JUICIO para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.

EXPEDIENTE: ST-jDc-459/2018.

ACTOR: JUAN HUGO DE LA ROSA GARCÍA.

AUTORIDAD RESPONSABLE: TRIBUNAL ELECTORAL DEL ESTADO DE MÉXICO.

TERCERO INTERESADO: NO COMPARECIÓ.

MAGISTRADA PONENTE: MARTHA C. Martínez GUARNEROS.

SECRETARIA: ROCÍO ARRIAGA VALDÉS.

Toluca de Lerdo, Estado de México, a treinta y uno de mayo de dos mil dieciocho.

VISTOS los autos del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, identificado con la clave ST-JDC-459/2018, promovido por Juan Hugo de la Rosa García, en su carácter de Presidente Municipal Propietario con licencia por el Municipio de Nezahualcóyotl, Estado de México, mediante el cual impugna la sentencia de nueve de mayo de dos mil dieciocho, emitida por el Tribunal Electoral de la citada entidad federativa, en el procedimiento especial sancionador PES/51/2018.

RESULTANDOS

I. Antecedentes. De lo manifestado por el actor en su demanda y de las constancias que obran en autos, se advierte lo siguiente:

1. Denuncia. El doce de abril de dos mil dieciocho, el Representante Propietario del Partido Revolucionario Institucional, ante el Consejo Municipal de Nezahualcóyotl, presentó al referido consejo del Instituto Electoral del Estado de México, queja contra Juan Hugo de la Rosa García, Presidente Municipal del citado municipio; por la supuesta promoción personalizada, actos anticipados de precampaña y campaña y uso indebido de recursos públicos, derivado de la difusión de vinilonas con propaganda gubernamental relativa al segundo informe de labores del probable infractor, en diversos domicilios del referido municipio.

2. Radicación y diligencias de investigación. El trece de abril de dos mil dieciocho, mediante proveído dictado por el Secretario Ejecutivo del Instituto Electoral, se ordenó integrar el expediente respectivo y asignarle el número PES/NEZA/PRI/JHRG/064/2018/04; ordenó requerir al supuesto infractor informara por escrito la fecha en que se rindió su segundo informe de labores como Presidente Municipal de Nezahualcóyotl, y se reservó la admisión de la queja, hasta en tanto se contara con los elementos probatorios suficientes para dictaminar lo conducente, por lo que ordenó diligencias de investigación.

Asimismo, instruyó al Vocal de Organización de la Junta Municipal Electoral de Nezahualcóyotl, Estado de México, para que en ejercicio de la función electoral de la Oficialía Electoral certificara si el día de la fecha se encontraba siendo difundida propaganda contenida en vinilonas ubicadas en diversos domicilios.

Finalmente, respecto de las medidas cautelares solicitadas por el quejoso, consistente en retirar la propaganda denunciada, se reservó proveer sobre la misma en virtud de allegarse de elementos de convicción acerca de la existencia de los actos o hechos denunciados que bajo la apariencia del buen derecho resulten ilícitos.

3. Admisión, emplazamiento y fijación de fecha para audiencia. Por acuerdo dictado el veinte de abril de dos mil dieciocho, el Secretario Ejecutivo del Instituto Electoral del Estado de México, admitió a trámite la queja, ordenó emplazar y correr traslado al quejoso y denunciado, además señaló fecha y hora para que tuviera verificativo la audiencia de pruebas y alegatos.

En relación con las medidas cautelares solicitadas, determinó no acordar favorable la solicitud de estas, toda vez que la propaganda motivo de la queja no se encontraba difundida en la actualidad.

4. Audiencia de pruebas y alegatos. El veintiséis de abril del año en curso, se llevó a cabo la audiencia de admisión y desahogo de los medios de prueba ofrecidos por las partes, se tuvieron por realizados los alegatos de ambas partes y una vez concluida la misma, se ordenó realizar el informe circunstanciado para que de manera inmediata se turnara el expediente completo al Tribunal Electoral del Estado de México, para la resolución correspondiente.

5. Remisión del expediente del Procedimiento Especial Sancionador al Tribunal Electoral del Estado de México. El veintisiete de abril de dos mil dieciocho, se recibió en la Oficialía de Partes del Tribunal Electoral del Estado de México, el oficio número IEEM/SE/2707/2018, signado por el Secretario Ejecutivo del Instituto Electoral de la referida entidad federativa, mediante el cual remitió el expediente de queja identificado con la clave PES/NEZA/PRI/JHRG/064/2018/04.

6. Acuerdo de registro y turno. El siete de mayo del año en curso, el Magistrado Presidente del Tribunal Electoral del Estado de México, ordenó registrar el expediente del procedimiento especial sancionador bajo el número de expediente PES/51/2018 y turnarlo a su ponencia para efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.

7. Resolución del procedimiento especial sancionador PES/51/2018. El nueve de mayo del dos mil dieciocho, el Tribunal Electoral del Estado de México, emitió la resolución dentro del procedimiento especial sancionador identificado con la clave del expediente PES/51/2018, mediante la cual, declaró la inexistencia de la violación objeto de la denuncia respecto de la promoción personalizada, uso indebido de recursos públicos, actos anticipados de precampaña y campaña, y declaró la existencia de la violación objeto de la queja atribuida a Juan Hugo de la Rosa García, Presidente Municipal de Nezahualcóyotl, Estado de México, respecto a la difusión del segundo informe de labores fuera del período permitido, y ordenó dar vista a la Junta de Coordinación Política a través de su presidente, a efecto de que procediera a imponer la sanción que en derecho procediera.

II. Presentación del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. En contra de la sentencia referida en el numeral que antecede, el catorce de mayo del presente año, Juan Hugo de la Rosa García, por su propio derecho y en su calidad de Presidente Municipal con licencia por el Municipio de Nezahualcóyotl, Estado de México, presentó ante la oficialía de partes del Tribunal Electoral de la citada entidad federativa, juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.

III. Recepción del expediente. El dieciocho de mayo de dos mil dieciocho, mediante oficio número TEEM/SGA/1753/2018, signado por el Secretario General de Acuerdos del Tribunal Electoral del Estado de México, se recibieron en la oficialía de partes de esta Sala Regional, las constancias que integran el expediente en que se actúa.

IV. Trámite y sustanciación. Mediante proveído de dieciocho de mayo del año en curso, la Magistrada Presidenta de esta Sala Regional, ordenó integrar el expediente del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano número ST-JDC-459/2018, y turnarlo a la Ponencia a su cargo, para los efectos del artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Tal determinación fue cumplimentada mediante oficio TEPJF-ST-SGA-1867/18, de la misma fecha, suscrito por el Secretario General de Acuerdos de este órgano jurisdiccional.

V. Tercero interesado. Durante la tramitación del presente juicio, no compareció tercero interesado alguno, tal y como consta en la razón de retiro de cédula.

VI. Radicación y admisión. El veintiuno de mayo de dos mil dieciocho, la Magistrada instructora acordó la radicación del expediente en estudio y admitió a trámite la demanda del presente medio de impugnación.

VII. Cierre de instrucción. En su oportunidad, al considerar que no había diligencias pendientes por desahogar, la Magistrada ponente declaró cerrada la instrucción, con lo cual el asunto quedó en estado de resolución, ordenando formular el respectivo proyecto de sentencia.

CONSIDERANDOS

PRIMERO. Jurisdicción y competencia. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción y esta Sala Regional correspondiente a la Quinta Circunscripción Plurinominal, es competente para conocer y resolver el presente medio de impugnación, de conformidad con los artículos 41, párrafo segundo, base VI, 94, párrafo primero y 99, párrafos primero, segundo y cuarto, fracción V de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, fracción II, 184, 185, 186, fracción III, inciso c) y 195, fracción IV, inciso d) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como 3, párrafos 1 y 2, inciso c), 4, 6, 79, párrafo 1, 80, párrafo 1, inciso f) y 83, párrafo 1, inciso b) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

En efecto, este órgano jurisdiccional es competente para conocer y resolver el presente juicio ciudadano en contra de la resolución dictada por el Tribunal Electoral del Estado de México, el nueve de mayo de dos mil dieciocho, en el procedimiento especial sancionador identificado con el número PES/51/2018, mediante la cual el referido órgano jurisdiccional local, entre otros aspectos, declaró la inexistencia de las violaciones que le fueron atribuidas en su calidad de Presidente Municipal de Nezahualcóyotl, Estado de México, por cuanto hace a las conductas relativas a promoción personalizada, uso indebido de recursos públicos y actos anticipados de precampaña y campaña, y declaró la existencia de la violación objeto de la queja atribuida al citado presidente municipal, respecto a la difusión del segundo informe de labores fuera del período permitido, en términos de dicha sentencia y ordenó dar vista la Junta de Coordinación Política a través de su presidente, a efecto de que procediera a imponer la sanción correspondiente.

En esa virtud, se considera que el juicio ciudadano resulta el medio de impugnación idóneo para impugnar la sentencia emitida por el Tribunal Electoral del Estado de México, cuya sede se encuentra en la circunscripción territorial, competencia de esta Sala Regional.

SEGUNDO. Requisitos de procedencia. Previo al estudio de fondo del presente asunto, debe analizarse si se encuentran debidamente cumplidos los requisitos de procedencia previstos en los artículos 8, 9 y 13, inciso b) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

a) Forma. En la demanda del juicio ciudadano, consta el nombre y firma autógrafa del promovente, así como la identificación de la resolución reclamada y de la autoridad responsable, los hechos en que se basa la impugnación y los agravios que le causa la misma.

b) Oportunidad. El presente juicio fue promovido en forma oportuna, en virtud de que se presentó dentro del plazo de cuatro días establecido en el artículo 8 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, pues de autos se desprende que la sentencia impugnada fue notificada al actor el diez de mayo del año en curso, por lo que el referido plazo transcurrió del once al catorce de mayo del año que transcurre; y si la demanda fue presentada el último día del plazo, esto es el catorce de mayo de dos mil dieciocho, en consecuencia resulta evidente que dicho juicio fue promovido oportunamente.

c) Legitimación. El juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano fue promovido por parte legítima, conforme a lo previsto por los artículos 13, párrafo 1, inciso b) y 79, párrafo 1 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, toda vez que quien lo promueve es un ciudadano en su carácter de Presidente Municipal Propietario con licencia; además de que la autoridad responsable en su informe circunstanciado le reconoce tal carácter.

d) Interés jurídico. El requisito en estudio se tiene colmado dado que el promovente expresa su inconformidad en contra de la sentencia reclamada, toda vez que en la misma el tribunal electoral local declaró la existencia de la violación objeto de la queja atribuida al actor, en relación con la difusión del segundo informe de labores fuera del período permitido, en términos de dicha sentencia y ordenó dar vista a la Junta de Coordinación Política por conducto de su presidente, a efecto de que procediera a imponer la sanción que en derecho corresponda.

e) Definitividad y firmeza. El requisito de definitividad y firmeza previsto por el artículo 99, párrafo cuarto, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, desarrollado en el artículo 80, párrafo 2 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, también se surte en la especie.

Pues para combatir la sentencia emitida por el Tribunal Electoral del Estado de México, no está previsto otro medio de impugnación en la legislación electoral de dicha entidad federativa, ni existe disposición o principio jurídico, de donde se desprenda la atribución de alguna autoridad de esa entidad para revisar, y en su caso, revocar, modificar o anular oficiosamente el acto impugnado, de modo que es evidente la cabal satisfacción del requisito en cuestión.

TERCERO. Resolución impugnada. En el presente asunto el acto impugnado lo constituye la sentencia dictada el nueve de mayo de dos mil dieciocho, por el Tribunal Electoral del Estado de México, dentro del procedimiento especial sancionador identificado con el número de expediente PES/51/2018, mediante la cual determinó declarar la inexistencia de la violación objeto de la denuncia formulada en contra de Juan Hugo de la Rosa García, Presidente Municipal de Nezahualcóyotl, Estado de México, por cuanto hace a las conductas relativas a promoción personalizada, uso indebido de recursos públicos y actos anticipados de precampaña y campaña.

De igual forma, declaró la existencia de la violación objeto de la queja, atribuida a Juan Hugo de la Rosa García, Presidente Municipal de Nezahualcóyotl, Estado de México, respecto a la difusión del segundo informe de labores fuera del período permitido, en términos de dicha sentencia y con motivo de ello, ordenó dar vista a la Junta de Coordinación Política a través de su presidente, para que de acuerdo con sus atribuciones procediera a imponer la sanción que en derecho corresponda.

Ahora bien, toda vez que no constituye una obligación legal su inclusión en el texto del fallo, se estima que en la especie resulta innecesario transcribir el contenido de la resolución combatida, máxime que se tiene a la vista en el expediente respectivo para su debido análisis.

Aunado a ello, atendiendo a que el partido actor invoca en el texto de su demanda las partes atinentes de la resolución impugnada que, según manifiesta, le causan agravio, por lo que no sólo resulta innecesaria su transcripción, sino ociosa su reproducción.

Sirve como criterio orientador al respecto, las razones contenidas en la tesis del Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito,[1] cuyo rubro y texto son los siguientes:

ACTO RECLAMADO. NO ES NECESARIO TRANSCRIBIR SU CONTENIDO EN LA SENTENCIA DE AMPARO. De lo dispuesto por el artículo 77, fracción I, de la Ley de Amparo, sólo se infiere la exigencia relativa a que las sentencias que se dicten en los juicios de amparo contengan la fijación clara y precisa de los actos reclamados, y la apreciación de las pruebas conducentes para tener o no por demostrada su existencia legal, pero no la tocante a transcribir su contenido traducido en los fundamentos y motivos que los sustentan, sin que exista precepto alguno en la legislación invocada, que obligue al juzgador federal a llevar a cabo tal transcripción, y además, tal omisión en nada agravia al quejoso, si en la  sentencia se realizó un examen de los fundamentos y motivos que sustentan los actos reclamados a la luz de los preceptos legales y constitucionales aplicables, y a la de los conceptos de violación esgrimidos por el peticionario de garantías.

