SENTENCIA
JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL.
ST-JRC-5/2015.
Toluca de Lerdo, Estado de México, a seis de marzo de dos mil quince.
En el juicio identificable con la clave y número arriba referido, promovido por el Partido Acción Nacional (en adelante Partido Demandante o PAN), en contra de la resolución recaída al recurso de apelación identificado con el número de expediente TEEM-RAP-005/2015 y su acumulado TEEM-RAP-006/2015, dictada el 4 de febrero de 2015 por el Tribunal Electoral del Estado de Michoacán (en adelante TEEM, Tribunal estatal o Responsable), esta Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, integrada por los Magistrados Juan Carlos Silva Adaya (Presidente), María Amparo Hernández Chong Cuy (Ponente) y Martha Concepción Martínez Guarneros, luego de haber analizado el expediente y deliberado, por unanimidad de votos, por lo que hace a los primeros dos mencionados, votando por las consideraciones plasmadas en la presente resolución y con las expresadas en sus respectivas intervenciones en la sesión pública correspondiente:
RESUELVE:
PRIMERO. Se revoca la resolución de cuatro de febrero del año en curso dictada por el Tribunal Electoral del Estado de Michoacán al resolver el recurso de apelación identificado con el número de expediente TEEM-RAP-005/2015 y su acumulado TEEM-RAP-006/2015.
SEGUNDO. Se revoca el Acuerdo CG-16/2015 de 16 de enero de 2015, en la parte en la que se aprobó el registro como aspirante a candidato independiente a Alfonso Jesús Martínez Alcázar y su planilla para el Ayuntamiento del Municipio de Morelia.
Esta decisión se fundamenta en los preceptos legales que en lo sucesivo se refieren, y se explica y razona en los antecedentes y consideraciones de derecho que enseguida se manifiestan.
1. Convocatoria y solicitud de registro.
El 26 de noviembre de 2014, el Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán (en adelante IEM), aprobó la Convocatoria a Participar como Aspirantes a Candidatos Independientes para la elección de Ayuntamientos por el Principio de Mayoría Relativa (en adelante Convocatoria).
El 20 y 21 de diciembre de 2014 la Convocatoria fue publicada en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán de Ocampo, así como en diversos periódicos de circulación estatal y local, y en la página de internet del IEM.
Posteriormente, el 7 de enero de 2015, Alfonso Jesús Martínez Alcázar (Aspirante) y los integrantes de su planilla formularon solicitud de aspirantes a candidatos independientes para conformar el Ayuntamiento del Municipio de Morelia, Michoacán, ante el IEM.
2. Aprobación del registro como aspirantes a candidatos independientes.
Recibida la solicitud, el Secretario Ejecutivo del IEM requirió a dichos ciudadanos información acerca de los colores que utilizaba el emblema de su planilla.
Después de recibir la información requerida, y luego del estudio de los demás documentos acompañados a la solicitud, el Consejo General del IEM dictó el Acuerdo CG-16/2015, el 16 de enero de 2015. En dicho acuerdo, se determinó lo siguiente:
i) Se aprobó el registro como aspirantes a candidatos independientes al Aspirante y a los integrantes de su planilla para conformar el Ayuntamiento del Municipio de Morelia. Y, en ese entendido, se les autorizó para que a partir del 17 de enero de 2015 se diera inicio a la recepción del respaldo ciudadano a favor de dicha planilla.
A su vez, en el mismo acuerdo, se efectuaron los siguientes requerimientos:
ii) Se les requirió para que en un plazo de 48 horas cambiaran los colores del emblema que presentaron con su solicitud, ante la semejanza de los colores rojo y amarillo del Partido del Trabajo, y que informaran de ello al IEM.
iii) También se les condicionó, con la finalidad de tener más elementos y dado que es del conocimiento público y consta en los archivos del Instituto que en el proceso electoral de 2011 fue candidato a diputado postulado por el Partido Acción Nacional, a que en el plazo de 48 horas proporcionaran el documento mediante el cual el Aspirante acreditara su renuncia a la militancia o adherencia respecto del Partido Demandante.
Se dijo que en caso de no cumplir en sus términos con los requerimientos apuntados, el Consejo General del IEM procedería a resolver lo conducente.
Dicho acuerdo fue notificado el día siguiente, 17 de enero de 2015, a los miembros de la planilla. El 19 de enero siguiente los miembros de la planilla informaron “ad-cautelam” de una nueva gama de colores para su emblema, y también enviaron los documentos que demostraban que el Aspirante ya había renunciado al Partido Demandante.
En ese entendido, el mismo 19 de enero se tuvieron por cumplidos los requerimientos hechos en el acuerdo CG-16/2015.
3. Recursos de apelación.
El Acuerdo CG-16/2015 fue impugnado, tanto por los aspirantes a candidatos independientes referidos, como por el Partido Demandante.
La planilla de candidatos independientes reclamó únicamente la parte del Acuerdo CG-16/2015 en donde se les requería el cambio de los colores de su emblema. Señalaron que los colores no eran los mismos que los del Partido del Trabajo y que el emblema era sustancialmente diferente y permitía identificar a su planilla de manera separada de cualquier partido político. Dijeron que, no obstante, para cumplir con el requerimiento habían señalado “ad-cautelam” un cambio de colores; pero solicitaban que les fuera permitido utilizar los colores originales de su emblema. Ese recurso de apelación fue radicado por el tribunal estatal con la clave TEEM-RAP-005/2015.
Por otro lado, el Partido Demandante reclamó la aprobación del registro de la planilla, señaló, en síntesis, que los integrantes de la planilla tenían militancia partidista y que el Aspirante había sido y seguía siendo dirigente del Partido Acción Nacional, y no había renunciado a tiempo a su militancia partidista, así que no podía ser candidato independiente. También argumentó que el requerimiento que se le había hecho en el Acuerdo CG-16/2015 para que allegara los documentos que demostraran su renuncia era indebido pues se le estaba dando un plazo mayor para acreditar el cumplimiento de ese requisito. Ese recurso de apelación fue radicado por el tribunal estatal con la clave TEEM-RAP-006/2015.
Ambos recursos fueron sustanciados y acumulados por el TEEM.
4. Resolución de los recursos de apelación.
El 4 de febrero de 2015, el TEEM dictó sentencia en la que resolvió los recursos de apelación:
i) En torno al recurso de apelación interpuesto por el Partido Demandante, confirmó el acuerdo controvertido y el registro de la planilla de candidatos independientes. Las razones del TEEM fueron las siguientes:
Que el carácter de militante, adherente o afiliado a algún partido político no constituye una restricción para ser candidato independiente, pues el artículo 298 del Código Electoral del Estado de Michoacán no contempla tal circunstancia, y únicamente requiere no tener un puesto de dirección en un partido político.
Respecto al requisito de elegibilidad relativo a no haber desempeñado cargo de dirigencia nacional, estatal o municipal en algún partido político, a menos que se haya renunciado al partido un año antes del día de la jornada electoral, previsto en el artículo 298, fracción I, del Código Electoral del Estado de Michoacán, debía sostenerse que:
o En el caso, dicho requisito no le era exigible al Aspirante, toda vez que la norma que lo prevé entró en vigor el 29 de junio de 2014, esto es, con posterioridad a la fecha en la que dicha persona hubiera tenido que renunciar al partido (7 de junio de 2014), y que, por lo tanto, no podía aplicársele retroactivamente.
o Que el hecho de que el Aspirante haya sido Coordinador de Diputados Locales del PAN en el Congreso del Estado de Michoacán hasta enero de 2014 no implicaba que haya desempeñado cargo de dirigencia estatal, toda vez que dicho carácter de Coordinador de la bancada se adquiere por ser Diputado del Congreso del Estado, sin que se traduzca en un encargo de dirigencia estatal, máxime que de los Estatutos Generales del referido instituto se advierte que la dirigencia estatal del partido reside en el Presidente del Comité Directivo Estatal; de ahí que, al no haber tenido el carácter de dirigente, no le era exigible que renunciara al partido un año antes del día de la jornada electoral .
o Que la asistencia del Aspirante a las sesiones del Comité Directivo estatal del PAN en Michoacán no demostraba su inelegibilidad, toda vez que tal circunstancia sólo prueba que dicha persona asistió a la mayoría de las sesiones e intervino como Coordinador de Diputados de su fracción parlamentaria, y no como dirigente del citado partido.
o Que por dirigente debía entenderse a “aquellos ciudadanos que al interior del partido político tengan funciones directivas, quienes ejecutan actos en nombre del partido con la intención de guiarlo hacia la consecución de determinado fin, que dan reglas de conducta para el manejo del partido o lo aconsejan, o bien, actúan en su nombre de manera trascendental en las decisiones partidistas”, aspectos que en la especie no se actualizan, al no estar demostrado que el Aspirante haya formado parte de la dirigencia del referido partido, máxime que correspondía al Partido Demandante probar tal circunstancia y no lo había hecho.
Respecto al carácter de diputado local del Aspirante y a su deber de renunciar un mes antes de la emisión de la convocatoria, requisito previsto en la fracción II del artículo 298 del Código Electoral en cita, el cual dice “Los servidores públicos, que desempeñen un cargo de elección popular, a menos que renuncien al partido por el que accedieron al cargo, un mes antes de que se emita la convocatoria respectiva por el Instituto”, debía sostenerse que:
o Para exigir el cumplimiento de tal requisito, debe entenderse como punto de partida la fecha de la publicación de la convocatoria y no la de su emisión, pues es a través de la difusión de la convocatoria que los ciudadanos están en aptitud de conocer los requisitos a satisfacer.
o Que, en el caso, de las constancias que obran en autos (acta notarial mediante la que se dio fe del mensaje transmitido ante los medios de comunicación relativo a la renuncia del Aspirante como militante del citado instituto político y escrito de renuncia dirigido al Presidente del Comité Directivo Estatal del partido) se advierte que dicho ciudadano renunció públicamente al PAN el 17 de noviembre de 2014, esto es, poco más de un mes antes de la publicación de la convocatoria; pues ésta se publicó el 20 y 21 de diciembre de 2014.
Que, contrario a lo alegado por el Partido Demandante, el Consejo General del IEM sí estudió los argumentos que hizo valer y valoró las pruebas que ofreció, y que, en todo caso, el Partido Demandante no precisó cuáles de sus argumentos expuestos fueron desatendidos o desacreditados por la responsable.
Que el hecho de que en el acuerdo impugnado el IEM haya requerido al solicitante a candidato independiente para que proporcionara el documento mediante el cual acreditara su renuncia a la militancia o adherencia al PAN, no constituía alguna violación en perjuicio del partido Demandante, ya que dicho elemento se pidió con el objeto de dar mayor certeza al procedimiento.
Que el partido Partido Demandante no acreditó que el hecho de que el Aspirante haya militado en el PAN le genere alguna ventaja o que vulnere el principio de equidad en la contienda.
