PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR

EXPEDIENTE: SRE-PSC-152/2015

PROMOVENTE: PABLO GÓMEZ ÁLVAREZ, REPRESENTANTE PROPIETARIO DEL PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA ANTE EL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL

PARTES INVOLUCRADAS: PARTIDO VERDE ECOLOGISTA DE MÉXICO Y OTROS

MAGISTRADA: GABRIELA VILLAFUERTE COELLO

SECRETARIO: XAVIER SOTO PARRAO

México, Distrito Federal, a seis de junio de dos mil quince.

Esta Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación [1] dicta SENTENCIA en el procedimiento especial sancionador al rubro indicado conforme a los siguientes antecedentes y consideraciones.

ANTECEDENTES:

I. Procesos electorales.

1. Federal. El siete de octubre de dos mil catorce, dio inicio el proceso electoral federal para la renovación de los Diputados al Congreso de la Unión.

2. Local. En la misma fecha dieron inicio los respectivos procesos electorales en diecisiete entidades federativas, para renovar, entre otros, gobernador, diputados locales e integrantes de los ayuntamientos.

3. Campaña electoral federal. El cinco de abril del año en curso, comenzó la campaña electoral para diputados, en términos del artículo 251 párrafo 2 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

II. Sustanciación en el Instituto Nacional Electoral.[2]

1. Denuncia. El veintidós de mayo de dos mil quince, Pablo Gómez Álvarez, Representante del Partido de la Revolución Democrática, ante la mesa del Consejo General del Instituto, presentó en la Secretaría Ejecutiva del Instituto, escrito de denuncia en contra del Partido Verde Ecologista de México y los diputados y las diputadas federales, Arturo Escobar y Vega, Ana Lilia Garza Cadena, Carlos Octavio Castellanos Mijares, Enrique Aubrey de Castro Palomino, Ernesto Núñez Aguilar, Gabriela Medrano Galindo, Javier Orozco Gómez, Martha Edith Vidal Vera, Rosa Elba Pérez Hernández y Rubén Acosta Montoya, así como del Grupo Parlamentario del citado instituto político, ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, por hechos que, desde su óptica, inobservan lo dispuesto en los artículos 41, fracciones II y III, apartado C, párrafos 1 y 2; 134, párrafos 7 y 8, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los numerales 224, párrafo 5, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y 25 de la Ley General de Partidos Políticos, a través de la difusión de diversos desplegados en los periódicos de circulación nacional El Universal, Excélsior, Milenio y La Jornada.

2. Radicación, admisión, requerimiento y desechamiento.

En igual fecha, el Titular de la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva del Instituto [3], registró la denuncia con la clave UT/SCG/PE/PRD/CG/295/PEF/339/2015 y la admitió.

De igual forma, se solicitó al Presidente de la Mesa Directiva del Congreso de la Unión, remitiera información relacionada con la difusión de los desplegados objeto de análisis.

Por otra parte, ordenó certificar el contenido de la página electrónica www.reforma.com, en el apartado referido por la parte promovente.

Finalmente, se determinó desechar la denuncia por lo que hace a la presunta difusión de propaganda gubernamental que calumnia a los partidos políticos Acción Nacional y Morena, toda vez que de conformidad con lo establecido por el artículo 471, párrafo 2, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales los procedimientos sancionadores relacionados con la difusión de propaganda calumniosa sólo podrán iniciarse a instancia de parte afectada.

3. Diligencias preliminares. En la propia fecha, la Unidad Técnica elaboró acta circunstanciada en la que hizo constar el contenido de la página de internet www.reforma.com

4. Medidas cautelares. El veinticuatro de mayo de dos mil quince, la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto, declaró la improcedencia de las medidas cautelares solicitadas por el promovente, entre otros motivos, por estimar que no se tenía certeza que dichas publicaciones continuaran difundiéndose. Sin embargo, ordenó, como tutela preventiva, al Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista, en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, y a Sergio Alarcón Hernández, abstenerse de contratar, adquirir o convenir, con recursos públicos, la difusión, divulgación o publicación de la propaganda materia de análisis.

5. Requerimientos. En cumplimiento al acuerdo del Titular de la Unidad Técnica de veintidós de mayo del año en curso, el Partido Verde Ecologista de México y su Grupo Parlamentario en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, así como los periódicos El Universal, Milenio, Reforma, Excelsior y La Jornada, remitieron diversa información relacionada con los desplegados motivo de análisis los días veintitrés, veinticinco y veintiséis del propio mes y año, respectivamente.

6. Emplazamiento. El primero de junio de dos mil quince, el Titular de la Unidad Técnica ordenó emplazar a las partes involucradas: Partido Verde Ecologista de México y los diputados y las diputadas federales, Arturo Escobar y Vega, Ana Lilia Garza Cadena, Carlos Octavio Castellanos Mijares, Enrique Aubrey de Castro Palomino, Ernesto Núñez Aguilar, Gabriela Medrano Galindo, Javier Orozco Gómez, Martha Edith Vidal Vera, Rosa Elba Pérez Hernández y Rubén Acosta Montoya, así como al Grupo Parlamentario del citado instituto político, ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, los diarios de circulación nacional Reforma, El Universal, Excélsior, Milenio y La Jornada, a Sergio Alarcón Hernández, y se señaló la fecha para la audiencia de pruebas y alegatos.

Es importante señalar que si bien la parte actora en su escrito inicial señala que la difusión de los desplegados se realizó en los periódicos Reforma, El Universal, Milenio y La Jornada; lo cierto es que anexó como parte de sus pruebas un desplegado en el diario Excelsior, motivo por el cual la Unidad Técnica, a efecto de garantizar los derechos de audiencia y debido proceso del citado medio de comunicación, determinó emplazarlo al procedimiento especial.

7. Audiencia. El seis de junio de dos mil quince, se llevó a cabo la audiencia de pruebas y alegatos.

8. Remisión de expediente e informe circunstanciado. En su oportunidad, el Titular de la citada Unidad Técnica remitió a la Oficialía de Partes de esta Sala Especializada el expediente del procedimiento que ahora se resuelve, así como el informe circunstanciado correspondiente.

III. Trámite en la Sala Especializada.

1. Turno a Ponencia. Mediante acuerdo de seis de junio de dos mil quince, el Magistrado Presidente de esta Sala Especializada asignó la clave SRE-PSC-152/2015, y turnó el expediente a la Ponencia de la Magistrada Gabriela Villafuerte Coello.

2. Radicación. En igual fecha, la Magistrada dictó acuerdo en el que radicó el procedimiento especial sancionador en la Ponencia a su cargo.

CONSIDERACIONES:

PRIMERO. Competencia. Esta Sala Especializada es competente para resolver el procedimiento especial sancionador tramitado por la Unidad Técnica, con fundamento en lo previsto en los artículos 99, párrafo cuarto, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso h), 192 y 195, fracción XIV de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como 470 y 475 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Lo anterior porque en el escrito que dio origen al procedimiento sancionador se alega el incumplimiento a lo previsto en los artículos 41, Bases II y III, Apartado C, párrafos 1 y 2, y 134, párrafos 7 y 8, de la Constitución Federal, en relación con los diversos 209, párrafo 1, 449, párrafo 1, incisos b) y c) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y 25, incisos o) y 54, párrafo 1, inciso a), de la Ley General de Partidos Políticos por la supuesta difusión de propaganda gubernamental personalizada dentro del periodo que comprende el desarrollo de la campaña para diputados federales, a través de tres desplegados, en diversos periódicos de circulación nacional en los que presuntamente se calumnia al Partido de la Revolución Democrática y se influye en las preferencias electorales de los ciudadanos a favor del Partido Verde Ecologista de México, lo que, de igual forma, se aduce, constituye aportación indebida en especie al citado partido político.

SEGUNDO. Cuestión previa

Es importante señalar que, como lo sostuvo este órgano jurisdiccional al resolver el procedimiento especial sancionador de órgano distrital SRE-PSD-63/2015, los partidos políticos también pueden ser sujetos pasivos de la difusión de propaganda electoral calumniosa, es decir, dicha conducta puede afectar sin duda alguna a las personas físicas, pero también es posible que afecte los derechos de personas jurídicas, tales como los partidos políticos, quienes cuentan con la calidad de persona moral de derecho público, de conformidad con lo establecido por el artículos 25, fracciones II y VI del Código Civil Federal, y 3, párrafo 1, de la Ley General de Partidos Políticos de aplicación supletoria a la materia, cuando se les imputen hechos falsos que demeriten su imagen ante la ciudadanía y los electores.

En ese sentido, y con fundamento en lo establecido por los artículos 1°, 6° y 7° de la Constitución Federal, en relación con el diverso 471, párrafo 2, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, se estima que, Pablo Gómez Álvarez, en representación del Partido de la Revolución Democrática, cuenta con legitimación para denunciar la inobservancia a las normas electorales, por la presunta difusión de propaganda electoral que calumnia al citado instituto político.

TERCERO. Causales de improcedencia.

En su comparecencia por escrito a la audiencia de pruebas y alegatos, los representantes legales de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, Milenio Diario, S.A. de C.V. y Periódico Excelsior, S.A. de C.V., manifestaron que la autoridad instructora omite invocar los preceptos legales de los cuales se desprende una obligación, con base en la cual emplazarlos adecuadamente, así como establecer las circunstancias específicas de modo, tiempo y lugar en que supuestamente sucedieron los hechos que se les pretende atribuir.

Esta Sala Regional Especializada considera que, la autoridad instructora dio cumplimiento a las formalidades y finalidades que garantizan el derecho de defensa, en virtud que el artículo 471, párrafo 7, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, establece que una vez que la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral admita la denuncia, emplazará a las partes para que comparezcan a una audiencia de pruebas y alegatos, para lo cual deberá informar a la parte involucrada de la conducta que se le imputa, y correr traslado con copia del escrito de denuncia y sus anexos.

En ese sentido, de las constancias que obran en el expediente, se advierte que una vez que se emitió el acuerdo de emplazamiento, la autoridad instructora precisó la presunta conducta constitutiva de infracción que se imputó las personas morales encargadas de las publicaciones objeto de controversia, así como el fundamento legal correspondiente, ordenó correr traslado, con copia del escrito de queja y de las pruebas aportadas, formalizándolo a través de la diligencia de notificación, con la que se hicieron sabedores del día y la hora de la audiencia a la cual, comparecieron y se defendieron.

De ahí que se considera que el emplazamiento a los periódicos involucrados fue conforme a Derecho.

En cuanto al argumento relativo a que la procedibilidad del procedimiento especial sancionador depende de la inobservancia a lo dispuesto en los párrafos séptimo y octavo del artículo 134 Constitucional, se considera que tal análisis está vinculado estrechamente con el fondo de la controversia, toda vez que no resultaría lógico ni jurídico sobreseer el procedimiento por los mismos motivos que dieran origen a declarar la existencia o inexistencia de la irregularidad denunciada, razón por la cual tal aspecto será analizado en el considerando correspondiente.

CUARTO. Planteamiento de las irregularidades y defensas.

En el escrito correspondiente, origen del procedimiento especial sancionador, la parte actora manifestó:

 El trece de mayo de dos mil quince, durante el desarrollo de la campaña electoral federal, se difundió en los diarios de circulación nacional Reforma, La Jornada, El Universal y Milenio, un desplegado de plana completa suscrito por los diputados federales del Partido Verde Ecologista de México, Arturo Escobar y Vega, Ana Lilia Garza Cadena, Carlos Octavio Castellanos Mijares, Enrique Aubrey de Castro Palomino, Ernesto Núñez Aguilar, Gabriela Medrano Galindo, Javier Orozco Gómez, Martha Edith Vidal Vera, Rosa Elba Pérez Hernández y Rubén Acosta Montoya, en el que aparece el emblema del referido partido político, así como el sello oficial de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en el que sostienen que el actual modelo de comunicación político-electoral de nuestro país viola derechos humanos previstos en la Convención Americana de Derechos Humanos.

 El diecinueve de mayo de dos mil quince, los referidos medios de comunicación publicaron un desplegado firmado por los legisladores involucrados, en el que se aprecia el emblema del Partido Verde Ecologista de México y de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, con el título: “LEGISLADORES VERDES BUSCARÁN CAMBIAR ACTUAL MODELO DE COMUNICACIÓN POLÍTICA DE PROHIBICIONES POR UNO DE LIBERTADES”.

 El veintiuno y veintidós de mayo de dos mil quince, en los diarios de circulación nacional Reforma, La Jornada, El Universal, Milenio y Excelsior -es importante recordar que este medio de comunicación se llamó al procedimiento porque el actor ofreció como prueba un ejemplar de la edición de veintidós de mayo- se difundió un desplegado signado por los citados legisladores, en el que se aprecia el logotipo de los partidos políticos de la Revolución Democrática, Acción Nacional y MORENA, así como el escudo de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en el cual, desde su punto de vista, se calumnia a los mencionados institutos políticos, a los que se atribuye el delito de robo. Ello, aunado a que, a su juicio, constituye propaganda con contenido electoral a favor del Partido Verde Ecologista de México.

En su contestación, las partes involucradas:

 Partido Verde Ecologista de México

 Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

 Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión

 Arturo Escobar y Vega

 Ana Lilia Garza Cadena

 Carlos Octavio Castellanos Mijares

 Enrique Aubry de Castro Palomino

 Ernesto Núñez Aguilar

 Gabriela Medrano Galindo

 Javier Orozco Gómez

 Martha Edith Vidal Vera

 Rosa Elba Pérez Hernández

 Rubén Acosta Montoya

 El Universal, Compañía Periodística Nacional, S.A. de C.V.

 Periódico Excelsior, S.A. de C.V.

 Milenio Diario, S.A. de C.V.

 Ediciones del Norte, S.A. de C.V.

 DEMOS Desarrollo de Medios, S.A. de C.V.

 Sergio Alarcón Hernández, realizaron las manifestaciones

y defensas que estimaron conducentes en relación a la materia de la controversia; escritos que se agregaron como anexo de esta sentencia.

QUINTO. Fijación de la materia del procedimiento.

