de considerar que las frases utilizadas en la difusión de un informe de labores, necesariamente deben estar relacionadas con una actividad o logro legislativo, es incorrecta, puesto que lo que prevé la legislación vigente, es que la publicidad o contenido de un informe de labores no tenga como fin, que un servidor público realice proselitismo o se promocione de manera personalizada, lo cual, en la especie no acontece, pues no se advierte que la utilización de dicha frase o eslogan tenga como finalidad exaltar las virtudes o capacidades del legislador federal, como lo plantean los denunciantes.

Por el contrario, este órgano jurisdiccional considera que dicha frase únicamente funge como eslogan de la estrategia publicitaria del informe anual del Senador, a efecto de hacer patente que su actividad legislativa en la Cámara de Senadores impulsa la transformación del Estado de Puebla, lo cual resulta válido en el contexto de un informe de labores.

iv)              Preponderancia de la imagen y nombre del legislador

En otro orden de ideas, en su escrito inicial los denunciantes señalan que la imagen y nombre del legislador es predominante y principal, tanto en tamaño como en tipología, en relación con el resto del contenido de los promocionales de televisión, lo cual, estiman que actualiza una infracción a la normativa electoral.

Contrario a lo que sostienen los denunciantes, este órgano jurisdiccional considera que el nombre e imagen del legislador federal están insertos dentro del contexto discursivo en relación con los demás elementos integrantes de la publicidad, ya que se advierten otros elementos que en diversas o iguales proporciones configuran la totalidad del contenido.

Esto es, en la publicidad difundida en televisión, además de la imagen y nombre del legislador, se incluyen las leyendas: “CARÁCTER PARA TRANSFORMAR” o “CARÁCTER PARA LEGISLAR”, “LIBERTAD DE EXPRESIÓN”, “LIBERTAD DE INFORMACIÓN”, “4TO INFORME” y “SENADOR”.

Por tanto, con independencia del tamaño de los elementos gráficos que integran el conjunto de la publicidad alusiva al informe de labores denunciado, la imagen y nombre del Senador, así como el mensaje central se dirige a las actividades legislativas desempeñadas por el servidor público en el Congreso de la Unión, relacionadas con el Sistema Nacional Anticorrupción y la promulgación de la Ley del Derecho de Réplica.

Con la precisión de que la aparición de la imagen del servidor público atiende a la naturaleza de un informe de labores, ya que es éste el que rinde cuentas y su aparición se asocia a las acciones o actividades realizadas conforme a la excepción prevista en el artículo 242, párrafo 5, de la Ley General, en relación con el diverso 134, párrafo 8, de la Constitución Federal.

v)                 Inclusión de la fecha del informe[19]

Tampoco le asiste la razón a los denunciantes cuando afirman que constituye una violación a la normativa electoral, el hecho de que la publicidad materia del presente asunto no contenga la fecha del informe[20], ya que, en principio, debe decirse que dicho requisito no se encuentra previsto en la normativa electoral vigente o en la jurisprudencia emitida por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación como una exigencia para determinar su validez, por lo que su omisión, en modo alguno puede considerarse antijurídico.

Aunado a que la circunstancia de señalar la fecha en que se rendirá el informe o el día en que se rindió, resulta intrascendente para los fines previstos en el artículo 242, párrafo 5, de la Ley General, dado que los bienes jurídicamente tutelados en dicha disposición son precisamente evitar que la difusión de los informes de labores por parte de servidores públicos constituyan un foro renovado para efectuar propaganda personalizada o realizar proselitismo, que pueda influir en la sana competencia entre las fuerzas y actores políticos[21], lo que no se aprecia en el presente asunto.

Por tanto, la omisión de señalar la fecha del informe en los promocionales denunciados, no actualiza una infracción a la normativa electoral, al no ser un requisito previsto en la ley, ni constituir un requisito cuya omisión represente una afectación grave a los fines que persigue el modelo previsto en la normativa electoral para la difusión de los informes anuales de gestión, ni a los fines que dicho modelo persigue.

