RECURSO DE APELACIÓN

EXPEDIENTE: ST-RAP-4/2024

RECURRENTE: MORENA

AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL

MAGISTRADO: ALEJANDRO DAVID AVANTE JUÁREZ

SECRETARIOS: RENÉ ARAU BEJARANO, THELMA SEMIRAMIS CALVA GARCÍA, CELESTE CANO RAMÍREZ, MARCOTULIO CÓRDOBA GARCÍA Y LEOPOLDO GAMA LEYVA.

COLABORARON: BLANCA ESTELA GAYOSSO LÓPEZ Y ALFREDO ARIAS SOUZA

Toluca de Lerdo, Estado de México, a 7 de febrero de 2024.

VISTOS para resolver los autos del recurso de apelación citado al rubro, promovido por el partido MORENA[1] en contra del dictamen consolidado INE/CG628/2023 y la resolución INE/CG635/2023, aprobados por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral,[2] relacionados con las irregularidades encontradas en la revisión de los informes anuales de ingresos y gastos ordinarios del citado partido, en el Estado de México, Michoacán, Colima y Querétaro, correspondientes al ejercicio 2022, y

R E S U L T A N D O

I.            Antecedentes. De la demanda y las constancias del expediente, se advierten:

1.     Acto impugnado. El 1 de diciembre de 2023, el Consejo General del INE aprobó el dictamen consolidado INE/CG628/2023 y la resolución INE/CG635/2023, respecto de las irregularidades encontradas en la revisión de los informes anuales de ingresos y gastos de los partidos políticos correspondientes al ejercicio 2022.

2.     Recurso de apelación. El 12 de diciembre de 2023, el representante propietario de MORENA promovió ante el Consejo General del INE, este recurso de apelación el cual se remitió a la Sala Superior.

II.            Acuerdo plenario SUP-RAP-3/2024. El 15 de enero de 2024 el Pleno de la Sala Superior determinó escindir la demanda, a fin de que esta Sala Regional conociera lo correspondiente a los Estados de México, Colima, Michoacán y Querétaro. Las conclusiones remitidas a esta sala son:

III.            Recepción y turno en esta Sala Regional ST-RAP-4-2024. El 18 de enero, se recibieron las constancias en esta sala. En consecuencia, el Magistrado Presidente ordenó integrar este expediente y turnarlo a su ponencia.

IV.            Radicación, admisión y cierre de instrucción. En los momentos procesales oportunos, el magistrado instructor radicó, admitió la demanda y cerró instrucción.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Jurisdicción y competencia. Esta Sala Regional es competente para conocer y resolver este asunto, por tratarse de un recurso de apelación interpuesto por un partido político nacional en contra del dictamen y resolución del Consejo General del INE, respecto de las irregularidades encontradas en el dictamen consolidado de la revisión de los informes de ingresos y gastos correspondientes al ejercicio 2022, en los Estados de Colima, México, Michoacán y Querétaro, entidades federativas que se ubican dentro de la Circunscripción en la que esta Sala Regional ejerce jurisdicción[5], además de haber sido así determinado por la Sala Superior, en el acuerdo plenario que dictó en el expediente SUP-RAP-3/2024.

SEGUNDO. Designación de magistrado en funciones. Teniendo como criterio orientador lo establecido en la jurisprudencia 2a./J. 104/2010, de rubro SENTENCIA DE AMPARO INDIRECTO. EL CAMBIO DE TITULAR DEL ÓRGANO QUE LA DICTARÁ DEBE NOTIFICARSE A LAS PARTES, PUES DE LO CONTRARIO SE ACTUALIZA UNA VIOLACIÓN PROCESAL QUE AMERITA REPONER EL PROCEDIMIENTO, SIEMPRE QUE SE HAGA VALER EN LOS AGRAVIOS DEL RECURSO DE REVISIÓN EL ARGUMENTO REFERENTE AL IMPEDIMENTO DEL JUEZ A QUO PARA CONOCER DEL ASUNTO,[6] se hace del conocimiento de las partes la designación del secretario de estudio y cuenta de esta Sala Regional, Fabian Trinidad Jiménez, en funciones de magistrado del Pleno de esta autoridad federal.

TERCERO. Requisitos de procedibilidad. La demanda reúne los requisitos generales y especiales de procedencia.[7]

a)     Forma. Se presentó por escrito y consta el nombre de la parte promovente y su representante, así como una firma autógrafa que se atribuye, sin que exista prueba en contrario, el acto impugnado, la responsable, además de mencionar hechos y agravios. Asimismo, la responsable en el informe circunstanciado reconoce la personería de quien suscribe la demanda.[8]

b)    Oportunidad. La demanda se presentó dentro de plazo de 4 días previsto en la Ley de Medios.

Esto, porque los actos impugnados se aprobaron en sesión extraordinaria del Consejo General del INE celebrada el 1 de diciembre de 2023, sin embargo, al existir un engrose de dicho acto, según aduce el actor, la responsable notificó al apelante el día 6 de diciembre y la demanda se presentó el 12. Por lo que al descontar 9 y 10 por ser sábado y domingo, al ser un asunto no relacionado con proceso electoral, se cumple con los cuatro días hábiles dados por el artículo 8, párrafo 1, de la Ley de Medios; ya que el plazo para promover los medios de impugnación empieza a correr hasta el momento en que el instituto político tiene conocimiento integral de la resolución que le causa agravio.[9]

Ello es así, porque no hay constancia de notificación anterior que desvirtúe lo alegado por el actor y, ello fue confirmado por la autoridad responsable a requerimiento del magistrado instructor.

c)     Legitimación e interés jurídico. Se colma la legitimación porque el recurrente es un partido político nacional y se acredita la representación del partido político MORENA, a través de su representante ante el Consejo General del INE[10] tal como lo reconoce la responsable en el informe circunstanciado.[11]

Asimismo, MORENA tiene interés jurídico por ser sancionado por irregularidades en materia de fiscalización.

d)     Definitividad y firmeza. Se cumple con este requisito porque no existe recurso previo que deba agotarse en contra del dictamen consolidado y la resolución impugnada.

CUARTO. Estudio de fondo. En este Considerando se hará el pronunciamiento de los agravios vertidos en contra de las conclusiones sancionatorias materia de la competencia de esta Sala, en el mismo orden que fueron planteados en la demanda.

-          Registro extemporáneo de operaciones

Conclusiones sancionatorias controvertidas

Los agravios planteados en torno a estas conclusiones se califican como inoperantes.

En lo que toca a este rubro, el apelante hace valer que, el acto controvertido se encuentra indebidamente fundado y motivado en la resolución controvertida, pues la responsable no considera que de 2021 a 2022 existió una disminución del 65% en el monto involucrado, esto es, el monto de las operaciones que el partido no registró en tiempo real, lo cual expuso desde la respuesta a los oficios de errores y omisiones y, por tanto, la graduación de la sanción debió haber reflejado tal circunstancia, valorando las circunstancias del caso y, contrariamente, sí considera hechos de otros ejercicios, al señalar que de 2016 a 2021 se incrementó la conducta irregular.

En este sentido, argumenta que la sanción mínima es la amonestación pública y, por ello, la gradualidad con la que la autoridad decida diferenciar las sanciones constituye un elemento que debe estar motivado de manera reforzada.

Esta Sala Regional considera inoperantes tales argumentos porque la disminución del monto involucrado en las operaciones no registradas en tiempo real (dentro del plazo de tres días posteriores a la realización), aunque sí de forma posterior, no es el único elemento a considerar para la gradación de la sanción, pues no es de soslayar el número de operaciones que se encuentran en dicha circunstancia.

En el caso de Colima, fueron 1835 operaciones, en el caso del Estado de México, fueron 342, en Michoacán 6444 y en Querétaro 3281, sin embargo, el partido MORENA no hace manifestación alguna al respecto, por tanto, el solo monto de las operaciones no registradas en tiempo real, no implica que la conducta irregular haya disminuido de ejercicios anteriores al ejercicio que se revisa, pues una cuestión trascendente es cuántas operaciones dejó de registrar de forma oportuna, conforme a la reglamentación aplicable.

En efecto, esta Sala ha considerado que el monto involucrado en las operaciones no registradas en tiempo real, lo cual es una cuestión optativa y facultativa de la responsable, así como la temporalidad, esto es, el momento en el que fueron registradas a partir de vencido el plazo, son elementos que pueden o no considerarse por la responsable, y si lo hace, tal determinación deberá encontrarse debidamente fundada y motivada[12], como sucede en el caso.

En efecto, cabe referir que, tal como lo discute el apelante, la autoridad se sustenta en resultados del 2016 al 2021, señalando que en dicho periodo se incrementó la incidencia en la conducta, lo que evidencia que no hubo una corrección en la misma, y eso le sirvió para la individualización de la sanción, sin embargo, esa cuestión el partido no la combate de forma específica, sino que se limita a señalar que si tal información sirvió de sustento a la autoridad, entonces también debió considerar que de 2021 a 2022 se redujo el monto de las operaciones involucradas en un 65%.

Por lo anterior, es claro que se trata de dos cuestiones distintas, pues una cuestión es que de 2016 a 2021 se incrementó la comisión de la falta, y otra cuestión es si de 2021 a 2022 disminuyó esa comisión, esto es, si disminuyó la omisión de registrar en tiempo real las operaciones, lo cual no tiene que ver con el monto de las sanciones involucradas.