Lo hasta aquí señalado permite establecer que la materia del procedimiento sometido a consideración de esta Sala Especializada, consiste en dilucidar si en el caso, se acredita o no la inobservancia a los límites a la libertad de expresión de los legisladores, en el desempeño de sus funciones parlamentarias, de conformidad con lo establecido por los artículos 6°, 41, Base III, Apartado C, 49, 50, 51, 52, 70 párrafos 2 y 3 y 134, párrafos 7 y 8, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con lo dispuesto por los numerales 1, 3, 11, párrafo 2, 26 y 29 de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión; 209, párrafo 1, 449, párrafo 1, incisos b), c) y d) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y 5, 6, fracciones X, XI y XII, 8, fracciones V y XIV, 17, 18 y 19 del Reglamento de la Cámara de Diputados, por las partes involucradas, a través de la publicación de tres desplegados en periódicos de circulación nacional.

SEXTO. Existencia de los hechos a partir de la valoración probatoria.

Previo a entrar al estudio de fondo, es necesario verificar la existencia de los hechos, así como las circunstancias en que se hubieren realizado, a partir de las pruebas que se encuentran en el expediente.

Al respecto, cabe precisar que el actor, en su escrito inicial, señaló la difusión de los desplegados los días trece, diecinueve, veintiuno y veintidós de mayo del año en curso, en los periódicos de circulación nacional Reforma, La Jornada, El Universal y Milenio.

Asimismo, en las pruebas ofreció un desplegado publicado en el diario El Excelsior, por lo que la autoridad instructora determinó llamarlo al procedimiento, a efecto de respetar su garantía de audiencia.

Por una cuestión de orden metodológico, en principio, se insertan las imágenes de los tres desplegados materia de controversia:

Desplegado de trece de mayo del año en curso:

Desplegado de diecinueve de mayo del año en curso:

Desplegado de veintiuno y veintidós de mayo de dos mil quince:

Las pruebas y manifestaciones de los periódicos involucrados revelan la certeza sobre las publicaciones y, respecto del contenido no hay controversia.

Asimismo, de las constancias que obras en autos se tiene acreditada la contratación de los desplegados motivo de queja por el Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, con las particularidades de cada caso.

SÉPTIMO. Estudio de fondo.

Con el propósito de determinar si la difusión de los materiales objeto del procedimiento especial que se resuelve se encuentran o no en los márgenes constitucionales, convencionales y legales, acorde a lo planteado por el actor, se procederá, en principio, a llevar a cabo el análisis del marco normativo aplicable.

Para ello, se estudiará, dadas las particularidades del caso, los parámetros sobre la libertad de expresión de los legisladores, en el desempeño de sus funciones parlamentarias, de conformidad con lo establecido por los artículos 6°, 41, Base III, Apartado C, 49, 50, 51, 52, 70 párrafos 2 y 3 y 134, párrafos 7 y 8, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con lo dispuesto por los numerales 1, 3, 11, párrafo 2, 26 y 29 de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión; 209, párrafo 1, 449, párrafo 1, incisos b), c) y d) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y 5, 6, fracciones X, XI y XII, 8, fracciones V y XIV, 17, 18 y 19 del Reglamento de la Cámara de Diputados.

En ese sentido, se examinará lo relativo a la naturaleza de las funciones parlamentarias, a partir de las cuales se llevará a cabo una interpretación sistemática de los preceptos constitucionales, convencionales, legales y reglamentarios en materia de libertad de expresión y sus parámetros de frente a las contiendas electorales.

I. Marco normativo

A. Función parlamentaria.

El derecho parlamentario puede considerarse como la parte del derecho constitucional que se refiere a la organización interna y al funcionamiento de las Cámaras que integran el Congreso de la Unión, entendidas como órganos que asumen la representación popular en un Estado constitucional y democrático de derecho, así como el ejercicio de sus funciones supremas.

En primer término, es importante señalar que nuestro país se constituye en una República representativa, democrática y federal, cuya soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo, como lo establecen los artículos 39 y 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En ese sentido, el máximo órgano de representación de la voluntad nacional se encarna en el poder legislativo de los Estados Unidos Mexicanos, el cual se deposita en un Congreso general, que se divide en dos Cámaras, una de diputados y otra de senadores, de conformidad con lo establecido por los artículos 50 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 1° de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión.

A su vez, la composición de la Cámara de Diputados se integra por quinientos diputados representantes de la Nación, electos en su totalidad cada tres años de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 51 y 52 de nuestra Carta Magna.

El propio texto constitucional, en su artículo 70, párrafos 2 y 3, establece que este órgano representativo de la voluntad nacional, cuenta con la facultad constitucional de auto determinar su estructura y funcionamiento internos, en los que deberá contemplar las formas y procedimientos para la agrupación de los diputados según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara de Diputados.

La inclusión del párrafo 3 del precepto constitucional mencionado es fruto de la Reforma Política de mil novecientos setenta y siete, que tuvo como objetivo establecer los mecanismos de organización, funcionamiento y coordinación que den cauce a la labor parlamentaria, tal y como se desprende de su exposición de motivos:

(…)

Si a esto añadimos que la Reforma Política que se propone mediante esta iniciativa, de ser aprobada, incrementará el número de miembros de la Cámara de Diputados casi al doble de sus integrantes actuales, resulta evidente que una asamblea de tal magnitud requerirá, desde luego, formas específicas de organización y mecanismos de funcionamiento y coordinación que encaucen el desarrollo de las tareas legislativos.

Por ello, el legislador previó que, ante el incremento de voces al interior del Congreso, resultaba necesario establecer aquellos instrumentos que permitieran su desempeño de forma adecuada, en ejercicio de las atribuciones que constitucional y legalmente se atribuyen a los diputados.

En ese sentido, el artículo 3° de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión dispone que nuestro máximo órgano legislativo, tendrá la organización y funcionamiento que establecen la Constitución Federal, la propia Ley, las reglas de funcionamiento del Congreso General y de la Comisión Permanente, así como los reglamentos y acuerdos que cada una de ellas expida, sin la intervención de la otra.

En concordancia con los citados preceptos constitucionales y legales, la aludida Ley Orgánica contempla en su artículo 26, la figura de los Grupos Parlamentarios, los cuales se forman por el conjunto de diputados según su afiliación de partido, con el objetivo de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas en la Cámara de Diputados.

Asimismo, dicho precepto establece que para la conformación del Grupo Parlamentario es necesario que lo integre por lo menos cinco diputados, sin que pueda haber más de uno por cada partido político nacional que cuenta con diputados en la Cámara.

Estos grupos permiten cohesionar y armonizar los intereses y la actuación del congresista individual, con los intereses y actuación de la agrupación política más cercana en preferencia ideológica, a través del ejercicio de las facultades que goza cada legislador.

En ese sentido, la voz de la voluntad del grupo se expresa a través de su coordinador, quien de conformidad con lo establecido por el artículo 27 de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión, incide en la formación de la Mesa Directiva y participa con voz y voto en la Junta de Coordinación Política.

El grupo parlamentario se convierte en el espacio idóneo para el ejercicio de las funciones constitucionales de sus miembros, al proporcionar información, asesoría y preparación de los elementos necesarios para articular el trabajo parlamentario de aquellos, acorde a lo dispuesto por el artículo 28 de la referida Ley Orgánica.

Es importante señalar que, con fundamento en el artículo 29 de la citada Ley, para el funcionamiento y ejercicio de los derechos con que cuentan los integrantes de los Grupos Parlamentarios, la Junta de Coordinación Política acuerda la asignación de recursos de conformidad con la representación de cada uno.

Los preceptos constitucionales y legales referidos permiten concluir que la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión es un órgano representativo de la voluntad nacional que cuenta con la potestad de determinar las reglas con las que se estructura (grupos parlamentarios) y funciona, con el propósito de garantizar, entre otros derechos, la libre expresión de sus integrantes.

Al respecto, y dadas las particularidades del caso, es relevante señalar que el órgano de comunicación social profesional e institucional, encargado de difundir las actividades de la Cámara, así como servir de enlace con los medios de comunicación, y responsable del programa de publicaciones es la Coordinación de Comunicación Social, la cual depende, de forma directa, de la Presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados de conformidad con el artículo 54 de la Ley Orgánica en mención y el numeral 245, del Reglamento de la Cámara de Diputados.

Al respecto, los artículos 247, fracción XI y 254 del citado Reglamento, señalan que la referida Coordinación es el órgano facultado para ordenar las inserciones pagadas en los medios de información, cuidando que éstas señalen con total claridad la procedencia de la Cámara, sin que pueda solicitarse inserciones en prensa, radio y televisión en forma de gacetilla que no identifiquen a la Cámara como la responsable de la inserción, observando en todo momento el cumplimiento a lo establecido por el artículo 134 de la Constitución Federal.

Sin embargo, de acuerdo a lo señalado por los artículos 17, 18 y 19 del propio Reglamento, los Grupos Parlamentarios cuentan con independencia operativa y de gestión, para promover la actuación coordinada de los diputados y diputadas, a efecto de llevar a cabo el ejercicio y el cumplimiento de las atribuciones constitucionales y legales establecidas en sus principios, postulados, plataforma electoral y agenda legislativa del partido del que forman parte, para lo cual utilizarán los recursos financieros, humanos y materiales que les proporcione la propia Cámara.

Si bien, dicho conjunto de normas regulan las actividades internas de los órganos legislativos, la organización, funcionamiento, división de trabajo, desahogo de tareas, ejercicio de atribuciones, deberes, privilegios de los integrantes, así como las relaciones entre los grupos parlamentarios, lo que de suyo se inserta en el ámbito administrativo, lo cierto es que responden a un esquema bajo el cual se debe garantizar la libertad de expresión de las ideas del cuerpo legislativo, quien tiene la encomienda de representar la voluntad del pueblo mexicano.

Por otra parte, se debe precisar que los artículos 5, 6, 8, y 17 del Reglamento de la Cámara de Diputados, establecen, en lo que interesa:

Artículo 5.

1. Los diputados y diputadas tendrán los mismos derechos, obligaciones y prerrogativas, sin importar su filiación política o sistema de elección.

Artículo 6.

1. Serán derechos de los diputados y diputadas:

(…)

X. Participar en los debates, votaciones y cualquier otro proceso parlamentario para el que se encuentre facultado;

XI. Proponer a través de su grupo la incorporación de asuntos para ser considerados en la Agenda política y efemérides;

XII. Formar parte de un Grupo o separarse de él, de acuerdo a sus ordenamientos;

Artículo 8.

1. Serán obligaciones de los diputados y diputadas:

(…)

V. Participar en todas las actividades inherentes a su cargo, dentro y fuera del Recinto, con el decoro y dignidad que corresponden a su investidura;

XIV. Adecuar todas sus conductas a los ordenamientos respectivos y evitar que los recursos económicos, humanos, materiales y telemáticos, de que disponga para el ejercicio de su cargo, se destinen a otros fines;

En ese orden normativo, en atención a las particularidades del caso, es de destacarse lo resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el amparo directo en revisión 27/2009, en sesión de veintidós de febrero de dos mil diez, en el que estableció que el desempeño de la función parlamentaria no se actualiza por el contenido de las opiniones emitidas por un diputado o senador, sino que para determinar si se encuentra desempeñando una función parlamentaria, debe identificarse si al situarse en ese determinado momento, el diputado o senador acudió a desempeñar una actividad definida en la ley como parte de una de sus atribuciones.

A continuación se analizará la libertad de expresión de los legisladores del Congreso de la Unión, así como los parámetros a los que se deben sujetar.

B. Parámetros a la libertad de expresión, en el ejercicio de la función parlamentaria.

La base fundamental de la libre expresión de los integrantes del Congreso de la Unión se encuentra tutelada por el artículo 61 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual establece que los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus encargos, y jamás podrán ser reconvenidos por ellas.

Asimismo, la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, retoma, en su artículo 11, párrafo 2, el citado precepto constitucional, pero adiciona que jamás podrán ser enjuiciados por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos.

El citado precepto constitucional, se contempla desde la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de cuatro de octubre de mil ochocientos veinticuatro, la cual, en su artículo 42, establecía “Los diputados y senadores serán inviolables por sus opiniones, manifestadas en el desempeño de su encargo, y jamás podrán ser reconvenidos por ellas”.

Asimismo, las Leyes Constitucionales de la República Mexicana de veintinueve de diciembre de mil ochocientos treinta y seis, contemplaban en su artículo 55 “Los diputados y senadores serán inviolables por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus encargos, y en ningún tiempo y por ninguna autoridad podrán ser reconvenidos ni molestados por ellas”.

Por su parte, el artículo 59 de la Constitución Política de la República Mexicana, sancionada por el Congreso general Constituyente el cinco de febrero de mil ochocientos cincuenta y siete, disponía que “los diputados son inviolables por sus opiniones manifestadas en el desempeño de su encargo, y jamás podrán ser reconvenidos por ellas.”

Como se puede apreciar, desde las primeras constituciones nacionales del siglo XIX, hasta la de mil novecientos diecisiete, el constituyente, contempló en todas, ellas la inviolabilidad de las manifestaciones realizadas por los diputados y, que está vedado reconvenirlos.

También, del contenido de dichos preceptos se puede advertir un elemento en común, el cual siempre ha estado presente, esto es, que la inmunidad se actualiza sólo en aquellos casos en que la opinión de los legisladores se realice en el desempeño de su encargo.

Al respecto, cabe señalar que la figura de la inviolabilidad de las manifestaciones de los integrantes de los órganos parlamentarios, forma parte de diversos ordenamientos jurídicos como en el caso de Francia, cuya Constitución establece en el artículo 26 “Ningún miembro del Parlamento podrá ser procesado, perseguido, detenido, preso o juzgado por opiniones o votos que haya emitido en el ejercicio de sus funciones”.

De igual forma, en el caso de España, el artículo 71 de la Constitución Española dispone que “Los Diputados y Senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones”.

Asimismo, la Constitución Nacional de la República Argentina, en su artículo 68, establece que “ninguno de los miembros del Congreso puede ser acusado, interrogado judicialmente, ni molestado por las opiniones o discursos que emita desempeñando su mandato de legislador”.

En el caso de la Constitución de la República de Chile se introduce una limitante adicional a la figura de inviolabilidad de las expresiones de los legisladores, toda vez que su artículo 61, contempla “Los diputados y senadores sólo son inviolables por las opiniones que manifiesten y los votos que emitan en el desempeño de sus cargos, en sesiones de sala o de comisión”. Lo que evidencia la intención de establecer no sólo un límite adjetivo, sino también de carácter formal.

