RESULTANDO
I. Antecedentes. De lo manifestado por la parte actora en su demanda, de las constancias que obran en el expediente del juicio que se resuelve, así como de las cuestiones que constituyen un hecho notorio para esta autoridad, se advierte lo siguiente:
1. Elección de los integrantes del ayuntamiento de Xonacatlán, Estado de México. El uno de julio de dos mil dieciocho, se llevó a cabo la jornada electoral para la elección de los miembros del ayuntamiento de Xonacatlán, Estado de México, para el período 2019-2021; derivado de lo anterior, resultó electa la ciudadana Simei Jared Rincón Bartolo, como Cuarta Regidora propietaria en el referido ayuntamiento.
2. Juicio ciudadano local. El seis de marzo de dos mil veinte, la actora en su carácter de Cuarta Regidora del Ayuntamiento de Xonacatlán, Estado de México, presentó juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano local, en contra del Presidente Municipal del Ayuntamiento, por la supuesta vulneración a su derecho político-electoral de ser votada en su vertiente del ejercicio del cargo, por la ejecución de diversos actos en su contra, entre ellos el de ejercer violencia política por razón de género y rescindir la relación laboral del personal a su cargo.
3. Resolución a distancia. En sesión privada celebrada el veinticuatro de agosto de dos mil veinte, el Pleno del Tribunal Electoral del Estado de México aprobó el acuerdo general TEEM/AG/4/2020 por medio del cual se autorizó la resolución no presencial de los medios de impugnación como consecuencia de la pandemia originada por el virus SARS-CoV2 (COVID-19).
4. Sentencia del juicio ciudadano local (acto impugnado). El diez de noviembre del presente año, el órgano jurisdiccional local dictó resolución en el expediente JDCL/24/2020, en la que escindió del medio de impugnación por probables hechos de violencia política en razón de género y vinculó al Instituto Electoral del Estado de México para iniciar el procedimiento especial sancionador correspondiente y, por otra parte, se declaró incompetente respecto de la posible violación de los derechos político-electorales de la demandante, al considerar que los actos impugnados escapan de la materia electoral.
5. Notificación de la sentencia. Dicha determinación le fue notificada vía correo electrónico a la parte, actora el once de noviembre siguiente[1].
II. Juicio ciudadano federal. Inconforme con ello, el dieciocho de noviembre del presente año, la actora presentó en la oficialía de Partes de esta Sala Regional la demanda que dio origen al presente juicio ciudadano federal.
III. Turno a ponencia. Ese mismo día, la magistrada presidenta de esta Sala Regional ordenó la integración del expediente del presente juicio y el turno a la ponencia del magistrado Juan Carlos Silva Adaya, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, y requirió a la autoridad responsable realizar el trámite de ley y remitir a este órgano jurisdiccional las constancias atinentes.
IV. Remisión de constancias a esta Sala Regional. El diecinueve y veinticuatro de noviembre, el Tribunal Electoral del Estado de México, a través de su Secretario General de Acuerdos, remitió a este órgano jurisdiccional las constancias que integran el juicio ciudadano que se resuelve.
V. Radicación y admisión. Mediante proveído de veintiséis de noviembre de dos mil veinte, el magistrado instructor tuvo por radicado el expediente en la ponencia a su cargo y admitió a trámite la demanda.
VI. Cierre de instrucción. En su oportunidad, al advertir que no existía alguna diligencia pendiente por desahogar, el magistrado instructor declaró cerrada la instrucción, quedando los autos en estado de resolución.
PRIMERO. Jurisdicción y competencia. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción y esta Sala Regional es competente para conocer y resolver el presente medio de impugnación, toda vez que se trata de un juicio promovido por una ciudadana, a fin de controvertir una sentencia dictada por un tribunal electoral local de una entidad federativa (Estado de México) que pertenece a la quinta circunscripción plurinominal donde esta Sala Regional ejerce su jurisdicción.
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 41, párrafo tercero, base VI, párrafo primero; 94, párrafo primero, y 99, párrafos primero, segundo y cuarto, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1°, fracción II; 184; 185; 186, párrafo primero, fracción III, inciso c); 192, párrafo primero, y 195, párrafo primero, fracción IV, inciso c), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como 1°, 3°, párrafos 1 y 2, inciso c); 4°, 6°, párrafo 1, 79, párrafo 1, 80, párrafo 1, inciso f) y 83, párrafo 1, inciso b), fracción III, de la Ley de Medios.
SEGUNDO. Requisitos de procedibilidad. El medio de impugnación reúne los requisitos de procedibilidad previstos en los artículos 8º, 9º y 13, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por lo siguiente:
a) Forma. En la demanda consta el nombre de la parte actora, su domicilio para oír y recibir notificaciones; se identifica el acto impugnado y la autoridad responsable; se mencionan los hechos en que se basa la demanda, los agravios que le causa el acto controvertido y los preceptos presuntamente violados; asimismo, se hacen constar el nombre y la firma autógrafa de la promovente.
b) Oportunidad. Se cumple este requisito porque la sentencia impugnada fue emitida por la autoridad responsable el diez de noviembre de dos mil veinte, y se notificó a la actora el once de noviembre, misma que surtió sus efectos al día siguiente, en términos de lo dispuesto en el artículo 430 del código electoral local.
En tanto, la demanda fue presentada el dieciocho de noviembre posterior, como se aprecia en el sello y acuse de recibo correspondientes; esto es, la demanda fue presentada dentro del plazo de cuatro días previsto en el artículo 8º, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en tanto que el presente juicio no guarda relación con el desarrollo de un proceso electoral, y los días sábado catorce, domingo quince y lunes dieciséis, todos de noviembre, fueron días inhábiles.
c) Legitimación e interés jurídico. Se cumplen ambos requisitos, toda vez que el presente juicio fue promovido por Simei Jared Rincón Bartolo, por su propio derecho, en contra de la sentencia de diez de noviembre del año en curso, emitida por el Tribunal Electoral del Estado de México en el expediente JDCL/24/2020, en la que se declaró incompetente para conocer del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano promovido por la actora.
d) Definitividad y firmeza. Se cumplen tales requisitos, toda vez que, para controvertir la sentencia emitida por el Tribunal Electoral del Estado de México, no está previsto otro medio de impugnación en la legislación electoral de dicha entidad federativa, ni existe disposición o principio jurídico de donde se desprenda la atribución de alguna autoridad local para revisar y, en su caso, revocar, modificar o anular, oficiosamente, el acto impugnado, es decir, no existe un medio de impugnación previo y distinto, a través del cual pueda controvertir la decisión emitida por la responsable.
Al encontrarse satisfechos los requisitos de procedencia del presente medio de impugnación, se estudiará la controversia planteada.
TERCERO. Pretensión y precisión de la controversia.
En su demanda la actora hace alusión a la forma en que el Presidente Municipal de Xonacatlán ha incurrido en actos de discriminación y de trato desigual entre los miembros del cabildo, para establecer el contexto en el que surgió el acto que le produce una afectación a su derecho político-electoral de ejercer el cargo que ostenta (regidora), aunado a la finalidad de evidenciar que la controversia en el presente juicio incide en la materia electoral.
En ese tenor, la pretensión de la actora consiste en que se revoque la sentencia impugnada para el efecto de que se determine que los hechos señalados vulneran su derecho político-electoral en su vertiente a ser votada en la modalidad de desempeño del cargo, y que los mismos, sí se encuentran relacionados con el ámbito electoral.
Entonces, la controversia en el presente juicio ciudadano consiste en determinar si la resolución impugnada se ajusta a Derecho.
CUARTO. Consideraciones torales de la resolución impugnada.
Las consideraciones que el Tribunal Electoral del Estado de México sostuvo para emitir su decisión, son las siguientes:
De conformidad con la normativa y reforma analizada, así como con el criterio adoptado en los expedientes (resueltos por esta Sala Regional) ST-JDC-43/2020 y ST-JDC-86/2020, consideró que dadas sus características particulares y por la convergencia de las alegaciones de la actora, resultaba necesario escindir la demanda, a efecto de que fuera el Instituto Electoral del Estado de México quien se ocupara de la investigación para determinar la actualización de la violencia política en razón de genero aducida por la actora y la probable responsabilidad de quien corresponda;
Determinó que solamente analizaría la posible violación de los derechos político-electorales de la demandante, en atención a las particularidades de cada asunto, debido a que la determinación final sobre la existencia o no de violencia política en razón de género, ya no debe constituir materia de análisis de la resolución que se dicte en el juicio ciudadano local, sino que ello corresponde al procedimiento especial sancionador, en donde también se determinará quién es el responsable de las conductas y cuál es la sanción que le corresponde.
