SRE-PSL-4/2015

INICIO OFICIOSO: JUNTA LOCAL EJECUTIVA DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL EN BAJA CALIFORNIA.

PARTES SEÑALADAS: JAIME RAFAEL DÍAZ OCHOA Y OTRO.

AUTORIDAD INSTRUCTORA: CONSEJO LOCAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL EN EL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA.

Í N D I C E

A N T E C E D E N T E S

C O N S I D E R A C I O N E S

R E S O L U T I V O S

ción con lo dispuesto en el numeral 242, párrafo 5 de la Ley Electoral y de acuerdo a los criterios de competencia establecidos por la Sala Superior, es posible considerar la incompetencia para conocer de un caso, remitiendo el expediente a la autoridad electoral o administrativa local respectiva, quienes pueden tener atribuciones para conocer de infracciones relacionadas con la presunta difusión de propaganda personalizada.

PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR

EXPEDIENTE: SRE-PSL-4/2015

INICIO OFICIOSO: JUNTA LOCAL EJECUTIVA DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL EN BAJA CALIFORNIA.

PARTE SEÑALADA: JAIME RAFAEL DÍAZ OCHOA Y OTRO.

MAGISTRADO PONENTE: FELIPE DE LA MATA PIZAÑA.

SECRETARIAS: KAREM ROJO GARCÍA Y CAROLINA ROQUE MORALES.

México, Distrito Federal, quince de mayo de dos mil quince.

Sentencia que establece la existencia de la conducta consistente en la difusión de la propaganda gubernamental dentro del periodo de campañas electorales, en el portal oficial de internet del municipio de Mexicali, en el estado de Baja California, con motivo del procedimiento especial sancionador tramitado ante el Instituto Nacional Electoral, con la clave JD/PE/JL/BC/PEF/5/2015.

GLOSARIO

I. ANTECEDENTES.

1. Inicio oficioso. El diecisiete de abril de dos mil quince, el Vocal Ejecutivo de la Junta Local Ejecutiva del INE en el estado de Baja California hizo del conocimiento del titular de la Unidad Técnica la presunta vulneración a la normativa electoral, por el Presidente de Ayuntamiento de Mexicali, en el estado de Baja California, por a la difusión de propaganda gubernamental, en tiempo prohibido, en el portal oficial de internet del municipio en cita.

2. Acuerdo de radicación. El veintidós de abril siguiente, la Unidad Técnica tuvo por recibidas las constancias; radicó el expediente con el número UT/SCG/PE/CG/196/PEF/240/2015; admitió a trámite dicho procedimiento y ordenó realizar diversas diligencias para la integración del expediente, por lo que reservó el emplazamiento a las partes.

3. Diligencias de inspección. En acta circunstanciada de igual fecha, tuvo verificativo la diligencia de investigación referida en el punto anterior.

4. Acuerdo de incompetencia. El veintiséis del mes y año en cita, el titular de la Unidad Técnica declaró su incompetencia para conocer del procedimiento especial sancionador, y ordenó remitir las constancias al Consejo Local del INE en Baja California, para la sustanciación del mismo.

5. Acuerdo de radicación de la Junta Local. El veintinueve de abril del presente año, el Consejo Local del INE en el estado de Baja California, tuvo por recibidas las constancias y radicó el expediente con el número JD/PE/JL/BC/PEF/5/2015; admitió a trámite el procedimiento y ordenó emplazar a las partes señaladas.

6. Señalamiento de audiencia. El treinta del propio mes y año, la autoridad instructora fijó fecha para la celebración de la audiencia de pruebas y alegatos

8. Audiencia. El cuatro del mes y año que transcurre se llevó a cabo la audiencia de pruebas y alegatos.

9. Cierre de instrucción. En la misma fecha, la autoridad instructora cerró la instrucción del procedimiento, y remitió el expediente al INE, quien a su vez lo envió a esta Sala Especializada.

El expediente se recibió el ocho de mayo siguiente.

10. Remisión del expediente a la Unidad Especializada. En la misma fecha, se remitió el expediente a la Unidad Especializada para la Integración de los Expedientes de los Procedimientos Especiales Sancionadores de este órgano jurisdiccional, a efecto de que llevara a cabo la verificación de su debida integración, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo General 4/2014, emitido por la Sala Superior.

11. Trámite ante Sala Regional Especializada.

El catorce de mayo del año que transcurre, el Magistrado Presidente ordenó integrar el expediente SRE-PSL-4/2015 y turnarlo a la Ponencia del Magistrado Felipe de la Mata Pizaña; lo que se cumplimentó mediante oficio de la misma fecha, suscrito por el Secretario General de Acuerdos de esta Sala Especializada.