El que dicha inmunidad sea una característica común de diversos países con regímenes democráticos, permite advertir la garantía de libertad expresión de los integrantes de los congresos, el cual constituye un elemento indispensable para el desarrollo de las actividades de los órganos parlamentarios.

Respecto a esta figura jurídica, la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis aislada XXX/2000, de rubro “INMUNIDAD LEGISLATIVA. OBJETO Y ALCANCES DE LA GARANTÍA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 61 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL”, estableció que el interés a cuyo servicio se encuentra establecida la inviolabilidad o inmunidad legislativa es el de la protección de la libre discusión y decisión parlamentarias, decayendo tal protección cuando los actos- las manifestaciones- hayan sido realizadas por su autor en calidad de ciudadano fuera del ejercicio de competencias y funciones que le pudieran corresponder como legislador, por lo que puede afirmarse que el ámbito de esta protección se delimita por la suma de tres condiciones: a) sólo opera a favor de diputados y senadores; b) por las opiniones; y, c) que manifiesten en el desempeño de sus cargos.

Así, señaló la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la inviolabilidad dispensa al legislador una protección de fondo, absoluta, llevada al grado de irresponsabilidad, perpetua por cuanto que sus beneficios no están sujetos a periodo alguno; de tal suerte que prácticamente lo sitúa en una posición de excepción, en todas aquellas circunstancias en que éste ejercite su función de representante público, pues automáticamente opera una derogación, es decir, una pérdida de vigencia y eficacia de los preceptos constitucionales que imponen, a los poderes públicos, el deber de responder a sus propios actos y de los que garantizan a todos los ciudadanos una tutela efectiva de sus derechos e intereses legítimos, lo que obliga al gobierno y a los particulares a soportar las manifestaciones que viertan en su contra los legisladores, aun cuando subjetivamente puedan considerarlas difamatorias.[4]

Posteriormente, nuestro Máximo Tribunal, en la tesis aislada I/2011 de rubro “INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA. SÓLO PROTEGE LAS OPINIONES EMITIDAS POR LOS LEGISLADORES EN EL DESEMPEÑO DE SU FUNCIÓN PARLAMENTARIA”, estableció una previsión al criterio referido, en el sentido de que el bien jurídico protegido mediante la inviolabilidad parlamentaria es la función del Poder Legislativo, por lo que mediante esta figura no se protege cualquier opinión emitida por un diputado o por un senador, sino únicamente cuando lo hagan en el desempeño de su función parlamentaria, es decir, que al situarse en ese determinado momento el legislador haya acudido a desempeñar una actividad definida en la ley como una de sus atribuciones de diputado o de senador, pues sólo en este supuesto se actualiza la función parlamentaria como bien jurídico protegido en términos del artículo 61 constitucional.[5]

En el juicio de amparo directo en revisión que dio origen a la citada tesis, nuestro Máximo Tribunal determinó que para la aplicación de la inviolabilidad parlamentaria: (i) debe determinarse mediante la previa demostración de que el diputado o senador desempeñe la función parlamentaria; (ii) que el desempeño de la función parlamentaria no se actualiza por el contenido de las opiniones emitidas por un diputado o senador, y (iii) que el desempeño de la función parlamentaria tampoco se actualiza por el simple hecho de que el diputado o senador participe como interlocutor en un debate político.

Por otra parte, en relación a la citada inmunidad, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso “Manuel Cepeda Vargas vs Colombia”[6] señaló que el Estado responsable no generó condiciones ni las debidas garantías para que, como miembro de la “Unión Política”, en el contexto del asunto, el Senador Cepeda tuviera una oportunidad real de ejercer el cargo para el que fue democráticamente electo, en particular, mediante el impulso de la visión ideológica que representaba a través de su participación libre en el debate público, en ejercicio de su libertad de expresión.

En ese sentido, la Corte Interamericana ahondo en el tema, al señalar que, en el citado caso, las restricciones o presiones indebidas o ilegítimas de los derechos políticos de libertad de expresión y de libertad de asociación, implican un quebrantamiento del juego democrático.

Bajo este contexto, se puede concluir que de conformidad con las normas constitucionales, legales y reglamentarias, así como de los criterios de los órganos jurisdiccionales mencionados, los legisladores cuentan con inmunidad respecto de las manifestaciones que realicen en el ejercicio de sus funciones parlamentarias, inclusive de frente a limitantes establecidas por la propia Constitución.

Asimismo, del marco normativo se obtiene que la inviolabilidad no debe ser considerada en sentido limitativo, es decir, referente exclusivamente a la protección sustantiva en el recinto parlamentario, sino observarse con un criterio amplio, o sea, entendiendo por actividad parlamentaria, todo acto vinculado con el ejercicio de la función del representante de una determinada corriente de opinión, que tenga relación con el mandato legislativo dentro y fuera de las cámaras, esté o no normativamente contemplado el acto.

Inclusive, como se obtiene de la normativa reglamentaria de la Cámara, se advierte que los Grupos Parlamentarios cuentan con una oficina propia de Comunicación Social, la cual recibirá apoyo de la Coordinación de Comunicación de la Cámara, de conformidad con el artículo 255 del Reglamento de la Cámara de Diputados.

Aunado a lo anterior, de conformidad con el artículo 256 del referido Reglamento, en sus comparecencias ante los medios informativos, los diputados y diputadas, deberán precisar si sus opiniones son a título personal o corresponden a disposiciones oficiales de los grupos a los que pertenecen, a la expresión mayoritaria de alguna comisión o comité, lo que permite concluir que cada grupo parlamentario está facultado para emitir los comunicados que estime convenientes de acuerdo a los posicionamientos de sus integrantes.

C. Deber de las autoridades y servidores públicos de cumplir los principios de equidad, imparcialidad y neutralidad de frente a la celebración de procesos electorales.

El artículo 41, párrafo segundo, Base III, Apartado C, párrafo segundo y 134, párrafo séptimo y octavo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establecen, fundamentalmente, deberes específicos para los servidores públicos de frente a la celebración de los procesos electorales.

A) El artículo 41, párrafo segundo, Base III, Apartado C, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es del tenor literal siguiente:

“Artículo 41.

[…]

La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:

[…]

III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social. […]

Apartado C. […]

Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público. Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.

[…]”

Acorde con ese mandato, el artículo 209, párrafo 1, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, dicta a la letra:

“Artículo 209.

1. Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales, y hasta la conclusión de las jornadas comiciales, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público. Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.

[…]”

De los dispositivos transcritos se observa, que durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, se debe suspender la difusión en medios de comunicación social, toda propaganda gubernamental de los poderes federales y estatales, de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público.

Empero, el deber en comento no es absoluto ya que admite, como excepciones, la posibilidad que se continúe la difusión de:

- Las campañas de información de las autoridades electorales.

- Las relativas a servicios educativos.

- Las atinentes a los servicios de salud.

- Las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.

De las premisas normativas se puede establecer, válidamente, que existe el deber de las autoridades de suspender la difusión de propaganda gubernamental durante la fase de campañas electorales y hasta la conclusión de la jornada electoral en los procesos comiciales federales y locales, con la finalidad de evitar que su difusión pueda influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, ya sea a favor o en contra de determinado partido político o de su candidato, en tanto el sistema democrático mexicano ha sido diseñado para que los poderes públicos, los órganos de los tres niveles de gobierno y cualesquiera entes públicos, observen una conducta imparcial en las elecciones.

En este sentido, la disposición normativa tiene por objeto salvaguardar los principios de imparcialidad, neutralidad y equidad rectores de los procesos comiciales.

Para una mejor comprensión del alcance del deber que nos ocupa, conviene traer a cuenta las consideraciones de la iniciativa y dictámenes que sirvieron de base para motivar el contenido del párrafo segundo, del Apartado C, Base III, del párrafo segundo del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en las cuales se encuentra lo siguiente:

En la iniciativa con proyecto de decreto para reformar diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia electoral, de treinta y uno de agosto de dos mil siete, se lee:

El tercer objetivo que se persigue con la reforma constitucional propuesta es de importancia destacada: impedir que actores ajenos al proceso electoral incidan en las campañas electorales y sus resultados a través de los medios de comunicación; así como elevar a rango de norma constitucional las regulaciones a que debe sujetarse la propaganda gubernamental, de todo tipo, tanto durante las campañas electorales como en periodos no electorales.

Quienes suscribimos la presente Iniciativa nos hemos comprometido a diseñar y poner en práctica un nuevo modelo de comunicación entre sociedad y partidos, que atienda las dos caras del problema: en una está el derecho privado, en la otra el interés público. En México es urgente armonizar, con un nuevo esquema, las relaciones entre política y medios de comunicación; para lograrlo, es necesario que los poderes públicos, en todos los órdenes, observen en todo tiempo una conducta de imparcialidad respecto a la competencia electoral.

Las garantías individuales que nuestra Constitución reconoce y consagra son para las personas, no para las autoridades; éstas no pueden invocar como justificación o defensa de sus actos tales principios. La libertad de expresión es una garantía individual ante el Estado; los poderes públicos no están protegidos por la Constitución; son las personas, los ciudadanos, a los que la Constitución protege frente a eventuales abusos del poder público.

Es por ello que proponemos llevar al texto de nuestra Carta Magna las normas que impidan el uso del poder público a favor o en contra de cualquier partido político o candidato a cargo de elección popular, y también el uso del mismo poder para promover ambiciones personales de índole política.

La tercera generación de reformas electorales debe dar respuesta a los dos grandes problemas que enfrenta la democracia mexicana: el dinero; y el uso y abuso de los medios de comunicación.

Para enfrentar esos retos es necesario fortalecer las instituciones electorales, propósito que inicia por impulsar todo lo que esté al alcance del H. Congreso de la Unión para recuperar la confianza de la mayoría de los ciudadanos en ellas.

En suma, esta Iniciativa postula tres propósitos:

En política y campañas electorales: menos dinero, más sociedad;

En quienes son depositarios de la elevada tarea de dirigir las instituciones electorales: capacidad, responsabilidad e imparcialidad; y

En quienes ocupan cargos de gobierno: total imparcialidad en las contiendas electorales. Quienes aspiren a un cargo de elección popular, hoy o mañana, tienen legítimo derecho, con la única condición, establecida como norma en nuestra Constitución, de no usar el cargo que ostenten en beneficio de la promoción de sus ambiciones.

La democracia no se agota en las elecciones, pero se funda en ellas. El proceso de Reforma del Estado está en marcha; hoy damos un paso más.

El proyecto de decreto que se sometió a las distintas comisiones del Senado de la República, las cuales emitieron el Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Gobernación; de Radio, Televisión y Cinematografía; y de Estudios Legislativos, de doce de septiembre de dos mil siete, cuyo contenido y en lo que al caso interesa se destaca:

Las bases del nuevo modelo de comunicación social que se proponen incorporar en el artículo 41 constitucional son:

I. La prohibición total a los partidos políticos para adquirir tiempo, bajo cualquier modalidad, en radio y televisión;

II. El acceso permanente de los partidos políticos a la radio y la televisión se realizará exclusivamente a través del tiempo de que el Estado disponga en dichos medios, conforme a esta Constitución y las leyes, que será asignado al Instituto Federal Electoral como autoridad única para estos fines;

III. La determinación precisa del tiempo de radio y televisión que estará a disposición del Instituto Federal Electoral, para sus propios fines y para hacer efectivo el ejercicio de los derechos que esta Constitución y la ley otorgan a los partidos políticos;

IV. La garantía constitucional de que para los fines de un nuevo modelo de comunicación social entre sociedad y partidos políticos, el Estado deberá destinar, durante los procesos electorales, tanto federales como estatales y en el Distrito Federal, el tiempo de que dispone en radio y televisión para los fines señalados en la nueva Base III del artículo 41 constitucional. Se trata de un cambio de uso del tiempo de que ya dispone el Estado, no de la imposición del pago de derechos o impuestos adicionales a los ya existentes, por los concesionarios de esos medios de comunicación;

V. En congruencia con la decisión adoptada en relación al criterio de distribución del financiamiento público ordinario y para actividades específicas, se dispone que el tiempo de que dispondrán los partidos en radio y televisión, durante las precampañas y campañas electorales, se distribuya de la misma forma, es decir treinta por ciento igualitario y setenta por ciento proporcional a sus votos;

VI. En el Apartado B de la misma Base III se establecen las normas aplicables al uso de radio y televisión por las autoridades electorales de las entidades federativas y los partidos políticos durante las campañas electorales de orden local; dejando establecido que en las elecciones locales concurrentes con la federal, el tiempo destinado a las primeras quedará comprendido en el total establecido en el Apartado A de la citada nueva Base III;

VII. Se establecen nuevos criterios para el acceso de los partidos políticos nacionales a la radio y la televisión fuera de los periodos de precampañas y campañas electorales, preservando la forma de distribución igualitaria establecida desde la reforma electoral de 1978;

VIII. Se eleva a rango constitucional la obligación de los partidos políticos de abstenerse de utilizar en su propaganda política o electoral expresiones denigrantes para las instituciones o para los propios partidos, o que calumnien a las personas. De igual forma, se determina la obligada suspensión de toda propaganda gubernamental durante las campañas electorales y hasta la conclusión de las jornadas comiciales, señalando las únicas excepciones admisibles;

IX. También se eleva a rango constitucional la prohibición a terceros de contratar o difundir mensajes en radio y televisión mediante los que se pretenda influir en las preferencias de los electores, o beneficiar o perjudicar a cualquier partido o candidato a cargo de elección popular. Se establece disposición expresa para impedir la difusión, en territorio nacional, de ese tipo de mensajes cuando sean contratados en el extranjero;

X. Para dar al Instituto Federal Electoral la fortaleza indispensable en el ejercicio de sus nuevas atribuciones, la ley deberá establecer las sanciones aplicables a quienes infrinjan las nuevas disposiciones constitucionales y legales, facultándose al IFE para ordenar, en caso extremo, la suspensión inmediata de las transmisiones en radio o televisión que violen la ley, en los casos y cumpliendo los procedimientos que la propia ley determine.