A manera de ejemplo, si en 2021 no se registraron en tiempo real 700 operaciones, con un monto de $50,000,000, y en 2022, se omitió registrar en tiempo real la cantidad de 1835 operaciones, con un monto involucrado de $25,000,00, ello daría como resultado que en 2022 se haya disminuido el monto involucrado en las operaciones en un 50%, pero no así la comisión de las faltas, porque en 2021 fueron 700 y en 2022, 1835.

Por tanto, es palmario que cada una de las operaciones que dejaron de ser registradas en tiempo real configura la infracción electoral de que se trata, por lo cual cada una de ellas tiene incidencia en el aumento o disminución de la conducta infractora, lo cual el partido apelante pierde de vista.

En el mismo sentido, la inoperancia del agravio se da también porque el actor parte de una premisa incorrecta al sostener que por el hecho de que su incidencia hubiera bajado en su caso, lo cual, como se dijo anteriormente no está acreditado, ello implicaría la necesidad de bajar la sanción.

Lo incorrecto de la premisa se da sobre la base de que el partido deja de observar que el INE toma en cuenta la incidencia de la infracción en todos los sujetos obligados, ya que a todos fiscaliza y revisa, por lo que la premisa de que el actor cometió menos la falta sería por sí misma insuficiente.

Ello, además tampoco podría resultar idóneo, incluso se superar las dos insuficiencias del agravio ya explicadas hasta aquí, para sostener que la sanción debería bajar pues el objeto de las mismas es lograr incidencia 0 (cero) en las faltas en las que incurren los partidos respecto del ejercicio del gasto de recursos públicos y su financiamiento.

Por ende, no existe una relación relativa de disminución de la sanción ante menor incidencia sino en todo caso podría ser solo un argumento para no justificar una agravación ulterior, esto considerando que todos los demás factores se mantuvieran estables, de ahí la inoperancia apuntada.

En cuanto a la calificación de la falta como grave ordinaria, el apelante señala que, el instituto responsable omitió valorar las circunstancias de comisión de la irregularidad y el contexto en el que las mismas irregularidades fueron sancionadas en otros informes, esto es, si en el informe anual 2021 calificó la falta como grave ordinaria, en este ejercicio 2022 no debió calificarla igual atendiendo a que el monto involucrado se redujo en un 65%.

En ese sentido, MORENA estima que la responsable debió reducir la sanción o iniciar con amonestación pública para el caso de extemporaneidad durante el ejercicio e ir partiendo de ahí para progresivamente aumentar la sanción para los casos del primer y segundo periodos de corrección.

Estos argumentos también se consideran ineficaces pues, contrariamente a lo que señala el partido, la autoridad responsable sí motivó el acto, señalando que, partiendo de 2016 y hasta el 2021 no había existido una disminución en la comisión de la conducta infractora[13], cuestión que el apelante no controvierte ni demuestra lo contrario a dicha afirmación de la responsable, por lo que no había existido una disuasión o inhibición de la conducta antijurídica.

Con base en ello, la responsable toma la decisión de sancionar de forma más severa , de forma que, en aquellos movimientos que mayor oportunidad de vigilancia permitiera a la autoridad realizar sus funciones (periodo normal) se modifica para sancionar con 1% del monto involucrado; para aquellos casos en los que la fiscalización se viera prácticamente impedida por la entrega extemporánea (primer y segundo periodo de corrección), se aplicaría un criterio de sanción mayor, que va de un 5% primer periodo de corrección y un 10% del monto involucrado para el segundo periodo de corrección[14].

Lo anterior hace palmario que la autoridad sí motivó la decisión y sí individualiza de forma diferenciada la sanción, atendiendo a la temporalidad y momento en que se llevó a cabo el registro de las operaciones.

Por otra parte, el partido considera que la responsable señaló de forma abstracta que la falta de reporte en tiempo real obstaculiza las labores de fiscalización y que desde el proceso de fiscalización hizo valer que el INE no aclara en qué caso concreto se obstaculizaron sus facultades por la extemporaneidad de menos de un mes, cuando debía señalar alguna acción concreta, pero por otro lado, argumenta que sí se especificó en la resolución controvertida la facultad concreta afectada, al mencionar que desde la etapa normal (1 de enero a 31 de diciembre del ejercicio revisado) hasta la presentación del informe anual respectivo, tiene la facultad de realizar los procedimientos de auditoría, así como el cruce de información con terceros.

Al respecto, se duele de que los requerimientos a terceros, del ejercicio 2022, se realizaron a partir de marzo de 2023, y en tal sentido, considera que es falso que se hayan obstaculizado las facultades de verificación.

En consideración de este órgano colegiado, el argumento es inoperante primeramente porque se trata de dos cuestiones diferentes, esto es, la normatividad electoral establece reglas tanto para el actuar de la autoridad como para el actuar de los partidos políticos que deben ser sometidos a fiscalización en su actuar.

A partir de ello, la fecha en la que el instituto electoral haya llevado a cabo las circularizaciones (requerimientos a terceros), no implica de ninguna forma que el apelante MORENA se encuentre justificado para incumplir la regla del registro en tiempo real de las operaciones, sobre todo si su actuar se encuentra dentro de los parámetros internos y los previstos por el legislador, y que por ello pretenda quedarse sin sanción.

En el caso, el apelante no formula agravios en contra de la actuación del instituto responsable, sino que únicamente alega que al requerir a los terceros hasta 2023, no se le causó una afectación por la falta de registro de operaciones en tiempo real, sin embargo, se estima que sí existe la afectación que expone dicha autoridad, por dos cuestiones.

La primera de ellas es que, de los documentos ANEXO 18 MORENA CL (Colima); ANEXO 15 MORENA ME (México); ANEXO 12 MORENA MI (Michoacán) y ANEXO 31 MORENA QE (Querétaro), se advierte que muchos de los registros se llevaron a cabo en 2023, incluso en el caso del Estado de México, MORENA llevó a cabo registros en agosto de 2023, de operaciones realizadas en diciembre de 2022, como se observa de los consecutivos 438 a 444 del Anexo referido.

Tales registros son los casos extremos, sin embargo, se observaron otros que también corresponden a diversos meses de 2023, aun cuando las operaciones se realizaron en 2022, de ahí que es razonable que la autoridad haya tenido elementos para sustanciar las circularizaciones en dicho año y no antes.

La segunda cuestión es que ese aspecto de la fiscalización, esto es, las confrontas de información entre el sujeto fiscalizado y los terceros que llevaron a cabo operaciones con él, es solamente una de las diversas acciones, análisis y procedimientos que componen el sistema de fiscalización de los ingresos y gastos de los partidos políticos, que comprende el ejercicio de las funciones de comprobación, investigación, información y asesoramiento y tiene por objeto verificar la veracidad de lo reportado por los sujetos obligados, así como el cumplimiento de las obligaciones que en materia de financiamiento y gasto imponen las leyes de la materia y, en su caso, la imposición de sanciones.[15]

Por tanto, para esta Sala es dable concluir que las facultades del instituto electoral nacional sí se ven obstaculizadas cuando los sujetos obligados incumplen las normas y retrasan el registro de la información contable, pues además de lo expuesto por la responsable en el acto controvertido, es claro que no se trata solamente de la revisión al partido MORENA sino de la revisión a un cúmulo de sujetos obligados, como son todos los partidos políticos nacionales, locales, agrupaciones políticas, organizaciones de observadores electorales, organizaciones de ciudadanos que pretendan obtener registro como partidos, aspirantes, precandidatos, candidatos y personas físicas o morales inscritas en el Registro Nacional de Proveedores.

En tal sentido, la forma de administrar y ejecutar sus facultades por parte del instituto demandado no tiene relevancia cuando se trata de la obligación de los partidos políticos de cumplir con la normatividad electoral en materia de fiscalización.

Por otra parte, el actor pierde de vista, como se dijo ya que el procesamiento de la información de todos los informes conlleva una serie de actividades del INE relativa al análisis y sistematización de toda la información, anexos y pruebas de cada póliza cargada por todos los sujetos obligados, por lo que el momento en el cual inicia la circularización de ninguna forma marca el inicio del trabajo del INE en la revisión de los informes, de ahí que el razonamiento del actor es ineficaz para denotar la falta de necesidad de que el registro de operaciones se haga en tiempo real.

Aunado a lo anterior, tal como fue expresado en la resolución traída a juicio, los sujetos obligados deben llevar un sistema de contabilidad conformado por registros, procedimientos e informes que permitan la captación, valuación, reporte e identificación de todas las operaciones concernientes a la materia; los cuales, deben ser congruentes y ordenados, de manera que resulten aptos para producir estados financieros en tiempo real, esto es, en forma inmediata, a fin de procurar la transparencia y la rendición de cuentas en los recursos públicos.

Así, no se trata solamente de obstaculizar las facultades de fiscalización del INE o no, sino de la obligación irrestricta frente a la ciudadanía, de procurar la trasparencia y rendición de cuentas en tiempo real y no de forma extemporánea como lo hizo el apelante.

Por otra parte, el apelante solicita que esta Sala ejerza un control de constitucionalidad a efecto de inaplicar lo previsto en el artículo 38 del Reglamento de Fiscalización y, en su caso, se ordene al INE que sustituya esa disposición con una que indique que, para el caso de gasto de periodo ordinario, se entenderá como tiempo real hasta 30 días posteriores a su realización.