CUARTO. Síntesis de agravios, pretensión y precisión de la litis. Resulta innecesaria la transcripción de los agravios hechos valer por el partido actor, en virtud de que la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral no establece como obligación para el juzgador que transcriba los agravios, para cumplir con los principios de congruencia y exhaustividad en las sentencias, pues en todo caso, tales principios se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, derivados de la demanda, se estudian y se da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad o constitucionalidad efectivamente planteados en el pliego correspondiente.  

Sirve de apoyo a lo anterior, en lo conducente, la jurisprudencia por contradicción 2a./J. 58/2010, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,[2] de rubro y texto siguientes:

CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN. De los preceptos integrantes del capítulo X "De las sentencias", del título primero "Reglas generales", del libro primero "Del amparo en general", de la Ley de Amparo, no se advierte como obligación para el juzgador que transcriba los conceptos de violación o, en su caso, los agravios, para cumplir con los principios de congruencia y exhaustividad en las sentencias, pues tales principios se satisfacen cuando precisa los puntos sujetos a debate, derivados de la demanda de amparo o del escrito de expresión de agravios, los estudia y les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad o constitucionalidad efectivamente planteados en el pliego correspondiente, sin introducir aspectos distintos a los que conforman la litis. Sin embargo, no existe prohibición para hacer tal transcripción, quedando al prudente arbitrio del juzgador realizarla o no, atendiendo a las características especiales del caso, sin demérito de que para satisfacer los principios de exhaustividad y congruencia se estudien los planteamientos de legalidad o inconstitucionalidad que efectivamente se hayan hecho valer.

Síntesis de agravios.

Agravios relacionados con actos realizados dentro de la sustanciación del procedimiento especial sancionador.

Esencialmente el actor alega que durante la sustanciación del procedimiento especial sancionador que fue instaurado en su contra, con motivo de la queja presentada por el Partido Revolucionario Institucional, la autoridad administrativa electoral incurrió en diversas violaciones que lo dejaron sin la oportunidad de tener una defensa adecuada.

Pues el actor señala que el partido denunciante presentó la queja por supuestos actos de promoción personalizada, actos anticipados de precampaña y campaña y uso indebido de recursos públicos; sin embargo, que en el acuerdo de radicación de la queja se señaló que de las conductas denunciadas se surtía la hipótesis contenida en las fracciones I y II del artículo 482 del Código electoral del Estado de México, en relación con el artículo 134 de la Constitución Federal, y que en el acuerdo de admisión de la queja, de forma obscura y vaga se establecieron las conductas que le atribuyó el partido denunciante.

Además, que la autoridad electoral administrativa al rendir su informe circunstanciado precisó que los hechos denunciados, a decir del quejoso, se encontraban fuera de la temporalidad permitida por la ley, siendo que la referida autoridad no presentó conclusión respecto de la supuesta temporalidad alegada.

Por tanto, el actor considera que el asunto se radicó y admitió por hechos relacionados con diversos temas, pero no por el tema de medios de comunicación social, ni tampoco por infracciones al artículo 242.5 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, o bien, el artículo 465, fracción IV del Código Electoral del Estado de México.

Aunado a que en la diligencia de emplazamiento en el citatorio respectivo, no se estableció que se le llamara al procedimiento por violaciones al párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución federal, por lo que es evidente, que existieron vulneraciones al debido proceso, que le impidieron tener la oportunidad de conocer con certeza las infracciones que se le atribuyeron, y en consecuencia contar con una defensa adecuada, pues no se precisó la causa por la cual dio inicio el procedimiento, ni la infracción que se le imputaba.                 

Agravios encaminados a demostrar la ilegalidad de la sentencia impugnada.

En diverso motivo de disenso, el actor alega que el tribunal responsable carece de competencia para conocer del procedimiento especial sancionador, en el que se solicitó la aplicación del artículo 242.5 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, pues se trata de una facultad reservada al Instituto Nacional Electoral y al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación a través de su Sala Especializada, al tratarse de un asunto de medios de comunicación social.

Aunado a que el tribunal responsable no detectó que se omitió precisar la causa por la cual dio inicio el procedimiento, ni la infracción que se le imputaba.

De igual forma, el actor alega que en la sentencia impugnada se señala de manera genérica que se viola el artículo 134, párrafo octavo de la Constitución Federal, sin fundar y motivar su determinación, pues el límite de la temporalidad no se encuentra expresada de forma literal y directa en la constitución, pues no se señala además el supuesto normativo que resulta aplicable del citado artículo 134.

Igualmente, el actor refiere que se viola en su perjuicio el principio de tipicidad que rige el procedimiento especial sancionador, pues actualmente no existe una ley que regule el artículo 134 de la Constitución federal.

El actor también alega que en la sentencia impugnada no se define qué debe entenderse por medios de comunicación social, y que indebidamente se pretende que las vinilonas constituyen medios de comunicación social, cuando la Constitución federal en el artículo 41, base III, apartado A, reconoce sólo a la radio a la televisión como tales medios, máxime que el artículo 242.5 se refiere únicamente a radio y televisión, por lo que indebidamente se le sanciona con base en el artículo 465 fracción IV del Código Electoral del Estado de México.

En diverso agravio el actor alega que la sentencia impugnada es incongruente, pues por una parte en el apartado correspondiente al estudió de tema de promoción personalizada señaló que no existía promoción personalizada y en el apartado relativo a la responsabilidad del imputado señaló que con motivo de la promoción del informe el actor obtuvo un beneficio, elementos que previamente había determinado no se acreditaban, máxime que el supuesto beneficio obtenido no se puede medir aún, pues la campaña no ha iniciado y la elección no se ha llevado a cabo.

El actor señala que el tribunal indebidamente considera que el segundo informe de labores publicitado en vinilonas constituyen propaganda, pues dicho informe no reúne los requisitos legales para ser considerado propaganda, por lo que indebidamente la responsable las valora, pues a decir del actor la rendición de su segundo informe es una facultad contenida en el artículo 134 constitucional, y 242, fracción V de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

El actor aduce que de manera incorrecta el tribunal responsable señala que el día de la audiencia no negó los hechos, y que por ello es responsable de su difusión, pues a través del escrito por el cual desahogó su garantía de audiencia sólo se limitó a defender la legalidad del hecho denunciado; lo incorrecto de la consideración del tribunal, a decir del actor, es que el día de la audiencia el actor por conducto de su representante legal, negó los hechos imputados tal como se advierte de la videograbación respectiva, y de la cual también se puede advertir que su representante entregó escrito de alegatos en el cual también negó los hechos, y que la responsable omitió estudiar y valorar.

De igual forma, el actor alega que de la interpretación del artículo 17 de la Ley Orgánica Municipal, el presidente municipal no es la única persona que tiene la responsabilidad de difundir el informe de gobierno, pues de conformidad con el Reglamento Orgánico Municipal de Nezahualcóyotl, en el apartado XII se establece que el encargado de difundir los logros del ayuntamiento es el Director de Comunicación Social, por lo que en ese sentido, el razonamiento del tribunal responsable es incorrecto al afirmar que existe un vínculo directo en la colocación de las vinilonas,  por lo que no hay prueba contundente que demuestre que el actor colocó las vinilonas o dio las instrucciones que se colocaran, por lo que indebidamente se le consideró responsable de la publicidad de los informes.  

De lo anterior, se aprecia que la pretensión del actor es que se revoque la sentencia reclamada, y se declare la inexistencia de la violación objeto de la denuncia que se le atribuye, en relación con la difusión de propaganda gubernamental fuera de los tiempos establecidos legalmente.

Así, la litis en el presente juicio ciudadano, se constriñe a determinar si la resolución reclamada, en lo que es materia de impugnación, es o no contraria a derecho.

QUINTO. Estudio de fondo. Previamente al análisis de los agravios, este órgano jurisdiccional considera importante para el análisis de los agravios, destacar las consideraciones esenciales que el tribunal responsable realizó en la sentencia impugnada.

- Declaró la inexistencia de la violación objeto de la denuncia formulada en contra de Juan Hugo de la Rosa García, Presidente Municipal de Nezahualcóyotl, Estado de México, por cuanto hace a las conductas relativas a la promoción personalizada, actos anticipados de precampaña y campaña y utilización de recursos públicos.

- Declaró la existencia de la violación objeto de denuncia, atribuida a Juan Hugo de la Rosa García, Presidente Municipal de Nezahualcóyotl, Estado de México, en relación con la difusión de propaganda gubernamental fuera de los tiempos establecidos legalmente.

Con motivo de lo anterior, ordenó dar vista al presidente de la Junta de Coordinación Política de la “LIX” Legislatura del Estado Libre y Soberano de México; para que de acuerdo con sus atribuciones procediera conforme a derecho.

Actos anticipados de Precampaña y/o Campaña

En primer lugar, el tribunal responsable tuvo por acreditados los hechos denunciados consistentes en la existencia de tres vinilonas con propaganda relativa al segundo informe de labores del Presidente Municipal denunciado, en fecha veinticuatro de marzo, ubicadas en el Municipio de Nezahualcóyotl, Estado de México.

El tribunal consideró que respecto de los tres elementos que deben concurrir para constituir actos anticipados de campaña, como son el elemento personal, elemento temporal y el subjetivo, y que en el caso, éste último no se no se actualiza, en razón de que las tres vinilonas cuya publicidad se denunció, pues en general las lonas refieran las siguientes frases: ¿Qué Hicimos Aquí?, “INSTALAMOS Botones de Emergencia para Casas y Comercios”, “neza.gob.mx”, “H. Ayuntamiento de Ciudad Nezahualcóyotl”, “Juan Hugo Presidente”, “NEZAHUALCÓYOTOL”, “RECUPEREMOS REHABILITAMOS LA CIUDAD DEPORTIVA DEL BORDO DE XOCHIACA”, “SIGAMOS CONSTRUYENDO EN NEZA UNA HISTORIA DE GRANDEZ”, “JUAN HUGO PRESIDENTE MUNCIPAL DE LA ROSA” Y “NEZAHULACÓYOTL 2° INFORME DE GOBIERNO”, pero en modo alguna, este Tribunal advierte algún mensaje implícito o explícito de apoyo hacia el ciudadano denunciado o que se promocione como precandidato y/o candidato, por lo tanto, no se actualiza una promoción del denunciado que constituya actos anticipados de precampaña y/o campaña, como lo sostiene el quejoso.

Aunado a que las expresiones contenidas en los medios publicitarios denunciados, no se advierte el uso de voces o locuciones como las siguientes: “vota por”, “elige a”, “apoya a”, “emite tu voto”, “[x] a [tal cargo]”, “vota en contra de”, “rechaza a”, o bien, cualquier otra expresión que de forma unívoca e inequívoca tenga un sentido que equivalga a una solicitud de votar a favor o en contra de alguien.      

De ahí que no se actualizara el elemento subjetivo, y que, como consecuencia de ello, tampoco era factible tener por acreditada la conducta relativa a la comisión de actos anticipados de precampaña y/o campaña.

Pues las directrices que permiten tener por actualizado el elemento subjetivo deben ser encauzadas a solicitar el apoyo a para obtener alguna precandidatura o candidatura, pedir el voto ciudadano, en favor de un candidato, o bien, publicita su plataforma electoral, y a partir de ello, además de la vigencia de los elementos temporal y personal, una actualización del marco jurídico previsto por el Código Electoral del Estado de México, respecto de los actos anticipados de precampaña y campaña, exigencias que, el tribunal consideró, en la especie no se encontraron satisfechas.

Por lo que, al no colmarse el elemento subjetivo, no se actualiza la infracción aludida parte la parte quejosa, toda vez que la concurrencia de todos los elementos (personal, subjetivo y temporal) resulta indispensable para tener vigentes los ilícitos previstos en los artículos 245 y 461 fracción I del Código Electoral del Estado de México, consistentes en actos anticipados de precampaña y campaña, respectivamente, de ahí que resultara innecesario el estudio de los elementos personal y temporal.

Por tanto, el tribunal responsable concluyó que no era posible tener por actualizados los actos anticipados de precampaña y campaña denunciados.

Promoción personalizada.

El tribunal responsable consideró que, en el caso, no se acreditó la existencia de la violación denunciada, con relación a que las tres vinilonas cuya existencia y contenido quedó acreditado, constituye promoción personalizada en favor de Juan Hugo de la Rosa García, en su calidad de Presidente Municipal del Ayuntamiento de Nezahualcóyotl, Estado de México, con el objeto de posicionarlo ante la ciudadanía para que obtenga una ventaja indebida en las contiendas electorales.

Lo anterior, porque como se había expuesto, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ha sustentado a través de la jurisprudencia 12/2015 de rubro: “PROPAGANDA PERSONALIZADA DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. ELEMENTOS PARA IDENTIFICARLA” que a afecto de identificar si la propaganda bajo análisis es susceptible de vulnerar el mandato constitucional, deben colmarse tres elementos, el personal, el objetico y el temporal; los cuales no se actualizaron en el caso concreto.

Que, del análisis del contenido de la propaganda denunciada, respecto del elemento personal se advertía que ésta, efectivamente contiene el nombre del ciudadano Juan Hugo de la Rosa García, en su calidad de Presidente Municipal del Ayuntamiento de Nezahualcóyotl, Estado de México, a la vez que se observa que emite un mensaje de logro de gobierno, así como publicidad vinculada con su segundo informe de labores.

En cuanto al elemento objetivo, estimó que el mismo no se encontraba colmado, ya que el mensaje contenido en las vinilonas corresponde a logros de gobierno y publicidad vinculada con el segundo informe de labores del ciudadano Juan Hugo de la Rosa García, en su calidad de Presidente Municipal del Ayuntamiento de Nezahualcóyotl, Estado de México.

Pues del análisis realizado al contenido del mensaje difundido en su contexto, arribó válidamente a la conclusión de que el mensaje se encuentra dirigido a dar a conocer, comunicar o transmitir a la ciudadanía, la actividad realizada por el servidor público, al aludir a las tareas realizadas en dicha calidad.