Por su parte, en el Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernación, con opinión de la Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía de la Cámara de Diputados, al proyecto de decreto que reforma los artículos 6°, 41, 85, 99, 108, 116 y 122; adiciona el artículo 134 y deroga el tercer párrafo del artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte:

Estas Comisiones Unidas comparten plenamente lo expresado por el Senado de la República: no se trata, de ninguna manera, de imponer restricciones o limitaciones, a la libertad de expresión. El propósito expreso de esta reforma es impedir que el poder del dinero influya en los procesos electorales a través de la compra de propaganda en radio y televisión. Ese es el único propósito, que para nada afecta, ni afectará, la libertad de expresión de persona alguna, empezando por la que ya gozan, y seguirán gozando, los comunicadores de la radio y la televisión.

En consonancia con el nuevo modelo de comunicación social postulado, se eleva también a rango constitucional la prohibición a los partidos políticos de utilizar en su propaganda expresiones que denigren a las instituciones o calumnien a las personas. Tal medida no puede ni debe ser vista como violatoria de la libertad de expresión, en primer lugar porque esa libertad no comprende el derecho a denigrar o a calumniar, y porque además la norma está expresamente dirigida a los partidos políticos, y solamente a ellos.

Se establecen, finalmente, disposiciones a fin de que durante los periodos de campañas electorales toda propaganda gubernamental, de los tres órdenes de gobierno, sea retirada de los medios de comunicación social, con las excepciones que señalará la propia norma constitucional.

Al respecto la Sala Superior al resolver el recurso de apelación SUP-RAP-57/2010 consideró que la adición del dispositivo constitucional invocado, pretendió, entre otras cuestiones, establecer como norma de rango constitucional la imparcialidad y neutralidad de los tres órdenes de gobierno respecto de la competencia electoral.

Señaló la Superioridad que en esta disposición constitucional se incorporó el deber de suspender la difusión de propaganda gubernamental durante las campañas electorales, periodo de reflexión y hasta la conclusión de la jornada electoral, a fin de desterrar las añejas prácticas que se servían de propaganda como la prohibida, con el objetivo de promocionar o perjudicar a un partido político o candidato y para lograr una posición de ventaja indebida en la competencia electoral.

Es decir, el Poder Reformador de la Constitución consideró lesivo de la democracia: a) que el ejercicio del poder sea usado para favorecer o afectar a las distintas fuerzas y actores políticos; y, b) que la propaganda gubernamental sea utilizada con fines distintos a los de tipo institucional, de seguridad, salud, educativos y de protección civil.

De esa manera, afirmó la Sala Superior, se incorporó la tutela de un bien jurídico esencial de nuestro sistema democrático: el deber que los poderes públicos, en todos los órdenes, observen una conducta de imparcialidad respecto a la competencia electoral, en virtud de la forma en que pueden influir en la ciudadanía, a partir de que se encuentran en una posición de primacía con relación a quienes carecen de esa calidad.

B) El artículo 134, párrafo séptimo y octavo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es del tenor literal siguiente:

Artículo 134.

…

Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.

La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

…

Ahora bien, en diversas ejecutorias la Sala Superior al interpretar el párrafo octavo del artículo 134 en comento, ha establecido que "promoción personalizada"[7], es un concepto jurídico indeterminado, cuyos alcances deben establecerse atendiendo a una interpretación gramatical, sistemática y funcional, de tal forma que la determinación correspondiente será, en su caso, el resultado de un análisis por parte del operador jurídico, quien a partir del estudio del caso particular, establecerá los alcances y contenido del mismo.

Para tal efecto, en concepto de esta Sala Especializada resulta de utilidad la revisión de la exposición de motivos de la iniciativa de reforma electoral de dos mil siete, que modificó el citado artículo 134 adicionando los párrafos sexto, séptimo y octavo, actualmente, séptimo, octavo y noveno, respectivamente, en la que se consideró, en la parte que interesa al caso, lo siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

[…]

…En México es urgente armonizar, con un nuevo esquema, las relaciones entre política y medios de comunicación; para lograrlo, es necesario que los poderes públicos, en todos los órdenes, observen en todo tiempo una conducta de imparcialidad respecto a la competencia electoral…

…Es por ello que proponemos llevar al texto de nuestra Carta Magna las normas que impidan el uso del poder público a favor o en contra de cualquier partido político o candidato a cargo de elección popular, y también el uso del mismo poder para promover ambiciones personales de índole política…

La tercera generación de reformas electorales debe dar respuesta a los dos grandes problemas que enfrenta la democracia mexicana: el dinero; y el uso y abuso de los medios de comunicación.

En suma, esta Iniciativa postula tres propósitos:

-En política y campañas electorales: menos dinero, más sociedad;

-En quienes son depositarios de la elevada tarea de dirigir las instituciones electorales: capacidad, responsabilidad e imparcialidad; y

-En quienes ocupan cargos de gobierno: total imparcialidad en las contiendas electorales. Quienes aspiren a un cargo de elección popular, hoy o mañana, tienen legítimo derecho, con la única condición, establecida como norma en nuestra Constitución, de no usar el cargo que ostenten en beneficio de la promoción de sus ambiciones.

[…]"

Por su parte, en los dictámenes de reforma correspondientes se señaló lo siguiente:

DICTAMEN DE LA CÁMARA DE ORIGEN

En la Iniciativa bajo dictamen se propone la adición de tres párrafos al artículo 134 de la Constitución con el propósito de establecer nuevas y más duras previsiones a fin de que los servidores públicos de todos los órdenes de gobierno se conduzcan con absoluta imparcialidad en el manejo y aplicación de los recursos públicos que están bajo su responsabilidad. Se dispone además que la propaganda gubernamental de todo tipo y origen debe ser institucional, sin promover la imagen personal de los servidores públicos.

DICTAMEN DE LA CÁMARA REVISORA

Artículo 134.

Los tres párrafos que la Minuta bajo dictamen propone añadir en este artículo constitucional son, a juicio de estas Comisiones Unidas, de la mayor importancia para el nuevo modelo de competencia electoral que se pretende instaurar en México.

Por una parte, se establece la obligación de todo servidor público de aplicar con imparcialidad los recursos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos. La norma permitirá establecer en la ley más y mejores controles para tal propósito, así como las sanciones aplicables a quienes la violen.

Por otra parte, el segundo párrafo tiene como propósito poner fin a la indebida práctica de que servidores públicos utilicen la propaganda oficial, cualquiera que se [sic] el medio para su difusión, pagada con recursos públicos o utilizando los tiempos de que el Estado dispone en radio y televisión, para la promoción personal. Para ello, se establece que esa propaganda no podrá incluir nombres, imágenes voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

En el tercer párrafo se establece la base para la determinación de las sanciones a quienes infrinjan las normas antes señaladas.

Estas Comisiones Unidas comparten plenamente el sentido y propósitos de la Colegisladora, por lo que respaldan las adiciones al artículo 134 en comento. La imparcialidad de todos los servidores públicos respecto de los partidos políticos y de sus campañas electorales debe tener el sólido fundamento de nuestra Constitución a fin de que el Congreso de la Unión determine en las leyes las sanciones a que estarán sujetos los infractores de estas normas.

Con relación al párrafo séptimo del numeral constitucional citado, la Sala Superior en su ejercicio jurisdiccional, específicamente al resolver el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-903/2015 en sesión pública de seis de mayo del año en curso, consideró que si bien el aludido precepto constitucional hace referencia a que los recursos públicos sean utilizados sin influir en la contienda electoral, también es posible desprender la exigencia que se dé una actuación imparcial de los servidores públicos, con el objeto que ningún partido, candidato o coalición obtenga algún beneficio, que pueda afectar el equilibrio que debe imperar en una contienda electoral.

En tal sentencia la Superioridad consideró que la reforma constitucional de dos mil siete, en la que se incorporó el actual párrafo séptimo del artículo 134 constitucional fue orientada por los objetivos siguientes:

-Regular la propaganda gubernamental, de todo tipo, durante las campañas electorales como en periodos no electorales.

-Ordenar a los poderes públicos, en todos los órdenes, que observen en todo tiempo una conducta de imparcialidad respecto a la competencia electoral.

-Impedir el uso del poder público a favor o en contra de cualquier partido político o candidato a cargo de elección popular, y también el uso del mismo poder para promover ambiciones personales de índole política.

-Ordenar a quienes ocupan cargos de gobierno total imparcialidad en las contiendas electorales.

-Ordenar a quienes aspiren a un cargo de elección popular, hoy o mañana, que si bien tienen ese legítimo derecho, es con la única condición, de no usar el cargo que ostenten en beneficio de la promoción de sus ambiciones.

Como se puede concluir entonces, uno de los objetivos esenciales fue que el poder público, sin distinción alguna, en cuanto a su ámbito de actividades o la naturaleza de la función, con sus recursos económicos, humanos y materiales, influencia y privilegio, no sea utilizado con fines electorales, a fin de salvaguardar el principio de equidad en las contiendas electorales.

Esta Sala considera que el Poder Revisor Permanente de la Constitución estableció directrices que deben seguir los servidores públicos de frente a la celebración de procesos electorales, esto es, lineamientos de conducta que deben observar funcionarios públicos de cualquier orden y nivel de gobierno para coadyuvar a que se garantice la plena vigencia de los principios y valores que rigen los procesos electorales.

Entre estos principios y valores que deben regir los comicios están los relativos a la libertad del sufragio, la celebración de elecciones auténticas así como la equidad en la contienda entre los distintos sujetos que participan.

En este sentido, la exposición de motivos menciona que la inclusión de los párrafos séptimo y octavo del artículo 134 de la Constitución, tiene como objeto impedir que actores ajenos incidan en los procesos electorales, así como elevar a rango constitucional las regulaciones en materia de propaganda gubernamental tanto en periodo electoral como en tiempo no electoral.

De tal forma, la norma constitucional prevé una directriz de mesura, entendida ésta como un principio rector del servicio público; es decir, se dispone un patrón de conducta o comportamiento que deben observar los servidores públicos, en el contexto del pleno respeto a los valores democráticos que rigen las contiendas electorales.

Conducta que puede ser traducida en un absoluto esfuerzo de neutralidad e imparcialidad en el desempeño cotidiano de las funciones que tienen encomendadas los depositarios del poder público.

Lo anterior se robustece si se toma en cuenta lo previsto en el artículo 128 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativo a que todos los funcionarios públicos, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo, prestarán protesta de guardar la Constitución y las leyes.

Esto es, si bien todos los integrantes del Estado democrático de Derecho tienen el deber de observar el sistema normativo vigente, la norma constitucional pone especial énfasis en los depositarios de funciones públicas, pues adquieren, con la posesión de su encargo, la responsabilidad de conducir su actividad con total apego a la Constitución y las leyes.

En esta lógica argumentativa, se parte de la premisa que los servidores públicos deben desarrollar su conducta con total neutralidad e imparcialidad, de ahí que si durante la celebración de procesos electorales, se difunde en algún medio de comunicación elementos que puedan implicar la promoción de la imagen, nombre o cargo de funcionarios, existe la posibilidad que el servidor público esté al margen de los principios y/o directrices del servicio público que la normativa constitucional le impone y, en consecuencia, se pueda poner en riesgo e inclusive afectar, de manera directa, los valores democráticos, particularmente el de equidad.

Ahora bien, la Sala Superior, en sesión pública de seis de febrero de dos mil quince, en los recursos SUP-REP-5/2015 y SUP-REP-10/2015 acumulados, consideró que tratándose de propaganda que pudiera inobservar los principios regulados en el artículo 134 constitucional se deben tomar en cuenta dos aspectos fundamentales:

 La propaganda personalizada es aquella que contiene el nombre, imagen, voz o cualquier otro medio con que se identifique al servidor público, cuya difusión, por sí misma implica promover su persona, y

 La prohibición se dirige a todo tipo de comunicación social por el que se difunda la propaganda.

De igual forma, la Sala Superior consideró, en el citado recurso de revisión, que del párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución “…no se desprende la necesidad de que la propaganda gubernamental implique, de manera implícita o explícita, la promoción a favor respecto de alguno de los sujetos involucrados en una contienda electoral, a fin de que se configure una vulneración a los principios de imparcialidad y equidad, rectores de los procedimientos electorales.

Por el contrario, debe estimarse que la propia configuración del párrafo octavo del artículo 134 constitucional implica, por sí misma, el reconocimiento de que la propaganda gubernamental puede influir indebidamente en la contienda electoral.

Siendo así, la propaganda gubernamental que adquiere tintes de promoción personalizada, no necesariamente debe contener referencias explícitas a un proceso electoral o realizarse evidente e indubitablemente con el fin de posicionar electoralmente a un servidor público o romper con los principios rectores de los procesos electorales, para que la disposición constitucional se considere violada.

Por tanto, la violación a la restricción constitucional impuesta a la propaganda gubernamental, no requiere necesariamente para su configuración de los extremos relatados –posicionamiento electoral o violación manifiesta a principios rectores– puesto que el precepto en comento no establece márgenes de ponderación sobre los elementos indispensables para la configuración de la conducta antijurídica, sino que constituye una auténtica regla prohibitiva de rango constitucional, ya que especifica inequívocamente las condiciones de aplicación de las consecuencias normativas previstas en el párrafo noveno del propio artículo 134 de la Constitución Federal…”.

Finalmente la Sala Superior resaltó que “…es importante que el estudio que se realice se ocupe también del contexto integral en que se efectúan las conductas denunciadas, porque en determinadas circunstancias, sólo de esa manera es posible advertir elementos que necesariamente deben ser considerados para determinar la existencia de la infracción y su sanción, como son la reiteración o sistematicidad de la conducta.

Es decir, el análisis no puede ser limitado o estricto sobre la base de un estudio aislado o marginal de los elementos que constituyen la infracción, sino que debe realizarse un análisis general y contextualizado de los acontecimientos denunciados, al tratarse de la posible vulneración a disposiciones constitucionales que tutelan intereses públicos de índole superior, como lo es la equidad en la contienda electoral…”.

D. Calumnia

El artículo 6, párrafo 1, de la Constitución Federal establece, entre otras cuestiones, que la manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, la vida privada o los derechos de terceros, provoque algún delito, o perturbe el orden público.