En tal sentido argumenta que no le es inadvertido que este Tribunal, a través de la Sala Superior, ya realizó un análisis de la constitucionalidad de dicho precepto en la sentencia SUP-RAP-392/2022, en la que señaló que el concepto de “tiempo real” era aplicable tanto a gastos en procesos electorales como a gastos de periodo ordinario, y que dicho precepto tiene base constitucional a partir de lo que establece el artículo segundo transitorio del Decreto de reformas publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero de 2014, sin embargo, en consideración del apelante, ello es incorrecto porque el artículo transitorio mencionado hizo referencia a que las facultades de fiscalización deben realizarse de forma expedita y oportuna durante la campaña electoral, no así en el periodo ordinario.

En el mismo sentido, estima que el artículo reglamentario en mención es violatorio del principio de igualdad jurídica entre las partes, porque las cargas no son equitativas sino excesivas en perjuicio de los gobernados, dado que los partidos políticos están obligados a realizar el registro de sus operaciones en tiempo real pero el INE puede tomarse tiempo para analizar los informes, requerir información y resolver sobre el cumplimiento de la normatividad en materia de fiscalización.

Tales argumentos resultan inoperantes.

La afirmación anterior se justifica sobre la base de que, para que un juzgador lleve a cabo el control de constitucionalidad de una norma, no es suficiente que el justiciable se limite a exigir que se lleve a cabo tal control, sino que existe una metodología que invariablemente debe llevarse a cabo, a fin de garantizar los derechos humanos tanto de fuente constitucional como convencional y a efecto de que lo realicen en los términos que ha dispuesto el Pleno de nuestro Máximo Tribunal, dando con esta metodología una operatividad práctica a esta obligación constitucional.

Así, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación[16] considera que las personas juzgadoras deben seguir la siguiente metodología para realizar control de constitucionalidad y convencionalidad de las normas que deben aplicar, la cual se compone de los pasos que a continuación se explican:

1) Identificación. Identificar el derecho humano que considere podría verse vulnerado, en atención a las circunstancias fácticas del caso, mismas que se desprenden de la narración del titular del derecho o del caudal probatorio que obre en el expediente;

2) Fuente del derecho humano. Determinar la fuente de ese derecho humano, es decir, si éste se encuentra reconocido en sede constitucional y/o convencional y fijar su contenido esencial, es decir, explicar en qué consiste, a la luz tanto de su fuente primigenia como de la jurisprudencia desarrollada por el tribunal encargado de la interpretación final de la fuente;

3) Estudio de constitucionalidad y convencionalidad. Análisis de la norma sospechosa de inconstitucionalidad e inconvencionalidad a la luz del contenido esencial del derecho humano y determinar si éste es contravenido; y,

4) Determinación. Decisión sobre la constitucionalidad y/o convencionalidad de la norma, es decir, determinar si la norma es constitucional o inconstitucional, o bien, convencional o inconvencional; la forma en cómo debe interpretarse y, en su caso, si ésta debe inaplicarse para el caso concreto.

Al faltar uno de los pasos aludidos, la metodología no puede llevarse a cabo.[17]

En tal virtud, el apelante es omiso en señalar cuál es el derecho humano que se encuentra vulnerado con la exigencia de registrar en tiempo real las operaciones que conforman el gasto ordinario en el ejercicio revisado, imitándose únicamente a discutir que el artículo segundo transitorio de la reforma electoral de 2014 hace referencia a gastos de campaña no de periodo ordinario.

Ante dicha falla, esta Sala no se encontraría en aptitud de llevar cabo el estudio, pero además, tampoco sería procedente hacer el estudio ex officio porque para ello tendría que advertirse una trasgresión a la regularidad constitucional del precepto, lo cual no sucede en el caso[18], en términos de los criterios que han sido fijados por la Sala Superior de este Tribunal, precisamente en precedentes como el mencionado por el propio apelante, esto es, el SUP-RAP-392-2022, en el que afirmó que la reforma aludida se orientó hacia la consecución de una gestión pública transparente y eficaz, por lo que la normativa electoral en materia de fiscalización tiene la lógica de potencializar el cumplimiento de las obligaciones de los institutos políticos, a través del Sistema Integral de Fiscalización y, a su vez, el control del gasto de recursos públicos utilizados por éstos en tiempo real para racionalizarlo, hacerlo eficaz y evitar su uso indebido, lo cual resulta aplicable a las operaciones que se realicen con el financiamiento ordinario, así como en el de campaña, y que, en esa finalidad legal y constitucionalidad, se encuentra el artículo 38 del Reglamento de Fiscalización.

Al respecto, debe observarse que la propia Sala Superior en el SUP-RAP- 207/2014, determinó que la obligación de registrar las operaciones en el sistema de contabilidad en línea en “tiempo real”, es constitucional.[19]

También, se consideró que el plazo de tres días establecido en el artículo 38, párrafo 1, del Reglamento de Fiscalización, tiene sustento en la propia Ley General de Partidos Políticos, y que debe considerarse razonable, debido a que los partidos políticos se encuentran sujetos a obligaciones que deben realizarse dentro del mismo plazo y guardar armonía con el registro de operaciones en el Sistema de Contabilidad en Línea, que la oportunidad que rige el sistema financiero de los partidos políticos constituye uno de los pilares del registro de operaciones en “tiempo real”, porque con ello se privilegia la rendición de información relacionada con los ingresos y egresos de los actores políticos, en forma oportuna y expedita, como lo dispone la Constitución General.

Lo anterior, considerando que para cumplir con los compromisos establecidos en la ley en materia financiera, los partidos políticos deben implementar las medidas adecuadas que les permitan, contar con un órgano interno responsable de la administración de su patrimonio y recursos financieros y un equipo encargado de su contabilidad, que de manera eficiente y profesional lleve a cabo las acciones encaminadas al cumplimiento de las obligaciones que desde los planos constitucional y legal les han sido establecidas.

En esa línea, los artículos 17 y 38 del Reglamento de Fiscalización prevén que los partidos políticos se encuentran sujetos a las obligaciones de registro de operaciones en tiempo real sin distinguir entre el financiamiento involucrado (ordinario, precampaña o campaña).

Por otra parte, aun cuando el artículo transitorio citado efectivamente se refiere al reporte de gastos de campaña, de ninguna forma ello puede ser suficiente para desmontar la justificación de la Sala Superior respecto a que la obligación debe entenderse para todos los gastos, independientemente de si se trata de campaña u ordinarios.

Esto es así, porque la norma no establece una prohibición y el sentido extensivo entendido por la Sala Superior se basa en el análisis sistemático y funcional de todas las normas que conforman el sistema de fiscalización y las obligaciones de los partidos a la luz de los principios que orientan el sistema electoral.

De tal manera, la sola mención de una norma que prevé tal situación respecto de los gastos de campaña de ninguna manera impide que esa situación se dé respecto de otros gastos, como los ordinarios, pues no se establece que solo o únicamente deba darse respecto de los de campaña. Así, resultaría a todas luces insuficiente para revertir la argumentación de constitucionalidad sustentada por la Sala Superior.

En el mismo sentido, tampoco es suficiente que alegue que el artículo reglamentario en mención es violatorio del principio de igualdad jurídica entre las partes, ya que, se limita a señalar que las cargas no son equitativas sino excesivas en perjuicio de los gobernados, dado que los partidos políticos están obligados a realizar el registro de sus operaciones en tiempo real pero el INE puede tomarse tiempo para analizar los informes, requerir información y resolver sobre el cumplimiento de la normatividad en materia de fiscalización.

Ello es inoperante porque, toda vez que no se advierte una confronta entre el referido artículo con algún precepto constitucional que permita a este órgano jurisdiccional realizar un control de constitucionalidad como pretende el apelante.

Ello, porque como se ha dicho, la mera petición del promovente de que se realice un control de constitucionalidad a fin de inaplicar el artículo 38 del Reglamento de Fiscalización, es insuficiente para que la Sala Superior se avoque al análisis sobre la constitucionalidad de la norma, toda vez que los planteamientos al respecto resultan genéricos y carentes de elementos suficientes para realizar el contraste respectivo.

Por otra parte, el actor parte de una premisa equivocada ya que la relación jurídica del instituto, como autoridad fiscalizadora y los partidos políticos no se trata de una relación en plano de igualdad, sino de supra subordinación, esto es, cuando actúa como autoridad lo hace a través del imperium que le da la obligación de ser garante de los principios de la materia por mandato constitucional.

De esa forma, de inicio, no cabe jurídicamente hablar de un plano de igualdad o de equivalencia en cuanto a los plazos que cada uno tiene para desarrollar su actividad, sino que el partido tiene una obligación que no debe encontrar correlato en el INE pues en esa relación jurídica la autoridad también debe cumplir una obligación, pero de revisión cuestión que, como se ha explicado en los precedentes ya referidos y en esta sentencia, guarda proporcionalidad con la acción y los mecanismos que el instituto debe implementar para verificar el origen y destino de los recursos de los partidos y demás sujetos obligados.

Finalmente, el último de los agravios planteados en este rubro se encuentra dirigido a controvertir la omisión de la autoridad de valorar que no se trata de una omisión absoluta en la obligación, sino de una actividad tardía pero espontánea sin mediar requerimiento, y que tampoco se valora el resultado de la conducta imputada, esto es, que solo se trasgredió una norma con un resultado formal pero no un resultado material lesivo.