Que, si bien se observa el nombre del servidor público denunciado, éste se encuentra vinculado con las actividades realizadas por el Presidente Municipal del Municipio de Nezahualcóyotl, mensaje que a partir de su valoración contextual. Se advierte, que tienen como propósito informar cuál fue la actividad realizada por éste.

Además, que del contenido del material denunciado , no se advierte que el mismo tenga como objeto realizar promoción personalizada del ciudadano Juan Hugo de la Rosa, pues no se emite pronunciamiento alguno relacionado con sus cualidades personales, como pudiera ser su trayectoria o sus aptitudes con el objeto de posicionarse ante la ciudadanía con un propósito electoral, como tampoco de dicho contenido se advierte que se inicie de manera directa o indirecta la obtención del coto a favor de algún partido político.

Aunado a que los mensajes relacionados con los informes de labores deben estar centrados, en que se comunique alguna actividad realizada por el funcionario, lo cual se cumple si el servidor público informa, inclusive de manera amplia y genérica, alguna tarea realizada en gestión; en consecuencia, no se actualiza el elemento objetivo.

Ante el elemento temporal, expuso que, si bien es cierto que la infracción a la hipótesis prevista en el artículo134, párrafo octavo constitucional, puede actualizarse en todo momento, también lo es que en la materia electoral dicha conducta debe ir encaminada a incidir en alguna contienda electoral, de ahí que resulte relevante analizar el contexto temporal en el cual se realiza la misma.

Que del material probatorio que obra en el expediente, se acreditó que la difusión de la propaganda denunciada se suscitó dentro del proceso electoral local, sin embargo, como se analizó, al no advertir que el contenido difundido pudiera tener alguna relación con la promoción personalizada del servidor público, se considera que el mismo no tiene elementos a través de los cuales sea posible evidenciar su influencia en dicho proceso.

Pues de su contenido, en el particular, no reúne los elementos necesarios para configurar una infracción al artículo 134, párrafo octavo constitucional, al no contener elementos que impliquen el realce del presunto infractor o sus cualidades, que pudiera evidenciar una incidencia en el proceso electoral local 2017-2018.  Por lo que el tribunal responsable concluyó que mensaje examinado se ajusta a lo dispuesto para la difusión de informe de labores.

Uso indebido de recursos públicos.    

Al respecto, el tribunal responsable sostuvo que, en el caso concreto, las bardas denunciadas no generaron vulneración al principio de imparcialidad, toda vez que no incidieron en la contienda electoral, para influir en la contienda electoral, para influir en la equidad, de ahí que no se acreditara el uso indebido de recursos públicos, por lo que no se acreditaba la violación al principio de imparcialidad y equidad por parte del sujeto denunciado.

Difusión del informe de labores fuera del periodo permitido.

El tribunal responsable señaló que el artículo 242, párrafo quinto de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, genera una excepción a la regla constitucional prevista en el artículo 134, párrafo octavo de la Constitución federal, el cual establece que el informe anual de labores o gestión de los servidores públicos, así como los mensajes para darlos a conocer se difundan en los medios de comunicación social, no serán considerados como propaganda prohibida, siempre que cumplan con los siguientes requisitos:

        Su difusión debe ocurrir sólo una vez al año.

        En medios de cobertura regional correspondiente al ámbito geográfico de responsabilidad del servidor público.

        No debe exceder de los siete días anteriores y cinco días posteriores a la fecha en que se rinda el informe.

        No debe realizarse dentro del periodo de campaña electoral y,

        En ningún caso la difusión de tales informes debe tener fines electorales.  

La publicidad correspondiente a Juan Hugo de la Rosa García, en su calidad de Presidente Municipal de Nezahualcóyotl, Estado de México, re refirió al informe de gobierno, en ese sentido deberá analizarse conforme a las reglas establecidas para su difusión.

El tribunal responsable consideró que la difusión del informe de labores acaeció fuera de la temporalidad establecida en el artículo 242, párrafo 5 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, lo que actualiza su vulneración.

Lo anterior, en virtud de que mediante oficio PM/NEZA/179/2018, de veinte de abril del año en curso, signado por la Presidenta Municipal por ministerio de ley de Nezahualcóyotl, Estado de México, informó que el tres de diciembre de dos mil diecisiete, el denunciado rindió informe de labores.

DE ahí, que el tribunal responsable tuvo por acreditado que el tres de diciembre del año próximo anterior, el Presidente Municipal denunciado, rindió su informe de labores correspondiente a su segundo año de gestión, por ello, para determinar el cumplimiento de las reglas temporales para la difusión del mencionado informe, verificó si éste se dio en el periodo permitido de siete días previos y cinco posteriores, esto es, entre el veintisiete de noviembre y nueve de diciembre de dos mil diecisiete.

Así, que, del acta circunstanciada de veinticuatro de marzo de dos mil dieciocho, misma que obra en autos, elaborada por el Vocal de Organización Electoral de la Junta Municipal de Nezahualcóyotl, Estado de México, en funciones de oficialía electoral del Instituto Electoral del Estado de México, se obtiene que se constató, en esa fecha, la difusión de las vinilonas con la publicidad alusiva al segundo informe de labores, ubicadas en el referido municipio.

Por lo que el tribunal responsable concluyó que la difusión del multicitado informe de labores no se ajusta a la temporalidad permitida por la ley, ya que aconteció fuera de los siete días previos y cinco posteriores a su rendición, esto es del periodo legalmente permitido.

Que, por tanto, al haberse difundido fuera del ámbito temporal, se actualiza la violación a las reglas de rendición de informe de los servidores públicos establecidas en el artículo 242, párrafo 5 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.   

Responsabilidad del denunciado y vista al superior jerárquico.

El tribunal responsable sostuvo que la propaganda acreditada correspondió a la promoción de su informe de gobierno, por lo que la conducta infractora se le atribuye de manera directa al Presidente Municipal de Nezahualcóyotl, Estado de México, pues a través de ésta se benefició de la misma.

Además, advirtió que respecto de las manifestaciones del denunciado, en las que señaló que la propaganda relativa a su segundo informe de labores fue retirada el diez de diciembre de dos mil diecisiete, por personal del ayuntamiento, además de que Adolfo Servín Rodríguez colocó nuevamente la propaganda ubicada en la calle Feria de las Flores, número 63, con el objetivo de reutilizarla; los cinco días posteriores para retirar la propaganda fenecieron el ocho de diciembre, por lo que la propaganda no se retiró en el tiempo establecido en la norma electoral.

De igual forma, el tribunal local consideró responsable al denunciado de la difusión, porque del escrito de doce de febrero del año en curso, por el cual desahogó su garantía de audiencia, únicamente se limitó a defender su legalidad, sin que haya negado frontalmente los medios propagandísticos denunciados, lo que se traducía en una afirmación implícita respecto a su autoría.

Por lo que de lo anterior, así como de lo establecido por el artículo 17 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, el tribunal responsable generó la presunción de que la publicidad el informe sobre el estado que guarda la administración pública municipal y de las labores realizadas durante el ejercicio correspondiente, le atañe exclusivamente al Presidente Municipal, puesto que es el autorizado para realizarlo y difundirlo, por lo que se acredita la responsabilidad del servidor público en la conducta ilícita.

Finalmente, el tribunal responsable al tener por acreditada la infracción al artículo 242, numeral 5 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con el diverso 449, fracción f), asimismo, en términos del artículo 457 de la citada ley, consideró procedente dar vista al superior jerárquico del denunciado, a efecto de que procediera conforme a los términos de las leyes aplicables.

Al respecto, el tribunal responsable consideró aplicable el criterio sostenido por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en la tesis XX/2016, de rubro: RÉGIMEN ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL CORRESPONDE A LOS CONGRESOS DE LOS ESTADOS IMPONER LAS SANCIONES RESPECTO DE CONDUCTAS DE SERVIDORES PÚBLICOS SIN SUPERIOR JERÁRQUICO, publicada en la Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 9, Número 18, 2016, páginas 128 y 129.

Por lo que con fundamento en el artículo 62, fracción X de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de México, ordenó dar vista con copia certificada de la sentencia impugnada, al presidente de la Junta de Coordinación Política de la LIX Legislatura Local, para que en uso de sus atribuciones procede a imponer la sanción que en derecho corresponda.

En este apartado es importante precisar que el actor no controvierte las consideraciones por las que el tribunal responsable en la sentencia declaró la inexistencia de la violación objeto de la denuncia por cuanto hace a las conductas relativas a la promoción personalizada, actos anticipados de precampaña y campaña y utilización de recursos públicos, por tanto, las mismas quedan firmes.

Precisado lo anterior, procede el análisis de los agravios hechos valer por el partido actor, lo cual se realizará en el orden en que fueron planteados.

Agravios relacionados con actos realizados dentro de la sustanciación del procedimiento especial sancionador.

En primer lugar, en relación con los agravios encaminados a demostrar que, dentro de la sustanciación del procedimiento especial sancionador, realizada por la autoridad electoral administrativa, se violó en perjuicio del actor, el debido proceso, los mismos se consideran infundados, por las siguientes razones.  

En los autos que integran el procedimiento especial sancionador, se advierte la denuncia presentada por el representante propietario del Partido Revolucionario Institucional, en la que se aprecian los hechos denunciados en contra del actor, y que a continuación se procede a su cita textual.

“ (…)

Desprendiéndose de la interpretación literal del precepto antes transcrito que la propaganda será únicamente con fines informativos sin que se incluyan nombre, imágenes o símbolos, que impliquen la promoción personalizada de cualquier servidor público, por lo que es evidente que el C. JUAN HUGO DE LA ROSA GARCÍA, Presidente Municipal Constitucional de Nezahualcóyotl, Estado de México, se encuentra en una franca violación a nuestra carta magna, al incurrir en la conducta prohibitiva para los servidores públicos en las que incluye su nombre en la propaganda institucional municipal; consecuentemente, la conducta debe ser sancionada severamente, ya que se trata de un servidor público que además de realizar una promoción personalizada, lo hace con recursos públicos, los cuales no tienen ese objetivo, infringiendo completamente la equidad en la contienda, al realizar la colocación de diversas vinilonas donde difunde su nombre e imagen.

(…)

Ya que es un hecho público y notorio que el C. Juan Hugo de la Rosa García rindió su informe de actividades el día 03 de diciembre de 2017, con lo anterior queda demostrado que el informe que refiere el artículo 134 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, se realizó en fecha 03 de diciembre de 2017, sin embargo, y desprendiéndose de las certificaciones de fecha 24 de marzo de 2018 se aprecia que aún en esa fecha existían vinilonas haciendo referencia al segundo informe del servidor público, estando fuera de los plazos establecidos por la ley, ya que como se ha mencionado el artículo 242 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales señala que para la difusión de los informes debe ser siete días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe. En ningún caso la difusión de tales informes podrá tener fines electorales, ni realizarse dentro del periodo de campaña electoral. En consecuencia, si las certificaciones se realizaron el día 24 de marzo de 2018, se advierte que el tiempo para la difusión de logros ha transcurrido en exceso, toda vez que a partir de la fecha de su informe que fue el 03 de diciembre de 2017, a la fecha de la certificación que aconteció el día 24 de marzo de 2018, transcurrieron 170 días, por lo cual si lo permitido son cinco días después del informe, el C. Juan Hugo de la Rosa García Presidente Municipal de Nezahualcóyotl, Estado de México se ha excedido en la difusión de sus logros anuales a través de diversas vinilonas certificadas por la autoridad competente, promocionando su nombre e incurriendo en violaciones a lo estipulado por el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo cual genera una inequidad en la contienda electoral dado el proceso electoral de renovación de diputados y ayuntamientos en el que nos encontramos.

Lo anteriormente mencionado en el presente ocurso se contempla dentro de las conductas prohibidas por la Ley, en la modalidad de propaganda personalizada, violación a lo dispuesto en el artículo 134 párrafo octavo, uso indebido de recursos públicos y actos anticipados de campaña y precampaña, vulnerándose lo establecido en los artículos 41 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 3, 226 y 242 párrafo 5 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, 7 y 75 de la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y Municipios, del cual claramente se desprende que incurre en uso indebido de recursos públicos quien realice actos a través de los cuales se apropie, haga uso indebido de recursos materiales, humanos o financieros; así, en virtud de que el C. Juan Hugo de la Rosa García, se desempeña actualmente como Presidente Municipal de Nezahualcóyotl, Estado de México, quien ha hecho uso de los recursos públicos para la difusión ilegal de su imagen y así obtener una posición de ventaja y de manera indebida dentro de la contienda, sin que oficialmente se haya iniciado el proceso interno de postulación de candidatos para este proceso electoral.(…)

Tal y como se advierte del escrito de queja, los hechos se hicieron consistir en que el actor Juan Hugo de la Rosa García, actual Presidente Municipal de Nezahualcóyotl, Estado de México, realizó actos de propaganda personalizada vulnerando lo establecido en el artículo 134, párrafos séptimo, octavo y noveno de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 242.5 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Lo anterior, por la publicidad del segundo informe de gobierno, realizado el tres de diciembre de dos mil diecisiete, fuera de los plazos establecidos en la ley, tal como lo dispone el artículo 242 de la citada ley general; actos que realiza con recursos públicos, y que además constituyen actos anticipados de precampaña y campaña, con la colocación de tres vinilonas en distintos lugares del Municipio de Nezahualcóyotl.

Ahora bien, de las constancias que obran en autos, en específico, del acuerdo de trece de abril de dos mil dieciocho, mediante el cual la autoridad administrativa electoral tuvo por presentada la queja, se precisó que la misma se interponía contra al actor por la supuesta promoción personalizada, uso indebido de recursos públicos, y actos anticipados de precampaña y precampaña, derivado de la difusión de vinilonas con propaganda gubernamental relativa al segundo informe de labores del probable infractor, ubicadas en diversos domicilios del Municipio de Nezahualcóyotl, Estado de México.

En dicho acuerdo, también se determinó que por los hechos denunciados en el escrito de queja, se surtía la hipótesis contenida en las fracciones I y III del artículo 482 del Código Electoral del Estado de México, resultaba procedente la vía para conocer el asunto en el procedimiento especial sancionador, por consistir en una denuncia de violación al párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución Federal de la comisión de promoción personalizada, así como actos anticipados de precampaña y campaña.  