Consideró que a través de ese procedimiento, se daría cauce preferente a la denuncia de violencia política en razón de género, a través de un proceso expedito en el que se estudien y califiquen dichas conductas, ante una instancia que se ocupe y tenga facultades expresas para investigar respecto de la veracidad de los hechos que se denuncien;
Precisó que si bien, en el escrito de demanda la actora señala diversos argumentos sobre violencia política por razón de genero ejercida en su contra, también lo es que éstos pudieran no ser suficientes para acreditar su dicho al no estar dirigidos de manera directa a algún integrante del ayuntamiento y no aportar prueba alguna que así lo acredite, y concluyó que eso sería, en su caso, motivo de análisis en el procedimiento respectivo;
Señaló que Simei Jared Rincón Bartolo, en su calidad de cuarta regidora del Ayuntamiento de Xonacatlán, Estado de México, manifestó que se rescindió injustificadamente la relación laboral al personal que tenía asignado, lo que imposibilita la óptima realización de sus funciones, pues desde su apreciación resulta indispensable contar con los recursos humanos suficientes para desarrollar las actividades inherentes a su cargo;
Señaló que se le ha coartado el derecho de recibir ciertos beneficios de acuerdo a diversas partidas presupuestarias contempladas en el Manual para la Planeación, Programación y Presupuesto de Egresos Municipal para el ejercicio 2020;
Se declaró competente para conocer del juicio ciudadano, porque Ia actora planteaba la vulneración a su derecho político-electoral, no obstante consideró que no se actualizaba la competencia material en razón de que los actos impugnados (reducción del personal asignado a la cuarta regiduría), escapan de la materia electoral;
Razonó que en los artículos 13 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, así como en los artículos 383, 390, fracción I, 405, 406, 409, fracci6n I, inciso c) y 410 del Código Electoral del Estado de México, el legislador mexiquense diseñó un sistema de medios de impugnación en la materia electoral, con competencia para el órgano jurisdiccional, a fin de garantizar, entre otras cosas, que todos los actos, acuerdos o resoluciones en la materia, se sujeten de manera irrestricta a los principios de constitucionalidad y legalidad;
Consideró que no basta que formalmente la actora alegue la reducción de recursos humanos, materiales y presupuestarios, ya que es necesario determinar si el o los actos impugnados concurren en el ámbito material electoral, a partir de la naturaleza jurídica del acto o actos combatidos;
Invocó la doctrina judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (Sala Superior y Sala Regional Toluca) al resolver, entre otros, los juicios ciudadanos SUP-JDC-25/2010, SUP-JDC-1178/2013, SUP-JDC-745/2015, así como el ST-JDC-99/2019, ST-JDC-120/2019 y ST-JDC-121/2019 y acumulados, en los que se ha establecido primeramente (artículo 35, fracción II, de la Constitución Federal) que no solo comprende el ser postulado como candidato a un cargo de elección popular, también abarca los derechos de ocuparlo, permanecer en él y desempeñar las funciones que le son inherentes (jurisprudencia 20/2010, "DERECHO POLITICO ELECTORAL A SER VOTADO. INCLUYE EL DERECHO A OCUPAR Y DESEMPENAR EL CARGO;
Señaló que cualquier acto u omisión que impida u obstaculice injustificadamente y por completo el correcto desempeño de las atribuciones encomendadas a un servidor público de elección popular, vulneraria la normativa aplicable, toda vez que -con ello se impide que ejerzan de manera efectiva sus atribuciones y cumplan las funciones que la ley les confiere por mandato ciudadano;
Citó los expedientes SUP-JDC-25/2010, SUP-JDC67/2010 y SUP-JDC-68/2010, SX-JDC-953/2015 y SXJDC-10/2016 SM-JDC-26/2017, en los que se ha determinado que cuando las presuntas violaciones se relacionen exclusivamente con la forma o alcances del ejercicio de la función pública, es decir, no como obstáculo al ejercicio del encargo, sino como un aspecto que derive de la organización interna del ayuntamiento, se debe considerar que ello escapa al ámbito del derecho electoral por incidir únicamente en el derecho municipal;
Indicó que esta Sala Regional, recientemente, en el juicio ciudadano ST-JDC-120/2019 y su acumulado ST-JDC-121/2019, sostuvo que "...cuando se cuenten con elementos para el desempeño del cargo, sin que se trate de una falta absoluta, y con ello no se afecte el ejercicio de las funciones esenciales inherentes al cargo de elección popular, la materia de la controversia se ubica en el ámbito administrativo, esto es, la determinación sobre la mayor o menor puesta a disposición de recursos humanos y/o materiales que no impidan el ejercicio del cargo, escapan de la materia electoral";
Concluyó que se configura una vulneración a un derecho político-electoral a ser votado, en su vertiente de acceso y desempeño al cargo, cuando se afecta por entero y se impide de forma absoluta el ejercicio de sus funciones; por tanto, cuando se cuenten con elementos mínimos necesarios para el debido cumplimiento de sus atribuciones esenciales inherentes al cargo de elección popular, no se está en ese supuesto, y por ello no encuadra en la materia electoral;
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución Federal, los ayuntamientos por su naturaleza tienen una capacidad auto-organizativa respecto de su vida orgánica para lograr una adecuada consecución de sus fines, no pueden ser objeto de control mediante la resolución de juicios electorales, dado que no guardan relación con algún derecho político-electoral, sino con la organización interna del propio ayuntamiento (jurisprudencia 6/2011, "AYUNTAMIENTOS. LOS ACTOS RELATIVOS A SU ORGANIZACIÓN NO SON IMPUGNABLES EN EL JUICIO PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHO POLITICOELECTORALES DEL CIUDADANO";
Respecto a la determinación sobre una mayor o menor disposición de recursos, así como la reducción en el presupuesto, expuso que esta Sala Regional, en el juicio ciudadano ST-JDC-20/2020, argumentó que la reducción de personal, en relación con la que tuvieron el año anterior, carecía de justificación alguna ya que no se invocó la existencia de alguna imposibilidad jurídica, material o económica para actuar de esa manera, por lo que determinó que el acto impugnado era de naturaleza administrativa y no electoral; consideró que la asignación presupuestal para una plantilla de personal no constituye propiamente una garantía político-electoral para el ejercicio del cargo, pues se trata de actos cuya determinación es competencia de órganos colegiados [Ayuntamiento];
Conforme a lo razonado, determinó que los actos impugnados no son materia electoral, ya que la reducción del personal de la cuarta regiduría, así como de recursos materiales y presupuestarios, incide únicamente en la organización y operatividad interna del ayuntamiento de Xonacatlán, Estado de México; sin que se trate de una falta absoluta, de ahí que atender la pretensión de la actora implicarla entrar a analizar el mayor o menor grado de cumplimiento, lo cual este vedado para este órgano jurisdiccional;
En la especie, según se advierte de los hechos, la actora alega una reducción de los recursos humanos, así como que se le ha coartado el derecho a recibir ciertos beneficios de acuerdo a las diversas partidas presupuestarias contempladas en el Manual para la Planeación, Programación y Presupuesto de Egresos Municipal para el ejercicio 2020, pretendiendo que este Tribunal ordene a la responsable la puesta a disposición de mayores, así como la restitución del personal que fue rescindido y que estaba asignado a la Cuarta Regiduría, y se les haga el pago de las cantidades de dinero por concepto de salarios, mismos que no se les ha pagado;
Hizo hincapié a que...cuando existan circunstancias o actos que de manera extraordinaria puedan afectar o restringir el desempeño cabal de las funciones inherentes al cargo y, por ende, hacer nugatorio el núcleo esencial del referido derecho político-electoral, tales cuestiones al ser susceptibles de vulnerar el derecho al voto pasivo (ejercicio del cargo), se ubican en el ámbito de la materia electoral, y deben ser objeto de la tutela judicial comicial, por ejemplo, cuando se carezca de los elementos mínimos necesarios para el debido cumplimiento de las atribuciones atinentes, lo que en el fondo debe analizarse para determinar si existe o no esa afectación.
Sin prejuzgar sobre la validez o no de las determinaciones, el tribunal señaló que resultaba incuestionable que los actos reclamados no se relacionan con el ámbito electoral, sino con el desarrollo de actividades inherentes a la organización de la autoridad administrativa del municipio; temas que no pueden ser analizados por este Tribunal al escapar de su competencia;
Para destacar que no se trata de una ausencia absoluta de estos recursos, precisó que la propia actora reconocía que tiene asignadas oficinas para el desempeño de sus funciones, así como, que cada semana se le suministra gasolina a la unidad que pertenece al Ayuntamiento pero que se le asignó para trasladarse y desempeñar sus actividades;
Determinó que no se estaba en presencia de una falta absoluta, de recursos humanos, materiales o presupuestales que afecten el ejercicio de las funciones esenciales inherentes al cargo de elección popular y que, en todo caso, se trata de una modificación que, en modo alguno, implica carencia de elementos mínimos necesarios para el debido cumplimiento de las atribuciones atinentes, y
Dejó a salvo los derechos de la parte actora, para que los haga valer ante la instancia jurisdiccional que estime competente, por considerar que en la legislación procesal electoral no se dispone un trámite para declinar competencia o reencauzar la demanda, cuando se estime que la materia con la que se relacionan los planteamientos realizados en un medio de impugnación no corresponde a la materia electoral.