Máxime que la fecha de rendición sólo constituye un parámetro para computar los días en los que se puede difundir un informe de labores, lo que se corrobora con otros elementos de prueba, sin que sea un requisito que deban contener los promocionales denunciados.

vi)              Utilización del logotipo del PAN

Por otra parte, los denunciantes señalan que en los promocionales de televisión, se incluye de manera indebida el logotipo del PAN, correspondiente a la fracción parlamentaria a la que pertenece el Senador Javier Lozano Alarcón, lo cual, convierte la difusión del informe de labores, desde su perspectiva, en propaganda electoral del partido político, en contravención a la normativa electoral.

Al respecto, sobre la posibilidad de incluir el logotipo de partidos políticos en la publicidad alusiva a un informe anual de labores de un integrante del Congreso Federal, la Sala Superior[22] ha establecido que su inclusión auditiva o textual, no puede proscribirse, pues se vulneraría el derecho fundamental de acceso a la información pública por parte de la ciudadanía, en su vertiente de conocer a que fracción parlamentaria pertenecen los servidores públicos que rinden cuentas.

Es decir, la inclusión de los emblemas de los partidos políticos por parte de los integrantes de un grupo parlamentario en un informe de labores, sirve como un parámetro de comparación respecto de la oferta política bajo la cual eligieron en el pasado a un determinado legislador, en relación con las actividades que el mismo reporta en el informe de labores correspondiente; además constituye una forma de evaluar no sólo la labor de un legislador de manera aislada, sino también como parte de un conjunto, que es precisamente la fracción parlamentaria a la que pertenece.

Máxime que las cámaras de representantes se organizan mediante fracciones parlamentarias que guardan correspondencia con los partidos políticos, de ahí que su asociación en la publicidad relacionada con una rendición de cuentas, no resulte contrario a derecho.

En ese sentido, de conformidad con el referido criterio de la Sala Superior, este órgano jurisdiccional concluye que el Senador de la República, Javier Lozano Alarcón, no incurrió en algún ilícito electoral al haber incluido el emblema del PAN en la propaganda utilizada para difundir su 4º informe de gestión, pues como ya se mencionó, dicha conducta se encuentra permitida para los integrantes de un grupo parlamentario, a fin de garantizar el derecho a la información de la ciudadanía para conocer las actividades realizadas por sus representantes, en relación con el partido político al que pertenecen.

vii)            Sobreexposición; y viii) Violación al principio de imparcialidad en la utilización de los recursos públicos

Una vez determinado que la publicidad alusiva al 4º informe de labores del Senador de la República, Javier Lozano Alarcón, consistió en una auténtica rendición de cuentas a la ciudadanía, sobre los resultados de su labor legislativa en el Congreso de la Unión, por consiguiente, no puede decirse que los promocionales en radio y televisión constituyeron un medio para sobreexponer la imagen del legislador federal de cara al proceso electoral local de 2018 en el Estado de Puebla o a algún otro, en contravención al modelo de comunicación política previsto en la normativa electoral.

Máxime que, no obstante la Litis del presente asunto se constriñó a analizar el contenido de la publicidad, lo cierto es que en autos no existe constancia que acredite, por lo menos indiciariamente, que la publicidad denunciada haya sido difundida por un periodo mayor a lo permitido por la normativa electoral, del cual se pudiera derivar alguna intención de sobreexponer su imagen.

Asimismo, debe decirse que si bien del contenido de los promocionales se advierte el nombre, voz e imagen del Senador de la República, según el tipo de publicidad de que se trate, la presencia de estos elementos por sí misma, no resulta suficiente para desprender una intención de promocionar o sobreexponer indebidamente la persona del servidor público, ya que su inclusión obedece precisamente a la excepción que otorga el artículo 242, párrafo 5 de la Ley General, respecto a la prohibición general establecida por el artículo 134 de la Constitución Federal, cuando se trata de la rendición y difusión de informes de labores.

Es decir, la presencia del nombre, voz e imagen del Senador está vinculada con la rendición del informe de labores, en particular con las expresiones ligadas a su función y logros alcanzados en su labor legislativa, por lo que se vinculan con el objeto de la difusión de la referida publicidad, ya que la aparición de los elementos que lo identifican están en función del acto que motivó su difusión.[23]

De igual forma, en la actualidad no existe un proceso electoral en el Estado de Puebla, ni se acreditó que los mensajes contuvieran algún tipo de posicionamiento con fines electorales, pues como ya se indicó, constituyeron un ejercicio auténtico de rendición de cuentas a la ciudadanía.