Asimismo, en autos obra el acuerdo de admisión de la queja, de veinte de abril de dos mil dieciocho, en el que entre otros aspectos, se ordenó correr traslado y emplazar al actor Juan Hugo de la Rosa García, como presunto responsable de las conductas denunciadas en el asunto, consistentes en la supuesta promoción personalizada, uso indebido de recursos públicos y actos anticipados de precampaña y campaña, derivado de la difusión de propaganda gubernamental relativa al segundo informe de labores como servidor público en vinilonas, colocadas en diversos domicilios del municipio de Nezahualcóyotl.

Para tal fin, en dicho acuerdo se ordenó que el emplazamiento se realizara con las copias del escrito de queja y sus anexos, así como de las diligencias realizadas por la autoridad electoral administrativa, durante la etapa de investigación preliminar, lo anterior con fundamento en los artículos 483, párrafo séptimo del Código Electoral del Estado de México, así como 48, párrafo quinto del Reglamento para la Sustanciación de los Procedimientos Sancionadores del Instituto Electoral del Estado de México.

De las constancias antes referidas, se advierte que tanto en el acuerdo por el que se tuvo por presentada la queja, así como en el que se admitió la misma, y se ordenó correr traslado y emplazar al aquí actor, al procedimiento especial sancionador, se precisó de manera coincidente que la misma se interponía contra el actor por la supuesta promoción personalizada, uso indebido de recursos públicos y actos anticipados de precampaña y campaña, derivado de la difusión de vinilonas con propaganda gubernamental relativa al segundo informe de labores del probable infractor, ubicadas en diversos domicilios del Municipio de Nezahualcóyotl, Estado de México.

Sin embargo, en dichas actuaciones se omitió precisar que la difusión de vinilonas, en las que se dio publicidad del segundo informe de gobierno, el partido denunciante en la queja precisó que la referida publicidad se realizó fuera de los plazos establecidos en la ley.

No obstante, esa circunstancia de manera alguna implica una violación al debido proceso y al derecho de una defensa adecuada del actor, debido a que, al momento de ser emplazado, se le hizo entrega de la copia del escrito de queja, tal como se advierte del acuse de recibo que obra en autos, de la cual se aprecia la conducta, que el actor refiere, no se precisó en los acuerdos emitidos durante la sustanciación del procedimiento.

Por tanto, el actor contó con los elementos necesarios para ejercer una defensa adecuada, pues en momento alguno se le privó de conocer de la totalidad de las conductas por las cuales fue denunciado, por lo que contrariamente a lo alegado, tuvo la oportunidad de conocer los hechos por los cuales fue denunciado, y, en consecuencia, ejercer una defensa adecuada.

En efecto, el artículo 483, párrafo segundo del Código Electoral del Estado de México, señala que, admitida la denuncia, emplazará al denunciante y al denunciado para que comparezcan a una audiencia de pruebas y alegatos, y en el escrito respectivo se le informará al denunciado de la infracción que se le imputa, y se le correrá traslado de la denuncia con sus anexos.

Aunado a lo anterior, el referido código electoral, no señala que el procedimiento especial sancionador se seguirá única y exclusivamente por las infracciones que se informen en el escrito mediante el cual se ordene su emplazamiento, tan es así, que por ello se ordena correr traslado con el escrito de denuncia y anexos.  

Por otra parte, tampoco le asiste la razón al actor en su alegación que hace consistir en que el asunto se radicó y admitió por diversos temas, pero no por lo que hace a la publicidad extemporánea de su informe de labores, ni por infracciones al artículo 242.4 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y en la diligencia de emplazamiento, no se estableció que se le llamara al procedimiento por violaciones al artículo 134 de la Constitución federal.

Es infundado lo alegado por el actor, pues contrariamente a lo que afirma, aún y cuando en los acuerdos por los que se tuvo por recibida y admitida la queja y se ordenó su emplazamiento, no se haya hecho especial referencia a las conductas denunciadas en su totalidad en el escrito de queja, de manera alguna esa circunstancia le impidió que estuviera en aptitud de ejercer una defensa adecuada, pues se insiste, el actor sí tuvo oportunidad de conocer la totalidad de las conductas denunciadas, en razón de que en el emplazamiento ordenado por la autoridad administrativa, se precisó que se hiciera entrega al actor del escrito de queja, en el cual se advierte que el partido denunciante, en sus hechos señaló que el actor incurrió en un exceso en la temporalidad de sus informes de gobierno, lo que contravenía lo dispuesto en los artículos 134 párrafo octavo de la Constitución Federal, así como lo establecido en los artículos 3, 226 y 242 párrafo 5 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, de ahí que el agravio resulte infundado.

Aunado a lo anterior, la circunstancia de que en la diligencia de emplazamiento no se haya establecido que se le llamaba al procedimiento por violaciones al artículo 134 de la Constitución federal, en forma alguna le ocasiona perjuicio al actor, porque de la referida diligencia se advierte que el objetivo de la misma consistió en notificar al actor el acuerdo de veinte de marzo de dos mil dieciocho, así como de la totalidad de las constancias que integraron el expediente del procedimiento especial sancionador, relacionado con la queja presentada por el Partido Revolucionario Institucional, por presuntas violaciones a la normatividad electoral.

En el citado acuerdo, así como del escrito de queja y sus anexos, se advierten las conductas denunciadas, así como la normativa supuestamente trasgredida, por lo que esta Sala Regional considera que el hecho de que en la diligencia de notificación del emplazamiento no se hiciera mención de las conductas denunciadas le ocasiona perjuicio alguno al actor, máxime que la ley no obliga a que en la citada diligencia se deban mencionar las referidas conductas.  

Resulta aplicable al caso, la jurisprudencia 1a./J. 11/2014, de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, visible en el libro Libro 3, febrero de 2014, Tomo I, página 396, Décima Época, de rubro y texto siguientes:

DERECHO AL DEBIDO PROCESO. SU CONTENIDO. Dentro de las garantías del debido proceso existe un "núcleo duro", que debe observarse inexcusablemente en todo procedimiento jurisdiccional, y otro de garantías que son aplicables en los procesos que impliquen un ejercicio de la potestad punitiva del Estado. Así, en cuanto al "núcleo duro", las garantías del debido proceso que aplican a cualquier procedimiento de naturaleza jurisdiccional son las que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha identificado como formalidades esenciales del procedimiento, cuyo conjunto integra la "garantía de audiencia", las cuales permiten que los gobernados ejerzan sus defensas antes de que las autoridades modifiquen su esfera jurídica definitivamente. Al respecto, el Tribunal en Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 47/95, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo II, diciembre de 1995, página 133, de rubro: "FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.", sostuvo que las formalidades esenciales del procedimiento son: (i) la notificación del inicio del procedimiento; (ii) la oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; (iii) la oportunidad de alegar; y, (iv) una resolución que dirima las cuestiones debatidas y cuya impugnación ha sido considerada por esta Primera Sala como parte de esta formalidad. Ahora bien, el otro núcleo es identificado comúnmente con el elenco de garantías mínimo que debe tener toda persona cuya esfera jurídica pretenda modificarse mediante la actividad punitiva del Estado, como ocurre, por ejemplo, con el derecho penal, migratorio, fiscal o administrativo, en donde se exigirá que se hagan compatibles las garantías con la materia específica del asunto. Por tanto, dentro de esta categoría de garantías del debido proceso, se identifican dos especies: la primera, que corresponde a todas las personas independientemente de su condición, nacionalidad, género, edad, etcétera, dentro de las que están, por ejemplo, el derecho a contar con un abogado, a no declarar contra sí mismo o a conocer la causa del procedimiento sancionatorio; y la segunda, que es la combinación del elenco mínimo de garantías con el derecho de igualdad ante la ley, y que protege a aquellas personas que pueden encontrarse en una situación de desventaja frente al ordenamiento jurídico, por pertenecer a algún grupo vulnerable, por ejemplo, el derecho a la notificación y asistencia consular, el derecho a contar con un traductor o intérprete, el derecho de las niñas y los niños a que su detención sea notificada a quienes ejerzan su patria potestad y tutela, entre otras de igual naturaleza.

Aunado a lo anterior, el agravio es inoperante, en virtud de que el actor no estuvo imposibilitado para impugnar las violaciones que alude relacionadas con el debido proceso y una adecuada defensa, tan es así que, en el presente asunto, controvierte la acreditación de la violación relacionada con la exhibición extemporánea del segundo informe de labores.

Agravios encaminados a demostrar la ilegalidad de la sentencia impugnada.

En una parte son infundados los agravios del actor y en otra fundados y suficientes, aunque suplidos en su deficiencia, para revocar parcialmente la sentencia impugnada, por lo que hace al tema del informe de labores, analizado en la misma, atento a las siguientes consideraciones.

El actor alega que el tribunal responsable carece de competencia para conocer respecto del procedimiento especial sancionador, en el que se solicitó la aplicación del artículo 242.5 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, pues se trata de una facultad reservada al Instituto Nacional Electoral y al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación a través de su Sala Especializada, al tratarse de un asunto de medios de comunicación social.

Es infundado lo alegado por al actor, atento a las siguientes consideraciones.

El tribunal responsable en la resolución impugnada en el considerando titulado “Competencia”, señaló, en esencia, que se resultaba ser competente para resolver el procedimiento especial sancionador con fundamento, entre otras disposiciones, en los artículos 3, 383, 389, 390, fracción XIV, 404, 405, 442, 458, 459 fracción I, 485 párrafos cuarto y quinto, 482, 486 y 487 del Código Electoral del Estado de México.

Toda vez que se trata de un procedimiento especial sancionador, previsto en dicho ordenamiento electoral, iniciado con motivo de la queja interpuesta por el Partido Revolucionario Institucional sobre hechos que estimó constituían infracciones a la normativa electoral, relativos a la promoción personalizada, uso indebido de recursos públicos, así como actos anticipados de precampaña y campaña.

Derivado de la difusión de vinilonas con propaganda gubernamental relativa al segundo informe de labores del propio servidor público denunciado, ubicadas en diversos domicilios en el Municipio de Nezahualcóyotl, Estado de México.

De lo anterior, se observa que el tribunal responsable con base en los preceptos legales que citó consideró ser competente para conocer del procedimiento especial sancionador.

Los citados preceptos señalan que es una atribución del Tribunal Electoral del Estado de México, resolver los procedimientos sancionador ordinario y especial sancionador.

Que los procedimientos especiales sancionadores, son expeditos, por faltas cometidas dentro de los procesos electorales, que la Secretaría Ejecutiva del Instituto Electoral del Estado de México, iniciará el procedimiento especial sancionador cuando se denuncie la comisión de conductas que violen lo establecido en el octavo párrafo del artículo 134 de la Constitución Federal, la cual una vez celebrada la audiencia a que se refiere el artículo 484 del citado código, deberá turnar el expediente completo el Tribunal Electoral del Estado de México, así como su informe circunstanciado, quien una vez que se encuentre debidamente integrado el expediente, resolverá el asunto.

Asimismo, señalan que cuando las denuncias tengan como motivo la comisión de conductas referidas a la ubicación física o al contenido de propaganda política o impresa, de aquella pintada en bardas, o de cualquier otra diferente a la transmitida por radio y televisión, así como cuando se refieren a actos anticipados de precampaña o campaña en que la conducta infractora esté relacionada con ese tipo de propaganda, en cuanto al procedimiento, se estará a lo dispuesto por los artículos 483, 484 y 485.

De lo antes precisado, contrariamente a lo alegado por el actor, el tribunal responsable sí tiene competencia legal para conocer del procedimiento especial sancionador con motivo de la queja presentada por el Partido Revolucionario Institucional contra el actor, toda vez que de los hechos denunciados no se advierte que se traten de comisiones de infracciones relacionadas con propaganda política o electoral en radio y televisión, en la entidad federativa de que se trata, lo que sí daría lugar a una falta de competencia por parte del tribunal responsable tal y como lo establece el artículo 483, primer párrafo del Código Electoral del Estado de México.

Pues con independencia de que se haya solicitado en la queja la aplicación del artículo 242 párrafo 5 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, lo cierto es que las conductas que fueron denunciadas derivaban, de manera primordial, de la exposición del segundo informe de labores del Presidente Municipal de Nezahualcóyotl, Estado de México, a través de seis vinilonas, lo que podría tener incidencia en el proceso electoral local en curso, y se reitera, no constituyen publicidad en radio o televisión, de ahí lo infundado del agravio.  

En diverso agravio, el actor alega que en la sentencia impugnada se señala de manera genérica que se viola el artículo 134, párrafo octavo de la Constitución federal, sin fundar y motivar su determinación, pues el límite de la temporalidad no se encuentra expresada de forma literal y directa en la constitución, pues no se señala además el supuesto normativo que resulta aplicable del citado artículo 134.

El actor también alega que en la sentencia impugnada no se define qué debe entenderse por medios de comunicación social, y que indebidamente se pretende que las vinilonas constituyen medios de comunicación social, cuando la Constitución federal en el artículo 41, base III, apartado A, reconoce sólo a la radio a la televisión como tales medios, máxime que el artículo 242 párrafo 5 se refiere únicamente a radio y televisión, por lo que indebidamente se le sanciona con base en el artículo 449, inciso f) así como en términos del artículo 457 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Son fundados y suficientes los agravios del actor, aunque suplidos en su deficiencia para revocar parcialmente la sentencia impugnada, por lo que hace al tema del informe de labores, analizado en la misma, atento a las siguientes consideraciones.

Previo al análisis de los agravios, conviene realizar las siguientes precisiones.