Una vez verificados los requisitos de ley, así como la debida integración del expediente, y sin existir diligencias pendientes de realizar, se elaboró el proyecto de resolución correspondiente.

II. COMPETENCIA.

Esta Sala Especializada es competente para resolver el procedimiento especial sancionador tramitado por la autoridad instructora, con fundamento en lo previsto en los artículos 99, párrafo cuarto, fracción IX, de la Constitución Federal; 186, fracción III, inciso h), 192 y 195, último párrafo, de la Ley Orgánica, así como 470, párrafo 1, inciso a) y 475 de la Ley Electoral. 

Lo anterior, porque en el presente procedimiento especial sancionador se alega la violación a lo previsto en el artículo 41, Base III, Apartado C, segundo párrafo, de la Constitución Federal, en relación con el artículo 209, párrafo 1, por la difusión de propaganda gubernamental en la etapa de campañas del actual proceso electoral federal, a través del portal de internet del municipio de Mexicali, Baja California, lo que presuntamente afecta la equidad de la competencia.

III. ESTUDIO DE FONDO. 

1. Planteamiento de la controversia. 

En el procedimiento especial sancionador se hicieron valer hechos que constituyen la materia de controversia, como a continuación se indican:

3. Acreditación de los hechos denunciados.

Precisado lo anterior, lo procedente es determinar si en autos se encuentra acreditado o no los hechos denunciados, a partir de las pruebas aportadas al procedimiento.

En ese sentido, en el expediente obran los siguientes medios de convicción:

A.      Documentales públicas.

1) Acta circunstanciada, de veintidós de abril del año que transcurre, efectuada por la Unidad Técnica, para constatar la existencia de la propaganda en la página oficial de internet, del Ayuntamiento del Mexicali, Baja California.

Las citada documental pública se considera que tiene valor probatorio pleno respecto de su autenticidad o de la veracidad de los hechos a que se refieren, conforme a los artículos 461, párrafo 3, inciso a); así como 462, párrafos 1 y 2 de la Ley Electoral; lo anterior, al ser emitidas por servidores públicos del INE en ejercicio de sus facultades.

Así, de acuerdo a lo anterior y a través del análisis de la prueba enunciada, adminiculada con las manifestaciones vertidas por las partes señaladas, se acredita lo siguiente:

a)       Es un hecho público y notorio, el cual se invoca en términos del artículo 461, párrafo 1, de la Ley Electoral, que el periodo de campaña electoral, para el proceso federal 2014-2015, corresponde del cinco de abril al tres de junio de dos mil quince.

b)       La existencia del sitio en internet http://www.mwxicali.gob.mx/xxi/pages/Ayuntamiento.php. relativa al Vigésimo Primer Ayuntamiento de Mexicali, Baja California, así como el contenido de dicho sitio, conforme a lo siguiente:

Lo anterior, se desprende del acta circunstanciada, efectuada por la Unidad Técnica del INE, que en su carácter de documento público, genera plena convicción en esta Sala Especializada respecto de la página de internet, y la información e imágenes que se encuentran en la misma.

En ese sentido, es patente que se difundieron las imágenes y videos en la página de internet del Ayuntamiento del Mexicali Baja California.

Máxime que las partes señaladas, en el escrito de comparecencia a la audiencia de pruebas y alegatos reconocieron la difusión de los mismos, y que el Director de Comunicación Social de dicho Ayuntamiento es el responsable de la difusión de la información en la citada página.

4. Marco normativo.

Propaganda gubernamental.

El artículo 41, Base III, Apartado C, segundo párrafo, de la Constitución Federal, establece que durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público.

Del propio precepto constitucional, se desprenden excepciones a dicha prohibición, siendo éstas: las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.

Por su parte, la Ley Electoral, en el artículo 209, párrafo 1, señala que deberá suspenderse la difusión, en los medios de comunicación social, de toda propaganda electoral en el tiempo que comprendan las campañas electorales federales, y hasta la conclusión de las jornadas comiciales.

En ese sentido, el INE mediante acuerdo[1] estableció que los portales de los entes públicos en internet deberán abstenerse de difundir logros de gobierno, así como referencias visuales o auditivas a las frases, imágenes, voces o símbolos que pudieran ser constitutivos de propaganda política, electoral o personalizada; y que lo anterior no implica, bajo ningún supuesto, que los entes públicos dejen de cumplir las obligaciones en materia de transparencia y acceso a la información.