Que, finalmente, eran inoperantes los argumentos relativos a que los integrantes de la planilla: i) llevaron a cabo indebida promoción de la planilla y propuestas de campaña; ii) violaron los tiempos permitidos para difundir su propaganda y; iii) que la publicidad de su planilla no contiene la frase “aspirante a candidato independiente”, toda vez que dichas cuestiones no fueron materia de la Litis en ese asunto.
ii) En torno al recurso de apelación interpuesto por la planilla de candidatos, revocó la parte impugnada del acuerdo, al estimar que conforme a una interpretación favorable del artículo 304 del Código Electoral del Estado de Michoacán, les asistía razón en cuanto a que el emblema original que presentaron no resulta semejante al Partido del Trabajo, toda vez que nada impide que el observador lo distinga con facilidad, pues no existe una coincidencia total de la combinación de colores, orden, lugar y tamaño del espacio que cubren, aunado a que no se trata de las mismas tonalidades o pantone. Por tanto, el Tribunal Estatal revocó el acuerdo impugnado únicamente para el efecto de que prevalezca como emblema de los aspirantes referidos el presentado con su solicitud de registro.
4. Juicio de revisión constitucional electoral.
Inconforme con la resolución anterior, el Partido Demandante interpuso juicio de revisión constitucional electoral.
El 12 de febrero de 2015 se recibió en esta Sala Regional la demanda y el informe circunstanciado del Tribunal estatal. En esa fecha, el Magistrado Presidente ordenó integrar el expediente ST-JRC-5/2015 y remitirlo a la Ponencia de la Magistrada María Amparo Hernández Chong Cuy para que acordara lo que en derecho procediera; dicho proveído fue cumplimentado ese mismo día mediante el oficio TEPJF-ST-SGA-244/15.[1]
El 14 de febrero se recibieron las constancias de trámite por parte del Tribunal Estatal, y la constancia de comparecencia del Aspirante y José Antonio Plaza Urbina (representante de la planilla) como terceros interesados, así como su escrito de alegatos.
El 16 del mismo mes y año se radicó y admitió el medio de impugnación. Posteriormente, al considerar que el expediente estaba debidamente sustanciado, la Magistrada Instructora ordenó cerrar la instrucción y elaborar el proyecto de resolución correspondiente.
1. Competencia.
Esta Sala Regional correspondiente a la Quinta Circunscripción Plurinominal del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, es competente para conocer y resolver el presente medio de impugnación en materia electoral, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 41, párrafo segundo, base VI; 94, párrafo primero, y 99, párrafo cuarto, fracciones IV y V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 184; 185; 186, fracción III, inciso b), y 195, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 87, párrafo 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral; por tratarse de un juicio de revisión constitucional electoral promovido en contra de una resolución emitida por el pleno del Tribunal Electoral del Estado de Michoacán en un recurso de apelación; entidad federativa donde esta Sala Regional ejerce jurisdicción.
Este órgano jurisdiccional considera que, en el caso, se encuentran satisfechos los requisitos exigidos para la procedencia del juicio, en tanto que la demanda cumple con las formalidades necesarias, además de haber sido presentado en tiempo.
Al respecto, cabe señalar que tratándose de un juicio de revisión constitucional se surte el requisito de determinancia, toda vez que se trata de dilucidar si fue legal el registro del Aspirante a candidato independiente y a su planilla; y, por lo tanto, la materia del juicio versa sobre quiénes serán los participantes en el próximo proceso electoral en Morelia, Michoacán.
Dicho lo anterior y al no invocarse ni advertirse de oficio la actualización de alguna causal de improcedencia, esta Sala prosigue al estudio de fondo planteado.
El Partido Demandante pide a esta Sala revocar la sentencia reclamada.
En primer lugar, sostiene que fue indebido que el Consejo General del IEM requiriera al Aspirante para que hiciera llegar la documentación comprobatoria de su renuncia a la militancia del PAN. Dice que el requerimiento se hizo fuera del plazo previsto en el artículo 306 del Código Electoral del Estado de Michoacán, esto es, después de las 48 horas siguientes a la presentación de la solicitud correspondiente, pues el denunciado y su planilla presentaron su solicitud de registro el 7 de enero de 2015 y fue hasta el 16 siguiente que dicha autoridad formuló el referido requerimiento. Sostiene que, en virtud de lo anterior, la Responsable no debió haber valorado tal requerimiento ni su cumplimiento por parte del denunciado, lo que la hubiera llevado a determinar que el denunciado no cumplía con los requisitos de elegibilidad previstos en la norma aplicable, pues no hubiera tenido conocimiento de la renuncia pública que hizo el Aspirante el 17 de noviembre de 2014 ni de su constancia notarial.
Por otro lado, alega, en síntesis, que el tribunal estatal no fue exhaustivo al dictar la resolución impugnada, pues omitió tomar en cuenta que el Aspirante incumplió con los requisitos necesarios para ser candidato independiente, ya que debió renunciar al partido político un año antes de la jornada electoral, esto es, el 7 de junio de 2014, toda vez que formó parte del Comité Directivo Estatal de Michoacán del PAN desde el 22 de septiembre de 2012 y hasta enero de 2014, el cual es un cargo de dirigencia estatal.
Sostiene el Partido Demandante que la citada renuncia le era exigible al Aspirante con independencia de que el código electoral vigente entrara en vigor hasta el 29 de junio de 2014; y afirma que no se trataba de una aplicación retroactiva de la norma porque el Aspirante a candidato independiente no tenía derechos adquiridos sobre los requisitos de elegibilidad, así que debe cumplir con lo que establece la norma que se encontraba vigente al momento de presentar su solicitud; máxime que la norma anterior también establecía como requisito haberse separado de cualquier cargo de dirigencia partidista con determinado tiempo de anticipación.
Afirma que, contrario a lo determinado por la Responsable, en su escrito de impugnación no señaló que la calidad de Coordinador de Diputados Locales sea un cargo de dirigencia, sino que únicamente sostuvo que los estatutos del partido le otorgan a quien presida la Coordinación de Diputados Locales una posición como integrante del Comité Directivo Estatal, el cual sí es un órgano directivo, pues aprueba la mayoría de las decisiones del partido. Por tanto, el hecho de que se le otorgue el registro como aspirante a candidato independiente a una persona que haya sido parte de un órgano de dirección del Partido Demandante implica desventaja e inequidad. En ese tenor, reitera que, como apuntó ante el Responsable, el Aspirante a Candidato Independiente conoce la estrategia, fortalezas y debilidades del Partido Demandante y que dejarlo contender vulnera el principio básico de equidad.
Dice que, en ese sentido, el tribunal estatal indebidamente restó valor probatorio a las actas de sesión del Comité Directivo Estatal que fueron ofrecidas y en donde consta que el Aspirante asistió e intervino activamente en diversas sesiones de dicho órgano partidista
Dice que por todo esto, la sentencia del Tribunal estatal violentó los principios rectores del derecho electoral, tal como son la legalidad, imparcialidad, equidad y seguridad jurídica.
Como se aprecia de la síntesis hecha en el apartado anterior, el Partido Demandante formula agravios sobre tres temas:
1. En torno al requerimiento que se le formuló al Aspirante el 16 de enero de 2015 para que presentara la documentación que comprobara su renuncia al PAN. Sostiene que este requerimiento fue hecho fuera de plazo y que el IEM ni el tribunal estatal debieron tomar en cuenta la renuncia pública de 17 de noviembre de 2014, ni la constancia notarial que presentó el Aspirante.
2. En relación al requisito de elegibilidad establecido en el artículo 298, fracción I[2] del Código electoral local, sostiene que sí le era aplicable y exigible al Aspirante y que, por lo tanto, debió renunciar al partido político un año antes de la jornada electoral, esto es, el 7 de junio de 2014. Sostiene que no existe problema de aplicación retroactiva y que el Aspirante debió haber cumplido con dicho requisito.
3. Sobre la calidad de dirigente partidista que tenía el Aspirante, afirma que, contrario a lo señalado por el Responsable, sí era dirigente partidista, ya que, según establecen los estatutos partidistas, el Coordinador de los diputados locales del PAN forma parte del Comité Directivo Estatal, y que indudablemente éste es un órgano de dirigencia. Sostiene que, en efecto, Jesús Martínez Alcazar fue Coordinador de los diputados locales desde el 22 de septiembre de 2012 y hasta enero de 2014 y que, por lo tanto, resulta evidente que tuvo un puesto de dirigencia y que conoce las estrategias y debilidades del partido y que ello pone en riesgo la equidad en la contienda.
En esa lógica, las restantes consideraciones de la resolución impugnada, en torno a la (i) militancia y/o afinidad partidista de los demás miembros de la planilla y la irrelevancia de esa circunstancia para su elegibilidad; (ii) la renuncia del Aspirante al PAN con un mes de anticipación a la publicación de la Convocatoria de candidaturas independientes y el cumplimiento a lo ordenado en la fracción II del artículo 298[3] del Código Electoral del Estado de Michoacán de Ocampo; así como lo relativo a (iii) la autorización del uso de los colores originales de la planilla, no han sido controvertidas por el Partido Demandante, así que deben permanecer firmes, y fuera de la materia de esta revisión constitucional.
Al respecto es aplicable la jurisprudencia 1a./J. 62/2006 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que dice:
REVISIÓN EN AMPARO. LAS CONSIDERACIONES NO IMPUGNADAS DE LA SENTENCIA DEBEN DECLARARSE FIRMES.- Cuando la sentencia recurrida se apoya en dos o más consideraciones desvinculadas entre sí y cada una de ellas sustenta la declaratoria de inconstitucionalidad de distintos preceptos o actos, no deben estimarse inoperantes los agravios expresados por la parte recurrente que controvierten sólo una de esas consideraciones, pues al tratarse de razonamientos que revisten autonomía, el recurrente se encuentra en posibilidad legal de combatir únicamente la parte de la sentencia que estime contraria a sus intereses. En ese orden de ideas, cuando alguna consideración de la sentencia impugnada afecte a la recurrente y ésta no expresa agravio en su contra, tal consideración debe declararse firme.[4]
***
Ahora bien, en lo que sí es materia de este juicio, para una mejor comprensión y una exposición más ordenada de los razonamientos de esta Sala, se estudiaran a continuación los agravios del Partido Demandante, según los tres temas que se han enunciado, y en el orden en que se han expuesto.
4.1. Sobre el requerimiento hecho al Aspirante en el acuerdo CG-16/2015 de 16 de enero de 2015.
El Partido Demandante alega, como ya se dijo, que el requerimiento fue hecho fuera de plazo y que ni el IEM ni el Tribunal Estatal debieron tomar en cuenta la renuncia pública de 17 de noviembre de 2014, ni la constancia notarial que presentó el Aspirante.
A juicio de esta Sala, el agravio es infundado, como se demuestra a continuación.
El Partido Demandante parte de la premisa errónea de que la autoridad electoral se encontraba limitada a analizar la información y formular requerimientos únicamente 48 horas después de recibir las solicitudes de información. Sostiene esto, pues el artículo 306 del código comicial aplicable dice:
ARTÍCULO 306. Recibidas las solicitudes de registro de aspirantes a candidaturas independientes por el órgano electoral que corresponda, el Instituto verificará el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales, así como, los lineamientos que para tal efecto se hayan emitido.
Si de la verificación realizada se advierte la omisión de uno o varios requisitos, el Instituto, a través de la Secretaría Ejecutiva, notificará personalmente al interesado o al representante designado, dentro de las siguientes cuarenta y ocho horas para que, en un plazo igual, subsane él o los requisitos omitidos.