Agravios
La parte actora aduce que se vulnera en su perjuicio lo dispuesto en los artículos 1º, párrafos primero, segundo y tercero; 35, fracción I; 36, fracción III; 41, párrafo segundo, base VI, párrafo primero, de la Constitución federal; 23, numeral 1, inciso a) de la Convención Americana de Derechos Humanos; 25, inciso d) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como 7 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, porque la sentencia del tribunal responsable, le produce los siguientes agravios:
- Contrariamente a lo resuelto por el tribunal responsable, el hecho de que el Presidente Municipal de Xonacatlán, haya ordenado el despido de la totalidad del personal de confianza (secretaria y asesor) adscrito a la cuarta regiduría, constituye un trato discriminatorio, vulnera sus derechos político electorales (ejercicio igualitario del cargo de elección popular), así como un trato sospechosamente diferenciado y negativo, en comparación con el resto de los integrantes del ayuntamiento (regidores);
- La determinación adoptada carece de proporcionalidad, ya que no se toma en cuenta la ausencia de personal que le priva de los elementos mínimos necesarios, para el debido cumplimiento de sus atribuciones, por lo que no se ubica en los supuestos de la Jurisprudencia 6/2011, de rubro AYUNTAMIENTOS. LOS ACTOS RELATIVOS A SU ORGANIZACIÓN NO SON IMPUGNABLES EN EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO;
- No se trata de un asunto de mera organización interna, si no del acto deliberado del Ejecutivo Municipal, de obstaculizar el legal desempeño de su cargo;
- El Presidente Municipal ejercer violencia en razón de género de manera continua, desde denostaciones hasta burlas públicas (documentado en el juicio de origen), sin que el tribunal responsable valorara de manera conjunta el caudal probatorio que obra en el sumario;
- Lo resuelto por el tribunal (considerando quinto), le causa agravio en virtud de que los actos reclamados no se están considerando como los planteó: - Omisión a la contestación de oficios requeridos. - Ocultamiento de información pública oficial, como lo es el complemento debidamente desglosado del presupuesto de ingresos y egresos 2020.- El 21 de febrero del presente año en la vigésima cuarta sesión extraordinaria de cabildo me hizo quedar como tonta al expresar denotativamente que se me dio el presupuesto y que, aunque lo había tenido en mi poder no le entendí y que se quedara asentado en el acta.- El 24 de febrero del presente año, se enteró que su personal sería dado de baja, sin razón ni motivo, y el que se haya rescindido injustificadamente la relación laboral al personal que tenía asignado, le perjudica;
- Con la ausencia absoluta del personal de apoyo desde el veinticuatro de febrero del presente año, se vio obligada a contratar al personal por su cuenta, lo que afecta su economía (pruebas que revelan la recisión laboral del personal adscrito a su regiduría);
- Solicita que se valoren las pruebas ofrecidas en donde se acredita que su regiduría no cuenta con oficinas, únicamente con una y el suministro de gasolina se le ha cortado desde el veinticinco de febrero del presente año, lo cual también genera desigualdad de trato entre ediles y discriminación para trasladarse y desempeñar sus actividades.
Marco jurídico aplicable
En términos de lo dispuesto en los artículos 17, segundo párrafo, de la Constitución federal; 8°, párrafo 1, y 25, párrafos 1 y 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como 2°, párrafo 3, y 14, párrafo 1, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, se tutela el derecho de acceso a una justicia efectiva e integral, para garantizar el respeto de los derechos de una persona. En ese sentido, el Estado debe prever, en su sistema legal, la autoridad competente que resolverá el recurso correspondiente.
Como lo ha señalado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la garantía de un recurso efectivo constituye uno de los pilares básicos, no sólo de la Convención Americana, sino del propio Estado de Derecho en una sociedad democrática en el sentido de la Convención.[2]
La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el derecho de acceso a la justicia tiene tres etapas que corresponden, a su vez, a tres derechos más concretos o definidos: 1. Una previa al juicio, a la que le corresponde el derecho de acceso a la jurisdicción, que parte del derecho de acción como una especie del de petición dirigido a las autoridades jurisdiccionales y que motiva un pronunciamiento por su parte; 2. Una judicial, que va desde el inicio del procedimiento hasta la última actuación y a la que corresponden los derechos fundamentales del debido proceso, y 3. Una posterior al juicio, identificada con la eficacia de las resoluciones emitidas o el derecho a ejecutar la sentencia.[3]
Con relación a la primera etapa, la citada Sala ha precisado que para la impartición de justicia a cargo del Estado mexicano, a través de las instituciones y procedimientos previstos para tal efecto, es adecuado que el órgano legislativo establezca condiciones para el acceso a los tribunales y regule distintas vías y procedimientos, cada uno de los cuales con diferentes requisitos de procedencia que deberán cumplirse para justificar el accionar del aparato jurisdiccional, dentro de los cuales pueden establecerse, entre otros, la competencia del órgano ante el cual se promueve.
Se trata de elementos mínimos necesarios previstos en las leyes adjetivas que deben satisfacerse para la realización de la jurisdicción, es decir, para que el juzgador se encuentre en aptitud de conocer la cuestión de fondo planteada en el caso sometido a su potestad y pueda resolverla, determinando los efectos de dicha resolución.[4]
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que, por razones de seguridad jurídica, para la correcta y funcional administración de justicia y la efectiva protección de los derechos de las personas, los Estados pueden y deben establecer presupuestos y criterios de admisibilidad de los recursos internos, ya que no puede considerarse que siempre y en cualquier caso, los órganos y tribunales internos deben resolver el fondo del asunto que les es planteado, sin que importe la verificación de los presupuestos formales de procedencia del particular recurso intentado,[5] siendo uno de primer orden, el de la competencia del órgano ante el que se promueve el recurso.
El Poder Judicial de la Federación ha señalado que la competencia del juzgador, más que una excepción procesal, se debe entender como un presupuesto procesal para el ejercicio de la acción, aun cuando la legislación procesal correspondiente no lo contemple como tal, ya que su falta conlleva que todo lo actuado en un juicio carezca de validez.[6]
La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,[7] ha determinado que cuando un tribunal advierta que carece de competencia por materia, ello no implica vulnerar el derecho de acceso a la justicia, pues el ejercicio de este derecho se encuentra sujeto al cumplimiento de determinados requisitos, presupuestos y cargas procesales que no deben soslayarse en detrimento de la correcta y eficiente administración de justicia, como lo es la carga procesal dispuesta de manera asequible al gobernado, de presentar el recurso efectivo ante el tribunal competente, razón por la cual, inclusive, ante la incompetencia por razón de la materia, el referido tribunal no está obligado a remitir el asunto a la autoridad que considere competente.[8]
Con relación a la materia electoral, esta comprende, en términos generales, los siguientes aspectos:
a) Sustantivo: al derecho humano de los ciudadanos para participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes; de votar y ser electo en elecciones periódicas auténticas y tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas; asimismo, para asociarse, individual y libremente, y afiliarse, libre y pacíficamente, a fin de participar en los asuntos políticos del país;
b) Orgánico: a la creación y atribuciones de los órganos responsables de administrar y preparar los procesos electorales, y posibilitar el ejercicio de los respectivos derechos humanos de los ciudadanos, así como de los órganos responsables de resolver los conflictos correspondientes, ya sean administrativos, jurisdiccionales o políticos, y
c) Adjetivo: al desarrollo del proceso (rectis, procedimiento) electoral propiamente dicho, así como a los procesos contenciosos para la resolución de conflictos sobre actos, resoluciones o sentencias en la materia (tramitación, sustanciación y resolución de los medios de impugnación).