Es importante precisar que la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis aislada 1a. XVI/2018 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, en el Libro 52, marzo de 2018, Tomo I, página 1102, de la Décima Época, al resolver el Amparo en revisión 1359/2015, emitió el siguiente criterio:

REGULACIÓN DE COMUNICACIÓN SOCIAL. EL PÁRRAFO OCTAVO DEL ARTÍCULO 134 CONSTITUCIONAL NO VERSA SOBRE MATERIA ELECTORAL. El párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución Federal establece los principios que deben regir las políticas de comunicación social de las autoridades de los tres órdenes de gobierno: el carácter institucional que debe animar a dicha comunicación social -en contraposición al uso personal de la publicidad oficial- y los fines informativos, educativos o de orientación social que debe perseguir. En este sentido, la comunicación social de las autoridades pertenecientes a todos los órdenes de gobierno no es un tema que pertenezca a lo que esta Suprema Corte ha considerado como materia electoral. Una muestra de ello es que el contenido de dicho precepto no se circunscribe al ámbito temporal de los "procesos electorales", sino que esos principios disciplinan la comunicación social en todo momento. Por tanto, el contenido de dicha porción no versa sobre materia electoral, a pesar de que pueda reconocerse que la comunicación social de las autoridades de todos los niveles de gobierno eventualmente pueda tener alguna incidencia en ese ámbito.

El citado criterio, fue emitido por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo en revisión 1359/2015, interpuesto por Campaña Global por la Libertad de Expresión A19, A.C., en el que consideró que el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución Federal establece los principios que deben regir las políticas de comunicación social de las autoridades de los tres órdenes de gobierno: el carácter institucional que debe animar a dicha comunicación social -en contraposición al uso personal de la publicidad oficial- y los fines informativos, educativos o de orientación social que debe perseguir.

Y que, en ese sentido, la comunicación social de las autoridades pertenecientes a todos los órdenes de gobierno no es un tema que pertenezca a lo que esta Suprema Corte ha considerado como materia electoral.

Que una muestra de ello es que el contenido de dicho precepto no se circunscribe al ámbito temporal de los "procesos electorales", sino que esos principios disciplinan la comunicación social en todo momento.

Que, por tanto, el contenido de dicha porción no versa sobre materia electoral, a pesar de que pueda reconocerse que la comunicación social de las autoridades de todos los niveles de gobierno eventualmente pueda tener alguna incidencia en ese ámbito.

De la ejecutoria emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se advierte que la recurrente en el amparo en revisión Campaña Global por la Libertad de Expresión, es una asociación civil mexicana constituida el 13 de febrero de 2008, que tiene como objeto social promover la investigación, análisis, enseñanza y defensa de los derechos humanos, en particular de los derechos a la libertad de expresión, prensa e información.

En la citada ejecutoria, también se señala que dicha persona moral desarrolla estrategias encaminadas a promover el respeto y aplicación de los estándares internacionales en materia de libertad de expresión, prensa y acceso a la información; y entre las actividades que realiza se encuentra litigar casos en los que se afecte el derecho a la libertad de expresión, en cualquiera de sus manifestaciones.

La citada persona moral, previamente promovió juicio de amparo indirecto, en contra de la Cámara de Diputados y Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, a las que reclamó la omisión de expedir la ley reglamentaria del párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución de conformidad con lo dispuesto por el artículo tercero transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la constitución en materia política-electoral, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero de 2014 y la parálisis de cualquier acto tendente a expedir la ley reglamentaria del párrafo octavo del artículo 124 de la Constitución federal.

Dicho juicio de amparo correspondió conocer y resolver al Juzgado Decimoprimero de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, quien en sentencia de 18 de julio de 2014, determinó sobreseer por considerar que se actualizó, entre otra, la causal de improcedencia prevista en la fracción XXIII del artículo 61 de la Ley de Amparo, en relación con el primer párrafo del artículo 107 de la Constitución federal, dado que el juicio de amparo no es procedente contra controversias en materia electoral, que la única vía para impugnar leyes de orden político electoral es la acción de inconstitucionalidad.

Inconforme con la sentencia de amparo, la quejosa interpuso recurso de revisión, siendo admitido por el presidente del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa, y con motivo de la solicitud de ejercicio de la facultad de atracción ante la Suprema Corte de Justicia presentada por la quejosa, la Primera Sala determinó ejercer la facultad de atracción para conocer del recurso de revisión, lo que dio lugar al amparo en revisión 1369/2015.

En el citado amparo en revisión, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo que los agravios planteados resultaban fundados, pues en lo que aquí interesa, señaló que el juicio de amparo promovido por la quejosa resultaba procedente, pues el caso no versa sobre una cuestión que deba considerarse “materia electoral”.

En efecto, precisó que ni el párrafo octavo del artículo 134 constitucional ni el artículo tercero transitorio del decreto de 10 de febrero de 2014, versan sobre temas propios de la materia electoral, tales como la regulación de los partidos políticos en cuanto a financiamiento, estatutos, control, vigilancia, acceso a medios de comunicación; normatividad sobre las agrupaciones políticas en lo relativo a su participación en lo estrictamente electoral o normas relacionadas con el proceso electoral.

Pues si bien puede observarse, la porción del artículo 134 establece los principios que deben regir las políticas de comunicación social de las autoridades de los tres órdenes de gobierno: el carácter institucional que debe animar a dicha comunicación social -en contraposición al uso personal de la publicidad oficial- y los fines informativos, educativos o de orientación social que debe perseguir.

Que, en ese sentido, la comunicación social de las autoridades pertenecientes a todos los órdenes de gobierno no es un tema que encuadre en el ámbito de lo que en estricto sentido la Suprema Corte ha considerado como perteneciente materia electoral. Una muestra de ello es que el contenido de dicho precepto no se circunscribe al ámbito temporal de los "procesos electorales", sino que esos principios disciplinan la comunicación social en todo momento.

También consideró que a nadie escapa que la comunicación social es una materia que puede llegar a tener incidencia en cuestiones electorales -aspecto en tomó en cuenta el Constituyente Permanente al establecer dicha regulación-, es evidente que ésta trasciende el ámbito electoral.

Lo que se aprecia claramente en lo dispuesto por el artículo tercero transitorio constitucional, del decreto publicado el 10 de febrero de 2014 en el Diario Oficial de la Federación, que establece que la ley que debe expedir el Congreso de la Unión en materia de comunicación social cumpla con los principios constitucionales que rigen el ejercicio del gasto público previstos expresamente en el primer párrafo del artículo 134 constitucional.

Que convenía recordar que dicho artículo establece que los recursos económicos que dispongan la Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

Así, la Primera Sala reiteró que, en el caso, el contenido del acto reclamado no versó sobre materia electoral, a pesar de que pueda reconocerse que la comunicación social de las autoridades de todos los niveles de gobierno eventualmente pueda tener alguna incidencia en ese ámbito. 

Finalmente, en el amparo en revisión, se resolvió conceder el amparo a la quejosa para el efecto de que el Congreso de la Unión cumpliera con la obligación establecida en el referido artículo transitorio, y, en consecuencia, procediera a emitir una ley que regulara el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución federal, antes de que finalizara el segundo periodo ordinario de sesiones de ese último año, de la LXIII Legislatura, es decir, antes del 30 de abril de 2018. 

Por otra parte, no pasa inadvertido para este órgano jurisdiccional que el 11 de mayo del presente año, en el Diario Oficial de la Federación se publicó la Ley General de Comunicación Social, reglamentaria del párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativo a la propaganda, bajo cualquier modalidad de Comunicación Social, la cual fue expedida por Decreto de 25 de abril de 2018.

Es importante mencionar que dicha ley, en su artículo primero transitorio señala que el decreto entrará en vigor el 1 de enero de 2019, sin perjuicio de los transitorios que le siguen.

En su artículo 4 precisa que para efectos de la ley se entenderá por informe anual de labores o de gestión, aquél que se refiere a la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

En los artículos 13 y 14 se dispone que la propaganda electoral se sujetará a las disposiciones legales y normativas en materia electoral, por lo que su revisión y fiscalización no se sujeta a dicha ley.

El informe anual de labores o gestión de los Servidores Públicos, así como los mensajes que para darlos a conocer que se difundan en canales de televisión y estaciones de radio, no serán considerados como Comunicación Social, siempre que la difusión se limite a una vez al año con cobertura geográfica regional correspondiente al ámbito de responsabilidad del servidor público y no exceda de los 7 días anteriores y 5 posteriores a la fecha en que se rinda el informe.

En ningún caso la difusión de tales informes podrá tener fines electorales, ni realizarse dentro del periodo de campaña electoral.

El artículo 21 dispone que durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales, y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión de toda campaña de Comunicación Social en los Medios de Comunicación Social.

Asimismo, el artículo 45 de la citada ley establece que cuando las autoridades federales, estatales o municipales cometan alguna infracción prevista en dicha ley, se dará vista al superior jerárquico y, en su caso, presentará la queja ante la autoridad competente por hechos que pudieran constituir responsabilidades administrativas o las denuncias o querellas ante el agente del Ministerio Público que deba conocer de ellas, a fin de que se proceda en los términos de las leyes aplicables.   

Precisado lo anterior, se procede a realizar el análisis de los agravios planteados por el actor, los que como ya se mencionó, son fundados por los siguientes motivos.

El tribunal responsable con relación a la difusión de propaganda gubernamental fuera de los tiempos establecidos legalmente, en la sentencia impugnada, declaró existente la violación, pues señaló que quedó acreditado que Juan Hugo de la Rosa García, en su calidad de Presidente Municipal de Nezahualcóyotl, Estado de México, transgredió lo dispuesto por el párrafo octavo del artículo 134, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el 242, numeral 5, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, por haber difundido su segundo informe de labores fuera de los plazos permitidos por la ley.

Al respecto, el tribunal responsable en la sentencia impugnada, por lo que hace a la conducta consistente en promoción personalizada, tuvo por inexistente la violación objeto de la denuncia, pues al respecto señaló que no obstante que la propaganda denunciada en efecto contiene el nombre del servidor público, y su imagen aparece en las vinilonas colocadas en las direcciones señaladas, la presencia de estos elementos, por sí mismos no resultaron suficientes para desprender una intención de promocionar indebidamente a su persona, ya que, esto obedeció precisamente a la rendición y difusión del segundo informe de labores o de gobierno, del Presidente Municipal de Nezahualcóyotl, Estado de México.

Es decir, consideró que en el caso no concurrieron los elementos personal, temporal y objetivo, por lo tanto, no existió vulneración al artículo 134, párrafo octavo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En ese tenor, este órgano jurisdiccional advierte que el tribunal responsable, por una parte consideró que no se acreditaba la conducta denunciada por promoción personalizada, por no actualizarse el supuesto previsto en el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución federal, y por otra, determinó que la exhibición del segundo informe de gobierno, actualizaba dicho supuesto constitucional, en relación con el 242, numeral 5, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

En ese sentido, se considera que la determinación del tribunal responsable adolece, por una parte, de una incongruencia interna en su dictado y por otra, de una indebida fundamentación, por los siguientes motivos.

El artículo 134, párrafo octavo señala lo siguiente:

Artículo 134.

(…)

La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

Asimismo, los artículos 449, inciso f) y 457 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, dispone:

Artículo 449.

1. Constituyen infracciones a la presente Ley de las autoridades o los servidores públicos, según sea el caso, de cualquiera de los Poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público:

f) El incumplimiento de cualquiera de las disposiciones contenidas en esta Ley.

Artículo 457.

1. Cuando las autoridades federales, estatales o municipales cometan alguna infracción prevista en esta Ley, incumplan los mandatos de la autoridad electoral, no proporcionen en tiempo y forma la información que les sea solicitada, o no presten el auxilio y colaboración que les sea requerida por los órganos del Instituto, se dará vista al superior jerárquico y, en su caso, presentará la queja ante la autoridad competente por hechos que pudieran constituir responsabilidades administrativas o las denuncias o querellas ante el agente del Ministerio Público que deba conocer de ellas, a fin de que se proceda en los términos de las leyes aplicables.

Del citado precepto constitucional se advierte que el legislador previó que la propaganda bajo cualquier modalidad de comunicación social difundida por cualquier entre de gobierno en sus tres esferas, entre otros, en ningún caso deberá incluir nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada.

Asimismo, se advierte que el legislador previó una prohibición a los órganos de municipales, entre otros, consistente en que la difusión de propaganda bajo cualquier modalidad de comunicación social, -radio, televisión, espectaculares, impresa; etc-, en ningún caso incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

Pues dicha publicidad únicamente deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social.  

Aquí, es importante hacer la precisión, de que el artículo 134, párrafo octavo, no distingue si dicha publicidad, deba realizarse dentro o fuera de un proceso electoral, es decir, dicha disposición resulta aplicable en todo momento, sin importar si se encuentra o no en curso un proceso electoral, en cualquiera de los tres niveles de gobierno.

Asimismo, el artículo 242, numeral 5, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, señala lo siguiente:

Artículo 242.

(…)

5. Para los efectos de lo dispuesto por el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución, el informe anual de labores o gestión de los servidores públicos, así como los mensajes que para darlos a conocer se difundan en los medios de comunicación social, no serán considerados como propaganda, siempre que la difusión se limite a una vez al año en estaciones y canales con cobertura regional correspondiente al ámbito geográfico de responsabilidad del servidor público y no exceda de los siete días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe. En ningún caso la difusión de tales informes podrá tener fines electorales, ni realizarse dentro del periodo de campaña electoral.

Del citado precepto legal se advierte que el legislador estableció que para efectos de lo dispuesto en el artículo 134, párrafo octavo constitucional, que señala la prohibición respecto a que la propaganda institucional no deberá incluir nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada; el informe anual de labores o gestión de los servidores públicos, no será considerado como propaganda siempre y cuando su difusión no exceda de los siete días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe.

Es decir, tratándose del informe anual de labores o gestión de servidores públicos, si el plazo de su difusión a que se refiere el aludido precepto legal excede, entonces sí se considerará como propaganda institucional, por lo que, atendiendo al mismo precepto, dicha propaganda no debe incluir nombres, imágenes, voces o símbolos, pues de serlo así, se considerará que dicha propaganda implica promoción personalizada.  

Asimismo, es importante destacar que los artículos 449, inciso f) y 457 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, disponen en esencia, que constituyen infracciones a la citada ley, de las autoridades o servidores públicos, entre otros, de los órganos de gobierno municipales, el incumplimiento de cualquiera de las disposiciones contenidas en dicha ley, y que se dará vista se dará vista al superior jerárquico de la infracción, y, en su caso, se presentará la queja ante la autoridad competente por hechos que pudieran constituir responsabilidades administrativas, a fin de que se proceda en los términos de las leyes aplicables.