El artículo 41, Base III, Apartado C, párrafo 1, indica que en la propaganda política o electoral que difundan los partidos y candidatos deberán abstenerse de expresiones que calumnien a las personas. Cabe aclarar que en la reforma constitucional, de febrero de dos mil catorce, se suprimió la figura de denigración.

Además, el artículo 443, párrafo 1, inciso j), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales señala que constituyen infracciones de los partidos políticos a dicha ley, la difusión de propaganda política o electoral que contenga expresiones que calumnien a las personas.

El artículo 471, párrafo 2, del ordenamiento legal en cita, indica que se entenderá por calumnia la imputación de hechos o delitos falsos con impacto en un proceso electoral.

Por su parte, el artículo 25 párrafo 1 inciso o), de la Ley General de Partidos Políticos, refiere que entre las obligaciones de los partidos políticos se encuentra la de abstenerse, en su propaganda política o electoral, de cualquier expresión que calumnie a las personas.

A nivel internacional se ha interpretado que la finalidad de normas semejantes es que los partidos políticos, al difundir propaganda, actúen con respeto a la reputación y vida privada de las personas, reconocidos como derechos fundamentales, en el contexto de una opinión, información o debate, lo que armoniza con la obligación de respeto a los derechos de terceros.

Los artículos 19, párrafo 2, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 13, párrafo 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, disposiciones integradas al orden jurídico nacional en términos de lo previsto por los artículos 1 y 133, de la Constitución Federal, reconocen el derecho fundamental a la libertad de expresión e información, así como el deber del Estado de garantizarla.

A la luz del artículo 13, párrafo 2, de la citada Convención Americana, se establece que este ejercicio no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar:

a. El respeto a los derechos o a la reputación de los demás,

b. La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.

La libertad de expresión se constituye así, en una institución ligada de manera inescindible al pluralismo político, valor esencial del Estado democrático. Esta dimensión de la libertad de expresión cumple numerosas funciones, entre otras, mantiene abiertos los canales para el disenso y el cambio político; se configura como un contrapeso al ejercicio del poder, ya que la opinión pública representa el escrutinio ciudadano a la labor pública; y contribuye a la formación de la opinión pública sobre asuntos políticos y a la consolidación de un electorado debidamente informado.[8]

Asimismo, se ha considerado que la libertad de expresión es un derecho fundamental y “piedra angular” en una sociedad democrática que permite la crítica hacia los personajes públicos.

En esa línea de permisión, igualmente se ha asentado que las figuras públicas, tales como los servidores públicos, en razón de la naturaleza pública y de las funciones que realizan, están sujetas a un tipo diferente de protección en cuanto a su reputación y honra respecto de las demás personas, por tanto, deben tener un umbral mayor de tolerancia ante la crítica.[9]

También se ha señalado que existe un claro interés de la sociedad, en torno a que la función que tienen encomendada los servidores públicos sea desempeñada de forma adecuada.[10]

De hecho, se ha adoptado el estándar que la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha denominado como Sistema Dual de Protección,[11] en virtud del cual, los límites a la crítica son más amplios, si ésta se refiere a personas que por dedicarse a actividades públicas, o por el rol que desempeñan en una sociedad democrática, están expuestas a un riguroso control de sus actividades y manifestaciones que aquellos particulares sin proyección alguna.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación [12] ha señalado que la proyección pública se adquiere debido a que la persona de que se trate, su actividad, o el suceso con el cual se le vincula, tenga trascendencia para la comunidad en general, esto es, que pueda justificarse razonablemente el interés que tiene la comunidad en el conocimiento y difusión de la información.

En esa medida, las personas con proyección pública deben admitir una disminución en la protección a su vida privada, siempre y cuando la información difundida tenga alguna vinculación con la circunstancia que les da proyección pública o ellos la hayan voluntariamente difundido [13].

En este contexto, la citada jurisprudencia de la Suprema Corte ha señalado que las expresiones e informaciones atinentes a los funcionarios públicos, a particulares involucrados voluntariamente en asuntos públicos y a candidatos a ocupar cargos públicos, en razón de la naturaleza pública de las funciones que cumplen, están sujetas a un tipo diferente de protección de su reputación o de su honra frente a las demás personas, y correlativamente, deben tener un umbral mayor de tolerancia ante la crítica.

Empero, si la información difundida no versa sobre la actividad desarrollada por la persona en sus negocios o en sus actividades profesionales, ni tiene vinculación alguna con dichos aspectos, no es posible justificar un interés público en la misma.

Por otra parte, la libertad de expresión, contribuye a la formación de la opinión pública sobre asuntos políticos y a la consolidación de un electorado debidamente informado.[14]

De hecho, el debate en temas de interés público debe ser desinhibido, robusto y abierto, con la posibilidad de incluir ataques vehementes y desagradablemente mordaces sobre personajes públicos o, en general, ideas que puedan ser recibidas desfavorablemente por sus destinatarios y la opinión pública, de modo que, no sólo se encuentran protegidas las ideas que son recibidas favorablemente o las que son vistas como inofensivas o indiferentes. Estas son las demandas de una sociedad plural, tolerante y abierta, sin la cual no existe una verdadera democracia.[15]

Sin embargo, la Suprema Corte determinó que la prohibición de la censura no implica que la libertad de expresión carezca de límites o que el legislador esté vedado para emitir normas sobre el modo de su ejercicio, además, el artículo 7 Constitucional evidencia, con claridad, la intención de contener, dentro de parámetros estrictos, las limitaciones a la libertad de expresión y difusión al establecer que ésta no tiene más límites que el respeto a la vida privada, a la moral y a la paz pública.[16]

Así, las figuras públicas tienen un mayor nivel de crítica y por ende deben tener mayor tolerancia ante ésta, ante juicios valorativos, apreciaciones o aseveraciones proferidas en los debates estrictamente electorales o cuando estén involucradas cuestiones de interés público o de interés general.

Atento a diversos criterios [17] sustentados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos relacionados con la libertad de expresión y el derecho a la honra, se puede concluir que la libertad de expresión, dentro del debate político y al referirse a los procesos político-electorales, debe maximizarse.

Para determinar si ciertas expresiones se encuentran tuteladas por la libertad de expresión, debe tenerse presente que por su naturaleza, el debate sobre cuestiones públicas debe realizarse de forma vigorosa y abierta, lo cual incluye expresiones vehementes y en ocasiones desagradables para los funcionarios públicos, quienes por su posición de representantes de la comunidad, deben tolerar la utilización de un lenguaje con expresiones más fuertes que el ciudadano común, especialmente si están relacionadas son sus actividades como gobernante.

Otro aspecto a tomar en cuenta es la diferencia entre hechos y opiniones. La libertad de expresión no tutela la manifestación de hechos o delitos falsos; sin embargo, por su naturaleza propia, la exigencia de un canon de veracidad no debe requerirse cuando se trate de opiniones, ni cuando exista una unión inescindible entre éstas y los hechos manifestados que no permitan determinar la frontera entre ellos.[18]

En este sentido, la Sala Superior, al resolver el recurso de apelación 105/2014 y acumulado, consideró que el límite genérico de la libertad de expresión, consistente en que no se afecten los derechos de terceros, en el ámbito político electoral, se especifica con la prohibición constitucional de calumniar a las personas en el ámbito político electoral.

La norma fundamental, entonces, determina que en el ámbito político y electoral, el derecho fundamental de manifestación de las ideas, que debe ejercerse dentro de amplios márgenes de valoración, tiene como límite que no calumnie a las personas.

Bajo este contexto, el elemento fundamental para la actualización de la infracción de calumnia, a partir de la definición constitucional señalada, es la afectación del derecho al honor de una persona o personas concretas que participan en actividades políticas o electorales, con independencia del tipo de sujeto activo o el medio empleado para la comisión.

Por tanto, lo que prohíbe el tipo administrativo de calumnia en el ámbito político electoral es, preponderantemente, que un sujeto (sea persona física o moral) impute, mediante una acusación directa o referencia indirecta, a otra persona o personas concretas, la participación en hechos falsos o delitos que afecte su honra y dignidad.

En este sentido, el estudio para determinar si se actualiza o no calumnia partirá de los elementos normativos que la configuran, a saber:

1) Imputación.

2) Hechos falsos o delitos.

3) Impacto en un proceso electoral.

Finalmente, por lo que hace a la figura de la calumnia, como restricción a la libertad de expresión de los partidos políticos, al momento de difundir propaganda política o electoral, es importante señalar que, tal y como lo determinó la Sala Superior en el recurso de apelación SUP-RAP-105/2014 y en el recurso de revisión del procedimiento especial sancionador SUP-REP-131/2015, esta puede actualizarse en el caso de las personas físicas y jurídicas, y por tanto, de los partidos políticos, cuando se les imputen hechos falsos que demeriten su imagen ante la ciudadanía y los electores, como se definió en el apartado segundo de esta sentencia.

En ese sentido, nuestro máximo órgano jurisdiccional electoral estableció como elementos de este tipo sancionador: a) la prueba de cualquier forma de manifestación mediante cualquier medio; b) que dicha expresión se impute directa o indirectamente a un sujeto o sujetos concretos, y c) que dicha manifestación sea calumniosa y afecte la imagen del sujeto al que se atribuyen, como bien jurídico protegido por la norma.

Dicho esto, corresponde analizar la materia de la controversia sometida a la decisión de este órgano jurisdiccional.

II. Caso concreto.

Una vez analizado lo relativo a la naturaleza de las funciones parlamentarias, conforme al marco constitucional, convencional, legal y reglamentario en materia de libertad de expresión legislativa y sus parámetros; los márgenes normativos de la propaganda gubernamental de los entes públicos; así como la conceptualización de la calumnia.

A continuación, como se señaló, en el caso particular es necesario determinar si los desplegados motivo de queja se encuentran dentro de las funciones parlamentarias de los legisladores involucrados y, posteriormente, estudiar el contenido y contexto en el que se presentaron, para establecer si se ajustan a la normatividad respectiva.

A. Ejercicio de las funciones parlamentarias.

Como se anunció, y en atención a los criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación referidos, en relación a la aplicación del privilegio de la inviolabilidad parlamentaria, es necesario dilucidar si los desplegados se realizaron en ejercicio de las facultades constituciones, legales y reglamentarias inherentes al desempeño de las labores de los diputados involucrados.

En la especie, se tiene acreditado que la difusión de los desplegados se contrató, de forma directa, por los legisladores involucrados, en uso de los recursos asignados al Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México; recursos de que disponen como todos los otros grupos parlamentarios del cuerpo legislativo.

En ese orden de ideas, cabe recordar que, como se refirió en el marco normativo de la presente sentencia, los grupos parlamentarios cuentan con recursos asignados por la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, los cuales se entiende pueden utilizar para el desempeño de sus labores legislativas, entre las que se encuentra comparecer ante los medios informativos para presentar opiniones que corresponden a disposiciones oficiales de los grupos a los que pertenecen, de conformidad con lo establecido por los artículos 17, 18, 19 y 256 del Reglamento de la Cámara de Diputados.

Esta facultad resulta acorde con la naturaleza de los grupos parlamentarios, los cuales se convierten en vehículos de transmisión de la expresión de las diferentes corrientes ideológicas al interior de la Cámara, pero cuya proyección, dada su representatividad de la voluntad nacional, va más allá del propio órgano legislativo.

Por otra parte, se tiene que el Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, como todos los que conforman la Cámara de Diputados, en la independencia operativa y de gestión que le otorgan los referidos preceptos reglamentarios, puede promover la actuación coordinada de los diputados y diputadas, a efecto de llevar a cabo el ejercicio y el cumplimiento de las atribuciones constitucionales y legales establecidas en sus principios, postulados, plataforma electoral y agenda legislativa del partido del que forman parte, para lo cual utilizarán los recursos financieros, humanos y materiales que les proporcione la Cámara.

Inclusive, el artículo 255 del mencionado Reglamento, establece que cada Grupo Parlamentario cuenta con una oficina propia de Comunicación Social, lo que lleva a concluir que ésta es la encargada de elaborar los comunicados que a nombre del propio grupo se emiten, tal y como se advierte en las publicaciones denunciadas en las que aparece el emblema de la Cámara de Diputados y del aludido Grupo Parlamentario.

En tales circunstancias, que los legisladores involucrados hayan contratado la difusión de los desplegados objeto de controversia, se estima fue producto de su trabajo parlamentario, al interior del grupo; el cual, como se señaló, es el espacio idóneo para el ejercicio de las funciones constitucionales de sus miembros de conformidad con el artículo 28 de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión.

Por otra parte, se estima que, el hecho de que el comunicado se realice a través de un medio de comunicación masivo, como lo es un desplegado en diversos periódicos de circulación nacional, en forma alguna altera o disminuye la inmunidad de que gozan los legisladores para el libre ejercicio de su libertad de expresión.

Ello, porque la protección constitucional de las manifestaciones y opiniones de los legisladores no se encuentra limitada al medio de difusión en donde la realizan, por tanto, la reproducción que de ésta se haga, cuenta con igual protección, ya que se efectuó en el ejercicio de las facultades con que cuenta el grupo parlamentario para la emisión de comunicados.

En conclusión, se tiene que los desplegados en estudio se realizaron en ejercicio de la facultad de emisión de opiniones y posicionamientos con que cuenten los legisladores del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, al igual que todos los grupos parlamentarios de la Cámara de Diputados, para emitir comunicados a nombre del propio grupo, los cuales, de conformidad con lo establecido por el artículo 61, párrafo 1, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el numeral 11, párrafo 2, de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión, son inviolables y, por lo tanto, se actualiza, en principio, una pérdida de vigencia y eficacia de los preceptos constitucionales que imponen, a los poderes públicos el deber de responder a sus propios actos, tal como lo estableció la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su ejercicio jurisdiccional.

Por lo que establecer un juicio de reproche, sólo a partir de la difusión formal y material de los desplegados en cuestión, constituiría una restricción indebida de los derechos políticos de libertad de expresión de los legisladores involucrados.

Ahora bien, como la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación orienta, la inviolabilidad parlamentaria es la función del Poder Legislativo; empero, precisó; mediante esta figura no se protege cualquier opinión emitida por un diputado, sino únicamente cuando sea en ejercicio de esa función, de ahí que es válido analizar el contenido de los desplegados materia de la controversia.