En caso de no cumplir con dicha prevención en tiempo y forma, el Consejo General desechará de plano la solicitud respectiva.
Como se ve, el artículo citado se refiere a la notificación y/o requerimiento que la autoridad debe hacer cuando los aspirantes a candidaturas independientes “omitan” acompañar algún documento de los exigidos legalmente o en la Convocatoria que al efecto se expida. Y, en el caso, esa no fue la situación que ameritó el requerimiento al Aspirante.
En autos está demostrado que el Aspirante y los demás miembros de su planilla presentaron junto con su solicitud de registro un documento que contenía su “protesta de decir verdad”[5] de cumplir con los requisitos constitucionales y legales para ser candidato independiente, siendo que ese fue el documento necesario e idóneo que la Convocatoria estableció debía ser presentado por todos los aspirantes al momento de solicitar su registro:
Tercera. Las y los ciudadanos interesados deberán presentar la solicitud, por planilla (presidente municipal, síndico propietario y suplente, así como el número de regidores —propietarios y suplentes— por mayoría relativa que al efecto señala el artículo 14 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán de Ocampo), adjuntando la siguiente documentación:
I. Solicitud para obtener el registro como aspirantes a candidato independientes, de conformidad con el formato denominado SOLICITUD- ASP-AYUN.
II. Acta constitutiva de la Asociación Civil inscrita en el Registro Público de la Propiedad Raíz y del Comercio en el Estado, conforme al "Modelo Único de Estatutos". La cual se deberá de integrar por lo menos con el aspirante, el representante legal y el encargado de la administración de los recursos.
III. Documento que acredita la inscripción de la Asociación Civil en el Servicio de Administración Tributaria.
IV. Contrato de Apertura de la Cuenta Bancaria a nombre de la Asociación Civil, la cual fungirá como cuenta concentradora de la candidatura independiente.
V. Copia certificada del acta de nacimiento.
VI. Copia simple de la credencial para votar y certificación de que se encuentra inscrito en la lista nominal de electores del Estado.
VII. Original de la constancia de residencia y vecindad con una antigüedad no mayor a dos meses.
VIII. El programa de trabajo que promoverán en caso de ser registrados como candidatos independientes.
IX. Manifestación escrita, bajo protesta de decir verdad, que cumple con los requisitos constitucionales y legales para el cargo de elección popular de que se trate, conforme al formato "PROTESTA".
X. Escrito de autorización para que el Instituto, investigue origen y destino de los recursos manejados en la cuenta bancaria concentradora, conforme al formato "AUTORIZACIÓN-BAN".
XI. Escrito de identificación de los colores y emblema que se utilizarán en la propaganda para obtener el respaldo ciudadano.
Respecto a la documentación señalada en las fracciones I, II, IX y X, se deberán utilizar los formatos que fueron aprobados como parte del Reglamento de Candidaturas Independientes del Instituto Electoral de Michoacán, disponible en su página de internet (www.iem.org.mx), o en la Secretaría Ejecutiva del Órgano Electoral Local, ubicada en la calle Bruselas número 118, colonia Villa Universidad, en la ciudad de Morelia, Michoacán, en un horario de 9 a 15 horas y de 18 a 20 horas, de lunes a viernes y los sábados de 9 a 14 horas.
Cuarta. Entre el 8 y 9 de enero de 2015, el Instituto notificará personalmente a los ciudadanos interesados en registrarse como planilla de aspirantes a candidatos (as) independientes de la omisión de uno o varios requisitos.
Así, es claro que, en la misma línea de lo que dijo el Responsable, el requerimiento que la autoridad administrativa hizo no se trató de aquellos por omisión en la solicitud del Aspirante, así que no le era aplicable el plazo de 48 horas que señala el Partido Demandante, de ahí lo infundado de su agravio.
Contrario a lo que señala el Partido Demandante, el requerimiento formulado al Aspirante para que presentara los documentos que comprobaran su renuncia al PAN se derivó del análisis más a fondo y exhaustivo que hizo la autoridad electoral, una vez que había sido ya integrado el expediente de la solicitud de registro, y, como estimaron la autoridad electoral y el Tribunal Responsable, el requerimiento se hizo con el objeto de dar mayor certeza al procedimiento.
Además, debe destacarse que, como ya había razonado el Tribunal Estatal, el requerimiento no constituyó, en todo caso, una violación en perjuicio del Partido Demandante, ya que con ello no encontró impedimento alguno para impugnar la elegibilidad del Aspirante, como lo hizo ante el Responsable.
Al respecto, le asiste razón al Partido Demandante cuando señala que, contrario a lo manifestado por el TEEM, en el caso no existe un problema de aplicación retroactiva de la norma y que, por tanto, el artículo 298 del Código Electoral del Estado de Michoacán vigente es la norma aplicable a las solicitudes de registro de candidaturas independientes que se presentaron en el proceso electoral en curso, por las razones que enseguida se desarrollan.
En primer término debe dilucidarse si en el caso existe un conflicto de normas en el tiempo.
Para ello debemos tener en cuenta que el Código Comicial anterior fue abrogado, como se advierte del artículo décimo transitorio del Código Electoral del Estado de Michoacán de Ocampo, publicado el 29 de junio de 2014, y que entró en vigor el día 30 de junio de 2014.
Asimismo, debe tomarse en cuenta que no existe en los transitorios ninguna norma que le otorgue una condición de ultractividad, por lo que, sin lugar a dudas, debe descartarse la existencia de un conflicto de normas en el tiempo, siendo, por tanto, la norma aplicable el artículo 298 del Código comicial citado.
Una vez establecida la norma aplicable al caso, resulta necesario estudiar si su aplicación puede considerarse retroactiva, como se sostuvo en la sentencia impugnada, o bien si puede aplicarse e individualizarse en el caso planteado, sin problema de constitucionalidad.
Al respecto, el TEEM, consideró que si se aplicara la norma al proceso electoral en curso se incurriría en una aplicación retroactiva de la norma, toda vez que:
i) En el precepto normativo comprendido en la ley electoral abrogada y el actual no existe continuidad tratándose de la prohibición para contender como candidato independiente, porque el primero alude a ocupar un cargo de dirigencia nacional, estatal o municipal y renunciar un año antes de proceso electoral, mientras que la legislación vigente la renuncia debe ser un año antes de la jornada electoral.
ii) No es dable que se exija al denunciado, como parte de los requisitos de elegibilidad para contender como candidato independiente a la Presidencia Municipal de Morelia, renunciar un año antes de la jornada electoral —a la luz de la ley de la materia vigente—, si ésta entró en vigor el veintinueve de junio de dos mil catorce, y la legislación anterior, ya abrogada, no lo demandaba en esos términos; mayormente, si en términos de la ley fundamental en su artículo 14 no deriva aplicable la ley en forma retroactiva, mucho menos cuando dicha aplicación resulta en perjuicio del denunciado.
Por su parte, el Aspirante sostuvo en su escrito presentado ante el TEEM que exigirle la renuncia con la anticipación de un año sería una aplicación retroactiva de la norma porque: a) Afectaría el derecho adquirido a ser votado en la vía de candidatura independiente desde el 10 de agosto de 2012, y b) Sería necesario retrotraer el tiempo para aplicar un requisito de una disposición expedida con posterioridad a la fecha posible de su cumplimiento.
Para resolver la cuestión planteada, debe tenerse en cuenta tanto el contenido del artículo 371, fracciones I y II, del Código Electoral del Estado de Michoacán publicado en el Periódico Oficial con fecha 14 de agosto de 2013, como el del artículo 298, fracciones I y II, del Código Comicial vigente publicado el 29 de junio de 2014, y que entró en vigor el día 30 de junio de 2014:
CÓDIGO ABROGADO | CÓDIGO VIGENTE |
ARTÍCULO 371. Los ciudadanos que aspiren a ser registrados como candidatos independientes además de cumplir los requisitos establecidos en este Código, deberán atender las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias establecidas al efecto, así como los criterios o acuerdos que emitan las autoridades electorales competentes. No podrán ser candidatos independientes: I. Los que hayan desempeñado, durante el año inmediato anterior al inicio del proceso electoral cargo de dirigencia nacional, estatal o municipal en algún partido político; II. Los servidores públicos, que desempeñen un cargo de elección popular, a menos que renuncien al partido por el que accedieron al cargo, un año antes de que inicie el proceso electoral. (…). | ARTÍCULO 298. Los ciudadanos que aspiren a ser registrados como candidatos independientes además de cumplir los requisitos establecidos en este Código, deberán atender las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias establecidas al efecto, así como los criterios o acuerdos que emitan las autoridades electorales competentes. No podrán ser candidatos independientes: I. Los que hayan desempeñado, cargo de dirigencia nacional, estatal o municipal en algún partido político, a menos que hayan renunciado al partido, un año antes del día de la jornada electoral. II. Los servidores públicos, que desempeñen un cargo de elección popular, a menos que renuncien al partido por el que accedieron al cargo, un mes antes de que se emita la convocatoria respectiva por el Instituto. (…) |
En el caso de las candidaturas independientes, la norma abrogada establecía:
i) Una prohibición absoluta para ser candidato independiente, regulada en la primera porción normativa de la fracción I, consistente en haber desempeñado un cargo de dirigencia partidaria a cualquier nivel en el año anterior al inicio del proceso electoral, y
ii) Una prohibición relativa para ser candidato independiente, contemplada en la fracción II, consistente en desempeñar un cargo de elección popular, salvo que se renunciase al partido por el que se accedió al cargo un año antes del inicio del proceso electoral.
Por su parte, la norma vigente prevé:
i) Una prohibición relativa para ser candidato independiente, dispuesta en la fracción I, para quienes hubieran desempeñado un cargo de dirigencia partidaria a cualquier nivel, que sería aplicable siempre y cuando no hubieran renunciado al partido un año antes de la jornada electoral, y
ii) Otra prohibición relativa para ser candidato independiente, regulada en la fracción II, consistente en desempeñar un cargo de elección popular, salvo que se renuncie al partido por el que se accedió al cargo un mes antes de que se emita la convocatoria respectiva por el Instituto.
La nueva norma difiere de contenido en relación con la norma abrogada, pues:
a) Se flexibiliza la fracción I al eliminar la prohibición absoluta que antes se contenía, en donde el solo hecho de haber desempeñado un cargo de dirigencia partidaria en las condiciones temporales ahí señaladas excluía toda posibilidad de participación. A diferencia de ello, la nueva norma prevé una prohibición relativa, consistente en que aquellos que hayan ocupado un cargo de dirigencia partidaria, con autonomía de lo próximo o remoto de ello, podrán ser candidatos independientes si renuncian al partido un año antes del inicio del proceso electoral.
b) Por lo que se refiere a la fracción II, se flexibiliza significativamente la prohibición relativa para quien desempeñe un cargo de elección popular, pues se modificó tanto el plazo de la renuncia, como la fecha de cómputo, toda vez que la norma vigente fija como plazo de la renuncia un mes antes de que se emita la convocatoria, mientras que su antecesora exigía la renuncia un año antes del inicio del proceso electoral.