Los anteriores preceptos se encuentran previstos en el Libro Octavo “De los regímenes sancionador electoral y disciplinario interno”, Título Primero “De las faltas electorales y su sanción”, Capítulo I “De los sujetos, conductas sancionables y sanciones”.

Precisado lo anterior, cabe señalar que el tribunal local determinó que en el caso se trasgredió lo dispuesto en el artículo 134, párrafo octavo de la Constitución federal, en relación con el 242 numeral 5 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, adminiculado a los artículos 449 inciso f) y 457 de la citada ley.

Se destaca que el artículo 242 párrafo 5 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, se encuentra dentro del Título Segundo “De los Actos Preparatorios de la Elección Federal”, Capítulo IV “De las Campañas Electorales”, por lo que ésta Sala Regional considera que dicho precepto es aplicable exclusivamente en tratándose de elecciones federales, no así de elecciones locales.

En el caso, se trata conductas relacionadas con el Presidente Municipal de Nezahualcóyotl, Estado de México, relacionadas con el proceso electoral que se está llevando en dicho municipio, por tanto, a juicio de esta Sala Regional el citado precepto no resulta aplicable al caso concreto.

En ese sentido, se afirma que en la legislación local no existe un precepto que de manera expresa determine el supuesto fáctico a que alude el artículo 242.5 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, relacionado con el plazo en que se debe dar publicidad al informe de labores de los servidores públicos.

No pasa inadvertido para este órgano jurisdiccional lo dispuesto en la fracción II del artículo 465, que establece como una infracción de la autoridad o de un órgano de gobierno municipal, entre otros, la difusión, por cualquier medio, de propaganda gubernamental dentro del periodo que comprende desde el inicio de las campañas electorales hasta el día de la jornada electoral inclusive, con excepción de la información relativa a servicios educativos y de salud, o la necesaria para la protección civil en casos de emergencia.

Sin embargo, se reitera, dicho supuesto tampoco es coincidente con el establecido en el artículo 242.5 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. 

Por otra parte, es importante señalar que el artículo 261 del Código Electoral del Estado de México, establece que desde el inicio de las campañas electorales y hasta la conclusión de la jornada electoral, las autoridades estatales y municipales, así como los legisladores locales, deberán suspender la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental.

Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a los servicios educativos y de salud o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.

El Órgano Superior de Fiscalización, la Secretaría de la Contraloría, las contralorías de los Poderes Legislativo y Judicial, las de los organismos autónomos y las de los ayuntamientos, sancionarán el incumplimiento de lo dispuesto en este artículo, conforme a sus respectivas competencias.

La infracción a las disposiciones previstas en este artículo será sancionada conforme a lo dispuesto en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y sus Municipios y demás leyes aplicables.

Una vez integrado el expediente de queja o investigación correspondiente, en el que se concluya la posible actualización de las infracciones a las normas señaladas en este artículo, en su caso, el Instituto denunciará los hechos, solicitará el retiro o suspensión de la propaganda relativa, la instauración del procedimiento de responsabilidades, y la aplicación de las sanciones administrativas que correspondan.

Del citado precepto legal se advierte que las autoridades municipales deberán suspender la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, al inicio de las campañas electorales y hasta la conclusión de la jornada electoral, entre la que se considera al informe de labores rendido por los servidores públicos.

La infracción a tal dispositivo dará origen a la investigación correspondiente, siendo el Instituto Electoral del Estado de México quien denunciará los hechos, solicitará el retiro o suspensión de la propaganda relativa, la instauración del procedimiento de responsabilidades, y la aplicación de las sanciones administrativas que correspondan.

Y corresponde sancionar a el Órgano Superior de Fiscalización, la Secretaría de la Contraloría, las contralorías de los Poderes Legislativo y Judicial, las de los organismos autónomos y las de los ayuntamientos, conforme a sus respectivas competencias, conforme a lo dispuesto en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y sus Municipios y demás leyes aplicables.  

Lo anterior es congruente, con lo establecido en los artículos 449, inciso f) y 457 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en los que se señala que las infracciones a la citada ley, de los órganos de gobierno municipales, se dará vista se dará vista al superior jerárquico  de la infracción, y, en su caso, se presentará la queja ante la autoridad competente por hechos que pudieran constituir responsabilidades administrativas, a fin de que se proceda en los términos de las leyes aplicables.

Ahora bien, el tribunal responsable en la sentencia impugnada, determinó que del análisis de todo el contenido en su conjunto de la información alojada en vinilonas, las mismas no refieren alguna aspiración personal en el sector público o privado por parte del ciudadano que detenta el cargo de presidente municipal de Nezahualcóyotl, no señala planes, proyectos o programas de gobierno que rebasen el ámbito de las atribuciones que corresponden al cargo público o el periodo en el que debe ejercerlo, no hacen alusión a algún proceso electoral, plataforma política o proyecto de gobierno y tampoco menciona algún proceso de selección de candidatos, ya sea por la vía independiente o de un partido político, coalición o candidatura común.

Por lo que en el referido contexto, el tribunal responsable sostuvo que del contenido de la propaganda denunciada, no advertía elemento explícito o implícito alguno que incitara al sufragio popular en favor de determinada fuerza política, o el rechazo de alguna otra en relación con el proceso electoral que se encuentra en curso en esa entidad, y que en modo alguno advertía que su contenido estuviera vinculado a proceso electoral alguna, ni que se pudieran romper los principios de equidad e imparcialidad en la contienda electoral.

En tal virtud, la responsable concluyó que en el caso no se verificaba promoción personalizada a favor del denunciado Hugo de la Rosa García en su calidad de presidente del Ayuntamiento de Nezahualcóyotl, Estado de México, lo anterior de conformidad con lo previsto en el artículo 134, párrafo octavo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En ese sentido, esta Sala Regional considera que el tribunal responsable una vez que determinó que no se acreditaba la promoción personalizada denunciada por el Partido Revolucionario Institucional, de manera indebida consideró que en el caso se actualizaba la violación a la infracción relacionada con la difusión extemporánea del segundo informe del labores del denunciado, con base en el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución Federal, toda vez que el citado precepto constitucional se encuentra relacionado exclusivamente con el tema de promoción personalizada, no así con la extemporaneidad del plazo en la difusión del citado informe de labores, tal como lo asevera el actor.

De ahí que se considera que la resolución impugnada, en la parte que es motivo de análisis se encuentra indebidamente fundada y motivada.  

En ese sentido, se considera que la determinación del tribunal responsable se encuentra indebidamente fundada, pues el artículo 134, prevé un supuesto distinto, al que tribunal responsable pretende se configura.

Expuesto lo anterior, es evidente que el tribunal responsable fundó indebidamente la acreditación de la violación relacionada con la difusión de propaganda gubernamental fuera de los tiempos establecidos legalmente, pues como ya se dijo, los fundamentos tanto constitucionales y legales que consideró aplicables al caso no resultan serlo.

Lo anterior se considera, sin perjuicio de que tanto las autoridades administrativas como jurisdiccionales electorales, al momento de que tengan conocimiento, en su respectivo ámbito de atribuciones, de la existencia de publicidad de los informes de labores rendidos por los servidores públicos, cuya propaganda contenga su imagen y nombre, deberán ordenar el retiro inmediato de la misma.

Y para el caso de no acatar dicha determinación, deberá informar dicha situación al superior jerárquico a efecto de que se analice si el servidor público incurre en alguna responsabilidad administrativa. 

Al resultar fundado el agravio analizado con anterioridad, resulta innecesario analizar los restantes motivos de disenso en los que el actor refiere, por una parte, que se viola en su perjuicio el principio de tipicidad que rige el procedimiento especial sancionador, porque actualmente no existe una ley que regule el artículo 134 de la Constitución federal, y en los que alega que indebidamente se le considera responsable de la difusión extemporánea del informe de labores, pues aún y cuando dichos motivos de disenso resultaran fundados, a ningún fin práctico conduciría su análisis, en virtud de que no mejoraría lo ya alcanzado por el actor.

Por tales motivos, al resultar infundados e inoperantes en una parte, y en otra, fundados los agravios que hizo valer el actor, lo procedente es revocar parcialmente de manera lisa y llana la sentencia impugnada, únicamente por lo que hace a la existencia de la violación objeto de la denuncia, relacionada con la difusión de propaganda gubernamental fuera de los tiempos establecidos legalmente, del segundo informe de labores del Presidente Municipal de Nezahualcóyotl, Estado de México, por lo que queda sin efectos dicha determinación, por las razones y motivos precisados en el considerando quinto del presente fallo, y quedan intocadas las demás consideraciones de la sentencia impugnada al no haber sido controvertidas.

Dado el sentido de la presente determinación, se ordena notificar la misma al presidente de la Junta de Coordinación Política del Congreso de la “LIX” Legislatura del Estado Libre y Soberano de México, para su conocimiento.  

Finalmente, toda vez que mediante proveído de veintiuno de mayo del año en curso, la Magistrada Instructora se reservó acordar lo conducente respecto a la solicitud del actor de requerir al Instituto Electoral del Estado de México, la videograbación que tuvo verificativo el día del desahogo de la audiencia de garantía ante la autoridad administrativa, y atento a que la citada videograbación obra en autos, toda vez que fue anexada por el tribunal responsable al momento en que remitió a este órgano jurisdiccional el expediente en que se actúa, resulta innecesario realizar el requerimiento solicitado por el actor.

Sin que sea necesario realizar un pronunciamiento relacionado con el medio de prueba ofrecido por el actor, atento al sentido del presente fallo.  

Por lo expuesto y fundado se

RESUELVE

ÚNICO. Se revoca parcialmente de manera lisa y llana la sentencia de nueve de mayo de dos mil dieciocho, dictada por el Tribunal Electoral del Estado de México, en el procedimiento especial sancionador PES/51/2018, únicamente por lo que hace a la existencia de la violación objeto de la denuncia, relacionada con la difusión de propaganda gubernamental fuera de los tiempos establecidos legalmente, del segundo informe de labores del Presidente Municipal de Nezahualcóyotl, Estado de México, por lo que queda sin efectos dicha determinación, por las razones y motivos precisados en el considerando quinto del presente fallo, e intocadas las demás consideraciones de la sentencia impugnada al no haber sido controvertidas.

NOTIFÍQUESE, personalmente al actor, por oficio al Tribunal Electoral del Estado de México, así como al Presidente de la Junta de Coordinación Política del Congreso de la “LIX” Legislatura del Estado Libre y Soberano de México, con copia certificada de esta resolución, y por estrados a los demás interesados; lo anterior de conformidad a lo dispuesto por los artículos 26 párrafo 3, 27, 28 y 29 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral; 94, 95, 98 y 99 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Asimismo, hágase del conocimiento público la presente resolución en la página que tiene este órgano jurisdiccional en Internet.

En su oportunidad, devuélvanse los documentos atinentes y remítase el expediente al Archivo Jurisdiccional de esta Sala Regional, como asunto concluido.

Así, por mayoría de votos, con el voto particular del magistrado Alejandro David Avante Juárez, y el voto aclaratorio del magistrado Juan Carlos Silva Adaya, lo resolvieron y firmaron la magistrada y los magistrados que integran la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación correspondiente a la Quinta Circunscripción Plurinominal ante el Secretario General de Acuerdos, que autoriza y da fe.

MAGISTRADA PRESIDENTA

MARTHA C. MARTÍNEZ GUARNEROS

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO ALEJANDRO DAVID AVANTE JUÁREZ, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA DICTADA POR ESTA SALA REGIONAL EN EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO CON CLAVE DE IDENTIFICACIÓN ST-JDC-459/2018.

En relación al juicio ciudadano al rubro indicado, no comparto la conclusión de revocar parcialmente la sentencia dictada en el procedimiento especial sancionador 51 de este año, y dejar sin efectos la vista ordenada, por lo que hace a la existencia de la violación relacionada con la difusión de propaganda gubernamental fuera de los tiempos establecidos legalmente.

Para concluir lo anterior, en la resolución se determinó que el tribunal responsable fundó indebidamente la acreditación de la violación relacionada con la difusión de propaganda gubernamental fuera de los tiempos establecidos legalmente, pues en términos de lo razonado por la mayoría, los artículos 134, párrafo octavo de la Constitución; 242, numeral 5 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y 465, fracción IV del Código Electoral local, no resultaban aplicables al caso concreto.

Ahora bien, contrario a lo decidido es mi convicción que en atención a la conducta analizada por el tribunal responsable consistente en la difusión del segundo informe de labores del Presidente Municipal de Nezahualcóyotl fuera de los tiempos establecidos legalmente, y al marco normativo invocado, debe confirmarse la resolución impugnada y con ello la vista ordenada.

Desde mi perspectiva, la determinación del tribunal responsable se encuentra apegada a derecho, pues la conducta analizada y sancionada sí encuadra en los supuestos normativos invocados para resolver el procedimiento, tal y como expongo enseguida.

El artículo 134 constitucional regula los parámetros para que los servidores públicos de la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, apliquen con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.

Establece que, la propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

Como se advierte, el precepto en cita establece una prohibición para que se dé la promoción personalizada.

Al efecto, es importante precisar que el Código Electoral del Estado de México en su artículo 482 establece que, dentro de los procesos electorales, la Secretaría Ejecutiva del Instituto iniciará el procedimiento especial cuando se denuncie la comisión de conductas que violen lo establecido en el octavo párrafo del artículo 134 de la Constitución Federal. De ahí que se concluya la voluntad del legislador local para que fuera a partir del señalado procedimiento especial que se conociera sobre la comisión de conductas infractoras del 134 constitucional, es decir, dentro del diseño del procedimiento se previó como una de sus finalidades.