Respecto de la propaganda gubernamental, esta se entiende como “los actos, escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que llevan a cabo los servidores o entidades públicas para hacer del conocimiento de la ciudadanía la existencia de logros, programas, acciones, obras o medidas de gobierno para conseguir su aceptación”[2]; lo que implica la utilización de diversos elementos, entre ellos, el relativo al medio comisivo, es decir, el medio de comunicación social en que puede difundirse la misma, siendo uno de ellos el internet.

En ese sentido, la Sala Superior[3] estimó que para estar en presencia de propaganda gubernamental se requiere cuando menos de:

a) La emisión de un mensaje por un servidor o entidad pública;

b) Que éste se realice mediante actos, escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y/o expresiones;

c) Que se advierta que su finalidad es difundir logros, programas, acciones, obras o medidas de gobierno; y,

d) Que tal difusión se oriente a generar una aceptación en la ciudadanía.

Por lo que, para demostrar la vulneración en las normas invocadas, es menester acreditar:

a.   La difusión en medios de comunicación de propaganda gubernamental; es decir, de aquélla proveniente por los poderes públicos, autoridades, funciones o servidores públicos o de cualquier ente gubernamental que tenga por objeto publicitar programas, acciones, obras públicas, medidas o logros de gobierno, tendentes a conseguir la aceptación de la sociedad; y

b.  Que tal difusión se realice durante el periodo prohibido, esto es, desde el inicio de las campañas electorales y hasta la conclusión de la respectiva jornada electoral.

Promoción personalizada.

El artículo 134, párrafo 8, de la Constitución Federal establece que la propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social, y que en ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

Asimismo, el artículo 449, párrafo 1, inciso d), de la Ley Electoral dispone que constituye una infracción atribuible, entre otros sujetos, a los servidores públicos de cualquiera de los órganos de gobierno del Distrito Federal, la difusión de propaganda en cualquier medio de comunicación social, durante los procesos electorales, que contravenga lo dispuesto por el citado párrafo 8, del artículo 134 Constitucional.

De manera que, existe prohibición constitucional y legal de que la propaganda gubernamental incluya nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

Internet.

A partir de la restricción señalada, prevista en el artículo 41, Base III, Apartado C, segundo párrafo, de la Constitución Federal, se ha establecido que dicha restricción comprende al internet, al disponer que los portales de los entes públicos, en dicho medio, deberán abstenerse de difundir logros de gobierno, así como referencias visuales o auditivas a las frases, imágenes, voces o símbolos que pudieran ser constitutivos de propaganda política, electoral o personalizada.

Sin embargo, es importante determinar el alcance a la restricción prevista respecto de la propaganda alojada en internet, atendiendo a la naturaleza del medio comisivo, ya que dista del resto de los medios de comunicación en sus condiciones y posibilidades comunicativas, atendiendo a que se realiza a través de un lenguaje multimedia que abarca expresiones visuales, escrito-visuales, sonoras y audiovisuales.

Así, atento a la naturaleza del internet como medio de comunicación social, como un “conjunto descentralizado de redes de telecomunicaciones en todo el mundo, interconectadas entre sí”[4] se requiere de una interacción mayor por parte del usuario para localizar la información que le resulta de utilidad.

Al respecto, la Sala Superior[5] ha reiterado que el internet es, en esencia, un medio de comunicación global que permite contactar personas, instituciones, corporaciones, gobiernos, etcétera, alrededor de muchas partes del mundo.

Se trata pues, de un medio de comunicación, de interacción y de organización social. Es una forma de comunicación interactiva caracterizada por la capacidad para enviar mensajes, de forma masiva, en tiempo real o en un momento concreto.

Así, se ha definido también como una forma de autocomunicación porque el mismo usuario genera el mensaje, define los posibles receptores y selecciona los mensajes concretos o los contenidos del ciber espacio y de las redes de comunicación electrónica que quiere recuperar.

En este sentido, puede decirse que se trata de una interacción entre el ordenador y el usuario de una red, en la que hay una intención manifiesta en la búsqueda de información por parte de este último, bien sea, por intereses recreativos, intelectuales, didácticos o institucionales.

Con la precisión, que tratándose de propaganda gubernamental difundida a través de portales institucionales de internet, debe entenderse que la prohibición de difundir dicha propaganda es acorde al tipo de elección de que se trate, es decir, al ámbito geográfico en el que dicha difusión pudiera tener impacto.