El TEEM también sostiene que no es dable que se exija al denunciado, como parte de los requisitos de elegibilidad para contender como candidato independiente a la Presidencia Municipal de Morelia, renunciar un año antes de la jornada —7 de junio de 2014— porque la nueva legislación entró en vigor hasta el 29 de junio de 2014 y la legislación anterior, ya abrogada, no lo demandaba en esos términos.
Al respecto, resulta necesario destacar las siguientes fechas para poder analizar las condiciones de aplicabilidad de la norma:
a) El anterior artículo 371, en sus fracciones I y II, del Código Electoral del Estado de Michoacán fue publicado en el Periódico Oficial con fecha 14 de agosto de 2013 y entró en vigor al día siguiente de su publicación. Esto es, estuvo vigente desde el 15 de agosto de 2013 y hasta que entró en vigor el nuevo código.
b) El artículo 298, fracciones I y II, del Código electoral vigente fue publicado el 29 de junio de 2014, y entró en vigor el día 30 de junio de 2014.
c) El Aspirante es integrante de la actual legislatura del Congreso del Estado de Michoacán, cuyo periodo de funciones inició en 2012. Inclusive, fue Coordinador de la Fracción Parlamentaria del PAN desde el 15 de enero de 2012 al 31 de diciembre de 2013[6], hecho que no fue controvertido por el aspirante.
d) El proceso electoral en curso inició el 7 de octubre de 2014[7], y la jornada electoral se celebrará el 7 de junio de 2015.
e) La prohibición regulada en la fracción I del artículo 371, era exigible en el periodo de su vigencia e implicaba que quien hubiera ocupado un cargo de dirigencia partidaria en el año inmediato anterior al inicio del proceso electoral no podía ser candidato independiente; esto es, todo aquel que hubiese sido dirigente partidista en el año de 2013.
f) Por otro lado, lo que exige la fracción I del artículo 298 vigente, es que quien haya ocupado un cargo de dirigencia partidaria debió renunciar a más tardar el 7 de junio de 2014 para poder ser candidato independiente.
Una vez planteado lo anterior, esta Sala Regional considera necesario determinar cómo realizar el abordaje del problema de retroactividad. Al respecto, resulta necesario tomar en cuenta el criterio del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación plasmado en la jurisprudencia P./J.123/2001[8], de rubro “RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA”, el cual fija el parámetro para el análisis de la constitucionalidad de las leyes a la luz del prohibición de irretroactividad prevista en el párrafo primero del artículo 14 constitucional, así como el establecido en la jurisprudencia 2a./J. 87/2004[9] de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro “RETROACTIVIDAD DE LA LEY. ES DIFERENTE A SU APLICACIÓN RETROACTIVA”.
Como se explica en esta última jurisprudencia, el análisis sobre la aplicación retroactiva de una ley no implica el estudio de las consecuencias de ésta sobre lo sucedido en el pasado, sino verificar si la aplicación concreta que de una hipótesis normativa realiza una autoridad a través de un acto materialmente administrativo o jurisdiccional se lleva a cabo dentro de su ámbito temporal de validez, es decir, sin afectar situaciones jurídicas concretas o derechos adquiridos por el gobernado con anterioridad a la entrada en vigor de la disposición aplicada, para lo cual será necesario analizar en cada caso qué situaciones se concretaron y qué derechos se adquirieron con anterioridad a la vigencia del precepto aplicado.
Ahora bien, es cierto que la aplicación del antecedente normativo de la disposición vigente —no tener la calidad de dirigente partidario a menos de que hubiera renunciado al partido un año antes de la jornada electoral—, puede incidir sobre hechos que ocurrieron previamente a la vigencia de la norma, sin embargo, debe dejarse claro que el artículo 14, párrafo primero, constitucional prohíbe que las leyes se apliquen retroactivamente y en perjuicio de los gobernados, mas no que la aplicación de las normas pueda tomar en consideración situaciones ocurridas previamente a su vigencia, menos aun cuando las normas son disposiciones de configuración que regulan los requisitos objetivos que cualquier persona debe reunir para garantizar ciertos principios de una institución electoral.
Así, el hecho de que la individualización de una norma pueda hacer alusión a hechos previos a su vigencia, de ninguna manera implica que se esté realizando una actuación contraria al artículo 14, párrafo primero, constitucional, toda vez que, según la doctrina jurisprudencial tradicional, la aplicación retroactiva sólo se actualiza:
a) Cuando se afecta un derecho adquirido.
b) Cuando se altera una situación jurídica constituida o extinguida en sus efectos o consecuencias bajo el amparo de la norma anterior.
Sin embargo, en el caso nos encontramos con una particularidad, a diferencia de los problemas más comunes de retroactividad donde se puede distinguir claramente la adquisición de un derecho mediante un título o situación plenamente identificable que autoriza su ejercicio, estamos tratando de normas que configuran el ejercicio de un derecho fundamental, como lo es el acceso a las candidaturas independientes. Esta situación nos lleva a que el análisis del problema de la aplicación retroactiva de la norma deba abordarse con una óptica constitucional.
Por una parte, el análisis debe realizarse a la luz del principio de progresividad que regula el tercer párrafo del artículo 1o. constitucional[10], esto es, la aplicación retroactiva indebida de la norma sólo se actualiza, en el caso de normas que realizan la configuración para el ejercicio de derechos fundamentales, si la nueva norma es más restrictiva que la norma derogada y su aplicación puede significar la disminución de un derecho o situación previamente configurada. El mandato de progresividad implica que los derechos deben irse ampliando y que las conquistas en materia de derechos fundamentales constituyen un piso a partir del cual los derechos deben crecer y nunca decrecer.
A la luz de este parámetro tenemos que una norma se entiende regresiva, cuando recorta o limita el ámbito sustantivo de protección del respectivo derecho, o bien cuando se extienden sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al respectivo derecho, situación que en el presente caso no se actualiza, puesto que las reglas procesales se han flexibilizado en tanto que la fracción I del artículo 298 del Código Electoral eliminó la prohibición absoluta que antes se contenía en la primera parte de la fracción I del artículo 371, donde el solo hecho de haber desempeñado un cargo de dirigencia partidaria en las condiciones temporales ahí señaladas excluía toda posibilidad de participación. Ahora, la nueva norma dispone que aquellos que hayan ocupado un cargo de dirigencia partidaria, con autonomía de lo próximo o remoto de ello, podrán ser candidatos independientes, si renuncian al partido un año antes del inicio de la jornada electoral.
En este tenor, es claro que el artículo 298, fracción I, resulta más favorable y menos restrictivo para el Aspirante que el artículo 371, fracción I, razón por la cual no atenta en su perjuicio contra el principio de progresividad, y su aplicación en el presente proceso electoral no puede considerarse bajo ninguna circunstancia retroactiva.
Si se aplicara la norma anterior, tomando en cuenta que el Aspirante fue Coordinador de los Diputados locales de la Fracción Parlamentaria del PAN desde el 15 de enero de 2012 al 31 de diciembre de 2013 y, como tal, fue miembro del Comité Directivo Estatal del PAN en Michoacán en esas fechas, se tiene que estaría excluido del proceso electoral en curso y tendría la prohibición absoluta para ser candidato independiente, en tanto que ocupo un cargo de dirigencia partidaria hasta el 31 de diciembre de 2013, esto es, el año anterior al inicio del proceso electoral, el cual inició el 7 de octubre de 2014.
Por otro lado, según la norma vigente, debió haber renunciado el 7 de junio de 2014, y tampoco cumplió con dicho plazo establecido, puesto que renunció públicamente, —tal como tuvo por demostrado[11] el Tribunal Responsable, cuestión que no se controvirtió en esta instancia— hasta el 17 de noviembre de 2014; esto es, cinco meses después de la fecha exigida, y también, se destaca, cinco meses después de que entró en vigor la norma que así lo estableció (30 de junio de 2014). Durante todo este tiempo, el Aspirante nunca manifestó —o al menos no hay constancia de que así hubiera sido— intención alguna de separarse del Partido Demandante, ni su intención de contender por la vía de una candidatura independiente; incluso seguía siendo militante en activo cuando inició el proceso electoral y por semanas después.
En otra lid, el aspirante también argumenta que tiene el derecho adquirido de contender en la vía de candidatura independiente desde el 10 de agosto de 2012. Sin embargo, esta situación resulta inexacta, pues es necesario distinguir con toda claridad entre el derecho fundamental y las normas de configuración que hacen posible su ejercicio.
Así, resulta necesario abordar el problema a partir de la naturaleza y la finalidad de la norma. El derecho a ser votado en la vía de candidatura independiente es un derecho fundamental de índole política regulado en la fracción II del artículo 35 constitucional[12], que tienen todos los ciudadanos mexicanos por el simple hecho de serlo; pero requiere una configuración legal para su plena eficacia, pues el propio precepto constitucional establece como condición para su ejercicio que se “cumplan con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación.”
Sin embargo, más allá del núcleo duro del derecho indisponible para el legislador y la exigibilidad inmediata que el derecho fundamental podría tener en casos de omisión legislativa, lo cierto es que al ser un derecho de configuración legal las condiciones para su ejercicio se plasman en la normativa electoral secundaria, siendo estas normas a la luz de las cuáles debe realizarse el análisis de su aplicación —y si esta resulta o no retroactiva—, el cual además deberá hacerse con base en las normas vigentes en cada proceso electoral.
Ciertamente, los ciudadanos son titulares del derecho político fundamental de poder participar como candidatos independientes en un proceso electoral cuando se cumplan las condiciones de la ley, sin embargo, esto no se traduce en que tengan un derecho adquirido a participar conforme a ciertas reglas electorales ya no vigentes al inicio de un proceso electoral, pues las reglas que lo rigen son las vigentes cuando éste inicia, a menos que éstas sean más restrictivas, como se desarrolló párrafos atrás.
Así, los ciudadanos deben participar en los procesos electorales conforme a las normas vigentes en cada proceso, sin que puedan alegar un derecho adquirido a contender conforme a la legislación electoral derogada, partiendo del hecho de que las mismas no sean regresivas. Las normas electorales son normas de configuración, normas que facilitan la realización de los comicios en donde debe existir plena certeza respecto de cuáles son las reglas.
Esta situación condiciona el análisis constitucional de retroactividad en materia electoral, pues es incorrecto hablar de un derecho adquirido conforme a reglas electorales anteriores, toda vez que al tratarse en esencia de normas procesales, son las normas vigentes las que deben regir cada proceso mientras respeten el principio de progresividad y los lineamientos temporales para su creación plasmados en el penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 constitucional. El citado precepto establece que las leyes electorales federales y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos 90 días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse y durante el mismo no podrá haber "modificaciones legales fundamentales", lo que garantiza el principio de certeza que debe observarse en la materia.
Por tanto, quienes participen en un proceso electoral deben hacerlo, por regla general, conforme a las normas vigentes en cada proceso siempre y cuando estas hayan cumplido con los plazos plasmados en la Constitución Federal. Al tratarse de reglas procesales que regulan los requisitos para la configuración de un derecho fundamental no es correcto plantear un problema de aplicación retroactiva a la luz de las normas derogadas, sino que, en todo caso, serán aplicables las reglas y los requisitos previstos en la normatividad vigente, como sucede en el caso.