B. Análisis del contenido y contexto.

Ahora bien, una vez asentado que los desplegados se realizaron a través de las funciones parlamentarias del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, con las que cuentan todos los grupos que conforman la Cámara de Diputados, lo procedente, como se anunció; es analizar el contenido y contexto en el que se difundieron, para determinar si se tratan de una genuina labor parlamentaria o, si por el contrario, como lo señala la parte promovente, se dirigieron a influir en las preferencias electorales.

Por lo que hace a los desplegados difundidos los días trece y diecinueve de mayo de dos mil quince, su contenido se encuentra relacionado con los derechos y obligaciones establecidos por los artículos 5, 6, fracciones X, XII y XII y 8, fracciones V y XIV del Reglamento de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, al vincularse con una propuesta de modificación a la legislación que regula el modelo de comunicación política entre los partidos políticos y la ciudadanía, lo cual se encuentra dentro de las facultades del propio Congreso y, en consecuencia, de sus integrantes, como se describe:

Desplegado de trece de mayo de dos mil quince

Desplegado de diecinueve de mayo de dos mil quince.

Los legisladores federales abajo firmantes, interpusimos una queja en la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos en contra del Estado Mexicano, por considerar que las multas al Partido verde y el modelo de comunicación política que impera en México, violan derechos humanos previstos en la Convención Americana de Derechos Humanos, en específico:

1. Los artículos 1.1., 2.8.1 y 25 relacionados con las garantías judiciales y al debido proceso.

2. El artículo 13 que reconoce ampliamente a la libertad de expresión como piedra angular del sistema de derechos humanos; y

3. Los numerales 23 y 24 relacionados con los derechos políticos y la igualdad ante la ley.

Por el ejercicio de estos derechos se ha multado a nuestro partido, el Partido Verde no como consecuencia de actos ilegales, sino de una interpretación anteriormente inexistente de la ley.

Del 2006 al 2014, legisladores federales del Partido Verde presentaron informes legislativos y pagaron spots de televisión con las prerrogativas de sus fracciones parlamentarias, todo en el marco de la ley. Durante todo este tiempo, las autoridades electorales determinaron hasta en tres ocasiones la legalidad de dichos informes, incluso con la jurisprudencia 002/2009 del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

No obstante, por la presión de siete partidos políticos, a principios de 2015 las autoridades electorales determinaron un cambio de reglas que ha significado la imposición de cuantiosas multas al Partido Verde, todas ellas derivadas de la presentación de nuestros informes legislativos.

Además, el Verde fue sancionado de manera retroactiva, violentando el principio de certeza jurídica por una supuesta “sobreexposición”, una violación inexistente en la normatividad electoral.

Dicho cambio de reglas y de criterio, vuelve absurdo cualquier concepto de rendición de cuentas, al grado de que ejercer la libertad de expresión, ejercer la obligación de los servidores públicos de informar o el derecho de los ciudadanos a ser informados, hoy es motivo de castigo.

Frente al antidemocrático y sobreregulado modelo de comunicación política que ha imperado en México, los legisladores del Partido Verde:

Uno.- Propondremos modificar la legislación con el fin de terminar con el inequitativo sistema de espotización actual, que sólo beneficia a algunos partidos y que definitivamente no contribuye al debate democrático de las ideas; pero sí ha perjudicado a los concesionarios de radio y televisión del país con una doble tributación impuesta injustamente, y

Dos.- Propondremos una regulación adecuada y definitiva del derecho de los servidores públicos a presentar informes de gestión, mediante un esquema que garantice la libertad de expresión y el derecho de los ciudadanos a ser informados.

Esta semana, los legisladores federales del Partido Verde presentaremos una iniciativa de ley para terminar con el actual modelo de comunicación política que impera en México, toda vez que se encuentra repleto de prohibiciones para que la información fluya libremente y solo ha dado pie a inadmisibles actos de censura.

Censura:

Los legisladores del Partido Verde hemos sido objeto de censura con las resoluciones de las autoridades electorales mexicanas, pues nos han prohibido difundir nuestros informes, nos han prohibido la utilización de palabras, conceptos o ideas y se ha multado reiteradamente al Partido Verde, nuestro partido, como resultado de un ejercicio de rendición de cuentas por parte de los Diputados y Senadores.

Es contrasentido a cualquier idea de rendición de cuentas, que se sancione a un partido político y a sus legisladores, por informar a la ciudadanía el resultado de las ofertas de campaña por las que fueron electos.

En el 2007, los legisladores federales del Verde votaron en contra de la reforma que impuso a los mexicanos este absurdo modelo de comunicación prohibitivo y de censura.

Por ello, presentaremos una iniciativa de reformas a la ley para regresarlo a México un modelo de comunicación electoral que garantice la libertad de expresión, la transparencia y una rendición de cuentas efectiva a través de la presentación de informes de servidores públicos.

Necesitamos regresar al modelo de comunicación política que –bajo el esquema de financiamiento público y privado vigente- privilegie la libertad de expresión. Basta de censura en Informes; basta de sobre-regular Medios (electrónicos e impresos); basta de investigar con procedimientos sancionadores a comunicadores; basta de investigar inserciones en prensa; y, basta de auditar hasta los eventos deportivos. Acabemos con el actual sistema inquisitivo y privilegiemos un régimen de libertades y rendición de cuentas.

Esta reforma permitiría a los servidores públicos y partidos políticos informar libremente a la sociedad, en todos los medios de comunicación, incluyendo la radio y la televisión, de sus resultados y propuestas. Esto con los recursos con que lícitamente cuenten los servidores públicos o los partidos políticos, según sea el caso.

Con dicha reforma, también nos proponemos terminar con la espotización que se impuso arbitrariamente con millones de absurdos promocionales.

Como se advierte del contenido, en ambos casos el tema central se circunscribe a la opinión y crítica de los legisladores respecto a lo que, desde su punto de vista, constituye un modelo de comunicación política que atenta contra el derecho humano de libertad de expresión, así como a que presentarán, en su carácter de diputados, una propuesta de reforma a la legislación, para regresar al modelo de comunicación, bajo el esquema de financiamiento público y privado vigente, pero que privilegie la libertad de expresión.

En ese sentido, se puede observar que los desplegados de referencia, además de realizarse a través de la función parlamentaria del referido grupo, se encuentran relacionados con propuestas de reformas legislativas, por lo que resultan acordes con la naturaleza de los actos dentro de su competencia como diputados federales.

En consecuencia, esta Sala Especializada considera que las manifestaciones vertidas por los diputados involucrados se encuentran amparadas por la inviolabilidad parlamentaria, prevista por el artículo 61 de la Constitución Federal, en relación con la demás normativa aplicable, la cual se analizó previamente; en consecuencia, se estima se realizaron en el marco de los parámetros a la libertad de expresión con que cuentan los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

Ahora bien, esta Sala Especializada analizará el tercer desplegado difundido los días veintiuno y veintidós de mayo del año en curso, el cual es oportuno recordar:

(Logo de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión)

“A ESTOS PARTIDOS LES DA MIEDO COMPETIR CONTRA EL VERDE

(Logotipo de los partidos políticos de la Revolución Democrática Acción Nacional y Morena)

Estos tres partidos políticos ruegan al INE para que le quite el registro al PARTIDO VERDE y no pueda participar en las próximas elecciones.

Su argumento es que no fue correcto que nosotros los diputados del Verde hayamos pagado informes de trabajo en televisión, donde señalamos que cumplimos las propuestas que hicimos en el 2012:

1. Vales de Medicina

2. No a las cuotas escolares obligatorias

3. Circos sin animales

4. Cadena perpetúa a secuestradores

5. El que contamina paga y repara el daño

Para ellos esto es tan grave, como para que el Partido Verde desaparezca.

Nosotros decimos que lo grave es que ellos no cumplan sus promesas de campaña y que no gasten el dinero que las da la Cámara de Diputados para difundir su trabajo, porque creemos que se lo roban.

La verdad es que les da miedo competir contra EL VERDE en la próxima elección y aunque no les guste…

VAMOS A LLEGAR MÁS FUERTES QUE NUNCA

A T E N T A M E N T E

Dip. Arturo Escobar y Vega

Dip. Ana Lilia Garza Cadena

Dip. Carlos Octavio Castellanos Mijares

Dip. Enrique Aubry de Castro Palomino

Dip. Ernesto Núñez Aguilar

Dip. Gabriela Medrano Galindo

Dip. Javier Orozco Gómez

Dip. Martha Edith Vidal Vera

Dip. Rosa Elba Pérez Hernández

Dip. Rubén Acosta Montoya

Responsable de la publicación Sergio Alarcón Hernández

INSERCIÓN PAGADA.”

En principio, dicha inserción, dadas sus características materiales es de igual naturaleza que los desplegados difundidos el trece y diecinueve de mayo del presente año.

- Calumnia

Por cuanto a la parte del desplegado cuyo contenido es:

“Nosotros decimos que lo grave es que ellos no cumplan sus promesas de campaña y que no gasten el dinero que las da la Cámara de Diputados para difundir su trabajo, porque creemos que se lo roban…”

Se estima que dicha manifestación se inserta en una opinión y crítica si bien severa, es dirigida a diversos grupos parlamentarios, al interior de la propia Cámara, por lo que, dadas las consideraciones vertidas en relación con la aplicación de la inviolabilidad parlamentaria, esta autoridad jurisdiccional considera, que forma parte del debate entre las diversas fuerzas al interior del Congreso, por tanto, se encuentra en los márgenes de la libertad de expresión con que cuentan todos los diputados de la Cámara de Diputados, entre ellos, los legisladores involucrados.

En distinto orden de ideas, éste órgano jurisdiccional considera que si bien el desplegado en análisis se sufragó con recursos del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, en uso de la libertad de expresión de los diputados del citado grupo, lo cierto es que algunas de sus partes, a juicio de esta esta autoridad jurisdiccional, no constituyen una genuina labor parlamentaria.

Ello, porque, aun cuando su ejecución se dio a través de igual procedimiento que en el caso de las publicaciones que lo antecedieron, es decir, en ejercicio de los recursos de la fracción parlamentaria, así como algunas características similares como la presentación del emblema de la Cámara de Diputados y el que esté suscrito por los mismos legisladores; también destaca, un uso indebido, dirigido a influir en las preferencias electorales de frente a la contienda electoral federal en curso, por lo que carece de los elementos necesarios para considerarlo como una genuina tarea parlamentaria, protegida por la inviolabilidad parlamentaria prevista por el artículo 61 de la Constitución Federal.

Al respecto, se debe tener presente el estrecho lazo que tienen, con los partidos políticos los grupos parlamentarios, pues la organización de estos últimos se regula en los estatutos de cada partido político.

Esto es así, dado que el artículo 14, numeral 4 de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión establece que en los términos de los supuestos previstos por la propia Ley, para la conformación de los Grupos Parlamentarios, los partidos políticos cuyos candidatos hayan obtenido su constancia de mayoría y validez o que hubieren recibido constancia de asignación proporcional, comunicarán a la Cámara, por conducto de su Secretario General, a más tardar el veintiocho de agosto del año de la elección, la integración de su Grupo Parlamentario, con los siguientes elementos: a) La denominación del Grupo Parlamentario; b) El documento en el que consten los nombres de los diputados electos que lo forman; y c) El nombre del Coordinador del Grupo Parlamentario.

Así, el estatuto del Partido Verde Ecologista de México establece en su artículo 22, fracción I, inciso d), que es facultad del Secretario Técnico y Secretario Ejecutivo del Comité Ejecutivo Nacional, designar, con la aprobación del Consejo Político Nacional, a los coordinadores parlamentarios ante la Cámara de Diputados Federal y ante el Senado de la República; de ahí que, como se dijo, el partido político del cual forman parte los legisladores tiene una estrecha vinculación, entre otros, con la designación y nombramiento del Coordinador Parlamentario ante la Cámara de Diputados.

En ese tenor, esta Sala Especializada considera que las expresiones “A ESTOS PARTIDOS LES DA MIEDO COMPETIR CONTRA EL VERDE” y “La verdad es que les da miedo competir contra EL VERDE en la próxima elección y aunque no les guste… VAMOS A LLEGAR MÁS FUERTES QUE NUNCA”, más que una opinión crítica o posicionamiento relacionado con sus funciones legislativas, van dirigidas a influir en las preferencias electorales; lo que, aunado al contexto en el que se difunden (campañas electorales federal y locales concurrentes) y la inclusión de los emblemas de tres institutos políticos opositores, resulta contrario al Estado Democrático de Derecho, al incidir en la contienda entre los partidos políticos, justo en la coyuntura de un proceso electoral que renovará la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

En las partes del texto referidas, no se soporta una crítica al gobierno o a la legislación, así como las acciones que como parlamento llevan a cabo, sino que en realidad se inserta en el proceso electoral en curso y actúa más que como grupo parlamentario, como vocero del partido político al que pertenecen, por lo que su naturaleza viene dada en un acto político de frente a la contienda electoral.

Bajo este panorama, el desplegado, en la parte referida, se apartó de las directrices establecidas por el Poder Revisor Permanente de la Constitución, que deben seguir los servidores públicos, de frente a la celebración de procesos electorales, para coadyuvar a que se garantice la plena vigencia de los principios de equidad, imparcialidad y neutralidad en la coyuntura de la celebración de procesos electorales.

Al respecto, resulta orientador, en la parte que interesa, el criterio sostenido por la Sala Superior en el recurso de apelación SUP-RAP-229/2015 [19], donde se sostuvo:

“(…)se transgrede la prohibición referida si se realiza propaganda que tenga un contenido positivo o uno negativo en relación con cierto partido político o candidato, pues con la sola difusión en cualquier medio de esa clase de propaganda gubernamental, dentro del periodo prohibido (que según la interpretación legal que ha formulado esta Sala Superior, comprende la fase de precampañas, campañas, periodo de reflexión y la jornada electiva) sería apta para presentar ante la ciudadanía un mensaje respecto de alguna opción electoral y trastocar con ello los valores jurídicos tutelados en la normativa: la equidad y la imparcialidad en las contiendas electivas.