Asimismo, refiere que, desde 2017 la misma conducta se sancionaba con amonestación pública, y que el propio INE había venido analizando que el registro de las operaciones en tiempo real durante el periodo ordinario es una conducta sujeta a obstáculos que dificultan su cumplimiento, por lo que las operaciones registradas de forma extemporánea generaban un indicio de que el sujeto obligado busca la rendición de cuentas, lo cual le llevó a mantener un criterio uniforme de 2017 a 2022, sin que pase inadvertido que la responsable llevó a cabo un cambio de criterio para sancionar de manera más gravosa esa conducta, atendiendo al aumento de casos de extemporaneidad por lo que también debió analizar si en el ejercicio revisado 2022 existía una razón para mantener tal criterio de sanción, de lo contrario se viola el principio de previsibilidad de las sanciones y la confianza legítima.

Al respecto debe decirse que tampoco asiste derecho al apelante, habida cuenta que, tal como fue señalado por la responsable, en el párrafo quinto del artículo 38 en mención, se establece que el registro de operaciones fuera del plazo citado será considerado como una falta sustantiva y sancionada de conformidad con los criterios establecidos por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral.

A partir de ello, es válido que el Instituto Nacional Electoral emita y asuma sus propios criterios y determinaciones respecto a la imposición de sanciones en el ejercicio de sus facultades en materia de fiscalización.

En este ejercicio, está invariablemente constreñido a vigilar la conducta de los sujetos obligados y, cuando conozca de actos u omisiones que se traduzcan en una violación o incumplimiento a sus obligaciones, imponer las sanciones que correspondan según las circunstancias del caso.

Derivado de lo anterior, si al analizar un caso concreto la autoridad administrativa impone determinada sanción por la comisión de una infracción específica, ello no significa que se ha establecido un criterio fijo e inamovible que necesariamente obligue a imponer la misma sanción cada vez que se tenga por acreditada la infracción, pues en cada caso deberá llevar a cabo el ejercicio de valoración de los parámetros previstos en la ley para individualizar la sanción respectiva.

Asumir un criterio distinto implicaría desconocer la finalidad de las normas que obligan a valorar las circunstancias concretas de cada asunto para imponer la sanción que corresponda. Aunado a que, el sistema sancionador en materia electoral no es de carácter tasado.

En congruencia con ello, la autoridad administrativa tampoco está obligada a anunciar con anticipación las sanciones que impondrá para cada infracción, pues aun cuando en uno o varios casos previos haya impuesto determinada sanción para una infracción concreta, ello no la exime de la obligación de valorar las circunstancias de los nuevos asuntos, en los cuales podrá imponer cualquiera de las sanciones que le autoriza la ley y debe entenderse que se encuentra en aptitud de imponer sanciones distintas si las circunstancias así lo justifican, sin que ello pueda interpretarse como un cambio de criterio.

Por su parte, el partido sancionado estará en condiciones de impugnar la sanción que se le imponga en cada caso, para lo cual tendrá la carga de exponer argumentos para controvertir la valoración que haga la autoridad sancionadora de las circunstancias que rodean a cada asunto.

Con base en lo anterior, en casos análogos, la Sala Superior ha considerado que son ineficaces los agravios en los que se cuestiona el indebido cambio de criterio con el que se sancionaba el registro extemporáneo de operaciones y que, ello trastoca el principio de confianza legítima, porque se parte de una premisa incorrecta, al considerar que las sanciones que impone la autoridad deben ser analizadas como criterios fijos e inamovibles.

En efecto, dicha Sala Superior considera que ello implicaría reconocer que la sanción de amonestación constituía una sanción tasada e inamovible para el caso del reporte de operaciones extemporáneo en periodo ordinario; o bien, que la misma obedecía a un criterio general con consecuencias iguales para todos los supuestos, limitando la posibilidad del Consejo General de analizar cada caso a la luz de las circunstancias particulares que lo rodean, como establecen los artículos 456 y 458 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

En el caso, el Instituto Nacional Electoral determinó que procedía sancionar económicamente la infracción, una vez que revisó los informes de ingresos y gastos y advirtió que sistemáticamente los partidos políticos no están cumpliendo la obligación de registrar las operaciones en tiempo real.

Derivado de lo anterior, sostuvo que, si bien esta conducta fue sancionada con amonestación pública en las resoluciones de los Informes Anuales de ejercicios anteriores, razonó que no se había logrado su efecto inhibitorio o disuasivo.

De manera que, para lograr la función preventiva de las sanciones, decidió graduarla de manera más severa, esto es, en aquellos movimientos que mayor oportunidad de vigilancia permitiera a la autoridad realizar sus funciones (periodo normal) se sancionaría con 1% del monto involucrado; para aquellos casos en los que la fiscalización se viera prácticamente impedida por el registro extemporáneo (primer y segundo periodo de corrección), se aplicaría un criterio de sanción mayor, que va de un 5% del monto involucrado si el registro ocurrió durante el primer periodo de corrección y un 10% del monto involucrado para el segundo periodo de corrección.

Así, contrario a lo que argumenta MORENA, la determinación del INE atendió a lo que detectó una vez que revisó los informes de ingresos y gastos y pudo evaluar la actuación de los partidos políticos. Ello es relevante porque existe un abanico inagotable de formas en las que las conductas se pueden desplegar, de manera que la autoridad está imposibilitada materialmente (además de que no está obligada) para determinar con anticipación a que ocurran, la forma en que se actualizarán las faltas. Aunado a que ello, inhibiría la posibilidad de valorar todos los factores que se presenten en cada caso.[20]

En efecto, conforme con el marco normativo citado, queda claro que el Consejo General del Instituto Nacional Electoral para ejercer las funciones de fiscalización y sancionadora, no está obligado a hacer saber, de manera previa a los sujetos obligados, cuáles serán los “criterios de sanción” pues dentro de su ámbito de actuación, el INE tiene aptitud de interpretar las normas y de subsumir los hechos en ellas.

En este punto, la Sala Superior ha advertido que no debe soslayarse la necesidad de que los criterios de interpretación de normas que haga el Instituto tengan cierta regularidad y consistencia con los casos resueltos con anterioridad; pero no obliga a dicho órgano a hacerlos saber en forma anticipada a los justiciables, ni a mantenerlos indefinidamente, pues tiene también facultades para cambiar sus propios criterios, expresando las razones que le lleven a ello.

Particularmente, el artículo 456 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales establece un catálogo de sanciones que se podrán aplicar en caso de que un partido político cometa alguna de las infracciones previstas en la legislación electoral, las cuales se pueden graduar en función de las circunstancias de cada caso, sin que exista un sistema de sanciones tasadas o multas fijas en materia de fiscalización.[21]

Por otra parte, es importante destacar que respecto de las conclusiones impugnadas MORENA no niega la comisión de las faltas y, en cambio, con su agravio busca evidenciar que la resolución está indebidamente fundada y motivada en la medida en que en ejercicios previos se había sancionado solo con una amonestación.

Ahora bien, en cuanto a la espontaneidad en el cumplimiento de la obligación que se analiza, debe señalarse que esta sala ha confirmado tal criterio por considerarlo correlativo y proporcional con las atribuciones de comprobación que debe llevar a cabo la autoridad electoral, de ahí que la falta se comete con la omisión de reportar en el plazo establecido los asientos contables en la plataforma por lo que el cumplimiento espontáneo al darse en el primer periodo solo merece una sanción menor, pero no una eximente de responsabilidad, como lo pretende el actor y esta sala[22] así como la Sala Superior han desestimado en diversos precedentes.

            Modificaciones a la información financiera

Antes de iniciar el análisis, es importante mencionar que en la resolución recaída al recurso de apelación SUP-RAP-3/2024, en la cual la Sala Superior escinde la demanda de MORENA y determina la competencia para esta Sala Regional en torno a determinadas conclusiones sancionatorias, especificó que, por cuanto hace a la conclusión 7.23-C50-MORENA-QE del Comité Ejecutivo Estatal en Querétaro, debía ser del conocimiento de esta Sala, atendiendo a que ella únicamente tiene impacto en el ámbito local de Querétaro y que, al observar que no existe interdependencia entre la contabilidad local con la nacional, como ocurría en los demás casos, no se justificaba la asunción de competencia por parte de ese órgano superior.

Ello porque las demás conclusiones sancionatorias demandadas en este rubro de “modificaciones a la información financiera” tenían vinculación con la contabilidad del Comité Ejecutivo Nacional (CEN) de MORENA, y correspondían a movimientos contables que reportó y reflejó simultáneamente en las contabilidades de 23 Comités Ejecutivos Estatales (CEE), específicamente en torno a préstamos entre los CEE y el CEN.

A partir de dicho razonamiento, esta Sala únicamente debe atender los argumentos tendentes a desvirtuar la validez de esa conclusión específica, o en su caso, los agravios comunes a todas las conclusiones que pudieran ser aplicables, por lo que los argumentos que se refieren a los aludidos préstamos no serán materia de pronunciamiento de esta Sala.