Así, el artículo 298 del Código en cita configura las condiciones para el ejercicio del derecho a las candidaturas independientes y se inscribe dentro de las reglas del proceso electoral relativas a la obtención de una candidatura independiente; por tanto, su aplicación en el proceso electoral de ninguna manera puede considerarse retroactiva, pues introduce de manera progresiva reglas para configurar legalmente el ejercicio de un derecho constitucional mientras se encuentre vigente.
Dicho precepto, regula prohibiciones para blindar esta figura contra cualquier intento de vaciamiento. La norma tiene como finalidad garantizar a la sociedad que los ciudadanos que aspiren contender tengan una situación auténtica de independencia, lo que pasa por una desvinculación de su condición de líderes partidarios a fin de que ésta no influya indebidamente en el proceso, para lo cual exige la renuncia al partido un año antes de la jornada electoral (más adelante se volverá sobre esto). Esta es una condición objetiva que debe cumplir cualquier persona que pretenda participar en un proceso electoral.
En realidad, la aplicación de una norma como la atacada tiene que mirar hacia el pasado en cualquier momento porque esa es su configuración semántica y teleológica, a fin de garantizar una condición de independencia exigida por la norma, esto es, la necesaria desvinculación de quien aspire a una candidatura independiente que se da cuando la renuncia al partido se presenta en el plazo de un año previo a la jornada electoral. Las situaciones particulares de los aspirantes resultan irrelevantes para el cumplimiento de la norma, es decir, no se está dictando una norma para regular el comportamiento de todos los actores a partir de su vigencia, sino que se están dando reglas y requisitos que permiten asegurar objetivamente bienes jurídicos tales como la independencia de las candidaturas y que deben aplicarse mientras la norma permanezca vigente.
Tomando en cuenta lo anterior, esta Sala Regional considera que la aplicación de la norma al presente proceso no actualiza una aplicación retroactiva en términos de la prohibición prescrita por el párrafo primero del artículo 14 constitucional. Se insiste, el hecho de que una autoridad al realizar la individualización de la norma tome en cuenta hechos acontecidos en el pasado, sólo está vedado constitucionalmente cuando se afectan derechos adquiridos o situaciones concretadas bajo normas anteriores, lo que no se actualiza en el caso en estudio, puesto que se trata de la aplicación de reglas procesales para la configuración de un derecho fundamental y, se insiste, se han respetado también los principios de progresividad y de certeza electoral, porque las normas fueron respetuosas de las reglas de tiempo establecidas en el penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 constitucional.
Es así que el tribunal estatal, realizó un indebido tratamiento del problema de retroactividad que lo llevó a concluir la imposibilidad de aplicación de la norma, lo cual por todo lo antes dicho no es acertado y, además, tiene como efecto en los hechos inaplicar el citado requisito legal y restarle toda eficacia a la garantía de independencia de las candidaturas ciudadanas, siendo que la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 42/2014 y sus acumuladas, ya estudió y validó el requisito de renuncia y/o separación del partido político, el cual calificó de necesario, idóneo y proporcional para dar a la candidaturas independientes una verdadera autonomía frente a los partidos políticos, que se cumple con plazos que permiten presumir legalmente la desvinculación con los partidos políticos.
En conclusión, la aplicación de la prohibición contenida en la fracción I del artículo 298 del Código Comicial al presente proceso electoral, no es retroactiva ni implica la violación de algún otro principio constitucional, por lo que debe continuarse con el análisis de si esta resulta aplicable al caso concreto por la condición que el aspirante tuvo de ser líder de la fracción parlamentaria del Partido Demandante y, como tal, miembro del Comité Directivo Estatal.
El Partido Demandante señala que el Tribunal Estatal inadvirtió que el Aspirante a candidato independiente fue el Coordinador de los diputados locales del PAN desde el 22 de septiembre de 2012 y hasta enero de 2014 y que, por lo tanto, formó parte del Comité Directivo Estatal; que, indudablemente y contrario a lo señalado por el Tribunal Estatal, éste es un órgano de dirigencia. Sostiene que, por ello, el Aspirante conoce las estrategias y debilidades del partido y que esto pone en riesgo la equidad en la contienda.
El agravio del Partido Demandante es esencialmente fundado y suficiente para revocar la sentencia reclamada, como a continuación se desarrolla.
***
El Partido Demandante sostiene que la fracción I del artículo 298 le era aplicable al Aspirante en tanto que tuvo un “cargo de dirección partidista”, al ser parte del Comité Directivo Estatal. Por su parte, el aspirante sostiene que el ser parte del Comité Directivo no implica ejercer un cargo de dirigencia partidaria.
En el caso, está probado que el Aspirante, en su calidad de coordinador de los diputados del PAN en el Congreso local, formó parte del Comité Directivo Estatal, y, en esa virtud, en términos de la normativa estatutaria aplicable, como se explicará más adelante, se desempeñó como dirigente del partido desde el 15 de enero de 2012 al 31 de diciembre de 2013; de ahí que el citado Aspirante se encuentra, efectivamente, en el supuesto de aplicación de la fracción I del artículo 298 del Código comicial estatal y le era exigible que hubiese renunciado al partido con la anticipación de 1 año que ahí se ordena para poder ser candidato independiente. De ahí lo fundado del agravio que aquí se estudia.
La norma en comento dice:
ARTÍCULO 298. Los ciudadanos que aspiren a ser registrados como candidatos independientes además de cumplir los requisitos establecidos en este Código, deberán atender las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias establecidas al efecto, así como los criterios o acuerdos que emitan las autoridades electorales competentes.
No podrán ser candidatos independientes:
I. Los que hayan desempeñado, cargo de dirigencia nacional, estatal o municipal en algún partido político, a menos que hayan renunciado al partido, un año antes del día de la jornada electoral.
(…)
Como se desprende del citado dispositivo, la norma exige la renuncia partidista a quienes “hayan desempeñado cargo de dirigencia nacional, estatal o municipal” en determinado partido político.
Dicho numeral impone el deber a este órgano jurisdiccional de contestar una serie de cuestionamientos para poder esclarecer cuál es el objeto de la norma, qué debe entenderse por “cargos de dirigencia” y, si, en el caso, el Aspirante a candidato independiente debía renunciar a su partido político con la anticipación ahí exigida.
Debe observarse que las normas referentes a la regulación de las condiciones de ejercicio de las candidaturas independientes encuentran asidero en el artículo 35, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Respecto a la finalidad constitucional y la configuración de las candidaturas independientes, debe tomarse en cuenta que cuando dicha figura fue incorporada en el texto constitucional el 9 de agosto de 2012, en el procedimiento legislativo se destacó lo siguiente:
(…)
“La participación ciudadana es un elemento esencial en las democracias modernas, lo que representa trascender de la noción de democracia electoral y dar paso a la democracia participativa, en la que se promuevan espacios de interacción entre los ciudadanos y el Estado.
Las candidaturas Independientes son una vía de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos en un régimen democrático. La apertura en esta materia, significa un avance en la construcción de nuestra democracia.
El derecho ciudadano a "votar y ser votado" forma parte de los derechos civiles y políticos reconocidos a nivel nacional e internacional. No obstante, en el caso de México este tema es una asignatura pendiente, cuando la tendencia internacional es el fortalecimiento de los regímenes democráticos a partir de la coexistencia de un sistema de partidos y de candidaturas independientes.
(…)
Con el fin de propiciar que las candidaturas independientes se constituyan en verdaderos mecanismos de participación de ciudadanos que no se sienten representados ideológica o programáticamente por alguno de los partidos políticos.
(…)
“En México, millones de ciudadanos ven con desencanto a la política y uno de los factores que han contribuido a esta percepción es el monopolio que ejercen los partidos políticos sobre todos los aspectos de la vida política nacional. Esta situación de monopolio distorsiona los componentes esenciales de la democracia y ha trasladado el poder de decisión de los ciudadanos a las burocracias o a los grupos cupulares de los partidos. Al final, son los partidos los que controlan la puerta de acceso a la vida política, así como la agenda y el ritmo de las reformas.
Por ello, es urgente establecer un sistema electoral que permita a los ciudadanos postularse de forma independiente para los cargos de elección popular. Este será un paso de gran relevancia en el establecimiento de una democracia verdaderamente representativa y funcional.
Lo cierto es que limitar el acceso a los ciudadanos al ejercicio del poder sólo a través de los partidos políticos atenta contra el ideal democrático participativo y la soberanía popular y puede conculcar el derecho, también reconocido en la Carta Magna, a la libertad de asociación y participación política.
(…)
Proponemos adicionar una nueva fracción quinta al artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para establecer que la ley garantizará a los ciudadanos que deseen presentarse como candidatos ciudadanos o independientes a los partidos políticos a cargos de elección popular, mecanismos para que participen de manera equitativa en los procesos electorales, debiendo garantizar su acceso equitativo a los medios de comunicación social.
De lo transcrito puede colegirse que el reconocimiento de las candidaturas independientes se hizo con el fin de establecer una vía de participación ciudadana independiente de los partidos políticos y que dicha figura se previó para propiciar una mayor participación ciudadana y presentar mayores opciones de oferta política frente al monopolio partidista.
Esto es, las candidaturas independientes nacieron como una figura alterna, como una vía separada e independiente de los partidos políticos para poder cumplir a cabalidad con su función constitucional.
El citado marco teleológico permite explicar que se impongan diversas medidas para asegurar la citada independencia de las candidaturas. Una de dichas condiciones es que los aspirantes a candidatos independientes se separen con determinada anticipación de cualquier partido político si es que “desempeñaron un cargo de dirigencia”, tal como lo dispone el artículo 298, fracción I del Código Electoral del Estado de Michoacán.
Sobre el particular, debe destacarse que la Suprema Corte de Justicia analizó el citado numeral 298, fracción I, y declaró su constitucionalidad, señalando lo siguiente:
(357) En el caso, como se indicó previamente, el legislador de Michoacán estableció como requisito para registrar candidaturas independientes, que el aspirante no haya desempeñado algún cargo de dirigencia en algún partido político, salvo que hayan renunciado a éste un año antes del día de la jornada electoral, o bien, no sea servidor público y haya desempeñado un cargo de elección popular, a menos que renuncien al partido político por el que accedieron a éste un mes antes de que se emita la convocatoria respectiva.
(358) Para verificar la constitucionalidad de la previsión recién transcrita, dicha medida debe someterse a un escrutinio estricto de proporcionalidad, toda vez que restringe el derecho a ser votado bajo una de las modalidades que la Constitución prevé como vía de acceso a los cargos de elección popular, por lo que debe determinarse si persigue una finalidad constitucionalmente imperiosa; si la medida está estrechamente vinculada con esa finalidad imperiosa, y si se trata de la medida que restringe en menor grado el derecho protegido.
(359) Este Tribunal Pleno encuentra que la medida impugnada supera dicho escrutinio estricto por lo siguiente.
a. Finalidad constitucionalmente imperiosa
(360) La disposición impugnada es consistente con lo que el órgano reformador de la Constitución expresó en el procedimiento legislativo de la reforma constitucional de nueve de agosto de dos mil doce, por la cual se incorporaron las candidaturas independientes a la Constitución, en el que se adujo que la finalidad era abrir nuevos cauces a la participación ciudadana, sin condicionarla a la pertenencia a un partido político, así como estimular el interés de la sociedad en los asuntos públicos y los procesos comiciales superando la limitación de opciones ante la sociedad y la ciudadanía .