En suma, la competencia es un requisito fundamental para la validez de un acto de autoridad, como lo es el dictado de una sentencia, por lo que el estudio correspondiente es una cuestión preferente y de orden público.[9]
Estudio de la cuestión planteada
A juicio de la Sala Regional Toluca los motivos de disenso planteados por la actora, suplidos en la deficiencia de su formulación, en términos de lo dispuesto en el artículo 23, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación,[10] resultan fundados, toda vez que, contrariamente a lo sostenido por el Tribunal Electoral del Estado de México, la falta de asignación absoluta de recursos humanos a la actora (regidora), para que esté en condiciones de ejercer su cargo para el que fue electa, es una cuestión que se ubica en el ámbito del derecho electoral, aunado a que en consideración de esta Sala Regional, el tribunal responsable no debió escindir los hechos que le fueron planteados, en razón de lo siguiente:
De conformidad con lo previsto en los artículos 41, párrafo tercero, base VI, 99 y 105, de la Constitución Federal, en los que se prevén las bases fundamentales de la jurisdicción electoral, se ha instituido un sistema integral de justicia electoral, con el objeto de que todos los actos y resoluciones en materia electoral se sujeten, invariablemente, a los principios de constitucionalidad, legalidad y definitividad, para lo cual se establece la distribución de competencias entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Dicho sistema reserva a la Suprema Corte de Justicia de la Nación el conocimiento de las acciones de inconstitucionalidad, para impugnar las leyes electorales, sean federales o locales, que se consideren contrarias a la Constitución Federal.
Al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación le corresponde conocer de los juicios y recursos que se presenten para controvertir los actos y resoluciones en materia electoral, en tanto que, los juicios y recursos previstos en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, tienen por objeto garantizar que todos los actos y resoluciones de índole electoral, se apeguen a los principios de constitucionalidad y legalidad.
En el ámbito de las entidades federativas, acorde a sus particulares leyes adjetivas electorales, se establecen medios de defensa relacionados directamente con la materia electoral (organización de las elecciones y resultados electorales, el ejercicio de los derechos político-electorales y aquellos que se vinculan con los derechos fundamentales).
En consecuencia, los medios de impugnación que se promuevan con fundamento en la ley procesal electoral deben corresponder, por razón de la materia, a impugnaciones en contra de resoluciones y actos de naturaleza electoral, esto es, todo lo concerniente a la voluntad ciudadana tendente a la elección de los representantes populares.
Los tribunales electorales están facultados para resolver, en la vía del juicio ciudadano, las impugnaciones de actos y resoluciones de autoridades cuando éstos tengan un contenido electoral.
En materia electoral (competencialmente hablando), en específico, en el ámbito de protección de los derechos político-electorales de los ciudadanos, es fundamental tener claridad sobre cuáles son esos derechos.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 25 del Pacto Internacional de Derechos de Derechos Civiles y Políticos; 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 35, fracciones I, II, III y VIII; 41, párrafos primero, segundo y tercero, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 79, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral; 8° de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo, y 73, primer párrafo, de la Ley de Justicia en Materia Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Michoacán de Ocampo, los derechos político-electorales están vinculados, todos, con la participación política, la cual, a su vez, se concretiza con el ejercicio de la libertad de la ciudadanía para votar (incluidas las consultas populares) y ser votada, así como para asociarse y afiliarse.
Particularmente, la protección a la libertad de la ciudadanía para ser votada (derecho al voto pasivo) abarca, en principio, lo relativo a la precandidatura en un partido político y su posterior candidatura (si se participa por la vía partidista); su registro ante la autoridad administrativa electoral (incluida la que sea por la vía independiente); su participación en la contienda electoral en igualdad de condiciones; la declaratoria de validez de la elección correspondiente; el reconocimiento formal de su triunfo; la entrega de la constancia de mayoría respectiva, así como la relativa toma de protesta.
A partir de esta disgregación de la libertad de la ciudadanía a ser votada, la justificación de la competencia por razón de materia por parte del órgano jurisdiccional que corresponda deberá realizarse atendiendo al caso concreto que se someta a consideración, pues dependerá, por una parte, de lo planteado por las partes y, por otra, de las cuestiones fácticas que hayan generado la controversia.
Lo anterior, toda vez que existen ciertos actos que escapan de la tutela judicial electoral, por tratarse de cuestiones políticas correspondientes al derecho parlamentario, por ejemplo, la actuación y organización interna de los órganos legislativos, ya sea en lo individual, o bien, en conjunto a través de las fracciones parlamentarias, así como en la integración y funcionamiento de las comisiones. Sirve de apoyo el contenido de la jurisprudencia 34/2013 de rubro DERECHO POLÍTICO-ELECTORAL DE SER VOTADO. SU TUTELA EXCLUYE LOS ACTOS POLÍTICOS CORRESPONDIENTES AL DERECHO PARLAMENTARIO.
De igual forma, las cuestiones comprendidas dentro del ámbito de autoorganización del propio ayuntamiento, el cual deriva de su autonomía constitucional, esto es, las cuestiones orgánicas y relativas a su funcionamiento, no pueden ser protegidas en materia electoral y, por ende, no se actualiza la competencia de las autoridades electorales, concretamente, de las jurisdiccionales, locales o federales, en términos del criterio contenido en la jurisprudencia 6/2011 de rubro AYUNTAMIENTOS. LOS ACTOS RELATIVOS A SU ORGANIZACIÓN NO SON IMPUGNABLES EN EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO.
Precisado lo anterior, también debe tenerse presente que, de conformidad con el criterio de la Sala Superior, contenido en la jurisprudencia 27/2002 de rubro DERECHO DE VOTAR Y SER VOTADO. SU TELEOLOGÍA Y ELEMENTOS QUE LO INTEGRAN, el derecho a votar y ser votado, es una misma institución, pilar fundamental de la democracia, que no deben verse como derechos aislados, distintos el uno del otro, pues, una vez celebradas las elecciones los aspectos activo y pasivo convergen en el candidato electo, formando una unidad encaminada a la integración legítima de los poderes públicos y, por lo tanto, susceptibles de tutela jurídica, a través del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, pues su afectación no sólo se resiente en el derecho a ser votado en la persona del candidato, sino en el derecho a votar de los ciudadanos que lo eligieron como representante, lo que también incluye el derecho de ocupar el cargo.
En tal sentido, en tratándose del derecho a ser votado, en su modalidad de ejercicio del cargo, éste se concreta en favor de la persona que detenta un cargo de elección popular cuando ésta toma protesta del cargo de que se trate y se instala, materialmente, en éste, ya sea que se trate del órgano colegiado del que forme parte (un congreso o un ayuntamiento), o bien, de un cargo unipersonal (gubernatura o presidencia municipal).
En el citado contexto, el órgano de decisión debe analizar si el acto sometido a su consideración y resolución se trata de un acto que es susceptible de configurar la materia electoral y así surtir su competencia, lo cual se debe realizar en atención a los datos que se desprenden del expediente que, en forma evidente, lleven a concluir que se trata de una cuestión electoral, si se observa que existe una afectación al ejercicio del cargo.
Esto es, se debe vislumbrar a partir de lo manifestado por la parte actora cómo es que el acto que se combate impacta en el ejercicio del cargo que deja sin sustancia el derecho a ser votado, a partir de las atribuciones que el representante popular tiene conferido, lo cual resulta necesario, toda vez que no todo acto de autoridad pudiera motivar o ser susceptible de generar una competencia ficticia para que la autoridad jurisdiccional electoral conozca el caso, lo que puede traducirse en la invasión de la esfera competencial de otra autoridad.
En cuanto a las cuestiones relativas a las posibles afectaciones a la remuneración[11] que va aparejada con el ejercicio de un cargo de elección popular, al no acceso a la información necesaria para el ejercicio del cargo,[12] a hechos que materialicen violencia política de género,[13] a no ser convocado, por ejemplo, a las sesiones de cabildo de un ayuntamiento, o no permitírsele su participación en éstas últimas, entre otros similares, que se susciten de manera aislada o autónoma o, inclusive, como parte de una estratagema o sistematización para trastocar el ejercicio del cargo en perjuicio de quien reclama su restitución, son materia electoral.
Esta Sala Regional, al resolver, entre otros, el juicio ciudadano ST-JDC-216/2020, ha establecido que los órganos jurisdiccionales competentes para conocer, proteger, garantizar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, en materia electoral, deben determinar, casuísticamente, aquellos casos de excepción en los que, al menos, de forma preliminar, se justifique su intervención y conocimiento del asunto.
Esto a partir de considerar que, de no tener por surtido el presupuesto relativo a la competencia, se podrían consentir casos en los que se tratara de un aparente ejercicio del derecho a ser votado, puesto que, existiría la posibilidad razonable de que, al demostrarse los hechos irregulares, materialmente, se le estuviese impidiendo el acceso al cargo a la persona electa mediante el voto popular, según las condiciones que se han determinado.
Se trata de una conducción excepcional del proceso a cargo de las autoridades electorales competentes, que evitaría correr el riesgo de trastocar el sistema competencial preestablecido, en tanto base fundamental del Estado de Derecho, al no implicar una invasión de otras competencias, como podrían ser la administrativa, fiscal, burocrática, laboral, presupuestaria o sancionatoria (disciplinaria, administrativa o penal), mediante la justificación de su intervención y conocimiento para evitar que conductas o actos irregulares priven, en forma esencial, a la persona de la titularidad de su derecho a ejercer el cargo para el que resultó elegido.