(…) al valorar el contenido del desplegado que publicó el grupo parlamentario del Partido Acción Nacional en la Cámara de Diputados, el mensaje que difundieron sí es de carácter proselitista electoral, pues contiene afirmaciones referentes a un candidato, a quien se identifica con el nombre, se menciona el cargo por el cual contiende y el partido que lo postula, y contextualmente, se traduce en un mensaje positivo para dicho aspirante y negativo para las autoridades del Estado de Chihuahua.

Factores todos estos que pueden, racionalmente, influir en las preferencias electorales de los ciudadanos a favor de ese partido político o del candidato, con la consecuente repercusión negativa en el resto de los contendientes del proceso electoral federal en que participa Juan Blanco Zaldívar.

Por tanto, el desplegado en análisis no puede considerarse amparado en la facultad informativa que tienen los legisladores y, por ese mismo motivo, tampoco encuentra tutela en las libertades de expresión y de participación política que refiere el partido, porque esos derechos político electorales no son absolutos, sino que encuentran limitaciones, como las previstas en la constitución y en la ley relativas a que la propaganda de los servidores públicos no debe afectar la equidad ni la imparcialidad en la contienda entre partidos.

Los derechos fundamentales como la libertad de expresión y la participación política de los ciudadanos (de los cuales gozan los funcionarios electos) no son absolutos, tienen limitaciones sustentadas en elementos objetivos y racionales que justifiquen su limitación, como por ejemplo: otro derecho fundamental, o bien, los valores esenciales tutelados por el orden jurídico constitucional, de cuya naturaleza participan la equidad e imparcialidad en las contiendas electorales, pues con ellos se trata de evitar la indebida interferencia de los entes públicos en los procesos electivos, dada la necesidad de establecer o preservar condiciones apropiadas en la renovación de los cargos públicos, como la manifestación libre y soberana de una sociedad democrática.[20]

(…)”

Así, acorde al criterio de la Superioridad, lo trascendente es verificar si en el despliegue de las libertades de expresión de los legisladores, tienen lugar o no alusiones de contenido positivo o negativo en relación con cierto partido político o candidato, ello habida cuenta que esa sola difusión en cualquier medio, de ese tipo de manifestaciones, la convierte en propaganda electoral; es decir, en un acto de proselitismo, el cual, va más allá del trabajo o labor parlamentaria protegido en el manto previsto por el artículo 61 de la Constitución Federal.

Extremo que en el caso de la inserción en análisis, en la parte destacada tuvo lugar porque, como vimos, claramente hace un llamado a votar por el Partido Verde Ecologista de México y un posicionamiento electoral contario, entre otros partidos, porque la ciudadanía rechace al Partido de la Revolución Democrática, actor en este procedimiento.

De esta forma, si bien es válido establecer que los desplegados en análisis no son propaganda gubernamental, conforme a la conceptualización que de ella se hizo en el marco normativo previo, puesto que es la materialización formal de la labor legislativa, ello, en forma alguna significa que puedan rebasar los parámetros de la inviolabilidad parlamentaria, puesto que como vimos, la parte del desplegado, constituyó actividad proselitista, en el marco de un proceso electoral, por tanto, carece de ese manto protector previsto por el artículo 61 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y pasa a ser regida por los principios de neutralidad previstos por el artículo 134 de la propia Constitución.

Finalmente, por lo que hace a la queja del actor, en cuanto a que se actualiza la aportación indebida en especie, en contravención del artículo 54, párrafo 1, inciso a) de la Ley General de Partidos Políticos, como se estableció en el marco normativo, los desplegados se realizaron en el ejercicio de las facultades constitucionales, convencionales, legales, jurisprudenciales y reglamentarias que tienen los grupos parlamentarios para el ejercicio de los recursos que les son asignados, por lo que se estima que la inobservancia en la parte destacada, sólo puso en riesgo al principio de neutralidad tutelado por el artículo 134, párrafo 8 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no así la limitación sobre el uso de recursos públicos.

OCTAVO.

Una vez que se determinó la inobservancia al citado principio, lo procedente es establecer el margen de participación de las partes involucradas:

1. Legisladores y Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México.

Como se mencionó en el apartado que antecede, los legisladores involucrados, en el desplegado de veintiuno y veintidós de mayo del año en curso, en la parte que realizaron actividad proselitista, posicionaron al Partido Verde Ecologista de México, en el marco del proceso electoral en curso.

De frente a este tipo de proceder, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales establece:

“Artículo 442.

1. Son sujetos de responsabilidad por infracciones cometidas a las disposiciones electorales contenidas en esta Ley:

(…)

f) Las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los Poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público

(…).”

Ahora bien, en autos está acreditado que la difusión del desplegado de fechas veintiuno y veintidós de mayo de dos mil quince, cuyo contenido, en una parte, inobserva el principio de neutralidad en el marco de la contienda electoral, fue contratada por el Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

Cuando así suceda, esta Sala Especializada debe proceder en términos de lo previsto por el artículo 457, párrafo 1, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales:

“Cuando las autoridades federales, estatales o municipales cometan alguna infracción prevista en esta Ley, incumplan los mandatos de la autoridad electoral, no proporcionen en tiempo y forma la información que les sea solicitada, o no presten el auxilio y colaboración que les sea requerida por los órganos del Instituto, se dará vista al superior jerárquico y, en su caso, presentará la queja ante la autoridad competente por hechos que pudieran constituir responsabilidades administrativas o las denuncias o querellas ante el agente del Ministerio Público que deba conocer de ellas, a fin de que se proceda en los términos de las leyes aplicables.”

En el particular, participaron en la difusión del desplegado que, en parte, resultó indebido, los legisladores involucrados, quienes están sujetos a los artículos 108 de la Constitución Federal, 2 y 8, fracción XIX-D de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, los cuales son al tenor siguiente:

“Artículo 108.

Para los efectos de las responsabilidades a que alude este Título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión, en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal o en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores públicos de los organismos a los que esta Constitución otorgue autonomía quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.”

“Artículo 2.

Son sujetos de esta Ley, los servidores públicos federales mencionados en el párrafo primero del artículo 108 Constitucional, y todas aquellas personas que manejen o apliquen recursos públicos federales.”

“Artículo 8. Todo servidor público tendrá las siguientes obligaciones:

XIX-D. Abstenerse de infringir, por acción u omisión, las disposiciones constitucionales, legales, reglamentarias y normativas en materia electoral, de propaganda gubernamental y aplicación imparcial de los recursos públicos, así como abstenerse de influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos;”

En consecuencia, con fundamento en el artículo 53 y 113 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, lo procedente es poner en conocimiento a la Contraloría Interna de la Cámara de Diputados, para los efectos a que haya lugar.

2. Partido Verde Ecologista de México.

La Sala Superior ha sustentado el criterio de que los partidos políticos son personas jurídicas que pueden incumplir disposiciones electorales a través de sus dirigentes, militantes, simpatizantes, empleados e incluso personas ajenas al partido político.[21]

Sobre esta base, el legislador reconoce a los partidos políticos como entes que pueden incumplir disposiciones electorales a través de personas físicas, tanto en la Constitución, al establecer en el artículo 41 que los partidos políticos serán sancionados por el incumplimiento de las disposiciones referidas en el precepto, como en el ámbito legal, en la medida en que el artículo 25, párrafo 1, inciso a), de la Ley General de Partidos Políticos, prevé como obligación de los partidos conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático.

Lo anterior, sitúa a los partidos políticos en la posición de garantes respecto de la conducta de sus miembros y simpatizantes, al imponerles la obligación de velar porque su actuación se ajuste a los principios del Estado democrático.

Sobre esta premisa, el partido político puede ser responsable también de la actuación de terceros que no necesariamente se encuentran dentro de su estructura interna, si le resulta la calidad de garante de la conducta de tales sujetos. Por tanto, el partido es responsable tanto de sus miembros, como de las personas relacionadas con sus actividades, si tales actos inciden en el cumplimiento de sus funciones, así como en la consecución de sus fines.

Ahora bien, en el particular se determinó la participación de diez legisladores del Partido Verde Ecologista de México, por la difusión de un desplegado los días veintiuno y veintidós de mayo del año en curso, cuyo contenido, en parte, carece de la protección constitucional derivada del artículo 61 de la Constitución Federal y como consecuencia de ello, inobservó el principio de neutralidad previsto en el artículo 134, párrafo 8, de nuestra Carta Magna.

Al considerar que con la difusión del referido desplegado, sólo en la parte que así se evidenció, se pretendió posicionar al citado partido político, de frente al proceso electoral.

Como vimos y quedó explicado en esa parte de la inserción, los suscriptores actuaron en pro de los intereses del instituto político del cual son militantes, en el marco del proceso electoral en curso, con una actividad de carácter proselitista, de ahí que, en ese escenario particular, el instituto partido político incumplió disposiciones electorales por la conducta de sus legisladores, la cual, por su contenido, además le beneficiaron.

De tal forma, lo ordinario sería determinar que al partido político no le es atribuible, en forma indirecta, la conducta desplegada por los legisladores, en el entendido que no existe una relación de supra subordinación entre ellos y el instituto político, máxime cuando se trata del ejercicio de un derecho, como es la emisión de opiniones, amparadas en la inviolabilidad parlamentaria.

No obstante, como se mencionó, en el particular se trata de la difusión de una inserción que, en parte de su contenido, es de carácter proselitista, aspecto que la convierte, en esa medida, en propaganda para posicionar al partido político, de frente al proceso electoral.

De tal forma, al estar acreditada la inobservancia al deber de cuidado por parte del instituto político, ello permite a este órgano jurisdiccional atribuir responsabilidad indirecta al Partido Verde Ecologista de México.

3. Presidente de la Mesa Directiva.

De las constancias que obran en autos, se advierte que el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, se abstuvo de participar de forma directa o indirecta en la conducta denunciada, por lo que no se actualiza responsabilidad alguna.

4. Periódicos.

Por lo que hace a la conducta atribuida a los periódicos DEMOS Desarrollo de Medios, S.A. de C.V.; Ediciones del Norte, S.A. de C.V.; El Universal, Compañía Periodística Nacional, S.A. de C.V.; Periódico Excelsior, S.A. de C.V., y Milenio Diario, S.A. de C.V., esta Sala Especializada estima que no puede atribuírseles responsabilidad alguno.

Esto, porque, como se refirió, los desplegados motivo de queja se solicitaron por los legisladores del Partido Verde Ecologista de México, en ejercicio de la labor parlamentaria del grupo al que pertenecen de conformidad con lo establecido por el artículo 28 de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión, en relación con los numerales 17, 18, 19 y 256 del Reglamento de la Cámara de Diputados y, si bien, en cuanto al contenido, una parte del desplegado de veintiuno y veintidós de mayo del año en curso, resultó indebido, ello no les es atribuible.

5. Sergio Alarcón Hernández

Finalmente, este órgano jurisdiccional estima que no se actualiza responsabilidad alguna a Sergio Alarcón Hernández, Coordinador de Comunicación Social de la fracción parlamentaria del Partido Verde Ecologista de México.

Lo anterior, toda vez que del contrato de prestación de servicios profesionales que celebran por una parte la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y Sergio Alarcón Hernández, se tiene que dicha persona fue contratada como personal de apoyo.

Al respecto, como se señaló en el marco normativo, para el funcionamiento y ejercicio de los derechos con que cuentan los integrantes de los Grupos Parlamentarios, la Junta de Coordinación Política acuerda la asignación de recursos financieros, humanos y materiales de conformidad con lo dispuesto por el artículo 28 de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión, en relación con los diversos 17, 18 y 19 del Reglamento de la Cámara de Diputados.

En ese sentido, se tiene que, aun cuando aparece como “responsable” en las desplegados motivo de queja, lo cierto es que su labor al interior de la fracción parlamentaria se limita a brindar apoyo a los legisladores para llevar a cabo el ejercicio y cumplimiento de las atribuciones constitucionales y legales establecidas en sus principios, postulados, plataforma electoral y agenda legislativa, máxime que los legisladores involucrados reconocieron la autoría de los desplegados.

NOVENO. Calificación e individualización de la falta atribuible al Partido Verde Ecologista de México.

I. Calificación.

En principio se debe señalar que el Derecho Administrativo Sancionador Electoral, se ocupa sustancialmente de la imputación o atribuibilidad a una persona, de un hecho identificado y sancionado por las normas electorales.

El propósito esencial es reprimir conductas que trastoquen el orden jurídico, para lograr el respeto de los principios constitucionales y legales en la materia electoral. Para ello el operador jurídico debe hacer un ejercicio de ponderación, a efecto que la determinación que, en su caso, se establezca, guarde parámetros efectivos y legales, tales como:

 Adecuación; es decir, considerar la gravedad de la infracción, las circunstancias en que ésta se cometió, así como las condiciones particulares del infractor;

 Proporcionalidad; lo cual implica tomar en cuenta, para individualizar la sanción, el grado de participación de cada implicado, la gravedad del hecho y las circunstancias de modo, tiempo y lugar;

 Eficacia; esto es, procurar la imposición de sanciones mínimas pero necesarias para asegurar la vigencia de los bienes jurídicos puestos en peligro o, en su caso, lesionados con la conducta irregular, a fin de lograr el restablecimiento del Estado constitucional democrático de derecho.

 Perseguir que sea ejemplar, como sinónimo de prevención general.

 La consecuencia de esta cualidad es disuadir la comisión de conductas irregulares, a fin de propiciar el absoluto respeto del orden jurídico en la materia electoral.

A partir de los parámetros citados, se realiza la calificación e individualización de la infracción con base en elementos objetivos concurrentes, en específico, se analizarán los elementos de carácter objetivo (gravedad de los hechos, sus consecuencias, circunstancias de tiempo, modo y lugar de ejecución), así como elementos subjetivos (enlace personal entre el autor y su acción), a efecto de graduarla como:

 Levísima

 Leve

 Grave:

 Ordinaria

 Especial

 Mayor

Una vez calificada la falta, procede localizar la clase de sanción que legalmente corresponda, tomando en cuenta, entre otras, las siguientes directrices:

 La importancia de la norma transgredida, es decir, señalar qué principios o valores se pusieron en riesgo y la importancia de esa norma dentro del sistema electoral (principio, valor, ordenamiento, regla).

 Efectos que produce la transgresión, los fines, bienes y valores jurídicos tutelados por la norma (puesta en peligro o resultado).