Pues el internet, es una red de información que no atiende fronteras específicas, de ahí que durante las campañas electorales federales, debe suspenderse la propaganda gubernamental de los tres órdenes de gobierno, federal, estatal y municipal.

4. Análisis del caso.

Naturaleza de la propaganda.

En ese tenor, al analizar los mensajes y contenidos de las imágenes y, videos denunciados, se advierte que los elementos que la integran, corresponde a la propaganda gubernamental, ya que en las mismas se señalan las acciones gubernamentales, es decir, los actos que el Presidente del Ayuntamiento del Municipio de Mexicali, Baja California, llevó a cabo en ejercicio de las facultades que constitucional y legalmente le están conferidas.

Lo anterior, porque del contenido de las mismas se advierte que el Ayuntamiento del municipio de Mexicali, Baja California, a través de la difusión de dicha información, da a conocer a la ciudadanía información respecto de obras públicas y de acciones gubernamentales; en específico, lo relativo a la entrega de obras públicas de rehabilitación y repavimentación, así como de la entrega de estímulos y despensas alimentarias a niños en educación básica.

Tiempo de la difusión.

En ese sentido, si bien los entes de gobierno, como el Ayuntamiento de Mexicali, Baja California, tiene la posibilidad de difundir dicha propaganda gubernamental; lo cierto es que, en atención a la prohibición establecida en el marco normativo de esta sentencia, respecto de la difusión de ese tipo de propaganda en época de campaña electoral, el Director de Comunicación Social del Municipio, encargado de administrar la página, incumplió la obligación de retirarla en su totalidad, desde el inicio de las campañas electorales, esto es, antes del cinco de abril de dos mil quince.

Ello, pues como quedó acreditado a través del acta circunstanciada de la Unidad Técnica, la misma se localizó el veintiuno de abril del año en curso, no obstante que se señaló que en las mismas “Informativo 21-25 marzo 2015”; “Informativo 21-23 marzo 2015”; y “Informativo 21-27 marzo 2015”; lo que presupone la existencia de dicha información desde la fecha señalada y hasta el veintiuno de abril del año en curso, en que fue verificada por la autoridad administrativa electoral, tal como se desprende, del acta circunstanciada de veintidós de abril pasado.

En ese sentido, se considera que las publicaciones constituyen propaganda gubernamental, dentro del período de campañas del actual proceso electoral federal.

Lo anterior, no obstante que el Presidente del Ayuntamiento del Municipio del XXI Ayuntamiento de Mexicali, Baja California exhibió copia certificada de la circular sin número dirigida al personal de la administración pública del referido municipio, a fin de que, en el plazo de las campañas electorales y hasta el día de la jornada electoral, debían abstenerse de incurrir en diversas conductas, entre ellas, difundir, por cualquier medio, propaganda gubernamental, con excepción a la relativa a servicios educativos o de salud, o la necesaria para la protección civil en casos de emergencia; así como la correspondiente a la inclusión en la propaganda institucional de nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

Ello, porque lo cierto es que aparece dicha publicidad en la página del Ayuntamiento de Mexicali, Baja California; por tanto, se considera que en el presente caso se colman los elementos que configuran la infracción alegada respecto de la difusión de propaganda gubernamental en tiempo prohibido.

5. Responsabilidad

La inobservancia referida es atribuible de manera directa a David Alejandro Contreras Sánchez, Director de Comunicación Social del XXI Ayuntamiento del Mexicali, Baja California, quien conforme a sus atribuciones, es el encargado de la difusión de los contenidos de la página de internet del citado Ayuntamiento, tal y como se reconoció en la audiencia del procedimiento.

Por lo cual se determina que la responsabilidad respecto de la difusión de los contenidos recae de forma directa en dicho funcionario, ya que tiene como parte de sus funciones, el control respecto del material que se coloca en el portal oficial de internet.

Máxime que el mencionado Director manifestó que recibió la circular sin número, de uno de abril del año en curso, del Presidente Municipal a fin de no difundir por cualquier medio de comunicación propaganda gubernamental, excepción hecha de aquella prevista en la ley; en ese sentido, la omisión de retiro de la propaganda gubernamental denunciada se atribuye al citado Director de Comunicación Social.