Empero, en cualquier caso, debe existir una actuación motivada de la autoridad electoral competente, apoyada por la necesidad de proteger, garantizar y restituir a una persona en el ejercicio de un derecho político-electoral, pese a que los hechos en los que se base la impugnación de que se trate pudieran implicar, en forma simultánea, cuestiones orgánicas y de autoorganización de un ayuntamiento, pues, se insiste, las irregularidades alegadas tendrían que ser de tal gravedad o carácter extraordinario que, de resultar probadas, materialmente, impliquen el no ejercicio del cargo de elección popular.
Es decir, las eventuales determinaciones de los órganos jurisdiccionales, en el sentido de considerar que se surte, entre otros, el presupuesto procesal de la competencia, por tratarse de un asunto incluido dentro de la materia electoral, como resultado de los supuestos de excepción enlistados, entre otros similares, no constituiría, desde luego, un impedimento para el surtimiento de las diversas competencias apuntadas, a las cuales la parte interesada podría acudir con el objeto de que se concretaran los efectos legales derivados de las irregularidades que llegaran a acreditarse.
La línea jurisprudencial de este tribunal electoral ha definido que el derecho a ser votado, consagrado en el artículo 35, fracción II, de la Constitución federal no sólo comprende el derecho de la ciudadanía a ser postulados como candidatos a un cargo de elección popular, sino también el derecho de ocupar el cargo para el cual resultaron electos; el derecho de permanecer en él y a ejercer las funciones que le son inherentes.
Asumir el cargo se convierte en un deber jurídico, conforme a lo dispuesto en el artículo 36, fracción IV, de la Constitución federal; cargo al cual no se puede renunciar, salvo cuando exista causa justificada.
De manera excepcional el derecho a ser votado puede ser transgredido, lo cual acontece cuando se impida desplegar el ejercicio del cargo, en tanto trastoca el propósito mismo que persigue el voto popular, como lo es el relativo a que los ciudadanos en quien se depositó la representación desempeñen las funciones.
Es decir, cuando existan circunstancias o actos que de manera extraordinaria puedan afectar o restringir el desempeño cabal de las funciones inherentes al cargo y, por ende, hacer nugatorio el núcleo esencial del referido derecho político-electoral, tales cuestiones al ser susceptibles de vulnerar el derecho al voto pasivo en la vertiente del ejercicio del cargo, se ubican en el ámbito de la materia electoral, y deben ser objeto de la tutela judicial, como por ejemplo, cuando se carezcan de los elementos mínimos necesarios para el debido cumplimiento de las atribuciones atinentes, lo que en el fondo debe analizarse para determinar si existe o no esa afectación.
En cambio, cuando se cuente con elementos para el desempeño del cargo, sin que se trate de una falta absoluta, y con ello no se afecte el ejercicio de las funciones esenciales inherentes al cargo de elección popular, la materia de la controversia se ubica en el ámbito administrativo, esto es, la determinación sobre la mayor o menor puesta a disposición de recursos humanos y/o materiales que no impidan el ejercicio del cargo, escapan a la materia electoral.
De ese modo, como se anticipó, se debe analizar cada caso dada su particularidad, para determinar si la controversia compete a la materia administrativa o a la tutela judicial electoral la impugnación de actos que puedan afectar el ejercicio de las funciones inherentes al cargo.
En el caso, la materia sobre la que versa el acto impugnado se encuentra vinculado al derecho político-electoral de la actora, de ser votada en su vertiente de ejercicio del cargo, quien hace valer sus agravios, esencialmente, por la falta total de asignación de los recursos humanos necesarios para el debido desempeño de sus funciones como regidora, lo que se podría traducir en una afectación inmediata y directa al pleno ejercicio del cargo de elección popular.
La Sala Superior de este tribunal ha sostenido que los medios de impugnación electorales proceden para controvertir los actos o resoluciones que afectan el derecho de acceso, permanencia y ejercicio del cargo de elección popular, dado que versan sobre alguna afectación, privación o menoscabo del derecho de voto pasivo en sus vertientes indicadas y, por ende, no escapan al ámbito de la materia electoral.[14]
Lo anterior, en términos del criterio contenido en la jurisprudencia 20/2010 de rubro DERECHO POLÍTICO ELECTORAL A SER VOTADO. INCLUYE EL DERECHO A OCUPAR Y DESEMPEÑAR EL CARGO,[15] en la que se establece que el derecho a ser votado comprende la postulación al cargo de elección popular y a ocuparlo, por lo que debe entenderse incluido el derecho de ejercer las funciones inherentes durante el periodo del encargo.
En la inteligencia de que, el ejercicio de las “funciones inherentes al cargo”, implica implícitamente la asignación de los recursos humanos y materiales necesarios e indispensables para ello.
Conforme con lo anterior, esta Sala Regional advierte que la actora ha sido muy clara al señalar que se ha quedado sin personal de apoyo para el ejercicio de sus funciones, en atención a que desde el mes de febrero le rescindieron la relación laboral a su secretaria y a su asesor, como únicos apoyos con los que la actora contaba para desempeñarse como regidora.
Tal situación significa que, desde febrero de este año, no cuenta con el recurso humano mínimo indispensable para desarrollar sus funciones, aún y cuando la propia actora ha expuesto que ambas personas siguen con ella debido a que cubre sus honorarios con sus propios recursos, lo que incluso afecta su economía, siendo que el resto de las regidurías sí cuenta con el apoyo mínimo indispensable para ejercer sus atribuciones.
De ese modo, es posible concluir que el acto del que se duele la actora, se lo atribuye al Presidente Municipal, quien, según su dicho, ha sido quien ordenó rescindir los contratos de su personal de apoyo, cuestión que debe de ser analizada, valorada y resuelta por el órgano jurisdiccional competente, para determinar si es cierto o no que la regidora no cuenta con el personal mínimo indispensable y que por ello se surta la afectación a su derecho político electoral de desempeñar el cargo que ostenta.
En ese tenor, es evidente que se está en presencia de un acto de naturaleza electoral, cuyo conocimiento compete al Tribunal Electoral del Estado de México, quien determinó que correspondía a la materia administrativa, porque, en su consideración, se trataba de una reducción de recursos humanos y materiales, lo cual es contrario a lo que evidencian los hechos señalados por la actora.
En efecto, el tribunal responsable debió conocer de la materia de controversia planteada a fin de dilucidar si la falta total de personal de apoyo que alega la actora se actualiza o no, en atención a que se rescindieron los contratos de su asesor y secretaria, supuestamente, por órdenes del presidente municipal.
Además, el propio tribunal electoral responsable invocó en las consideraciones que sustentan su resolución, que conforme con los criterios de este tribunal electoral, la materia electoral se actualiza en los casos en que se alegue la falta absoluta de recursos humanos para el ejercicio del cargo de elección popular, por lo que, el responsable definió, sin mayor análisis, que la controversia planteada se ajustaba a una cuestión de carácter administrativo, sin verificar si quiera, si el personal que fue rescindido, era el único que tenía adscrito a su oficina la hoy actora (cuarta regiduría).
En ese tenor, el tribunal responsable faltó a su deber de ser exhaustivo en el análisis de la cuestión planteada, debido a que de manera subjetiva determinó que no se trataba de la falta absoluta de recursos humanos, sino de una reducción sin invocar los hechos y las pruebas que así lo demostraran.
Cabe precisar que la Ley Orgánica Municipal del Estado de México establece en su artículo 55, que el Ayuntamiento se integrará por un cuerpo de regidores cuya función principal será participar en la atención y solución de los asuntos municipales, y para ello, la actora ha expuesto ante la instancia primigenia y ante esta Sala Regional que los demás regidores sí cuentan con el personal mínimo necesario para ejercer sus funciones, lo que la coloca en desventaja y afecta el ejercicio del cargo de elección popular que ostenta.
De ahí que, sin prejuzgar sobre el fondo del asunto, resulta indebido que el tribunal responsable haya resuelto que los actos de los que se duele la actora no inciden en la materia electoral, pues al invocar el precedente de esta Sala Regional (ST-JDC-120/2020) debió resolver en congruencia con lo ahí determinado, en el sentido de que la ausencia total de recursos humanos, sí incide en la materia electoral, porque con ello se obstaculiza el debido ejercicio del cargo que ostenta la actora como cuarta regidora en el Ayuntamiento de Xonacatlán, Estado de México, es decir, la cuestión planteada por la actora involucra definir si la privación de los recursos humanos mínimos e indispensables se podría traducir en la afectación o restricción del desempeño del cargo, con la consecuente vulneración al derecho de voto pasivo.