Derivado de lo anterior, esta Sala Especializada concluye que del análisis integral y contextual del contenido de los promocionales de radio y televisión denunciados, se advierte que están dirigidos a difundir el informe de labores del Senador Javier Lozano Alarcón, pues no se aprecia de manera destacada elemento alguno que denote alguna cualidad o exaltación de su persona, o bien, que por la temporalidad en la que fueron difundidos, se aprecie algún tipo de incidencia en alguna campaña o elección que lo pudiera posicionar en el conocimiento de la ciudadanía con fines político-electorales.

Similar criterio se ha establecido por esta Sala Especializada en las sentencias identificadas como SRE-PSC-4/2016 y SRE-PSC-121/2016[24], en donde se sostuvo que no obstante que aparecían elementos que identificaban a la persona del servidor público que rendía su informe de labores, estaban relacionados con la presentación de dicho informe y no con algún posicionamiento político electoral.

Por otro lado, tampoco es posible actualizar una supuesta violación al principio de imparcialidad en la utilización de los recursos provenientes de la partida especial que el Senado de la República otorga a sus integrantes para que anualmente realicen su informe de labores, en contravención al artículo 134, párrafo 7 de la Constitución Federal, pues en la presente resolución se concluyó que la difusión del 4º informe de labores del legislador federal resultó conforme a derecho, aunado a que en autos, obra constancias de información remitidas por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, en las que manifiestan que el legislador denunciado no ejerció, ni solicitó alguna partida presupuestal para la difusión de su  informe de gestión, ni obra prueba en contrario en el presente expediente.

En consecuencia, se concluye que no existe incumplimiento a lo previsto en el artículo 134, párrafos 7 y 8, de la Constitución Federal, así como al diverso 242, párrafo 5, de la Ley General, por parte del Senador de la República, Javier Lozano Alarcón, por la difusión de su 4º informe de labores en promocionales de radio y televisión.

Finalmente, respecto a la responsabilidad indirecta –culpa in vigilando- que se le imputa al PAN, respecto de las conductas que se le atribuyen al Senador de la República, Javier Lozano Alarcón, se determina su inexistencia, dado que los partidos políticos no pueden ser sujetos responsables de las conductas de sus militantes cuando actúan en su calidad de servidores públicos, dado que la función que realizan estos últimos, forma parte de un mandato constitucional conforme al cual quedan sujetos al régimen de responsabilidades respectivo, además de que la función pública no puede sujetarse a la tutela de un ente ajeno, como son los partidos políticos, pues ello atentaría contra la independencia que la caracteriza.

Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia 19/2015 de rubro: “CULPA IN VIGILANDO. LOS PARTIDOS POLÍTICOS NO SON RESPONSABLES POR LAS CONDUCTAS DE SUS MILITANTES CUANDO ACTÚAN EN SU CALIDAD DE SERVIDORES PÚBLICOS.”

En razón de lo anterior se:

R E S U E L V E

PRIMERO. Se remite copia certificada del presente expediente al Organismo Público Electoral Local del Estado de Puebla, en términos de lo establecido en la presente ejecutoria.

SEGUNDO. Se determina la inexistencia de las infracciones atribuidas a Javier Lozano Alarcón, Senador de la República por el Estado de Puebla, actualmente con licencia, con base en las consideraciones expuestas en la presente ejecutoria.

TERCERO. Se determina la inexistencia de la infracción atribuida al Partido Acción Nacional, con base en las consideraciones expuestas en la presente sentencia.

NOTIFÍQUESE, en términos de la normativa aplicable.

En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido y, en su caso, hágase la devolución de la documentación que corresponda.

Así lo resolvió la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, por unanimidad de votos de los Magistrados que la integran, ante la Secretaria General de Acuerdos en funciones, quien da fe.

MAGISTRADO PRESIDENTE

CLICERIO COELLO GARCÉS

SECRETARIA GENERAL DE ACUERDOS EN FUNCIONES

MARÍA CECILIA GUEVARA Y HERRERA