Señalado lo anterior, el apelante hace valer que, incorrectamente la autoridad responsable determina que la falta es sustancial y por consecuencia impone una sanción del 5% del monto involucrado, cuando debió considerarla formal, porque siempre se tuvo certeza de la existencia y destino de los recursos, y la multa debe ser menor.

Considera que cualquier modificación a la contabilidad en el SIF es una alteración a la información financiera por lo que no se podría solicitar a los sujetos obligados realizar modificaciones ni en el caso de que la propia autoridad lo autorizara.

Afirma que, la autoridad no funda ni motiva su decisión de solicitar correcciones contables a unos partidos y a otros no, lo cual le causa agravio porque no solicitarle la corrección le generó una sanción, lo que viola el principio de igualdad.

En este sentido, considera que, si el INE calificó la conducta como LEVE, resulta incongruente que se le sancione con el 5% del monto involucrado cuando lo conducente entonces habría sido sancionar con amonestación pública.

Bajo esa consideración estima que, si se pretende sostener que la ilicitud de la conducta radica en que no medió requerimiento expreso por parte de la autoridad se estarían trastocando principios y valores del régimen jurídico democrático que prohíbe el establecimiento de sanciones a partir de actos de voluntad de las autoridades.

A juicio de esta Sala, el agravio es ineficaz para desvirtuar lo determinado por la responsable en la conclusión sancionatoria de que se trata.

En efecto, primeramente, debe decirse que no se encuentra sujeto a discusión el hecho de que el partido apelante modificó sus asientos contables una vez presentado el informe anual, sin requerimiento de la responsable. En ello ambas partes coinciden.

A partir de eso, lo que esencialmente MORENA discute es que, la falta debe considerarse formal y no sustantiva, y que si fue calificada como leve, entonces procedería una amonestación y no una sanción del 5% del monto involucrado.

Primeramente, esta Sala considera que no le asiste la razón al partido cuando afirma que las correcciones contables no configuran una irregularidad en tanto que se puede conocer el origen y destino de los recursos.

Al respecto, es necesario señalar que, de conformidad con el artículo 33, párrafo 1, inciso i), del Reglamento de Fiscalización, si de la revisión desarrollada por la autoridad se determinan errores o reclasificaciones deberán realizarlas en sus registros contables dentro de los diez días siguientes a la fecha de notificación. Si las aclaraciones o rectificaciones realizadas no se subsanan, las aplicaciones en la contabilidad deberán realizarse dentro de los cinco días siguientes a la fecha de notificación.

En consonancia, en el diverso 322, párrafo 1[23], de la citada normatividad, se establece que los sujetos obligados, por ningún motivo podrán presentar nuevas versiones de los informes sin previo requerimiento de la Unidad Técnica. Los cambios de los informes presentados solamente serán resultado de la solicitud de ajuste a los mismos hecha por la autoridad.

En este orden, es evidente que existe una base normativa que establece una permisión para realizar ajustes o rectificaciones a la contabilidad, siempre que exista previo requerimiento de la autoridad fiscalizadora, lo que en el caso no aconteció.

Aquí es oportuno precisar que la conclusión sancionatoria deriva de que el apelante manifestó durante la fiscalización, que los impuestos federales del Comité Estatal se pagan de manera centralizada por el Comité Nacional, y que por esa razón el Comité Estatal ya había trasladado la deuda de sus impuestos, sin que hubieran transferido los recursos en efectivo para realizar los pagos, por lo que consideró que cada uno de los Comités Estatales adquieren una deuda con el CEN, lo que da origen la afectación a las cuentas contables Deudores Diversos y Acreedores.

En ese orden de ideas, en el Dictamen la autoridad responsable señaló que el registro de cancelación fue realizado en el primer periodo de corrección mediante la póliza PP-Dr-3/12-22, sin la debida autorización, y sin apegó al catálogo de cuentas y a la guía contabilizadora establecida en la normatividad, debido a que no fue localizado el registro por las transferencias en efectivo de las cuentas bancarias del Comité Ejecutivo Estatal (CEE) a las cuentas bancarias del Comité Ejecutivo Nacional (CEN), para que a su vez efectuara los pagos correspondientes por el importe de $2,619,238.69.

Al respecto, la responsable indicó que el sujeto obligado presentó registros contables realizados en la contabilidad del Comité Ejecutivo Nacional CEN, con ID-326, con la póliza PP-DR-25/12-22 PS-DR-1/12-22, registradas en el primer y segundo periodo respectivamente, y también presentó los registros contables realizados en la contabilidad del Comité Ejecutivo Estatal, con ID-380, en el segundo periodo con la póliza PS-REC-1-12-2022 existiendo movimientos en la cuenta 2-1-02-03-0000 de Acreedores Diversos con registros en el abono con cantidades en positivo y negativo, lo que anula dicho registro.

Derivado de lo anterior, el INE concluye que el partido realizó, sin acreditar con la documentación soporte, los movimientos sin la debida autorización de la autoridad fiscalizadora, de los impuestos por pagar del ejercicio 2022 por $2,619,238.69, detallados en el ANEXO 25-MORENA-QE, y sin aclarar que se debieron a errores contables como lo establece la NIF “B-1 Cambios contables y correcciones de errores”.

De esta manera, contrario a lo que pretende el partido apelante no puede dársele el carácter de una simple rectificación o error formal, a las modificaciones que hizo en sus cuentas financieras.

Bajo tales consideraciones, la Sala Superior de este Tribunal ya ha establecido que, no es posible llevar a cabo las modificaciones sustanciales a la información financiera una vez presentado el informe y que, un argumento distinto implicaría no solo legitimar un uso discrecional de las operaciones contables de los institutos políticos, quienes podrían modificar su contabilidad con posterioridad al informe anual presentado —vulnerando lo previsto en el artículo 322 del Reglamento de Fiscalización—, sino que también se vería limitada la facultad de fiscalización de la autoridad en contravención a los principios de certeza y legalidad.

Al respecto, dicho órgano superior ha razonado que, el adecuado entendimiento de la finalidad constitucional del sistema de fiscalización implica que los partidos políticos realicen un correcto ejercicio del financiamiento, por lo que, entre otras obligaciones, deben llevar la contabilidad de sus operaciones, y ésta se desarrolla sobre una base de flujo de efectivo, respetando la partida doble, esto es, el cargo y el abono, lo cual también implica que respecto de un mismo bien y/o servicio, registren cada uno de los momentos contables por los cuales transite un concepto de ingreso o gasto, pues representan momentos económicos distintos[24].

En esta misma línea, refiere que el Manual General de Contabilidad identifica los elementos o parámetros relacionados con los ingresos por transferencias:

Sin embargo, indica que ello no conlleva a que el partido tenga una permisión para modificar o cambiar los rubros de su contabilidad porque ello es en detrimento de la certeza de la información financiera. Esto, porque la misma normatividad establece los supuestos en los que proceden los ajustes y/o reclasificaciones.

Resulta oportuno referir que, lo informado en cada etapa no puede modificarse, salvo que así lo solicite la autoridad, como lo prevé el artículo 290 del Reglamento de Fiscalización.

En la especie, como se anticipó, el instituto político modificó de manera sustancial su contabilidad, sin previo requerimiento de la autoridad y una vez presentado su informe, con lo cual trasgredió la norma debido a que, para estar en condiciones de realizar ajustes, era necesario que así lo requiriera la autoridad fiscalizadora, por cuestiones de certeza antes indicadas, lo que en el caso no aconteció.

Aquí, tal como lo ha advertido la Sala Superior en diversos precedentes, lo jurídicamente relevante es que existe una norma expresa que determina en qué momento y en qué condiciones se pueden realizar ajustes o reclasificaciones a la contabilidad, lo cual no ocurrió en el presente caso.

Por lo anterior no resulta conforme a Derecho convalidar que los sujetos obligados pudieran realizar modificaciones motu proprio a su contabilidad, dado que ello dificulta el trabajo de la autoridad fiscalizadora al momento de auditar, es decir, al ejecutar el proceso de revisión, la autoridad fiscalizadora parte de los registros contables que el partido realiza y basa sus procedimientos de revisión y observaciones atendiendo a la naturaleza contable de dichos registros, por lo que los cambios sustanciales a estos, alteran la información financiera que había sido aprobada por la persona responsable financiera del partido y el auditor externo que validaron al firmar el informe correspondiente.

Como consecuencia, se considera que la autoridad responsable fundó y motivó adecuadamente su determinación, visualizando de manera correcta la naturaleza de la falta, los principios involucrados y el bien jurídicamente tutelado.

Cabe hacer mención que como fue expresado en párrafos anteriores, el criterio aquí sustentado es acorde con el que ha sido fijado por la Sala Superior en diversos precedentes como el SUP-RAP-392/2022, sin que sea inadvertido que el recurrente solicita modificarlo, lo cual no es materia de pronunciamiento de esta Sala.

Por otra parte, se considera inoperante el argumento por el que el recurrente afirma que, la autoridad no funda ni motiva su decisión de solicitar correcciones contables a unos partidos y a otros no, lo cual le causa agravio porque no solicitarle la corrección le generó una sanción, y ello viola el principio de igualdad.

En efecto, tal argumento no controvierte de forma específica los motivos y fundamentos expuestos por la autoridad para emitir la conclusión sancionatoria y, además, el recurrente omite explicar de forma mínima, cómo es que considera que se trata de supuestos iguales, si se trata de los mismos conceptos o la misma forma de registro contable, de manera que esta Sala tuviera elementos para identificar la actuación distinta de la responsable en casos idénticos, y así proceder a su estudio.