En efecto, la falta de asignación absoluta del personal necesario se podría traducir en la afectación o impedimento del ejercicio de las funciones de regidor establecidas en el artículo 55, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, lo que a su vez podría implicar una eventual afectación al derecho político electoral de ser votada en la vertiente de ejercicio del cargo, aspecto que concierne a la materia electoral.
En suma, esta Sala Regional Toluca considera que el tema relativo a la falta del personal mínimo indispensable que eventualmente podría impedir a la actora el desempeñar su cargo de elección popular, al estar estrechamente vinculado con el cumplimiento de las atribuciones que como regidora tiene, constituye una cuestión que se ubica en el ámbito de la materia electoral, por tanto, deviene fundado el agravio en estudio.
Cabe precisar que no es un tema que corresponda a la competencia del tribunal, la corrección o no de la rescisión laboral alegada por la actora, pues independientemente de esa cuestión, el tribunal tenía el deber de analizar los cuestionamientos relacionados con la falta absoluta del personal a cargo de la actora, por lo que tampoco es una cuestión que ocupe el fondo de esta sentencia.
Conforme con lo anterior, la actora ha señalado que el tribunal no atendió a su causa de pedir, ni a los hechos que ésta refirió en su demanda de juicio ciudadano local, en el sentido de que los actos reclamados no se consideraron como los planteó: - Omisión a la contestación de oficios requeridos. - Ocultamiento de información pública oficial, como lo es el complemento debidamente desglosado del presupuesto de ingresos y egresos 2020.- El 21 de febrero del presente año en la vigésima cuarta sesión extraordinaria de cabildo me hizo quedar como tonta al expresar denotativamente que se me dio el presupuesto y que, aunque lo había tenido en mi poder no le entendí y que se quedara asentado en el acta.- El 24 de febrero del presente año, se enteró que su personal sería dado de baja, sin razón ni motivo, y el que se haya rescindido injustificadamente la relación laboral al personal que tenía asignado, le perjudica.
Tales circunstancias evidencian una conducta irregular que se debe analizar, en atención a que constituyen actos que pueden derivar en un trato discriminatorio o desigual que redunda en una afectación al ejercicio del cargo de la actora, quien considera que se ha generado un trato sospechosamente diferenciado y discriminatorio hacia su persona, en comparación con el resto de los regidores que integran el cabildo, además, refiere que no es el único acto de violencia política que ha sufrido, ya que:
- Desde que asumió el cargo se le ha impedido, reiteradamente, que le llegue la documentación necesaria para ejercer sus funciones;
- El presidente municipal ejerce de manera continua violencia política en razón de género sobre su persona, la cual va desde denostaciones hasta burlas públicas, todo ello, según la actora, documentado en el juicio de origen, sin que el tribunal responsable se haya detenido a valorar de manera conjunta el caudal probatorio que obra en el sumario;
- Con la falta absoluta del personal de confianza en su área, se vislumbran actos que constituyen violencia político electoral de ser votada, en su vertiente del ejercicio al cargo;
- Después de su parto al encontrarse en puerperio y lactancia, viendo la necesidad de seguir con sus actividades programadas y considerando que su oficina no podía estar cerrada, se vio obligada a contratar a su personal por su cuenta, lo cual le causa una afectación a su economía (sus ingresos), en razón de que no se encuentra en iguales condiciones que los demás compañeros ediles, ya que ellos sí cuentan, al menos, con dos personas adscritas a sus regidurías,
- El trato diferenciado y negativo, según la actora, fue originado por la rescisión laboral de sus trabajadores de confianza (secretaria y asesor), como represalia a su voto en contra del presupuesto de ingresos y egresos 2020, dejándola sin personal, lo cual, desde su perspectiva, constituye un acto de discriminación y una diferencia arbitraria que contraviene los derechos humanos, y
- Su regiduría no cuenta con oficinas sino con una solamente, y el suministro de gasolina se le ha coartado desde el veinticinco de febrero de este año, lo que implica una desigualdad de trato entre ediles y una discriminación hacia su persona para trasladarse y desempañar sus actividades.
Al respecto, esta Sala Regional considera que fue incorrecto que el Tribunal responsable haya dividido la continencia de la causa escindiendo los hechos que le fueron planteados, cuando debió analizarlos en su conjunto, con el propósito de pronunciarse, con base en sus atribuciones legales, sobre la actualización de la vulneración a los derechos político-electorales de la actora y, de ser procedente, determinar su restitución, a partir de la presunta infracción de violencia política contra las mujeres en razón de género, que se le imputa a la autoridad responsable (Presidente Municipal de Xonacatlán) y la eventual sanción a imponer, a efecto de que los hechos en los que se basa la conducta imputada fueran investigados en el procedimiento especial sancionador siguiendo las reglas del debido proceso a fin de determinar lo que en Derecho procediera.
Contrariamente a lo anterior, el tribunal responsable, de conformidad con la normativa y las disposiciones legales que atienden a las reformas relacionadas con la violencia política de género, aunado al criterio adoptado por esta Sala Regional en los expedientes ST-JDC-43/2020 y ST-JDC-86/2020, consideró que dadas las características particulares y por la convergencia de las alegaciones de la actora, resultaba necesario escindir la demanda que dio origen al juicio ciudadano local, a efecto de que fuera el Instituto Electoral del Estado de México quien, mediante la sustanciación del procedimiento especial sancionador, se ocupara de la investigación respectiva para determinar la actualización de la violencia política en razón de género aducida por la actora y la probable responsabilidad de quien corresponda, por lo que el órgano jurisdiccional local solo atendió a la posible violación de los derechos políticos-electorales de la demandante, en los términos que ya han sido precisados y analizados por esta Sala Regional en párrafos anteriores.
No obstante, tal y como se anticipó, en concepto de esta Sala Regional fue incorrecto dicho actuar en atención a que los hechos que rodean la cuestión planteada por la actora guardan una estrecha relación con la violencia política de género que la actora ha alegado ante aquella instancia jurisdiccional y que ahora pone de relieve ante este órgano jurisdiccional.
Lo anterior, porque conforme a sus atribuciones, el tribunal electoral responsable estaba vinculado a resolver la controversia que le fue planteada, analizando todos los hechos puestos a su conocimiento, a fin de determinar si los mismos actualizan una causa que impida a la actora ejercer de manera efectiva su cargo y, en su caso, restituirla en el goce de los derechos vulnerados, a partir del conocimiento, en primer término, de todos los hechos y del análisis y valoración de las pruebas aportadas para acreditarlos.
No es óbice a lo anterior, el hecho de que el tribunal local haya actuado bajo las disposiciones que actualmente rigen en materia de violencia política de género, sin embargo, su actuación no resulta del todo justificada, debido a que los hechos expuestos por la actora ante la instancia primigenia, dan cuenta de una serie de sucesos que han redundado en dejarla sin el personal necesario para ejercer sus funciones, a partir de una supuesta represalia por parte del Presidente Municipal, surgida a partir de que la actor no aprobó el presupuesto de ingresos y egresos 2020, es decir, los hechos en que basó su acción no deben ser analizados por separado, ya que su estudio debe ser exhaustivo y completo, para determinar si los mismos configuran una infracción que deba ser investigada y analizada en un procedimiento sancionador.
Al respecto, esta Sala Regional ya se ha pronunciado al resolver el expediente ST-JDC-201/2020 y sus acumulados que, a partir de la reforma transversal relacionada con los actos de violencia política de género y su atención por parte de las autoridades competentes, la resolución de los juicios ciudadanos no puede tener como efectos el analizar y resolver de manera directa y originaria sobre cuestiones que son propias del “Ius Puniendi” como lo es: i) declarar la acreditación de la infracción de la violencia política, ii) analizar las circunstancias de modo, tiempo y lugar, iii) el grado de participación del sujeto responsable y, en su caso, iv) imponer la sanción respectiva.
En efecto, esta Sala Regional ha sido clara y precisa en exponer que el rediseño normativo no implica que en los medios de impugnación en los que se plantee la probable conculcación a un derecho político o político-electoral, los órganos jurisdiccionales estén autorizados para segmentar la controversia y menos para ambas vías como lo llevó a cabo el tribunal responsable al dividir los hechos que, en su concepto, corresponde conocer, por un lado, a la instancia administrativa y, por otro, a la instancia jurisdiccional, ya que esa situación resulta distinta si se analiza en el juicio ciudadano local, exclusivamente, la vulneración de derechos político electorales y dejar a la autoridad electoral administrativa la investigación y sustanciación concerniente a la infracción administrativa que pueda determinarse a partir de esos hechos, teniendo en consideración que ambos procedimientos tienen finalidades y efectos diferenciados.