(361) Además, en el procedimiento que dio origen a la reforma constitucional de veintisiete de diciembre de dos mil trece, a través de la cual se impuso a las entidades federativas la obligación de legislar en materia de candidaturas independientes, se argumentó que la participación ciudadana es un elemento fundamental en las democracias modernas, lo que implica trascender de la noción de democracia electoral y dar paso a la democracia participativa, en la que se promuevan espacios de interacción entre los ciudadanos y el Estado .
(362) Por tanto, en la medida en que la restricción contenida en el artículo combatido busca mantener el acceso a las candidaturas independientes como una prerrogativa de los ciudadanos sin la intermediación del sistema de partidos políticos, esta Corte encuentra que sus finalidades son constitucionalmente imperiosas, pues están encaminadas a que el acceso de los ciudadanos independientes al ejercicio del poder público se dé en condiciones de igualdad, preservando esa vía de acceso a los cargos públicos como una verdadera opción ciudadana y como una alternativa al sistema de partidos.
b. Adecuación estrecha entre la medida y la finalidad imperiosa
(363) La medida consistente en que el solicitante del registro como candidato independiente no haya ocupado algún cargo de dirección dentro de un partido político cuando menos un año antes al día de la jornada electoral, o bien, desempeñado algún cargo público, derivado de un proceso comicial en el que haya sido postulado por un instituto político, a menos que se haya separado de éste un mes antes de que se emita la convocatoria respectiva, está claramente encaminada a la consecución de la finalidad constitucional perseguida.
(364) La limitación está dirigida a quienes hayan sido dirigentes de algún instituto político, o bien, servidores públicos postulados por estos, quienes podrían servirse de su participación e influencia al interior de los partidos para lograr apoyos en favor de su candidatura.
(365) Adicionalmente, con el impedimento en análisis se logra que el acceso a estas candidaturas esté disponible, efectivamente, para ciudadanos que buscan contender sin el apoyo de una estructura partidista, ya que la influencia que los dirigentes de los partidos políticos, o quienes hayan sido postulados por ellos, puedan tener sobre las estructuras partidarias a las que pertenecieron se prolonga en el tiempo, de modo que sólo habiendo pasado un periodo determinado puede asegurarse que no la usarán desde su posición como candidatos independientes.
(366) En este sentido, la medida no sólo tiene el potencial de contribuir al fin buscado, sino que está específicamente diseñada para alcanzarlo.
c. Medida menos restrictiva
(367) La medida impugnada es la que restringe en menor medida el derecho a ser votado pues, por un lado, quienes se encuentren en el supuesto de la prohibición en análisis disponen de alternativas para ejercer su derecho a ser votados, ya sea por conducto del partido político al que pertenecen o a través de uno diferente y, por otro, en lo referente al periodo de la prohibición, esto es, de un año o un mes, según sea el caso, se estima que con éste se evita que el instituto político al que haya pertenecido el aspirante, le brinde apoyo durante el proceso comicial.
(368) En estas condiciones, al perseguir un fin constitucional imperioso, ajustarse estrechamente al cumplimiento de ese fin, y ser la medida menos restrictiva para alcanzarlo, debe concluirse que el artículo 298, párrafo segundo, fracciones I y II, de la ley electoral de Michoacán no impone una restricción desproporcionada al derecho de ser votado, por lo que se reconoce su validez.
Como se ve, el Máximo Tribunal del país consideró que la exigencia de la renuncia al partido cumple con la finalidad constitucional y el bien protegido por las candidaturas independientes, que es asegurar que éstas sean una auténtica opción ciudadana, independiente de los partidos políticos y alejadas de cualquier influencia de las estructuras de éstos.
En el mismo sentido, la Sala Superior de este tribunal, al resolver el expediente SUP-JRC-53/2013, señaló que “la naturaleza de las candidaturas independientes, responde al efectivo ejercicio de los ciudadanos mexicanos para poder acceder a los cargos de elección popular eliminando el monopolio de los partidos políticos de presentar candidaturas a cargos de elección popular con lo cual se busca ampliar y potenciar el ejercicio del derecho a ser votado.”
Y respecto al desempeño del cargo de dirección de un partido político como impedimento para que un ciudadano sea registrado como candidato independiente, precisó que la diferencia sustancial entre un ciudadano militante y uno que ostenta un cargo de dirección en un partido político, estriba en que:
“un militante con cargo de dirección en un partido político puede desvirtuar la naturaleza de las candidaturas ciudadanas en la medida que la utilización de la estructura partidista a su favor puede romper la equidad en la contienda electoral. En efecto, se desnaturaliza la figura de los candidatos independientes al permitir que dirigentes nacionales, estatales o municipales de un partido político participen bajo esa figura, porque dichos ciudadanos han sido electos o designados conforme a las normas estatutarias propias para el efecto de dirigir, organizar y decidir sobre la estructura y funciones del partido en el ámbito territorial correspondiente.
En ese sentido, los ciudadanos militantes de los partidos políticos que tienen un cargo de dirección cuentan con determinadas facultades y deberes respecto de los integrantes y organizaciones del partido, así como en lo atinente a terceros.
Bajo esa perspectiva, los dirigentes partidarios, dada la posición que ocupan al interior de esas entidades de interés público, no pueden participar en los comicios locales o federales bajo la figura de candidatos independientes, porque ello implicaría la inobservancia de los principios constitucionales que sustentan esta figura, como son: el principio de pluralismo en los mecanismos de acceso a la participación como candidato en la contienda electoral y el principio de pluralismo en las opciones políticas.
El primer principio implica la eliminación del monopolio de los partidos políticos en la postulación de candidatos a cargos de elección popular, con lo cual se busca otorgar a los ciudadanos tener acceso a diversos mecanismos para participar en los comicios con el carácter de candidatos distintos y diferentes a la vía que representan dichas entidades de interés público, con lo cual se amplía el ámbito de ejercicio del derecho de ser votado.
En cuanto al segundo principio, está ligado directamente con el sistema democrático en tanto que las candidaturas independientes representan la introducción en el sistema electoral mexicano de la posibilidad de una nueva opción política distinta de los partidos políticos, con lo cual se potencia el derecho de votar de los ciudadanos al permitirse la participación de mayores opciones para elegir.”
En atención al citado marco interpretativo, delineado por el constituyente, por la Suprema Corte de Justicia y por la Sala Superior de este tribunal, esta Sala Regional considera que puede decirse, en otras palabras, o en esencia, la renuncia que se exige a los dirigentes de los partidos políticos busca proteger la equidad de la contienda para que un candidato “independiente” no se vea favorecido por tener influencia sobre o vinculación con las estructuras de un partido político o viceversa, tanto frente a otros candidatos independientes o porque se perjudique o beneficie a algún partido en particular.
En este sentido, la norma busca evitar la existencia de candidatos que no sean auténticamente independientes por tener vínculos con algún partido político, máxime si se trata de vínculos derivados de posiciones relevantes en el interior de tales organismos, tomando como criterio la proximidad o distancia con que se tuvo y disolvió tal vínculo.
Así las cosas, y si bien la restricción en comento no tiene como objeto inmediato o primordial buscar proteger las estrategias y/o el patrimonio político intangible de los partidos políticos por sí mismas, sí procura y válidamente —por todo lo antes dicho— evitar condiciones de competencia desigual entre exmilitantes y sus antiguos partidos políticos, pues, sin duda, el conocimiento que tengan sobre las operaciones específicas de algún partido, las posibles alianzas y/o estrategias de contienda y/o por la utilización que puedan llegar a efectuar de las estructuras partidistas, jugará como una ventaja o perjudicará al otro, y esto, en última instancia es una forma para cuidar la equidad en la contienda.
La Constitución y la legislación han considerado que la equidad en contiendas mixtas (entre candidatos independientes y partidos políticos) tiene cabida cuando los candidatos independientes son auténticamente independientes y no candidatos para-partidistas. Por esto, puede afirmarse que la restricción establecida en el artículo 298, fracción I se sustenta en que el legislador ha considerado que el mero hecho de haber desempeñado un cargo de dirección partidista desnaturaliza una candidatura independientes si los agentes con ascendencia y/o relación partidista no dejan transcurrir el tiempo ahí considerado, y contienden por la vía independiente cuando siguen teniendo ciertas ligas partidistas.
Primero, para responder esta pregunta debe apuntarse que la “dirigencia” de los partidos políticos es un concepto organizacional y estructural partidista.
Esto es, la definición de “cargos de dirigencia” gravita en la esfera de la organización interna de cada partido lo que, a su vez, recae en el ámbito de su constitucionalmente protegido derecho de autogobierno y, por ello mismo, corre por la cuerda de la esfera interna y de autodeterminación.
Cada partido político define con libertad a su interior quiénes son sus dirigentes, así como las estructuras y funciones que descansan en cada uno.
Y es que, de acuerdo con el artículo 41, Base I, de la Constitución Federal, así como el artículo 3, párrafo 1, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con el artículo 2, apartado 2, de la Ley de Medios, los partidos políticos son entidades de interés público a las que constitucionalmente se les reconoce y garantiza autogobierno y autodeterminación.
Igualmente, el artículo 34, párrafos 1 y 2, inciso b), de la Ley General de Partidos establece que los asuntos internos de los partidos comprenden el conjunto de actos y procedimientos relativos a su organización y funcionamiento, con base en las disposiciones previstas en la Constitución y en la Ley, así como en sus respectivos estatutos y lineamientos internos.
Como se puede advertir, la Constitución Federal generó una protección especial que envuelve a los partidos políticos, impidiendo a los Poderes y órganos del Estado realizar una intromisión indebida en la vida interna de los partidos. En este sentido, la elaboración y modificación de sus documentos básicos, los procedimientos y requisitos para la selección de sus precandidatos y candidatos a cargos de elección popular, y la definición de sus estrategias políticas y electorales, así como de su estructura de gobierno o dirigencia, constituyen los asuntos internos de los partidos políticos.
En vista de lo anterior, esta Sala Regional estima que teniendo como base los principios constitucionales de autodeterminación y auto organización de los partidos políticos, éstos tienen plena libertad para diseñar y precisar quiénes son sus dirigentes, de modo que para efectos de determinar quién ostenta un “cargo de dirigencia”, es preciso acudir tanto a la Ley de Partidos, como a los Estatutos de cada partido político.
Al efecto, cabe precisar que desde la perspectiva del régimen de los partidos políticos, debe atenderse que la existencia de órganos directivos se encuentra establecida en el artículo 43 de la Ley General de Partidos, que regula las bases mínimas de los órganos internos de los partidos, de la manera siguiente:
Artículo 43.
Entre los órganos internos de los partidos políticos deberán contemplarse, cuando menos, los siguientes:
b) Un comité nacional o local u órgano equivalente, para los partidos políticos, según corresponda, que será el representante del partido, con facultades ejecutivas, de supervisión y, en su caso, de autorización en las decisiones de las demás instancias partidistas;
(…)
2. Los partidos políticos nacionales deberán contar, además de los señalados en el párrafo anterior, con comités o equivalentes en las entidades federativas con facultades ejecutivas.