Máxime que las sanciones deben imponerse atendiendo a las circunstancias que rodean cada infracción en lo particular, bajo el arbitrio de la autoridad responsable. Dicho de otra manera, la sanción debe tener correspondencia con las particularidades o aspectos intrínsecos de la falta, considerando cuestiones como, por ejemplo, la cantidad de faltas cometidas o la finalidad disuasiva o preventiva de la sanción.[25]

Del análisis de la resolución impugnada se advierte que la responsable, calificó la falta como sustancial, describió el tipo, esto es, acción u omisión, así como las circunstancias de modo, tiempo y lugar.

Posteriormente, procedió a asentar los demás elementos necesarios para calificarla, como: la trascendencia de las normas transgredidas; los valores o bienes jurídicos tutelados que fueron vulnerados o la lesión, daño o perjuicios que pudieron generarse con la comisión de la falta; la singularidad o pluralidad de la falta acreditadas, y si se trataba de una conducta reincidente.

En concreto, en el apartado relativo a la trascendencia de la normativa transgredida, la responsable consideró que, al actualizarse diversas faltas sustantivas se presenta un daño directo y efectivo en los bienes jurídicos tutelados, así como la plena afectación a los valores sustanciales protegidos por la legislación aplicable en materia de fiscalización de partidos políticos, y no únicamente su puesta en peligro, esto es, al actualizarse faltas sustanciales por realizar modificaciones al Informe Anual de Ingresos y Gastos cuando ya había sido presentado, alterando la información financiera respecto del objeto de la operación inicialmente reportado, se vulnera sustancialmente la certeza y transparencia en la rendición de cuentas por el sujeto obligado durante el ejercicio anual materia de análisis.

No obstante, de la ponderación efectuada concluyó que la falta debía calificarse como leve, procediendo a la imposición de la sanción del 5% sobre el monto involucrado, la cual estimó idónea para cumplir una función preventiva general y fomentar que el sujeto obligado se abstuviera de incurrir en las mismas faltas en ocasiones futuras.

De esta forma, contrario a lo que sostiene el recurrente, se estima que la responsable analizó las circunstancias concretas de la falta, imponiendo una sanción que se considera idónea, pues mediante su imposición se cumple con la función preventiva general, a la vez que se fomenta que el sujeto obligado se abstenga de incurrir en las mismas faltas en ocasiones futuras; asimismo, es proporcional y necesaria, porque se fijó tomando en cuenta diversos elementos para ello, entre los que se encuentran la capacidad económica del partido y la trascendencia de la normativa transgredida.

Por otra parte, en cuanto a que el Consejo General debió imponer una amonestación y no la multa del 5% antes identificada, se considera que no le asiste la razón al partido recurrente, porque la elección de la sanción a imponer debe ser acorde con la finalidad perseguida, esto es, fomentar que el sujeto obligado se abstenga de incurrir en las mismas faltas en ocasiones futuras.

Al respecto, la Sala Superior ha sostenido en casos similares que resulta viable imponer como sanción superior a la mínima, según la gravedad de la falta, y aunque en el caso fue leve, es razonable y proporcional, sobre todo porque la falta fue sustancial y si para la autoridad responsable la amonestación pública es una medida insuficiente para desincentivar conductas que complejizan el adecuado desarrollo de su función fiscalizadora.[26]

En conclusión, este órgano jurisdiccional considera que la imposición de la sanción por las faltas calificadas de sustanciales sí se encuentra debidamente fundada y motivada, pues, además de los razonamientos vertidos en la resolución impugnada, del dictamen consolidado se advierte el origen o motivo de la irregularidad (motivación) y, se precisan una a una las normas legales o reglamentarias vulneradas (fundamentación), por lo que la autoridad responsable cumplió con el principio de legalidad previsto en el artículo 16, párrafo primero, de la Constitución general.

Por tanto, ante lo ineficaz del agravio que formula MORENA, se considera que la conclusión sancionatoria debe confirmarse.

- CFDIS timbrados de forma extemporánea

Con relación a tales conclusiones, el recurrente hace valer:

         Indebida fundamentación y motivación. La sanción impuesta no era aplicada por el INE en ejercicios anteriores, y, por tanto, al sancionarlo, la autoridad omitió realizar una motivación reforzada que justificara el cambio de criterio.

         Atribuciones del INE. La autoridad fiscalizadora se arroga facultades que corresponden a la autoridad en materia tributaria.

         Proporcionalidad de la sanción. La autoridad no justificó adecuadamente la proporcionalidad de la sanción respecto a la afectación al bien jurídico tutelado.

Por cuestión de método se analizará en primer término el agravio relacionado con las atribuciones del INE, al ser relativo a competencia.

         Atribuciones del INE para sancionar un incumplimiento en materia hacendaria.

El recurrente reclama que el INE no tiene facultades para sancionar infracciones en materia hacendaria relacionadas con la emisión de recibos de pago por concepto de salarios y, en general, por la prestación de un servicio personal subordinado, y que éstas corresponden a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y al Servicio de Administración Tributaria (SAT).

Señala que el instituto indebidamente ejerce facultades para sancionar supuestos incumplimientos en materia tributaria que conforme al artículo 73 del Código Fiscal de la Federación no serían sancionables al actualizarse la figura del cumplimiento espontáneo. En esos términos, solicita que sea la autoridad tributaria la que se manifieste al respecto, pues de aplicarse en esta sede de naturaleza electoral se violaría el principio de non bis in idem.

Lo alegado resulta infundado. Contrario a lo sostenido por el recurrente, el INE sí es la autoridad competente y cuenta con facultades para emitir la resolución impugnada, en ese sentido, al emitir su determinación fundó y motivó debidamente sus atribuciones para conocer de las faltas imputadas al partido recurrente e imponer las sanciones respectivas, como se demuestra enseguida.

En el caso, se acreditó la falta consistente en la emisión de comprobantes fiscales (CFDI) por concepto de sueldos, salarios y equivalentes de manera extemporánea, lo cual dio como resultado la imposición de seis sanciones.

Como sustento de su resolución la autoridad estableció que de conformidad con los artículos 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 25, numeral 1, de la Ley General de Partidos Políticos, así como los artículos 44, numeral 1, inciso j), 190, numeral 1, y 191, numeral 1, incisos c) y d) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, es facultad de su  Consejo General conocer las infracciones e imponer las sanciones administrativas correspondientes por violaciones detectadas en la revisión de los informes anuales de ingresos y gastos de los partidos políticos.

Asimismo, de la normativa en cita se advierte que en dicho instituto recae la obligación de vigilar que los partidos políticos nacionales cumplan con las obligaciones a las que están sujetos, como ocurre con el manejo de los recursos que les son asignados, los cuales, son predominantemente públicos.

Ámbito en el cual, los sujetos están obligados a reportar sus ingresos y egresos desde el momento mismo que los reciben o erogan, presentar diversos informes, así como de comprobar tales operaciones, todo ello, dentro los plazos previstos en la normativa electoral.

En el caso, como se adelantó, se vulneró lo dispuesto por los artículos 68 de la LEGIPE, y 17 numeral 1; y 46 numeral del RF, en relación con la obligación de los partidos políticos de retener y enterar a las autoridades fiscales el ISR que corresponda por los sueldos, salarios, honorarios y cualquier retribución que realicen sus dirigentes, empleados, trabajadores o profesionales independientes que les presten servicios.

Así, contrario a lo alegado por el recurrente, la responsable en ejercicio de sus atribuciones cumplió con sus obligaciones fiscalizadoras al acreditar las faltas e imponer las sanciones correspondientes, al tener por acreditada la emisión de Comprobantes Fiscales Digitales por Internet fuera de los plazos establecidos por la Ley.

El hecho de que como parte de la fiscalización en materia electoral se exija la presentación de documentos que por su naturaleza (fiscal) deban ser validados -a través de timbrado- por una autoridad de esa misma naturaleza, no conlleva un impedimento para que la autoridad electoral imponga una sanción, pues como se razonó por la autoridad, con la presentación de un comprobante fiscal digital que no cumple con los requisitos de validez que le exige la norma tributaria, se obstaculiza su función de vigilancia sobre la procedencia y licitud de dichos recursos.

Ello es así, pues con dicha comprobación y facturación electrónica se pretende erradicar el ocultamiento o simulación de operaciones, y lograr un mayor control sobre los ingresos que obtienen las personas que reciben algún tipo de salario por sus actividades laborales y así tener más conocimiento de los impuestos que se recaudarán por concepto de retenciones a sueldos y salarios.

De esta manera, el timbrado de los recibos de nómina, a la postre deviene en un Comprobante Fiscal Digital por Internet (CFDI) materializa dicha finalidad, al tratarse de un documento electrónico que se constituye como el medio idóneo para la validación de operaciones con la autoridad hacendaria.

Así, en el caso, el instituto en ejercicio de sus atribuciones acreditó que el sujeto obligado emitió timbrado de sueldos, salarios y equivalente, extemporáneamente, y concluyó que ello contravino lo dispuesto en los artículos 68 de la LGPP, 17, numeral 1 y 46, numeral 1, del Reglamento de Fiscalización.