En efecto, tal y como se definió en el precedente invocado, en el análisis de los juicios y recursos electorales subsiste el deber jurídico de los operadores jurisdiccionales de resolver con perspectiva de género y, principalmente, bajo el principio pro persona,[16] por lo que, especialmente, cuando se aduzca que la vulneración de los derechos tienen vinculación con la violencia política por motivo de género en contra de las mujeres, se debe analizar, de forma individual y en conjunto, con especial diligencia, cada una de las manifestaciones de las partes, así como los hechos de manera completa e integral, con base en las pruebas aportadas, debido a que, normalmente este tipo de afectaciones a los derechos de las mujeres puede presentarse de forma encubierta y simulada.
Todo lo cual, no implica reconocer la validez de imponer efectos de una sanción o pena en la resolución de un juicio ciudadano, sino dotar de certeza y eficacia a cada una de las instituciones jurídicas, a través de las cuales se pueden conocer y resolver las cuestiones vinculadas con la referida violencia política en razón de género.
El hecho de que el juicio ciudadano tenga como fin primordial restituir el ejercicio de un derecho afectado, no se traduce en permitir que las autoridades jurisdiccionales soslayen realizar un análisis contextual de todos y cada uno de los hechos y pruebas aportadas por las partes, en tanto que al dividir los hechos de la impugnación se limita el estudio que permita llegar a una conclusión integral sobre la controversia sometida a su consideración.
En suma, el proceder del tribunal responsable puede provocar que, en el procedimiento especial sancionador, no se conozcan del todo los hechos que puedan llegar a configurar una infracción, máxime si se trata de violencia política contra las mujeres en razón de género, como un ilícito que generalmente se actualiza a través de diversos hechos y conductas sistemáticas.
En ese tenor, con independencia de la eficacia o no de los argumentos que la actora hace valer y que pretende acreditar para evidenciar una conducta de violencia política en su contra, y sin prejuzgar al respecto, tales aspectos deben formar parte del estudio integral que lleve a cabo la autoridad responsable al resolver el juicio ciudadano local (JDCL/24/2020) a efecto de dilucidar si con lo acontecido en torno a la falta absoluta del personal humano necesario para el ejercicio de sus funciones y de las circunstancias que le impiden desarrollar su función adecuadamente (espacio insuficiente, reducción de recursos materiales, omisión de entregarle la documentación necesaria para sesionar, etc.), si está o no acreditada la vulneración al derecho político-electoral y, por ende, si es procedente el restablecimiento de su ejercicio.
Cabe mencionar, que tal y como se expuso en el apartado de estudio sobre la competencia de la responsable para conocer de la falta absoluta del personal de apoyo para la actora, que actualiza la competencia en razón de la materia (electoral), este órgano jurisdiccional observa que el responsable resolvió sin invocar hechos y pruebas analizadas, que dicho aspecto incidía en la materia administrativa, lo que de suyo, derivó en una determinación que prejuzgó sobre el cumplimiento del presupuesto procesal atinente (competencia), lo cual analizó, como se ha dicho, sin un estudio contextual de lo manifestado por la actora, pues la misma alega que no se trata de una reducción de recursos humanos, sino de la falta absoluta de recursos humanos, a pesar de que la misma ha señalado que cuenta con ese apoyo porque los contrató por cuenta propia, de ahí que tales aspectos deben analizarse de fondo por el responsable, a través de un análisis pormenorizado de las circunstancias fácticas.
Lo anterior, si se toma en consideración que este tipo de afectaciones a los derechos político-electorales de las mujeres, en ocasiones, se configura de manera sistematizada y prolongada durante el tiempo, por medio de una diversidad de actuaciones concertadas, por lo que limitar de manera anticipada la materia de investigación de la autoridad administrativa electoral afecta la sustanciación del procedimiento y, eventualmente, puede trascender al resultado final, al sólo reflejar una parte de la materia de denuncia o queja, desdibujando de forma integral las diversas conductas que pudieran contribuir a la configuración del tipo administrativo.
En el citado contexto, y en atención a la pretensión de la actora, el tribunal responsable debe analizar los hechos y la controversia planteada, a fin de que se le restituya en sus derechos político-electorales afectados y, en su caso, se verifique si existen infracciones a la normativa electoral por parte del Presidente Municipal o de diversa persona que resulte responsable, para que ello sea investigado y resuelto mediante el correspondiente procedimiento especial sancionador.
En consecuencia, procede revocar la sentencia impugnada, para los efectos que se indican a continuación:
1 El tribunal debe analizar la controversia planteada en el juicio ciudadano JDCL/24/2020, conforme con los hechos expuestos por la actora, de manera integral, a partir de los argumentos que ésta expone acerca de un trato desigual, así como la ausencia total de recurso humanos que alega ocurrió desde el mes de febrero de dos mil veinte, y
2 De considerar que se actualiza una conducta infractora por parte de las autoridades municipales que resulten responsables, remitirá al Instituto Electoral del Estado de México, la documentación correspondiente para que aquél analice, investigue y ponga en estado de resolución, todo lo actuado y las conclusiones a las que haya llegado, para determinar si procede sancionar a quien resulte responsable.
Lo anterior, con base en el reciente paradigma normativo relacionado con la violencia política de género[17] que ha implicado la modificación de las actuaciones de las autoridades competentes hasta antes de las reformas concernientes,[18] por lo que, en el caso, y para futuros asuntos que se asemejen al presente, resulta importante establecer las pautas y los criterios de actuación para los gobernados y para las autoridades, que contribuyan a la tutela eficaz y al derecho de impartición de justicia, a fin de evitar que tales cuestiones se vean limitadas por formalidades procesales.
Esta instancia jurisdiccional ha sido enfática en establecer la forma de conocer sobre las cuestiones vinculadas con la violencia política de género por parte de las autoridades electorales, como un presupuesto procesal cuya revisión procede de oficio en términos de la jurisprudencia 1/2013, de rubro COMPETENCIA. SU ESTUDIO RESPECTO DE LA AUTORIDAD RESPONSABLE DEBE SER REALIZADO DE OFICIO POR LAS SALAS DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN.[19]
Conforme a las consideraciones anteriores, se deja sin efectos la resolución del tribunal responsable dictada en el juicio ciudadano JDCL/24/2020, para que se reponga el procedimiento, y el tribunal responsable se pronuncie de manera completa y en plenitud de atribuciones sobre todos y cada uno de los aspectos de la controversia, ya que la determinación de escindir la continencia de la causa, lo condujeron a conocer de manera parcial sobre un solo aspecto que, incluso, no fue analizado de fondo, por considerar que no corresponde a la materia electoral, siendo que los hechos que expuso la actora trascienden a su esfera de derechos, desde el momento en que la misma señala que comenzó a recibir un trato desigual, en cuanto a las circunstancias que rodean el ejercicio de su función, en donde lo trascendente ha sido que, desde el mes de febrero de este año, se le dejó sin personal de apoyo para ejercer adecuadamente su cargo de regidora en el Ayuntamiento de Xonacatlán, Estado de México.
Cabe mencionar, que las actuaciones que haya realizado el Instituto Estatal Electoral tendrán plena vigencia y eficacia, no obstante, si fuera el caso, se deberá dar vista al propio instituto, con la determinación que adopte el tribunal responsable respecto a los hechos que envuelven el trato diferenciado a que alude la actora, así como a la circunstancia especial de que se le dejó sin personal de apoyo, para el efecto de que la autoridad administrativa electoral investigue y, si fuera el caso, realice mayores actuaciones que incidan en los actos de violencia política en razón de género, que alega la actora le han perjudicado en su desempeño como regidora.
Lo anterior, en atención al deber de los órganos jurisdiccionales que deriva del orden constitucional (Artículos 1° y 4° de la Constitución federal) y convencional,[20] de juzgar con perspectiva de género,[21] con la finalidad de proteger el derecho a la igualdad y restituir el pleno ejercicio de los derechos de las mujeres que han decidido formar parte activa de la vida pública y política del país.
En consecuencia, la autoridad jurisdiccional estatal deberá tomar en cuenta, con especial diligencia, que el asunto sometido a su consideración se vincula, desde la óptica de la actora, con violencia política por motivos de género, lo cual, como se ha expuesto, genera el deber correlativo para los órganos de autoridad de estudiar de manera individual y contextualizada cada uno de los hechos y pruebas que obren en el sumario e incluso, de ser procedente, ordenar las diligencias para mejor proveer que se consideren idóneas.
Finalmente, en atención a los antecedentes del caso, esta Sala Regional considera necesario conminar al tribunal responsable para que, en lo sucesivo, actúe con mayor diligencia y celeridad en casos similares al aquí analizado, del que se desprende que la actora hizo valer ante esa instancia jurisdiccional actos de violencia política contra las mujeres en razón de género, y actos que obstaculizan el desarrollo de su ejercicio como regidora, toda vez que, entre la fecha de presentación de la demanda del juicio ciudadano local y el día en que se dictó el fallo aquí impugnado, transcurrieron nueve meses, sin que se justifique tal dilación, a pesar de la situación de emergencia que se ha vivido por la pandemia por COVID-19, dado que se trata de un asunto que amerita una solución pronta y efectiva al tratarse de la posible vulneración del derecho de la actora a ejercer libremente el cargo para el cual fue electa, aunado a los aspectos que la misma ha denunciado como violencia política de género.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, se
PRIMERO. Se revoca la sentencia impugnada, para los efectos precisados en el último considerando de la presente resolución.