Del precepto anterior, se advierte que cada partido político debe disponer, en la esfera interna, la organización y composición de los órganos de dirigencia con facultades ejecutivas, y, evidentemente, de dirección, pues representan, tienen facultades ejecutivas, de supervisión y, además, de autorización de algunas de las decisiones de las instancias partidarias.
Así las cosas, para esclarecer cuál es —o no— un cargo de dirigencia nacional, estatal o municipal en un partido político, deben atenderse las disposiciones de ese propio partido político.
Es evidente entonces que, para definir lo que en un caso concreto deba tenerse como “cargo de dirigencia” es preciso tomarse en cuenta la normativa y diseño interno del partido político que corresponda, así como la manera en cómo haya integrado órganos colegiados o unipersonales y los haya nombrado como directivos o asignándoles una específica estructura. Se reitera, esa determinación constituye una decisión libre, parte de los asuntos internos de los partidos políticos que a los órganos jurisdiccionales no corresponde redefinir.
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En esa tesitura, en el caso, debe esclarecerse si el Comité Directivo Estatal y los miembros de éste son dirigentes, según la ley y la normativa estatutaria del Partido Acción Nacional.
Véase que el artículo 87 de los Estatutos Generales del PAN, vigentes al momento de los hechos, establece:
Artículo 87. Los Comités Directivos Estatales tendrán las siguientes atribuciones:
I. Vigilar la observancia, dentro de su jurisdicción, de estos Estatutos, de los reglamentos y de los acuerdos que dicten el Consejo Estatal, el Consejo Nacional y el Comité Ejecutivo Nacional;
II. Proveer al cumplimiento de los acuerdos de la Asamblea Nacional, de la Convención Nacional y de la Asamblea Estatal y Convención Estatal correspondientes;
III. Convocar al Consejo Estatal y a la Asamblea Estatal, a la Convención Estatal en su caso, así como supletoriamente a las asambleas municipales, en los casos que determinen los reglamentos aplicables;
IV. Designar, a propuesta del Presidente, al Secretario General y a los demás secretarios del Comité, así como integrar las comisiones que estime convenientes, entre las que estará la de Asuntos Internos, para el mejor cumplimiento de sus labores. El Secretario General lo será también de la Asamblea Estatal, la Convención Estatal y el Consejo Estatal;
V. Resolver sobre las licencias o las renuncias que presenten sus miembros, designando, en su caso, a quienes los sustituyan hasta en tanto haga el nombramiento el Consejo Estatal, si la falta es definitiva;
Aprobar los programas de actividades específicas de Acción Nacional en su jurisdicción y hacerlos del conocimiento del Comité Ejecutivo Nacional;
VI. Ratificar la elección de los Presidentes y miembros de los Comités Directivos Municipales y remover a los designados por causa justificada;
Evaluar el desempeño de los Comités Directivos Municipales en los términos del reglamento, así como acordar las medidas necesarias para el cumplimiento de los objetivos contenidos en los planes y programas del partido en el ámbito de su competencia;
VII. Examinar los informes semestrales que de sus ingresos y egresos les remitan los Comités Directivos Municipales;
VIII. Auxiliar al Registro Nacional de Miembros en el cumplimiento de sus funciones, en los términos del Reglamento respectivo;
IX. Constituir las comisiones distritales para la realización transitoria de acciones concretas, que sirvan de apoyo en la coordinación de un grupo de municipios que coincidan geográficamente con el ámbito distrital;
X. Acordar la colaboración con otras organizaciones ciívico-políticas de la entidad, previa aprobación del Comité Ejecutivo Nacional;
XI. Designar a los representantes del Partido ante los respectivos organismos electorales de su jurisdicción, o en su caso delegar esta facultad en los términos del Reglamento;
XII. Impulsar permanentemente acciones afirmativas para garantizar la equidad de género en todos los ámbitos de su competencia;
XIII. Desarrollar mecanismos que orienten la acción del Partido en el ejercicio del gobierno y su relación con la sociedad;
XIV. Atender y resolver, en primera instancia, todos los asuntos municipales que sean sometidos a su consideración, y
XV. Las demás que fijen estos Estatutos y los reglamentos.
Ahora bien, de acuerdo con el artículo recién citado el Comité Directivo Estatal es un órgano de dirección del partido y sus miembros tienen atribuciones directivas, constitutivas y ejecutivas, si consideramos que “dirigir”, gramaticalmente[13], implica gobernar, regir o dar reglas.
Tenemos que, entre otras, el Comité Directivo Estatal tiene:
Funciones Ejecutivas: Llevar a cabo la observancia y proveer el cumplimiento, dentro de su jurisdicción de los reglamentos y de los acuerdos que dicten las Asambleas Nacional y Estatal, así como los Consejos y Comités Nacional y Estatal; aprobar los programas de actividades específicas de Acción Nacional en su jurisdicción; designar a los representantes del Partido ante los respectivos organismos electorales de su jurisdicción; acordar la colaboración con otras organizaciones cívico-políticas de la entidad
Funciones Constitutivas: Constituir comisiones distritales para la realización transitoria de acciones concretas; determinar y constituir mediante criterios operativos y atendiendo a las necesidades particulares de cada estado, la forma de organización sub-municipal, distrital o metropolitana
Funciones de supervisión: Evaluar el desempeño de los Comités Directivos Municipales en los términos del reglamento, así como acordar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los planes y Estatutos Vigentes.
Por lo tanto, es claro, que el Comité Directivo Estatal es un órgano directivo colegiado.
En esta tesitura, en el Partido Acción Nacional, el ser miembro del Comité Directivo Estatal implica desempeñar un cargo de dirección, gobierno, administración e, incluso, control, dentro del partido.
Es importante señalar que esta Sala Regional no inadvierte que los integrantes de dicho órgano colegiado tienen un origen diverso entre sí, pues aun cuando todos son miembros del Comité Directivo Estatal, llegan a éste por vías diversas, según sean electos o por ministerio de la norma estatutaria, o según pertenezcan a un sector concreto del partido, por ejemplo: (i) Presidente del Comité, ii) los titulares de Acción Política de la Mujer y de Acción Juvenil, (ii) coordinador de los diputados locales, o (iii) miembros activos del partido que son electos para complementar el órgano colegiado.
Sin embargo, estas diferencias entre el origen de su nombramiento y las distintas facultades que tienen al interior de la estructura partidaria, lo cierto no son aptas para, a partir de estas, hacer distinciones sobre quién es más o menos dirigente entre ellos, porque lo cierto es que 1) todos forman parte del órgano colegiado con voz y voto, 2) son pares al interior de uno de los órganos directivos esenciales del partido y 3) tienen posibilidad todos de influir en las decisiones del partido tanto dialécticamente, como a través del voto.
Atender a lo establecido en la normativa partidista, sin distinguir en donde esta no lo ha hecho, permite asegurar en mayor medida el bien tutelado por la norma en comento, el cual, como ya se dijo, es la efectiva independencia de las candidaturas ciudadanas, puesto que precisamente así se optimiza que la totalidad de los puestos de dirección queden dentro del ámbito de aplicación de la norma, sin que se haga entre estos distinción alguna que pueda atentar contra el objetivo de la norma. Si los juzgadores hiciéramos distinciones pondríamos el riesgo el bien jurídico tutelado por esta norma y el principio constitucional de auto determinación partidista.
Por otro lado, atender a lo considerado como dirigencia en las normas partidistas también permite cumplir a cabalidad con el principio de certeza electoral, el cual —es sabido— es principio rector de vital importancia en la materia electoral, puesto que, de antemano, los contendientes y aspirantes conocen lo que, en términos de cada partido político, es un cargo de dirigencia. Si fuesen los juzgadores quienes establecieran la clasificación de dirigentes o no dirigentes atendiendo a criterios particularizados que no se conozcan desde el inicio del proceso electoral, tal práctica podría tener el indebido efecto de cambiar las reglas de la contienda ya cuando ésta se encuentra en marcha.
Sobre el particular, esta Sala Regional debe observar, como ha señalado, entre otros, en el precedente ST-JDC-151/2013 que los artículos 39, 40, 41, 116 y 122 de la Constitución Federal establecen una pluralidad de directrices y mandamientos en materia electoral[14], entre ellas, los principios rectores en la materia electoral. Según se ha establecido en estos preceptos constitucionales, los principios rectores en lo electoral para la renovación de los poderes públicos en cualquiera de sus niveles de gobierno son: la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad; principios a través de los que se garantiza a los ciudadanos, partidos y demás actores políticos y participantes un mínimo estructural y transversal (aplicable a todas las instituciones que organizan y controlan los actos de una elección) que asegura el elemento democrático en dichos procesos.
La rectoría de estos principios no se circunscribe a los actos propiamente pertenecientes a la organización del proceso electoral, sino que irradian su fuerza normativa, en general, a todos aquellos actos que puedan incidir en el proceso electoral, precisamente porque se trata de principios que garantizan un mínimo estructural que se ha estimado necesario para que las elecciones puedan ser, efectivamente, una manifestación auténtica y libre de los electores.
Ahora bien, conforme a lo antes dicho, tratándose en la especie de definir qué se considera como “cargo de dirigencia” en determinado partido político para efectos de asegurar que no se ocupen candidaturas ciudadanas por personas con vínculos partidistas; las autoridades electorales estamos obligadas a observar las reglas estatutarias y demás disposiciones reglamentarias de los institutos políticos, pues de esa forma se privilegiaran los principios de certeza y legalidad, de modo que se reduzca lo más posible la incertidumbre y confusión respecto a qué es un “cargo de dirigente”, para evitar que los contendientes y participantes actúen arbitrariamente y/o de modo que atenten contra principios democráticos.
La observancia de los principios de certeza y legalidad, en el caso, se traduce en que los militantes de los partido políticos, miembros de sus órganos de dirección y, en general, todos los que participen en el proceso electoral, específicamente en la selección de candidaturas independientes, conozcan las normas y reglas electorales que rigen esos actos y que definen quién se encuentra habilitado o imposibilitado para ser candidato independiente de conformidad con la reglamentación estatutaria vigente, y cuenten con la seguridad de que todo participante se sujetará a lo ahí establecido.
En síntesis, para satisfacer los principios de certeza y legalidad en los procesos de selección y registro de candidaturas independientes, esta Sala Regional, debe atender al marco normativo que defina los cargos directivos al interior de los partidos políticos y aplicarlo con claridad, sin hacer distinciones que la propia norma estatutaria no lleva a cabo, de modo tal que todos los participantes puedan tener claro quién es dirigente o no, quién debe entonces separarse del partido con determinada anticipación, y, en su caso, los revisores tengan un referente claro para analizar la validez o decretar la invalidez de estos procesos.
En ese entendido, puede afirmarse, la exigencia de la renuncia a cualquier dirigente o exdirigente partidista es una regla que descansa sobre la presunción de que la candidatura de cualquier dirigente partidista actualiza ese riesgo de desnaturalizar la independencia de la candidatura ciudadana y, por ello, es una regla de aplicación estricta que no es disponible para el juzgador. Y, por todo lo antes dicho, se trata de una norma que no permite la distinción entre tipos o grados de dirigentes, sino que exige que el Tribunal atienda a lo que cada partido político, de conformidad con las leyes electorales, específicamente la Ley General de Partidos Políticos, ha establecido como cargos de dirigencia.