Respecto al Presidente Municipal de Mexicali, Baja California, se estima que no incurre en responsabilidad, ya que desde la perspectiva constitucional y legal, si bien es el titular del Ayuntamiento, no se encuentra dentro del ámbito de sus facultades y obligaciones la difusión de la propaganda gubernamental del Municipio, en adición a que no se advierte su participación en los hechos denunciados; pues en el caso concreto, consiste en la omisión de retiro, lo cual es responsabilidad directa del servidor público que administra los contenidos que se difunden en el portal institucional.

Aunado a que en autos, está acreditado, sin que haya sido controvertido, que el Presidente Municipal emitió la circular, en la cual hizo del conocimiento del personal del Ayuntamiento, la abstención de realizar conductas que incumplieran la normativa electoral, en el caso, respecto de la difusión de la propaganda gubernamental.

6. Vista al superior jerárquico.

El artículo 457, párrafo 1, de la Ley Electoral establece que cuando las autoridades federales, estatales o municipales cometan alguna contravención prevista por dicha ley, debe darse vista al superior jerárquico, a fin de que proceda en los términos de las leyes aplicables.

Tomando en consideración que esta Sala, en términos del artículo 457 de la Ley Electoral, sólo se encuentra facultada para que, una vez conocida la vulneración en que incurrió algún funcionario público, integre un expediente para ser remitido al superior jerárquico de la autoridad infractora, quien conocerá de las responsabilidades acreditadas, se determina lo siguiente:

En el caso, el Director de Comunicación Social del Ayuntamiento del Municipio de Mexicali, Baja California, tiene el carácter de servidor público, quien es sujeto de responsabilidad, en términos de lo establecido por los artículos 108 de la Constitución Federal; 91, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California; así como 3 y 4 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Baja California.

En consecuencia, conforme a los artículos 48, 52 y 62, párrafo 3, de la citada Ley de Responsabilidades, lo procedente es dar vista al Presidente Municipal y al Síndico Procurador del Ayuntamiento de Mexicali, respecto a la responsabilidad de David Alejandro Contreras Sánchez, en su calidad de Director de Comunicación Social del Ayuntamiento, con copia certificada de la presente resolución, así como de las constancias que integran el expediente en que se actúa, para que en el ámbito de sus atribuciones proceda conforme a derecho.

Por otra parte, respecto de la conducta alegada por el promovente, relativa a la propaganda personalizada de servidores públicos, por la difusión de la publicidad antes señalada, no es posible tener por acreditada la misma, pues como quedó precisado la propaganda se emitió para dar cuenta a la ciudadanía de las acciones realizadas durante la gestión del Presidente Municipal como servidor público del Ayuntamiento de Mexicali, Baja California.

Pero del análisis al contenido de la propaganda no se advierten elementos de índole político o electoral en la cual se exalten las cualidades, logros que pudieran influir de manera directa en el proceso electoral; lo anterior, por que como se ha señalado la propaganda denunciada corresponde a la información de las acciones de gobierno del municipio, por lo que la conducta reprochable es la omisión de retiro, sin que ello implique la promoción del servidor público, pues en autos no obra prueba alguna que acredite que dicho servidor está postulado o pretende postularse a un cargo de elección popular.

Similar criterio sostuvo esta Sala Especializada, al resolver el SRE-PSD-132/2015 y su acumulado SRE-PSD133/2015.

Por lo expuesto y fundado, se

RESUELVE:

PRIMERO. Se acredita la inobservancia a la normativa electoral de David Alejandro Contreras Sánchez, Director de Comunicación Social del Ayuntamiento de Mexicali, Baja California, en los términos precisados en la presente ejecutoria.

SEGUNDO. Se ordena dar vista al Presidente Municipal y al Síndico Procurador del Ayuntamiento de Mexicali, Baja California, con motivo de la responsabilidad de David Alejandro Contreras Sánchez, en su carácter de Director de Comunicación Social del citado Ayuntamiento; con copia certificada de la presente resolución, así como de las constancias que integran el expediente en que se actúa, para que en el ámbito de sus atribuciones proceda conforme a derecho.

TERCERO. No se tiene por acreditada la inobservancia a la normativa electoral por parte de Jaime Rafael Díaz Ochoa, como Presidente del Ayuntamiento de Mexicali, Baja California.

NOTIFÍQUESE: en términos de la normatividad aplicable.

En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido y, en su caso, hágase la devolución de la documentación exhibida.

Así lo resolvió la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, por unanimidad de votos de los Magistrados y la Magistrada que la integran, ante el Secretario General de Acuerdos, quien da fe.

MAGISTRADO PRESIDENTE

CLICERIO COELLO GARCÉS

SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS

FRANCISCO ALEJANDRO CROKER PÉREZ