 El tipo de infracción, y la comisión intencional o culposa de la falta, análisis que atañe verificar si el responsable fijó su voluntad para el fin o efecto producido, o bien, pudo prever su resultado.

 Si existió singularidad o pluralidad de las faltas cometidas, así como si la conducta fue reiterada.

En términos generales, la determinación de la falta corresponde a una condición o paso previo para estar en condiciones de determinar la clase de sanción que legalmente se deba aplicar al caso concreto, y seleccionar de entre alguna de las previstas en la ley, la que corresponda.

Es oportuno precisar que al graduar la sanción que legalmente corresponda, entre las previstas en la norma como producto del ejercicio mencionado, si la sanción escogida contempla un mínimo y un máximo, se deberá proceder a graduar la sanción en atención a las circunstancias particulares.

Esto guarda relación con el nuevo criterio sostenido por la Sala Superior al resolver el recurso de revisión del procedimiento especial sancionador SUP-REP-3/2015 y sus acumulados.

En consecuencia, una vez que se acreditó y demostró la materia de controversia y la responsabilidad del Partido Revolucionario Institucional, se procede a determinar la sanción a imponer, en términos del artículo 458 párrafo 5, de la Ley Electoral.

1. Circunstancias de modo, tiempo y lugar.

a) Modo. La conducta consistió en la difusión de un desplegado en cinco periódicos de circulación nacional.

b) Tiempo. La difusión tuvo lugar el veintiuno y veintidós de mayo de dos mil quince, durante la campaña electoral federal y campañas locales concurrentes.

c) Lugar. La difusión se dio a nivel nacional.

2. Condiciones externas y medios de ejecución.

El momento en que se realizó la difusión del desplegado, corresponde al periodo de campaña del proceso electoral federal, y locales concurrentes.

3. Singularidad o pluralidad de las faltas.

Se tiene por acreditada una falta a la normativa electoral.

4. Intencionalidad de la inobservancia.

No se tienen elementos que permitan atribuir al Partido Verde Ecologista de México intención de infringir la normatividad electoral.

5. Bienes jurídicos tutelados.

Las normas en cuestión tienen por finalidad el deber que los poderes públicos, en todos los órdenes, observen una conducta de imparcialidad respecto a la competencia electoral

6. Reincidencia.

De conformidad al artículo 458, párrafo 6, de la Ley Electoral en cita, se considerará reincidente a quien, declarado responsable del incumplimiento de alguna de las obligaciones a que se refiere la propia ley, incurra nuevamente en la misma conducta infractora. En el caso, se trata de una conducta aislada, toda vez que no se tiene registro de otros procedimientos sancionadores concluidos en contra del Partido Verde Ecologista de México que se hayan originado por conducta similar, regida bajo la Ley Electoral actualmente vigente.

7. Falta de beneficio económico.

La falta no es de naturaleza pecuniaria.

8. Conclusión.

Atento a que el desplegado del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, en parte de su contenido inobservó el principio de neutralidad que se debe observar, aspecto que benefició a dicho instituto político, quien faltó a su deber de cuidado por dicho proceder, en el caso la conducta, a partir de sus características debe calificarse como levísima.

II. Individualización de la sanción.

El artículo 456, párrafo 1, inciso a) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales dispone el catálogo de sanciones cuando se trate de partidos políticos: desde la amonestación pública, hasta la cancelación de su registro como partido político.

Para fijar la sanción, debe tomarse en consideración los elementos de calificación de la infracción, especialmente los bienes jurídicos protegidos y los efectos de la misma, así como que cumpla eficazmente con una de sus finalidades, que es la de disuadir la posible comisión de faltas similares, y con ello evitar el riesgo de afectación a los valores protegidos por la normas transgredidas.

Conforme a las consideraciones anteriores, se impone al Partido Verde Ecologista de México con una amonestación pública, prevista por el artículo 456, párrafo 1, inciso a), fracción I, de la Ley Electoral citada, la cual constituye en sí, un apercibimiento de carácter legal para que considere, procure o evite repetir la conducta desplegada.

Publicidad de la amonestación.

En el caso, al determinarse que el Partido Verde Ecologista de México inobservó la legislación electoral, acorde a las particularidades destacadas, tal situación se debe hacer del conocimiento general de las personas, a fin de otorgar eficacia a la sanción impuesta, esto es, informar y/o publicitar que tal instituto político ha actuado de tal manera que puede incidir en la equidad de los comicios.

Lo anterior es congruente con la naturaleza de la materia político-electoral, que por definición es pública, al tratarse de reglas que rigen los mecanismos para el alcance y ejercicio del poder, por lo que las disposiciones en dicha materia son siempre de orden público, de tal forma que el legislador al establecer el catálogo de sanciones para los partidos políticos parte de la premisa de que, a diferencia de otros regímenes disciplinarios en donde existe amonestación o apercibimiento privado, en esta materia la amonestación siempre debe ser pública.

Por lo tanto, esta Sala Especializada considera que para una mayor publicidad de las amonestaciones públicas que se imponen, la presente ejecutoria se deberá publicar, en su oportunidad, en la página de Internet de este órgano jurisdiccional, particularmente en el apartado correspondiente al Catálogo de Sujetos Sancionados en los Procedimientos Especiales Sancionadores.

Por lo expuesto y fundado, se:

RESUELVE:

PRIMERO. Es inexistente la inobservancia a la normativa electoral por parte de los legisladores integrantes Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, diputados Arturo Escobar y Vega, Ana Lilia Garza Cadena, Carlos Octavio Castellanos Mijares, Enrique Aubrey de Castro Palomino, Ernesto Núñez Aguilar, Gabriela Medrano Galindo, Javier Orozco Gómez, Martha Edith Vidal Vera, Rosa Elba Pérez Hernández y Rubén Acosta Montoya, respecto a la publicación de desplegados en diarios de circulación nacional por las razones expuestas en esta sentencia.

SEGUNDO. En la parte que resultó ilegal el desplegado de veintidós y veintitrés de mayo de dos mil quince, comuníquese a la Contraloría Interna de la Cámara de Diputados, para los efectos a que haya lugar.

TERCERO. Se acredita la inobservancia a la normativa electoral por parte del Partido Verde Ecologista de México, en los términos precisados en la sentencia.

CUARTO. Se impone al Partido Verde Ecologista de México una sanción consistente en amonestación pública.

QUINTO. Es inexistente la conducta atribuida al Presidente de la Mesa Directa de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

SEXTO. Son inexistentes las conductas atribuidas a los periódicos DEMOS Desarrollo de Medios, S.A. de C.V.; Ediciones del Norte, S.A. de C.V.; El Universal, Compañía Periodística Nacional, S.A. de C.V.; Periódico Excelsior, S.A. de C.V., y Milenio Diario, S.A. de C.V..

SÉPTIMO. Es inexistente la conducta atribuida a Sergio Alarcón Hernández.

OCTAVO. En su oportunidad, publíquese la presente sentencia en el Catálogo de Sujetos Sancionados en los Procedimientos Especiales Sancionadores, localizado en la página de internet de esta Sala Especializada.

NOTIFÍQUESE: en términos de la normatividad aplicable.

En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido y, en su caso, hágase la devolución de la documentación que corresponda.

Así lo resolvió la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, por unanimidad de votos de los Magistrados que la integran, ante el Secretario General de Acuerdos, quien da fe.

MAGISTRADO PRESIDENTE

CLICERIO COELLO GARCÉS

MAGISTRADO

FELIPE DE LA MATA PIZAÑA

MAGISTRADA

GABRIELA VILLAFUERTE COELLO

SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS

FRANCISCO ALEJANDRO CROKER PÉREZ

[4] Tesis Aislada 1ª XXX/2000, Novena época, Registro: 190591. Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, Materia (s): Constitucional. Página 806. Amparo en revisión 2214/98. Ramón Sosamontes Herreramoro y otro. 24 de mayo de 2000.

[5] Tesis Aislada P. I/2011, Novena época, Registro: 162803. Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIII, Materia (s): Constitucional. Página 7. Amparo directo en revisión 27/2009. Manuel Bartlett Díaz. 22 de febrero de 2010.

[6] La jurisprudencia y casos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos es consultable en la página electrónica www.corteidh.or.cr/

[8] Tesis asilada: 1a. CDXIX/2014 (10a.) LIBERTAD DE EXPRESIÓN. DIMENSIÓN POLÍTICA DE ESTE DERECHO FUNDAMENTAL. Décima Época. Registro: 2008101. Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación Publicación: viernes 05 de diciembre de 2014 10:05 h Materia Constitucional.

[9] Tesis asilada: 1a. CLII/2014 (10a.) LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y DERECHO A LA INFORMACIÓN. CONCEPTO DE INTERÉS PÚBLICO DE LAS EXPRESIONES, INFORMACIONES, IDEAS Y OPINIONES SOBRE FUNCIONARIOS Y CANDIDATOS. Décima Época. Registro: 2006172. Primera Sala. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 5, Abril de 2014, Tomo I Materia(s): Constitucional. Página: 806.

[10] Tesis aislada: 1a. CCXXIV/2013 (10a.) LIBERTAD DE EXPRESIÓN. LA INJERENCIA EN LA VIDA PRIVADA DE QUIENES PARTICIPAN EN LOS PROCEDIMIENTOS DE SELECCIÓN PARA CARGOS PÚBLICOS, SE JUSTIFICA POR EL INTERÉS PÚBLICO QUE REVISTEN DICHOS PROCEDIMIENTOS. Décima Época. Registro: 2004021. Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XXII, Julio de 2013, Tomo 1 Materia(s): Constitucional Página: 561.

[11] Página de Internet de la Organización de los Estados americanos: [http://www.oas.org/es/cidh/expresion/showarticle.asp?artID=610&lID=2#_ftn8 ]

[13] Tales argumentos fueron emitidos por la Suprema Corte en la tesis de rubro y contenido siguiente: “LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y DERECHO A LA INFORMACIÓN. LA INFORMACIÓN DIFUNDIDA DEBE ESTAR VINCULADA CON LA CIRCUNSTANCIA QUE LE DA A UNA PERSONA PROYECCIÓN PÚBLICA, PARA PODER SER CONSIDERADA COMO TAL.

[14] Tesis asilada: 1a. CDXIX/2014 (10a.) LIBERTAD DE EXPRESIÓN. DIMENSIÓN POLÍTICA DE ESTE DERECHO FUNDAMENTAL. Décima Época. Registro: 2008101. Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación Publicación: viernes 05 de diciembre de 2014 10:05 h Materia Constitucional.

[15] Tesis de Jurisprudencia: 1a./J. 32/2013 (10a.) LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y DERECHO AL HONOR. EXPRESIONES QUE SE ENCUENTRAN PROTEGIDAS CONSTITUCIONALMENTE. Décima Época. Registro: 2003304. Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XIX, Abril de 2013, Tomo 1 Materia Constitucional. Página: 540.

[16] Tesis de Jurisprudencia: P./J. 26/2007. LIBERTAD DE EXPRESIÓN. SUS LÍMITES. Novena Época. Registro: 172476. Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXV, Mayo de 2007. Materia Constitucional. Página: 1523.

[17] Caso “La Última Tentación de Cristo” (Olmedo Bustos y otros) Vs. Chile. Sentencia de 5 de febrero de 2001; Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Sentencia de 2 de julio de 2004; Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Sentencia de 6 de febrero de 2001; Caso Ríos y otros Vs. Venezuela. Sentencia de 28 de enero de 2009; Caso Ricardo Canese Vs. Paraguay. Sentencia de 31 de agosto de 2004; Caso Palamara Iribarne Vs. Chile. Sentencia de 22 de noviembre de 2005; Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Sentencia de 19 de septiembre de 2006; Caso Kimel Vs. Argentina. Sentencia de 2 de mayo de 2008; Caso Tristán Donoso Vs. Panamá. Sentencia de 27 de enero de 2009; y Caso Fontevecchia y D’Amico Vs. Argentina. Sentencia de 29 de noviembre de 2011.

[18] Criterio orientador establecido en la sentencia recaída al expediente SUP-RAP-192/2010 y 193/2010 acumulados.

[19] En el recurso de apelación que se cita, se impugnó el acuerdo del entonces Consejo General del Instituto Federal Electoral CG350/2009, en el cual se declaró fundado el procedimiento especial sancionador instaurado con motivo de la queja presentada por el Partido Revolucionario Institucional, en contra del Partido Acción Nacional, por la publicación, durante el desarrollo de la campaña electoral federal, de una inserción pagada en el periódico Reforma, suscrita por los diputados federales por el estado de Chihuahua de dicho partido político, en la cual se emitían diversos pronunciamientos en contra del entonces Gobernador de la citada entidad federativa, así como a favor del candidato del mencionado instituto político a la gubernatura de Chihuahua.

En sesión pública de nueve de septiembre de dos mil nueve, la Sala Superior resolvió confirmar el acuerdo impugnado.

[21] El criterio al que se alude se contiene en la tesis XXXIV/2004, de rubro “PARTIDOS POLÍTICOS. SON IMPUTABLES POR LA CONDUCTA DE SUS MIEMBROS Y PERSONAS RELACIONADAS CON SUS ACTIVIDADES”.

I. Proceso electoral federal	Página 1
1. Federal 2. Local 3. Campaña electoral federal	Página 1 Página 2 Página 2
II. Sustanciación en el INE	Página 2
1. Denuncia	Página 2
2. Radicación, admisión, requerimiento y desechamiento 3. Diligencias preliminares	Página 3 Página 4
4. Medidas Cautelares	Página 4
5. Requerimientos	Página 4
6. Emplazamiento	Página 4
7. Audiencia	Página 5
8. Remisión de expediente e informe circunstanciado	Página 5
III. Trámite en la Sala Especializada	Página 5
1. Revisión de la integración del expediente	Página 5
2. Turno a ponencia	Página 5
3. Radicación	Página 5

PRIMERO. Competencia	Página 6
SEGUNDO. Cuestión previa	Página 7
TERCERO. Causales de improcedencia CUARTO. Planteamiento de las irregularidades y defensa	Página 8 Página 9
QUINTO. Fijación de la materia del procedimiento	Página 12
SEXTO. Existencia de los hechos a partir de la valoración probatoria	Página 13
SEPTIMO. Estudio de fondo	Página 17
 Caso Concreto	Página 59