Ciertamente, el Aspirante en comento desempeñó un cargo de dirigencia partidista y actualizó la aplicación de la restricción establecida en la norma.
En autos está demostrado que el Aspirante es integrante de la actual legislatura del Congreso del Estado de Michoacán y que fue Coordinador de los Diputados locales de la Fracción Parlamentaria del PAN desde el 15 de enero de 2012 al 31 de diciembre de 2013[15] .
En esa lógica, el Aspirante sí formó parte del Comité Directivo Estatal en comento, pues así lo establecían los estatutos vigentes en ese momento[16] y que rigieron la conformación de dicho Comité, en específico en el artículo 86, que decía:
ARTÍCULO 86. Los Comités Directivos Estatales se integrarán por:
a. El Presidente del Comité;
b. El Coordinador de los diputados locales, si es miembro del Partido;
c. La titular de Promoción Política de la Mujer;
d. El titular de Acción Juvenil, y
e. No menos de quince ni más de treinta miembros activos del Partido, residentes en la entidad designados por el Consejo Estatal.
Además asistirán con derecho a voz los titulares de Secretarías que no sean miembros del Comité Directivo Estatal.
Para ser Presidente del Comité Directivo Estatal se requiere una militancia mínima de tres años y haberse distinguido por su lealtad a los principios y programas del Partido. El Presidente del Comité Directivo Estatal y los miembros a que se refiere el inciso e) de éste artículo serán electos por el Consejo Estatal, por mayoría de votos de sus miembros presentes y ratificados por el Comité Ejecutivo Nacional.
El Presidente y los demás miembros del Comité Directivo Estatal podrán ser removidos de su cargo por causa justificada, por el Comité Ejecutivo Nacional previo procedimiento reglamentario.
En la proporción que fije el Reglamento, el Comité Directivo Estatal podrá integrarse con miembros que reciban remuneración del Partido.
Los miembros de los Comités Directivos Estatales serán electos por períodos de tres años, sin perjuicio de lo establecido en los artículos 64 fracción XXIV y 94 de estos Estatutos. Los miembros de los Comités Directivos Estatales continuarán en funciones hasta que tomen posesión de sus puestos quienes hayan sido designados para sustituirlos.
Para que los Comités Directivos Estatales funcionen válidamente se requerirá la presencia de cuando menos la mitad más uno de sus miembros y sus resoluciones se tomarán por mayoría de votos; en caso de empate, el Presidente tendrá voto de calidad. El miembro que falte a tres sesiones consecutivas sin causa justificada perderá el cargo, con una simple declaratoria del propio Comité.
Por esto, es que resulta fundado el agravio en estudio; pues, efectivamente, el Tribunal Estatal pasó por alto que el Aspirante fue miembro del Comité Directivo Estatal y, en esa virtud, desempeñó un cargo de dirigencia en el partido.
Es así que desde el punto de vista normativo es claro que la pertenencia del Coordinador parlamentario al Comité Directivo Estatal implica que le correspondieran funciones de dirigencia en la vida interna del partido, y, por ello, en el caso se actualiza la exigencia de que se separara del partido político con un año de anticipación a la jornada electoral, tal como lo dispone la norma en comento.
Pero, no sucedió así; el Aspirante presentó una renuncia pública al partido hasta el 17 de noviembre de 2014 y no el 7 de junio de ese año, ni tampoco inmediatamente después de haber entrado en vigor el artículo 298, fracción I de la ley electoral estatal (30 de junio de 2014); esto es, renunció cinco meses después de la fecha establecida en la norma (1 año antes de la jornada electoral).
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Además de lo anterior, cabe destacar que, en el caso concreto, el Aspirante no sólo ejerció un cargo de dirigencia partidaria en atención a su membresía en el Comité Directivo, sino en atención a la naturaleza de su propio nombramiento.
Ciertamente, su participación en la dirigencia del grupo tiene un origen mediato en la designación como diputado a través de un proceso electoral abierto al voto de todos los ciudadanos, pero inmediato en virtud del nombramiento que se le dio a dicho diputado por parte del Presidente del Comité Directivo Estatal, en términos de la normativa interna[17]; de donde resulta que su vinculación con el Comité Directivo es una parte de suma importancia en la estructura orgánica partidaria estatal o nacional, debido al papel vinculativo o comunicativo con el órgano legislativo en su calidad de coordinador de la bancada partidista.
Esto es, el coordinador de la bancada partidista sí cumple un papel importante en la dirigencia, no sólo como miembro con voz y voto del Comité Directivo Estatal por disposición estatutaria, sino como medio de comunicación entre las estructuras partidistas y el órgano legislativo; dicho servidor público, por normativa estatutaria del partido que lo nombró tiene un compromiso de atender a los lineamientos marcados por la dirigencia, y justamente de ahí deriva que él mismo tenga ese carácter de dirigente en su propio ámbito de desempeño.
En el mismo sentido, la Sala Superior de este tribunal señaló en la sentencia recaída en el expediente SUP-RAP-75/2009 que las bancadas partidistas —y por lo tanto sus coordinadores— pueden orientarse según los lineamientos partidistas, aunque su función debe, ante todo, dirigirse a su calidad de servidores público, su calidad partidista no los abandona; textualmente sostuvo:
“Ciertamente, en el ejercicio de su cargo, los diputados y senadores no pierden sus derechos partidarios, ni se desvinculan del instituto político que los propuso como candidatos; al contrario, en principio, buscan legítimamente defender, aplicar y orientar sus actos de acuerdo con la ideología y principios del partido político del que emanan, pero sin que se ignore o merme la esencia del cargo y su tarea principal; a saber: la representación de la soberanía popular en la función legislativa, ejercida a través de diputados y senadores libres de pensar, opinar y decidir en la esfera de su competencia.
Es decir, los legisladores, al haber sido postulados como candidatos a un cargo de elección popular por un partido político, es indudable que en su labor legislativa realizan las acciones parlamentarias para que los contenidos del programa de acción y plataforma electoral propuesta por el partido político se cumplan, por tanto, su actividad legislativa coincide, en principio, con las propuestas y postulados del partido, aunque también al ser representantes de la Nación deben buscar el bien de ésta.”
En ese estado de cosas, es que si se atendiese no sólo a su calidad de dirigente en términos de la normativa estatutaria, sino a la naturaleza de su nombramiento, y a las funciones desempeñadas, se advierte que el coordinador parlamentario atiende a un propósito que si bien en primer lugar tiene su razón de ser en el cumplimiento de las funciones parlamentarias expresamente contenidas en diversos artículos de la Ley Orgánica y de Procedimientos del Congreso de Michoacán[18] también incide en un grado importante en el ámbito de la vida del instituto político, porque la propia naturaleza del encargo está orientada a una función partidaria especifica en el Comité Directivo Estatal como coordinador y como enlace o vinculación con el órgano legislativo.
Tiene a su disposición recursos partidistas, traza líneas de comunicación y de acción específica y conoce y decide en general la agenda parlamentaria del partido, tal que, para efectos de la prohibición de ser candidato independiente, está en posibilidad de controlar y/o dirigir alguna estructura partidista y/o de beneficiarse de esa posición de tal manera que su posición pose una amenaza a la equidad de la contienda.
Si bien es cierto que los órganos parlamentarios no son propiamente órganos de los partidos políticos, entre éstos existe una relación estrecha, no solo sociopolítica, sino también jurídica. Los grupos parlamentarios son en buena medida la expresión de participación política de los partidos en el órgano parlamentario, sus posiciones son las del partido, su agenda debe ser la del partido, o al menos es indiscutible que los electores así lo identifican.
La relación que establecían los estatutos vigentes del PAN en la fecha en que el Aspirante fue parte del Comité Directivo entre el partido y su coordinador parlamentario no era una relación intrascendente. Se trataba de una relación esencial por una doble vía, la dirigencia partidaria formal, vía la membresía estatutaria en el Comité Directiva y, por otra parte, una relación sustantiva, entre el líder del grupo Parlamentario cuya conducción política al interior del Congreso es el reflejo de la agenda política del partido. Incluso, su nombramiento como Presidente de la Mesa Directiva no puede entenderse sin el apoyo de su grupo parlamentario.
Por último, esta Sala Regional quiere enfatizar que la norma que se ha venido analizando no prohíbe que un exdirigente de un partido pueda continuar su carrera política como candidato independiente si se separase de su partido, eso resulta incluso connatural a la arena político-electoral, pero es consecuente con la finalidad constitucional de las candidaturas independientes que dicha continuidad pase por un tiempo razonable de desvinculación como el de un año que se ha establecido.
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Así pues, esta Sala considera que en el caso el requisito de “renuncia con un año de anticipación” sí era exigible al Aspirante, y no se cumplió a cabalidad, así que, como ya se ha razonado, el agravio del Partido Demandante resulta fundado y suficiente para revocar la resolución impugnada.
En las citadas condiciones, al haber resultado fundados los agravios del Partido Demandante, lo procedente es revocar la sentencia recurrida, razón por la cual debe también ordenarse al IEM revocar el Acuerdo CG-16/2015 de 16 de enero de 2015, que aprobó el registro como aspirante a candidato independiente al Aspirante y a los integrantes de su planilla para conformar el Ayuntamiento del Municipio de Morelia.
Ahora bien, toda vez que la revocación es con motivo de la situación de inegibilidad del Aspirante, resulta necesario dilucidar si esta situación afecta también la condición de la planilla y los demás miembros.
Al respecto, debe aplicarse la regla del artículo 191 del Código Electoral del Estado de Michoacán de Ocampo[19], que prevé que en el caso de las candidaturas independientes no procede la sustitución, razón por la cual, el Aspirante a candidato independiente a Presidente Municipal no puede ser sustituido. Asimismo, también debe tomarse en cuenta que ni el Código Electoral, ni el artículo 14 de la Ley Orgánica Municipal regulan la figura de suplente para el caso del Presidente municipal, sino sólo el caso de los demás miembros del ayuntamiento[20], regla que se traslada también a la elección donde la candidatura a la Presidencia Municipal carece de suplentes.
Por tanto, a la luz de las normas antes referidas al no existir legalmente la posibilidad de sustituir al aspirante y, ante la revocación de su registro candidato independiente, debe revocarse el registro de la planilla en su totalidad.
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NOTIFÍQUESE, por oficio al Partido Político Demandante, al Tribunal Electoral del Estado de Michoacán y al Instituto Electoral del mismo estado, acompañando sendas copias certificadas de este fallo; por el correo electrónico a los Terceros interesados; y por estrados a los demás interesados.
Devuélvanse los documentos atinentes y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.
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Fue Magistrada Ponente María Amparo Hernández Chong Cuy y Secretarios Jeannette Velázquez de la Paz y Marat Paredes Montiel. Firman el Magistrado y las Magistradas integrantes de esta Sala Regional, ante el Secretario General de Acuerdos, quien autoriza y DA FE.
MAGISTRADO PRESIDENTE
JUAN CARLOS SILVA ADAYA
MAGISTRADA MARÍA AMPARO HERNÁNDEZ CHONG CUY | MAGISTRADA MARTHA C. MARTÍNEZ GUARNEROS |
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS
GERMÁN PAVÓN SÁNCHEZ