SEGUNDO. Se ordena al Tribunal Electoral del Estado de México informar a esta Sala Regional sobre el cumplimiento respectivo dentro de las veinticuatro horas siguientes a que ello ocurra.
NOTIFÍQUESE, por correo electrónico a la parte actora y al Instituto Electoral del Estado de México, por oficio al Tribunal Electoral del Estado de México y, por estrados, a los demás interesados, en términos de lo dispuesto en los artículos 26, 27, 28, y 29, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, así como 94, 95 y 98 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Asimismo, hágase del conocimiento público la presente sentencia en la página que tiene este órgano jurisdiccional en Internet.
En su oportunidad, remítase el expediente al archivo jurisdiccional de la Sala Regional Toluca como asunto concluido.
Así, por mayoría de votos, con el voto particular que formula el Magistrado Alejandro David Avante Juárez, lo resolvieron y firmaron la Magistrada y los Magistrados que integran la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación correspondiente a la Quinta Circunscripción Plurinominal ante el Secretario General de Acuerdos, que autoriza y da fe.
VOTO PARTICULAR DEL MAGISTRADO ALEJANDRO DAVID AVANTE JUÁREZ EN LA SENTENCIA DICTADA EN EL JUICIO CIUDADANO ST-JDC-212/2020.
Con el debido respeto, difiero del análisis realizado y las conclusiones adoptadas por la mayoría, y al efecto emito el presente voto particular.
a. Caso concreto.
En la especie, la cuarta regidora del ayuntamiento de Xonacatlán, Estado de México, se inconformó entre otras cuestiones, por la rescisión injustificada de la relación laboral del personal que tenía asignado a su regiduría, lo cual, desde su apreciación, le imposibilita la óptima realización de sus funciones, pues resulta indispensable contar con los recursos humanos suficientes para desarrollar las actividades inherentes a su cargo.
Sobre el tema, el tribunal responsable desestimó los agravios, al concluir que tal reclamo no se relacionaba con el ámbito electoral, sino con el desarrollo de actividades inherentes a la organización de la autoridad administrativa del municipio.
Consideró que, los actos u omisiones impugnados se encontraban relacionados con la actuación y organización de un proceso de naturaleza netamente interno del ayuntamiento, que se rige por sus propias reglas, obligaciones y atribuciones, lo que escapaba al ámbito de protección de los derechos político-electorales del ciudadano, pues no se está involucrando un derecho a votar o ser votado en su vertiente del desempeño del cargo, ni tienen relación con el derecho de asociación para participar en la vida política, mucho menos con la libre afiliación partidista, sino que se circunscriben únicamente dentro del espectro de la organización del ayuntamiento.
Con base en lo anterior, destacó que en el caso no se estaba en presencia de una falta absoluta, de recursos humanos, materiales o presupuestales que afectaran el ejercicio de las funciones esenciales inherentes al cargo de elección popular, sino en todo caso se trataba de una modificación que, en modo alguno, implicaba la carencia de elementos mínimos necesarios para el debido cumplimiento de las atribuciones atinentes.
Razones con las que desestimó lo alegado por la actora en esa instancia.
b. Decisión mayoritaria.
En el aspecto reseñado, la sentencia aprobada declara fundado el agravio de la actora al concluir que contrariamente a lo sostenido por el Tribunal Electoral del Estado de México, la falta de asignación absoluta de recursos humanos a la actora (cuarta regidora), para que esté en condiciones de ejercer el cargo para el que fue electa, es una cuestión que se ubica en el ámbito del derecho electoral.
En el caso, se concluyó que la materia sobre la que versa el acto impugnado se encuentra vinculado al derecho político-electoral de la actora, de ser votada en su vertiente de ejercicio del cargo, quien hace valer sus agravios, esencialmente, por la falta total de asignación de los recursos humanos necesarios para el debido desempeño de sus funciones como regidora, lo que se podría traducir en una afectación inmediata y directa al pleno ejercicio del cargo de elección popular.
Por lo anterior, determinó la mayoría, resultaba evidente que la ausencia total de recursos humanos sí incide en la materia electoral, cuyo conocimiento compete al tribunal local, quien de forma inadecuada determinó que correspondía a la materia administrativa, porque, en su consideración, se trataba de una reducción de recursos humanos y materiales, lo cual es contrario a lo que evidencian los hechos señalados por la actora.
En consecuencia, como efecto de la sentencia se ordena al tribunal responsable analizar la controversia planteada en el juicio ciudadano JDCL/24/2020, conforme con los hechos expuestos por la actora, de manera integral, a partir de los argumentos que ésta expone acerca de un trato desigual, así como la ausencia total de recurso humanos que alega ocurrió desde el mes de febrero de dos mil veinte.
Asimismo, la mayoría decidió declarar fundado el agravio relacionado con la violencia política de género, y como efecto ordenó al tribunal conocer de tales alegaciones mediante el juicio ciudadano, con independencia de que las mismas se hubieran remitido al instituto local para su conocimiento mediante procedimiento especial sancionador.
c. Razones del disenso.
En el particular, no estoy de acuerdo con la conclusión apuntada, en el sentido de considerar la rescisión del personal asignado a la regiduría de la actora como una vulneración a su derecho político-electoral de ejercer el cargo.
Al respecto, considero que antes de acudir a esta instancia, la actora debió realizar las gestiones necesarias ante el ayuntamiento con la finalidad de revertir la falta de personal alegada y obtener el apoyo humano suficiente para poder llevar a cabo las actividades propias de la cuarta regiduría, así como de las comisiones que integra al interior de este.
Que, tal y como se desprende de lo expuesto por el Presidente municipal al rendir su informe circunstanciado la decisión adoptada en relación con el personal adscrito a la actora se debió a la reducción de participaciones debidamente publicadas en la gaceta de gobierno para el ejercicio fiscal dos mil veinte, y de lo cual dicha regidora tuvo conocimiento pleno.
Además de que se le invitó a que justificara de forma soportada la necesidad de contar con personal administrativo, para que con base en ello se valorara la posibilidad de asignárselo, sin que a la fecha la actora haya realizado alguna gestión al respecto.
En mi opinión, lo relativo al personal de la actora corresponde a un procedimiento laboral seguido al interior del ayuntamiento en atención a los ajustes presupuestarios, por lo que su derecho de acción no es suficiente para acudir en tutela de los derechos laborales de las personas que desempeñan funciones de apoyo al interior de la regiduría respectiva, pues son los funcionarios que fueron objeto de la rescisión, quienes tendrían que acudir a la instancia laboral burocrática correspondiente a reclamar la posible violación a su esfera de derechos.
De ahí que, no comparto el tratamiento dado al agravio relativo a la falta de personal de la cuarta regiduría, puesto que contrario a lo que establece la mayoría, considero correcto lo decidido por el tribunal responsable en cuanto a que tal materia no corresponde al conocimiento en el ámbito electoral.
Asimismo, expreso mi disenso en relación con el tratamiento que se da al tema de la violencia política de género. Al respecto, no comparto lo concluido en el proyecto, en el sentido de que lo vinculado con ese tema también debe analizarse en el juicio ciudadano.
En la propuesta se concluye que el tribunal local sí cuenta con competencia para conocer, a través de la vía contenciosa electoral, cuestiones relacionadas con la posible comisión de actos que constituyen violencia política por razón de género ante la posibilidad restitutoria de sus facultades; y que dicha cuestión no es incompatible con el procedimiento administrativo sancionador que tiene por objeto la imposición de sanciones, conclusión que no es compartida por el que suscribe.
En mi opinión, fue correcto lo decidido por el tribunal responsable al escindir la causa y remitir lo relativo a la violencia política de género para que fuera del conocimiento del instituto Electoral del Estado de México.
Es mi convicción que, pretender que los tribunales locales sigan conociendo en juicio ciudadano denuncias sobre violencia de género y responsabilidad, conlleva a vaciar de contenido la reforma mencionada por dos razones: la primera, que privaría de razón la acción de las autoridades administrativas ante lo ya determinado por el tribunal y, segundo, implicaría que el tribunal se pronunciara sobre los mismos hechos dos veces, una en juicio ciudadano y otra al resolver el administrativo sancionador.
Por lo antes expuesto, es que formulo este voto particular.
MAGISTRADO
ALEJANDRO DAVID AVANTE JUÁREZ
Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicte con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.