Para concluir lo anterior, la autoridad analizó el tipo de infracción, las circunstancias de tiempo, modo y lugar, la comisión intencional o culposa de las faltas, la trascendencia de la normatividad transgredida, los valores o bienes jurídicos vulnerados, la singularidad o pluralidad de las faltas y la condición de reincidencia.

Precisó que si bien, con la emisión extemporánea de archivos electrónicos no impide de manera total la comprobación de los gastos, el timbrado fuera del plazo previsto por la Ley dificultó su realización e impidió la certeza y transparencia de las operaciones realizadas por el sujeto obligado.

En tales circunstancias, calificó las faltas como graves ordinarias y de conformidad con el catálogo contenido en el artículo 456, párrafo 1, inciso a) de la LGIPE, impuso las sanciones correspondientes.

Esto lo hizo con fundamento en el artículo 458, párrafo 5, de la LGIPE, que prevé que, para individualizar las sanciones, una vez acreditada la existencia de una infracción, la autoridad electoral deberá tomar en cuenta las circunstancias particulares de la infracción, entre otras, la gravedad de la responsabilidad en que se incurra y la conveniencia de suprimir prácticas que infrinjan, en cualquier forma, las disposiciones de la legislación electoral, atendiendo al bien jurídico tutelado, o las que se dicten con base en él.

Con base en lo anterior, se concluye que la responsable actuó en apego a sus atribuciones y ejerció debidamente sus facultades de revisión, comprobación e investigación, al considerar que el partido emitió diversos comprobantes CFDI por concepto de sueldos, salarios y equivalentes de manera extemporánea.

Ello, previa verificación de la veracidad de lo registrado por el partido recurrente, así como el cumplimiento de las diversas obligaciones que en materia de fiscalización le impone la normativa electoral, por lo cual, tuvo por acreditadas las faltas respectivas, conforme a la normativa legal invocada en su determinación.

Por su parte, el recurrente omite combatir eficazmente la determinación de la responsable, pues se limita a reclamar que el INE no cuenta con facultades para revisar y sancionar el incumplimiento de obligaciones de carácter fiscal como la realización de timbrados extemporáneos, pero sin controvertir las consideraciones y fundamentos en que sustentó su facultad para sancionar a los partidos políticos ante la acreditación de infracciones cometidas por estos en materia de fiscalización.

En ese orden de ideas, al concluirse que la autoridad actuó conforme a las atribuciones que le son reconocidas constitucional y legalmente en el ámbito electoral, resulta ineficaz y se desestima lo argumentado en relación con que no dio valor jurídico a la “espontaneidad en el cumplimiento”, prevista por el artículo 73 del Código Fiscal de la Federación.

En atención a lo razonado, dicho precepto legal no resulta aplicable a la materia electoral, pues establece que no se impondrán multas cuando se cumplan en forma espontánea las obligaciones fiscales fuera de los plazos señalados por las disposiciones fiscales, es decir, es exclusivo de la materia fiscal, ya que tiene como finalidad incentivar a los contribuyentes a que cumplan con sus obligaciones fiscales, incluso de manera extemporánea, sin que la autoridad competente les requiera dicho cumplimiento.

Mientras que, en materia de fiscalización los sujetos están obligados a reportar sus ingresos y egresos desde el momento mismo que los reciben o erogan, presentar diversos informes, así como de comprobar tales operaciones, todo ello, dentro los plazos previstos en la normativa electoral.

En ese sentido, ante la diferencia entre ambas materias, la fiscal, que regula las relaciones jurídico-tributarias de las personas físicas y morales que están obligadas a contribuir para los gastos públicos, y la electoral, encargada de vigilar el origen y destino de los recursos otorgados a los partidos políticos, se concluye que la figura de espontaneidad no es aplicable al caso, máxime que la normativa electoral no prevé la figura de la supletoriedad con las disposiciones del Código Fiscal de la Federación.

Finalmente, tampoco asiste la razón al recurrente cuando señala que existe el riesgo de ser sancionado por la misma conducta por dos autoridades distintas, vulnerando el principio del non bis in idem.

En primer término, por tratarse de materias distintas, aunado a que, esta Sala considera que la sanción en el ámbito hacendario a la que refiere el recurrente se trata de un hecho futuro de realización incierta que no es factible predecir y, por último, porque las infracciones por las que se le sanciona en el presente caso, como se ha expuesto, fueron correctamente revisadas y sancionadas por la autoridad responsable en el ámbito electoral, en uso de sus facultades y atribuciones legales.

Ello, además, no podría considerarse violatorio del principio señalado porque como se ha razonado en diversos precedentes, los mismos hechos pueden dar lugar a diversas consecuencias normativas en ámbitos del derecho distintos, sin que se viole el principio aludido.

Así, en el caso, lo sancionado por la autoridad electoral es que el reporte de gastos no se hizo con las características que debe hacerse dada la naturaleza del documento en atención al tipo de pago que se hizo. De tal manera, es necesario tener en cuenta que, si un gasto se ampara con un documento que no reunió las formalidades necesarias para ser eficaz a fin de lograr la comprobación, como en el caso de las facturas o los pagos que requieren una verificación de la autoridad hacendaria, tal documento carece de eficacia para acreditar el gasto en condiciones de licitud.

Por ello, el timbrado extemporáneo de los recibos de pago implica que el gasto no puede ser comprobado en tiempo real, se reitera, porque el documento entregado carece de un elemento que genera su validez para los efectos de comprobación del gasto, lo cual impide a la autoridad verificar su autenticidad con las diversas autoridades que intervienen mediante distintas regulaciones, como la fiscal, en la relación jurídica que genera el documento que comprueba el gasto del recurso del partido.

Por ende, independientemente de la afectación que pudiera generar el timbrado extemporáneo a la autoridad fiscal, a la autoridad electoral le impide la revisión del gasto del recurso público en tiempo real y su verificación mediante los mecanismos aplicables con la propia autoridad hacendaria que es precisamente el bien jurídico tutelado por el tipo de infracción determinada por la autoridad responsable, lo que de ninguna forma se contrapondría con las posibles sanciones que por la violación a otros bienes jurídicos tutelados en diversas materias pudieran recaer, lo que no genera violación al principio de no juzgar dos veces por el mismo ilícito.

         Falta de fundamentación y motivación. Timbrado extemporáneo de CFDI´S en el ejercicio de la revisión.

En la demanda se agrupan las conclusiones materia de agravio correspondientes al Estado de Querétaro, 7.23-C8-MORENA-QE, 7.23-C8BIS-MORENA-QE, 7.23-C18-MORENA-QE, 7.23-C18BIS-MORENA-QE y 7.23-C19-MORENA-QE, y se identifica como falta, la emisión de comprobantes fiscales (CFDI) por concepto de sueldos, salarios y equivalentes de manera extemporánea.

El agravio en estudio se dirige a cuestionar la falta de fundamentación y motivación de la resolución impugnada, concretamente en lo relativo a las conclusiones en las que sancionó con el 1% del monto involucrado, por el timbrado extemporáneo dentro del ejercicio fiscalizado.

En ese sentido, en cuanto a las conclusiones restantes, en las que también se acreditó la emisión extemporánea de los comprobantes, pero en el ejercicio posterior, y en otro caso, en uno distinto al de la revisión, pero se sancionó con el 5% y 150% del monto involucrado, respectivamente, resulta inoperante el agravio.

Ello es así, pues el recurrente no expresa inconformidad alguna respecto de las consideraciones en que se basan, ni sobre la acreditación de las conductas o sanción impuesta, motivo por el cual deben seguir rigiendo.

Ahora bien, respecto a las conclusiones 7.23-C8-MORENA-QE y 7.23-C18-MORENA-QE, cuya impugnación subsiste, el recurrente señala que, la resolución se encuentra indebidamente fundada y motivada respecto a la necesidad de aplicar una sanción por la señalada conducta –timbrado extemporáneo de CFDIS en el ejercicio de la revisión–, considerando que en los ejercicios pasados no se había sancionado.

Señala que, si bien antes se sancionaba la emisión de CFDI por concepto de nómina en un ejercicio fiscal distinto, es la primera vez que se sanciona la supuesta emisión extemporánea pero dentro del ejercicio fiscalizado.

Sostiene que para justificar su decisión de sancionar tal conducta con el 1% del monto involucrado, la autoridad realizó manifestaciones dogmáticas para concluir en abstracto que sí debían sancionarse.

Precisa que la autoridad se limitó a sostener que la extemporaneidad en los timbrados de los comprobantes fiscales digitales la colocó en la necesidad de llevar a cabo procedimientos extraordinarios de comprobación de operaciones para tener certeza sobre el manejo de los recursos, pero en ningún momento estableció qué procedimiento extraordinario de comprobación de operaciones tuvo que desahogar, ni demostró que la emisión extemporánea del CFDI dentro del mismo ejercicio fiscal implicara una obstaculización a sus labores de fiscalización.

El agravio es fundado. A juicio de esta Sala Regional la autoridad incurrió en falta de fundamentación y motivación al concluir que la conducta analizada –timbrado de manera extemporánea en el ejercicio de la revisión–, debía sancionarse con el 1% del monto involucrado.

Como se aprecia del apartado correspondiente del dictamen y resolución impugnada, la autoridad analizó de manera conjunta las conclusiones sancionatorias respecto de la emisión de CFDI´s timbrados de manera extemporánea, distinguiendo si la extemporaneidad se dio en el ejercicio sujeto a revisión o posterior a éste.