Dicho precepto reconoce en favor de los institutos locales la facultad de conocer, a través de procedimientos administrativos sancionadores, de las infracciones a las disposiciones constitucionales citadas, incluso la Sala Superior al resolver el recurso de revisión del procedimiento especial sancionador SUP-REP-178/2016 ha reconocido que los Organismos Públicos Locales son competentes para conocer de las quejas y denuncias que se presenten en contra de servidores públicos por aplicar recursos públicos para influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos en el ámbito local, o por realizar propaganda gubernamental que implique su promoción personalizada y afecte la contienda electoral en la entidad federativa de que se trate.

En el caso, considero que la conducta acreditada vulnera el artículo 134 de la Constitución pues se trata de la difusión del segundo informe de gobierno del Presidente Municipal de Nezahualcóyotl fuera del límite temporal impuesto en el párrafo 5 del artículo 242 de la LGIPE, es decir, se encuentran involucrados recursos del Ayuntamiento en el contexto del proceso electoral que se encuentra en curso en el Estado de México.

Dicha propaganda (segundo informe de gobierno), concluyó el tribunal responsable, se difundió fuera de la temporalidad establecida por el señalado artículo, precepto que prevé, entre otras cuestiones, la prohibición para que ningún informe de labores a cargo de cualquier servidor público, exceda de los siete días previos y cinco días posteriores a la fecha en que se rinda el informe.

En mi opinión, contrario a lo sostenido en la determinación, dicho artículo sí resulta aplicable para analizar y sancionar la conducta acreditada en la especie, pues, su aplicación al caso es resultado de una interpretación sedes materiae, pues si bien, la legislación local no regula lo relativo a la temporalidad a la que deberá acotarse la difusión del informe de gestión, lo cierto es que el artículo 242 sí establece ese límite temporal, y al estar previsto en una Ley General, es mi convicción que debe invocarse para el análisis del supuesto infractor denunciado.

En efecto, por su naturaleza la Ley General al ser de orden público y de observancia general, genera consecuencias en todo el orden jurídico, por tanto, al establecerse en ésta los parámetros para analizar el supuesto de la difusión de informes de gobierno, en el contexto de las prohibiciones establecidas en el 134 constitucional, es que considero resulta aplicable.

Dicha interpretación – sedes materiae –consiste en atribuir de significado a un texto normativo partiendo de la disposición de los enunciados normativos que ha seleccionado el legislador, como serían la disposición de los capítulos, los títulos, los artículos, las fracciones y los incisos de un código o ley y su fuerza persuasiva se basa en la opinión de que la disposición de los enunciados es expresión de la voluntad del legislador, es decir, que no se trata de algo casual, sino decidido en forma consciente por el legislador con un criterio sistemático[3].

Así, el referido 242, establece qué debe entenderse por actos de campaña, qué debe considerarse por propaganda electoral y lo que no, y en el párrafo 5 regula lo relativo a los informes de gestión de los servidores públicos, y establece un límite temporal, al señalar que su difusión no excederá de los siete días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe, lo anterior para efectos de lo dispuesto por el párrafo octavo del artículo 134 Constitucional.

En efecto, a mi entender, dicha temporalidad comprende una excepción a la prohibición para la difusión de los citados informes, que acota la posibilidad de difundirlos a los siete días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rindan, y sólo en caso de excederse en su difusión se estará incurriendo en ilicitud.

Es decir, la aplicación de la Ley General en el caso, dota de congruencia al sistema, y en concreto garantiza la rendición de cuentas por parte de los servidores públicos, pues establece un plazo en el cual se considera permisible difundir sus respectivos informes de gestión y con ello dar cumplimiento a su obligación de rendir cuentas a la ciudadanía.

Es decir, se trata de la regulación de dichos informes dentro de los procesos electivos, contenida en una Ley General con la finalidad de que no vulneren los principios Constitucionales.

En ese sentido, considero que, al tratarse de una disposición contenida en una Ley General, no puede limitarse su alcance, al concluirse en la resolución que no resulta aplicable para analizar la difusión extemporánea del segundo informe de gobierno, partiendo de que éste se ubica dentro del Título segundo “Delos actos preparatorios de la Elección Federal”, Capítulo IV “De las campañas electorales”, por el contrario, su aplicación se da en aras de salvaguardar los principios constitucionales, máxime que, como ya se señaló, en el caso se trata del análisis de una conducta que encuadra en los supuestos del párrafo octavo del artículo 134 constitucional.

Así, el texto constitucional dispone –por cuanto a las restricciones en materia de uso de recursos públicos y propaganda de servidores públicos–, directrices encaminadas a observar un actuar neutral e imparcial en el desempeño de las funciones del gobierno, con pleno respeto a los valores democráticos que rigen las contiendas electorales.

Bajo este contexto, el referido párrafo 5, del artículo 242 de la Ley General de la materia, delinea la forma y términos bajo los cuales los servidores públicos deben sujetar la difusión de sus informes de labores a efecto de que permanezcan dentro de los parámetros constitucionales dispuestos en el artículo 134.

Al respecto, la Sala Superior de este Tribunal al resolver los recursos de apelación identificados con las claves SUP-RAP-8/2014 y SUP-RAP-16/2014; así como SUP-RAP-14/2014, realizó la interpretación del artículo 228, párrafo 5, del entonces Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, disposición que se tradujo en su contenido en el artículo 242, párrafo 5, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y estableció que el informe anual de labores o gestión de los servidores públicos, así como los mensajes a través de los cuales se den a conocer en los medios de comunicación social no serán considerados propaganda, para los efectos del párrafo octavo del artículo 134 Constitucional, siempre y cuando cumplan las siguientes reglas: i) Su difusión debe ocurrir sólo una vez al año; II) en canales con cobertura regional correspondiente al ámbito geográfico de responsabilidad del servidor público; iii) en medios de comunicación cuya divulgación no exceda el ámbito territorial estatal en el cual el servidor público ejerce el cargo; iv) no debe exceder de los siete días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe; v) no debe realizarse dentro del periodo de campaña electoral, y vi) en ningún caso la difusión de tales informes debe tener fines electorales.

Con base en lo expuesto estimo correcto el actuar del tribunal responsable al aplicar el artículo 242, párrafo 5 de la Ley General en comento.

En esa lógica, estimo que sostener que no resulta aplicable el artículo 242, el cual como señalo, prevé un régimen de excepción para que los informes no sean considerados propaganda, implicaría que la conducta desplegada fue prohibida en todo el tiempo que se desplegó, por lo que al no sancionarse ello se traduciría en inaplicar lo previsto por el artículo 465 fracción IV, del Código electoral local.

Ello es así, pues dicho artículo señala como infracciones de los servidores públicos, el hecho de que, durante los procesos electorales, se difunda propaganda que contravenga lo dispuesto por el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución Federal.

Lo que en el caso está acreditado, pues se concluyó que la sobre exposición del segundo informe de gobierno del Presidente Municipal de Nezahualcóyotl se dio en función de los tiempos establecidos por una Ley General y dentro del proceso electoral que se encuentra en curso en el Estado de México e involucra recursos públicos de un Ayuntamiento. De ahí que la conducta acreditada deba ser sancionada.

Razón por la cual, considero que tal y como sostuvo el tribunal responsable, resulta aplicable al caso.

Ahora bien, en relación con la prohibición de promoción personalizada para los servidores públicos prevista en el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución Federal, como he sostenido, constituye un ilícito constitucional que sí es susceptible de ser perseguido como infracción de índole electoral.

En tal sentido, es mi posición que el ilícito constitucional puede existir en dos acepciones, cuando se presenta la omisión de actos ordenados o, la ejecución de actos prohibidos por la Constitución, y en el segundo de los casos existe en la medida que el Órgano Reformador de la Constitución decide establecer en la Norma Fundamental un imperativo normativo de proscripción para la realización de determinadas conductas, incorporación que por su naturaleza y regulación normativa se traduce en la agregación de una tipicidad infractora.

Tal es el caso de la promoción personalizada de los servidores públicos, pues tratándose del párrafo octavo del artículo 134 de la Norma Fundamental las características normativas corresponden con una enunciación expresa, precisa y taxativa, esto es, se encuentra tipificada una conducta que se encuentra vedada, -realizar promoción personalizada- y se enuncia expresamente el sujeto activo al que va dirigida la norma -los servidores públicos-; por lo que se cumplen las dos condiciones para que exista una tipicidad como es la descripción exacta y precisa de la conducta prohibida y la precisión expresa del sujeto activo al que va dirigida la prohibición.

Es en esas condiciones, que en mi concepto, el hecho de que la tipicidad infractora se encuentre incorporada en la Norma Fundamental obedece al propósito de dotarla de un raigambre constitucional para indicar que los valores jurídicos tutelados son de una relevancia primordial para el orden jurídico nacional y constitucional, a fin de garantizar que la propaganda gubernamental de los servidores públicos no pueda ser utilizada con fines personales y que puedan tener efectos negativos para los principios rectores de la materia electoral.

Así, dado que el origen de la denuncia se sustentó entre otras cosas, en la violación a lo dispuesto en el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, resulta necesario efectuar algunas puntualizaciones en torno al ámbito material y objetivo en que se actualizan las infracciones a ese dispositivo constitucional y, por ende, procede exponer algunas directrices fundamentales que deben considerarse en la instrumentación de los procedimientos sancionadores que, con motivo de una infracción a dicho precepto constitucional se plantean.

El artículo 134 de la Constitución Federal forma parte de la modificación constitucional integral que tuvo verificativo en noviembre de dos mil siete, enmienda que renovó el esquema de comunicación política en nuestro país, dotó de exclusividad al entonces Instituto Federal Electoral para el conocimiento de asuntos vinculados con radio y televisión en materia electoral, diseñó un modelo especial para regular el financiamiento de los partidos políticos, y en lo conducente creó un esquema normativo dirigido a evitar el uso parcial de los recursos de los servidores públicos.

La trascendencia normativa que tuvo su implementación en el orden constitucional fue de tal dimensión que redefinió la infracción al principio de imparcialidad de los servidores públicos con otros principios rectores del proceso electoral, como son la equidad, certeza, legalidad y objetividad.

Como resultado de la reforma, los últimos tres párrafos del artículo 134 de la Constitución Federal, se regulan aspectos como los siguientes:

-         La propaganda difundida por los poderes públicos, órganos autónomos, dependencias y entidades de la administración pública y cualquier ente de los tres órdenes de gobierno, debe ser institucional;

-         Debe tener determinados fines, a saber: informativos, educativos o de orientación social;

-         La propaganda difundida por los servidores públicos no puede incluir nombres, imágenes, voces o símbolos, que en cualquier forma implique promoción personalizada de cualquier servidor público;

-         Con el objetivo de garantizar el cumplimiento pleno de la aludida norma constitucional, se previó que las leyes en sus respectivos ámbitos de aplicación, deberán contener prescripciones normativas encaminadas a ese fin; y

-         Las infracciones a lo previsto en ese precepto constitucional será acorde con lo previsto en cada legislación, según el ámbito de aplicación.

De lo anterior se obtiene que el Órgano Reformador de la Constitución tuvo como un primer propósito, establecer una infracción constitucional dirigida a sancionar el empleo de recursos públicos para influir en las contiendas electorales; a su vez, estableció una prohibición concreta para difundir propaganda gubernamental que promoviera personalizadamente a los servidores públicos, cualquiera que sea el medio para su difusión.

De este modo, se dispuso que cualquiera que fuera la modalidad de comunicación que utilicen, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, debería tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social.

De conformidad con lo anterior, la disposición constitucional contenida en el párrafo octavo, considero, contiene una norma prohibitiva impuesta a los titulares de los poderes públicos, de órganos constitucionales autónomos, así como de dependencias y entidades del aparato administrativo público en sus tres ámbitos de gobierno federal, estatal y municipal, con el objeto de que toda aquella propaganda que difundan a través de cualquier medio de comunicación social, guarde en todo momento un carácter institucional, tenga fines informativos, educativos o de orientación social. Además de que, en ningún caso, esos mensajes deben contener nombre, imágenes, voces o símbolos que impliquen la promoción personalizada de cualquier servidor público.

Con relación a la prohibición contenida en el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución Federal, cuya infracción se materializa cuando un servidor público realiza propaganda personalizada cualquiera que sea el medio de comunicación social para su difusión, se estima necesario realizar las precisiones siguientes:

i.            De conformidad con el propio dispositivo constitucional, se sigue que la promoción personalizada es aquella que contiene el nombre, la imagen, la voz o símbolo del servidor público, cuya difusión, por sí misma implica, promover su persona, como puede ser realzando su imagen, voz, nombre, logros o acciones; aun cuando la misma se contenga en la propaganda institucional; y

ii.            Al establecer el texto constitucional "bajo cualquier modalidad de comunicación social", se sigue que la prohibición de referencia, en sí misma, puede materializarse a través de todo tipo de comunicación social por el que se difunda visual o auditivamente la propaganda de carácter institucional: anuncios espectaculares, cine, internet, mantas, pancartas, prensa, radio, televisión, trípticos, volantes, entre otros; sin que esto implique que el medio de difusión de la promoción sea un elemento determinante para dilucidar el mayor o menor control que pueda ejercerse objetivamente para su sancionabilidad.

Y si bien el último párrafo del artículo 134 constitucional dispone que las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar; con lo cual, se deja a la legislación delimitar el ámbito material de validez en el que se garantizará el estricto cumplimiento del párrafo octavo, así como la aplicación de sanciones por su desobediencia, tal circunstancias no supone una ausencia de tipo.

Tales son las consideraciones que, en mi concepto, deben prevalecer para llevar a concluir la confirmación de la resolución impugnada y en consecuencia la subsistencia de la sanción impuesta al infractor, consistente en dar vista al Presidente de la Junta de Coordinación Política de la "LIX" Legislatura del Estado Libre y Soberano de México.

Por lo antes expuesto y fundado, emito el presente voto particular.

MAGISTRADO

ALEJANDRO DAVID AVANTE JUÁREZ

VOTO ACLARATORIO QUE FORMULA EL MAGISTRADO JUAN CARLOS SILVA ADAYA EN LA SENTENCIA RECAÍDA AL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO ST-JDC-459/2018, CON FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 48 DEL REGLAMENTO INTERNO DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN.

Con el respeto que me merece la señora magistrada y el señor magistrado, integrantes del Pleno de esta Sala Regional, no obstante que coincido con el sentido del proyecto, considero prudente formular el presente voto aclaratorio, en los mismos términos que lo realice en el expediente ST-JDC-300/2018, el cual se encuentra relacionado con los mismos hechos y con el mismo actor.

En primer lugar, coincidimos los magistrados con la vigencia de los principios constitucionales fundamentales en la materia electoral de la equidad en la contienda y la imparcialidad de los servidores públicos.

Dichos principios, son exigibles a todas las personas, en especial a las autoridades (artículos 41, fracción II, primer párrafo, y 134, párrafos séptimo y octavo, de la Constitución federal). En el entendido de que su no observancia representa un ilícito.

Coincidimos también en que las autoridades instructoras y resolutoras del procedimiento especial sancionador, siempre que se satisfagan los requisitos procedimentales (lo relativo a los indicios), deben proceder a ejercer sus atribuciones de investigación y decisorias, respectivamente  (artículos 470 al 477 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y 482 a 487 del Código Electoral del Estado de México); es decir, no pueden prejuzgar sobre los hechos que se denuncian y deben de agotar la investigación del procedimiento especial sancionador.

Sin embargo, la diferencia entre lo sostenido por el Magistrado Alejandro David Avante Juárez con la Magistrada ponente en la presente sentencia y quien suscribe el presente voto aclaratorio es que, ante la circunstancia de que una conducta denunciada, posiblemente, no se encuentre tipificada, es una cuestión que no exime a las autoridades administrativas electorales, en este caso, al Instituto Electoral del Estado de México, de sustanciar el procedimiento especial sancionador y, posteriormente, al órgano jurisdiccional, de determinar si existe o no alguna irregularidad o ilícito, porque ello implicaría prejuzgar sobre el asunto.

Lo anterior, no significa que la infracción o ilícito quede impune porque, como se verá, puede existir alguna otra consecuencia normativa que sin ser una sanción penal o administrativa, den cobertura, en tanto garantías constitucionales, al carácter normativo de la Constitución federal, inclusive, de los tratados internacionales (Bloque de Constitucionalidad), como ocurre con otros esquemas o expedientes que también sirven como instrumentos protectores de la misma constitución (nulidad de elección por violación a principios constitucionales o determinar medidas que salvaguarden el adecuado desarrollo del proceso).

Uno de los principios que informan las disposiciones que regulan los procedimientos especiales sancionadores en la materia es el que se conoce como principio depurador del proceso electoral. Éste tiene como finalidad, principalmente, asegurar que las elecciones sean libres, auténticas y periódicas, a través del voto universal, libre, secreto y directo (artículo 41, párrafo primero, base I, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos). Lo anterior, mediante la prevención o corrección de conductas ilícitas, así como a través de la toma de medidas pertinentes para restaurar el orden jurídico válido y garantizar el debido desarrollo del proceso electoral.[4]

En ese sentido, se considera que, en el caso concreto, el partido actor estaba en aptitud jurídica de hacer valer, mediante una denuncia ante la autoridad administrativa electoral, su inconformidad por los actos realizados por el Presidente Municipal de Netzahualcóyotl, Estado de México, que resultaran contrarios a los principios que deben regir en toda elección democrática, o afectaran su derecho a la libre participación política en la contienda.

Lo anterior, con el objeto de que el Instituto Electoral del Estado de México y, posteriormente, el tribunal responsable estuvieran en posibilidad de garantizar que el desarrollo del proceso electoral respectivo se ajustara a los principios y reglas constitucionales y legales aplicables, así como para salvaguardar que el resultado correspondiente sea producto de una elección libre y auténtica, pues el procedimiento especial sancionador electoral también tiene una finalidad depuradora del proceso, esto es, una finalidad, primordialmente, preventiva o correctiva (más que sancionadora o represiva), y no exclusivamente punitiva (en un sentido amplio).

Robustece lo señalado, la tesis relevante de la Sala Superior de rubro ELECCIONES. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES QUE SE DEBEN OBSERVAR PARA QUE CUALQUIER TIPO DE ELECCIÓN SEA CONSIDERADA VÁLIDA.[5]

Esto, en virtud de que la sanción (punitiva) es la "ultima ratio" del Estado, el cual sólo debe acudir a ella cuando no se puedan utilizar otros medios o técnicas jurídicas para lograr que los sujetos normativos observen las disposiciones constitucionales y legales.[6]

En efecto, las técnicas represoras o sancionadoras (penales o administrativas) tienen como objetivo primordial la protección de bienes jurídicos esenciales o importantes para la convivencia humana. Así, se reconoce que dichos sistemas punitivos son un recurso de ultima ratio (principio de intervención mínima), ya que involucran sanciones privativas de derechos (en la materia, los que se reconocen en el régimen jurídico electoral), por lo cual, antes de acudir al expediente sancionador, se deben agotar otros medios jurídicos con consecuencias o efectos menos drásticos o graves (principio de subsidiariedad), como ocurre, por ejemplo, con el establecimiento de algún tipo de antecedente que pre-constituya una prueba que pudiera servir, verbi gratia, para tener por acreditado algún acto anticipado de campaña, o bien, alguna causal de nulidad de elección, e inclusive, para que se provea alguna medida que reestablezca el orden constitucional violado, como sucede con aquéllas que tienen un carácter preventivo, restitutorio o reparador.

Las consecuencias jurídicas de una determinación jurisdiccional (así sea en un procedimiento especial sancionador) no se agotan o limitan a las punitivas.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis relevante de la Sala Superior de rubro NORMATIVA PARTIDARIA. SU VIOLACIÓN NO IMPLICA, NECESARIAMENTE, LA IMPOSICIÓN DE UNA SANCIÓN.[7]

Así, cobra relevancia la adopción de medidas que puedan evitar las infracciones, dejando las sanciones administrativas para el último lugar, lo que se ha denominado por algún administrativista como la "exigencia de colaboración pública" (Alejandro Nieto, Derecho administrativo sancionador, cuarta edición, Madrid, Tecnos, 2005, página 35).[8]

Por tanto, he sostenido en diversos precedentes, que tiene sentido que un partido político esté en posibilidad de hacer valer alguna supuesta irregularidad para que la autoridad electoral administrativa sustancie el procedimiento y, posteriormente, el órgano jurisdiccional determine lo conducente, en ejercicio de sus atribuciones constitucional y legalmente encomendadas,[9] a efecto de que no se genere un estado de impunidad, con independencia de que no exista un tipo legal que establezca la sanción para actos constitutivos de promoción personalizada, además de que, en todo caso, tal determinación es susceptible de control jurisdiccional ante este tribunal.

En efecto, de acuerdo con Eduardo García de Enterría se puede sostener que “La Historia de la reducción de estas inmunidades, de esta constante resistencia que la Administración ha puesto a la exigencia de un control judicial plenario de sus actos mediante la constitución de reductos exentos y no fiscalizables de su propia actuación…”. Esto es, la misión constitucional de la autoridad jurisdiccional electoral es resolver con plenitud de jurisdicción y proveer lo necesario, idóneo y proporcional para respetar, proteger y garantizar el desarrollo del proceso electoral y el resultado final de las elecciones, así como los derechos humanos implicados [en términos de lo dispuesto en los artículos 1º, párrafo tercero; 14, párrafo cuarto; 17, párrafo segundo; 99, fracción IV, y 116, fracción IV, incisos l), m) y o), de la Constitución federal, así como 390, fracciones XIV y XVIII, y 404, párrafo primero, del Código Electoral del Estado de México].

De esta forma, debe tenerse presente que, por virtud de lo dispuesto en el último párrafo del artículo 134 de la Constitución federal, el estricto cumplimiento del mandato y de la prohibición contenidos en el párrafo octavo del mismo numeral,[10] implica la existencia de normativa en el ámbito federal, estatal, municipal y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México,[11] con el objeto de velar para que la propaganda gubernamental se ajuste a los parámetros constitucionales y, en su defecto, se sancione a quienes los trasgredan.

Con base en lo anterior, como se adelante, la difusión de propaganda gubernamental que infrinja lo dispuesto en el párrafo séptimo u octavo del artículo 134 de la Constitución federal, podría dar lugar a la coexistencia de infracciones de naturaleza distinta a la electoral, atendiendo al contenido material de los hechos, lo cual puede suscitarse en alguno de los ámbitos de aplicación precisados (federal,[12] estatal,[13] municipal o de la Ciudad de México); es decir, la propia disposición constitucional tiene un carácter genérico, por lo que no establece una competencia única en favor de alguna autoridad u orden de gobierno.[14]

En consecuencia, si las prohibiciones dispuestas en los párrafos séptimo y octavo de la Constitución federal tienen un ámbito amplio de aplicación, cuya infracción puede ser sancionada en materias diversas, entonces la autoridad electoral, solamente, podrá hacerlo sobre las que estén relacionadas con su materia y en los que existe un tipo, válidamente, previsto por el legislador competente. De ahí que lo relativo a la posible infracción a la Constitución y a la ley (para el caso de que no existiera omisión legislativa) por la difusión de propaganda gubernamental que pudiese constituir promoción personalizada de un funcionario público, en principio, pueda conocerse, sustanciar y resolver, de ser el caso, por la vía electoral (ante la presentación de una queja o denuncia, en la que se hubiesen aportado indicios en tal sentido).

La postura del Magistrado Alejandro David Avante Juárez, concluye en que la prohibición de promoción personalizada para los servidores públicos previsto en el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución Federal, constituye un ilícito constitucional que sí es susceptible de ser perseguido y sancionado como infracción de índole electoral.

Como puede advertirse se coincide en: la identidad de los principios constitucionales que se tutelan; en que debe seguirse la investigación del procedimiento especial sancionador, y únicamente se difieren en las consecuencias de este, consistentes en:

1.    Aplicar una sanción, y

2.    En tanto que, se deben adoptar las medidas depuradoras o preventivas que correspondan.

Además, se difiere en cuanto a que, si subsiste o no, un plazo de prohibición o restricción para las autoridades que presentan informes, a fin de que lo realicen y lo anuncien días antes de su realización y lo divulguen días posteriores a su realización, durante los procesos electorales.

Desde mi perspectiva, a partir de la interpretación de lo dispuesto en los artículos 1°, párrafos primero, segundo y quinto; 6° párrafos segundo y cuarto, apartado A, fracciones I y V; 41, Bases I y II; 116, fracción IV, b); 128; 134, párrafos séptimo y octavo, de la Constitución federal; 25, inciso b), del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,  así como 23, numeral 1, inciso b), y 25, párrafo 2, inciso b), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, hay una prohibición implícita para que se realicen conductas por los servidores públicos que representan auténticos fraudes constitucionales, bajo el pretexto de que se presenta un informe de gobierno o legislativo, durante el proceso electoral, cuando realmente lo que se está haciendo es realizar actos de propaganda que se convierten en auténticos actos de promoción personalizada. En estos casos, no rige el principio jurídico de que lo no prohibido está permitido, sino la necesidad de asegurar que las autoridades:

a)    Respeten el derecho de acceso a la información de las personas y se observe puntualmente el principio de rendición de cuentas y de transparencia;

b)    Cumplan con su deber de informar y rendir cuentas;

c)    Respeten, protejan y garanticen el derecho de las ciudadanas y los ciudadanos; las precandidatas y precandidatos; las candidatas y candidatos (incluidos los independientes), y los partidos políticos a participar en proceso electorales bajo condiciones de igualdad y equidad. A nadie se le puede conceder alguna ventaja indebida porque realice actos de simulación, de abuso de un derecho o en fraude a la constitución, puesto que todos tienen derecho a competir en igualdad de circunstancias;

d)    Respeten las condiciones y términos que son necesarios a fin de que se realicen elecciones libres y auténticas, en especial, los principios de equidad e igualdad en las contiendas electorales;

e)    En específico, como servidores públicos, en todo tiempo (fuera y dentro del proceso electoral), están obligados a aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad entre la competencia en los partidos políticos, y a que la propaganda gubernamental tenga carácter institucional con ciertas finalidades sin que implique promoción personalizada de cualquier servidor público. Esto es, está prohibido constitucionalmente que las autoridades influyan en la equidad de la competencia electoral y que realicen actos de propaganda que implique promoción personalizada. Cualquier conducta que no se ajuste a los principios y reglas constitucionales referidos está prohibida, y

f)      Incurran en una desviación de poder en franco fraude a la  Constitución, cuando realizan actividades innecesarias que no son razonables para respetar el principio de transparencia y los derechos de acceso a la información y rendición de cuentas, si con aquellas, por el contrario se afecta la igualdad y la equidad en la contienda electoral, sobre todo si tales actuaciones vulneran la imparcialidad y el carácter institucional de la propaganda gubernamental, mediante actos de promoción personalizada.

Sumando a lo anterior, se debe tener presente que respecto de los servidores públicos no rige el principio de lo que está prohibido, está permitido, porque se trata de “autoridades” y respecto de ellas opera el principio de que sólo pueden realizar aquello para lo que están autorizados, y tal como se prescribe en las normas prescriptivas o prohibitivas (artículos 16, párrafo primero, y 128 de la Constitución federal).

Es decir, los servidores públicos son sujetos colocados en una condición especial de sujeción a la ley, que por ese carácter no se puede concluir que puedan cumplir con sus obligaciones o ejercer sus derechos que transciendan a su contexto personal, en forma incondicional o sin atender a su calidad de servidor público.  

En consecuencia y a fin de proteger la interdependencia e indivisibilidad que existen entre los principios y derechos de acceso a la información y rendición de cuentas, así como de transparencia, por un lado, y los derechos a participar en igualdad y equidad de condiciones en los procesos electorales, bajo los principios rectores de imparcialidad hacia los servidores públicos, es que cabe concluir que un plazo razonable para la publicidad y difusión de los informes de gobierno y legislativos de los servidores públicos que estén obligados a rendirlos en el Estado de México, es el previsto en el artículo 242, numeral 5, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Las razones expuestas sustentan el presente voto aclaratorio.

ATENTAMENTE

MAGISTRADO JUAN CARLOS SILVA ADAYA