Al resolver, la autoridad estableció, en esencia, lo siguiente:

         Que la comprobación y facturación electrónica tiene como finalidad erradicar el ocultamiento o simulación de operaciones, así como lograr un mayor control sobre los ingresos que obtienen las personas que reciben algún tipo de salario por sus actividades laborales y así tener más conocimiento de los impuestos que se recaudarán por concepto de retenciones a sueldos y salarios.

         Que el Comprobante Fiscal Digital por Internet (CFDI), es el documento electrónico que se constituye como el medio idóneo para la validación de operaciones con la autoridad hacendaria, para lo cual los recibos de nómina deben timbrarse.

         Razonó que si bien, la emisión extemporánea de dichos archivos electrónicos no impide de manera total la comprobación de los gastos, dificultó su realización, al encontrarse ante operaciones que se ocultan a la autoridad hacendaria, o en el peor de los casos, ante operaciones simuladas pues dicha emisión extemporánea impide la certeza y transparencia de las operaciones que realizan los sujetos obligados.

         Que, de acuerdo con el artículo 86 la Ley del Impuesto Sobre la Renta, los partidos políticos tienen la obligación de expedir y entregar comprobantes fiscales a las personas que reciban pagos por concepto de salarios y, en general, por la prestación de un servicio personal subordinado, en la fecha en que se realice la erogación correspondiente.

         Que el artículo 76, fracción V del señalado ordenamiento establece la obligación de presentar su declaración anual dentro de los tres meses siguientes a la fecha en que termine dicho ejercicio.

         Por su parte, el artículo 46, numeral 1 del Reglamento de Fiscalización, dispone que los comprobantes de las operaciones que lleven a cabo los sujetos obligados deberán reunir los requisitos establecidos en los artículos 29 y 29-A del Código Fiscal de la Federación. Lo anterior tiene como finalidad que la autoridad fiscalizadora cuente con aquella documentación que posibilite, en un marco de expedites, comprobar la autenticidad de las operaciones registradas.

Con base en lo anterior, la autoridad determinó que el sujeto obligado realizó el timbrado de los comprobantes fiscales de forma posterior a la fecha límite de la presentación de su declaración anual, y con ello vulneró la previsión correspondiente a que los partidos políticos deberán retener y enterar a las autoridades fiscales el Impuesto Sobre la Renta que corresponda por los sueldos, salarios, honorarios y cualquier otra retribución equivalente que realicen a sus dirigentes, empleados, trabajadores o profesionistas independientes que les presten servicios.[27]

Que, por esa razón, la comprobación no resultó idónea, al colocársele en la necesidad de llevar a cabo procedimientos extraordinarios de comprobación de operaciones a fin de obtener la certeza del manejo de los recursos del sujeto obligado.

De una interpretación sistemática de las normas citadas, la autoridad desprendió que los partidos tienen la obligación de emitir los comprobantes CFDI en tiempo, pues sólo a través del cumplimiento de la totalidad de los requisitos que señalan los artículos 29 y 29-A del Código Fiscal de la Federación, la autoridad fiscalizadora puede tener por acreditado que los recursos del ejercicio fiscalizado efectivamente fueron aplicados y en su caso, enterados en el referido año.

Con base en tales consideraciones la autoridad valoró los elementos correspondientes a la calificación de la falta y determinó que se trataba de faltas GRAVES ORDINARIAS, procediendo a sancionar las conductas acreditadas en los términos siguientes:

Como se aprecia de las conclusiones controvertidas, la autoridad identificó y sancionó tres supuestos de extemporaneidad en el timbrado de los comprobantes fiscales, con el 1% del monto involucrado, al que se presenta en el ejercicio de la revisión, el 5% al que se presenta en el ejercicio posterior al de la revisión, y con el 150%, a los presentados, correspondientes a un ejercicio distinto al sujeto a revisión. Se reitera que en este agravio solo son objeto de revisión las relativas al 1%, no obstante, se insertan en este análisis para explicar un aspecto de diferenciación de sanciones que no fue razonado por la autoridad responsable.

De manera general, la autoridad estableció que el sujeto obligado emitió extemporáneamente los CFDI por concepto de sueldos, salarios y equivalentes de manera extemporánea, es decir, que fueron timbrados posteriormente a la fecha de presentación de la declaración anual. Conclusión respecto de la totalidad de conductas analizadas.

En este primer aspecto, esta Sala Regional considera que la autoridad incurre en una incongruencia al establecer a fojas 1980 de su resolución que, “…el sujeto obligado realizó el timbrado de los comprobantes fiscales de forma posterior a la fecha límite de la presentación de su declaración anual”.

Se concluye lo anterior, en tanto que, tal afirmación no guarda razonabilidad con las consideraciones con las que pretende justificarse la sanción de la conducta, consistente en la presentación extemporánea de los comprobantes en el mismo ejercicio de la revisión, pues los partidos políticos, en términos de la normativa aplicable, están obligados a presentar la declaración atinente en el mes de marzo[28].

En el caso, el ejercicio que se revisa corresponde al 2022, por lo que la declaración debió presentarse en marzo 2023, de ahí que, si el timbrado se realizó en el mismo ejercicio de la revisión (2022), como se establece en la conclusión, no puede sostenerse, únicamente con las premisas dadas por la autoridad responsable, que los timbrados fueron presentados con posterioridad a la fecha de la declaración, pues como se razonó previamente, dicho timbrado es el medio idóneo para la validación de operaciones con la autoridad hacendaria, así como un requisito para presentarla.

En efecto, en los anexos correspondientes en el dictamen de estas conclusiones solo se especifica cuánto tiempo de extemporaneidad tuvo el timbrado, pero no se evidencia que en todas las operaciones éste se dio después de la presentación de la correspondiente declaración, como se advierte de las siguientes reproducciones.

Como se ve, la consideración de la responsable, relativa a que el timbrado de los comprobantes fiscales se dio de forma posterior a la fecha límite de la presentación de su declaración no se evidencia y, por sí misma, no supera la posible incongruencia con la conclusión analizada por la autoridad que sanciona el timbrado extemporáneo en el ejercicio fiscalizado, pues se da la posibilidad de supuestos incompatibles entre sí, lo cual actualiza la indebida fundamentación y motivación de la resolución.

Por otra parte, asiste la razón al recurrente cuando señala la falta de fundamentación y motivación de la resolución, al sancionar la emisión extemporánea de CFDI, específicamente en el ejercicio de la revisión.

Del análisis de las conclusiones sancionatorias, queda patente que, si bien, la autoridad identificó los diferentes momentos en que se presentaron los comprobantes fiscales -en el ejercicio que se fiscaliza y en el ejercicio posterior-, no explicó la diferencia entre éstos, y particularmente, no razonó porqué en el caso del primero corresponde una sanción del 1% del monto involucrado en relación a las acciones de verificación adicional que cada periodo podría implicar para esa autoridad.

Aun y cuando las conclusiones son coincidentes en cuanto a que sancionan el timbrado de manera extemporánea de los comprobantes, en la resolución no se establece la diferencia entre los dos supuestos sancionados, lo cual, implica motivación insuficiente de la decisión.

En tal virtud, resulta importante precisar que las razones que sustentan la sanción correspondiente al 5% del monto involucrado, por el timbrado de manera extemporánea en el ejercicio posterior al de la revisión, no fueron controvertidas.

Siendo el timbrado extemporáneo en el ejercicio de la revisión, el supuesto que se sancionó con el 1% del monto involucrado, y que es controvertido en la especie.

En efecto, como se advierte de la resolución, al analizar las conductas sancionadas, el instituto no explicitó las razones que justificaran la diferenciación de los supuestos de incumplimiento en el timbrado de los comprobantes, y de manera general emitió consideraciones sobre las conclusiones respectivas, siendo que, en atención a la particularidad que representa el hecho de que los comprobantes se timbraran extemporáneamente en el mismo ejercicio de la revisión, requería se expresaran razones particulares, para estar en posibilidad de sancionar la conducta.

Así, la autoridad debió explicar la diferente gradación entre los timbrados que sí se realizan en el periodo del ejercicio, cómo esto afectó a la fiscalización, así como qué procedimientos extraordinarios implicaron para la autoridad; y con base en ello establecer la diferencia entre los dos supuestos, el timbrado en el mismo ejercicio, y timbrado en uno posterior a la declaración de impuestos, lo cual incluso motivó porcentajes diversos para individualizar la sanción. Y a partir de ello justificar, en lo particular, la acreditación de los timbrados extemporáneamente en el mismo ejercicio de la revisión y la consecuente sanción.

No obstante, en la resolución y dictamen no se plasmaron consideraciones específicas para distinguir los supuestos sancionados, lo cual, se traduce en una falta de fundamentación y motivación de las conclusiones controvertidas, pues el instituto no justificó el porqué se sancionaba con el 1%, ni explicó en qué forma, el timbrado de manera extemporánea en el ejercicio de la revisión obstaculizó su función fiscalizadora.

En otras palabras, la autoridad fue omisa en señalar fundamentos y motivos para evidenciar que el timbrado extemporáneo de los comprobantes en el ejercicio de la revisión corresponde a una conducta punible. Máxime que la distinción entre los momentos en que se timbran, y se da validez a los comprobantes, tiene incidencia directa en la transparencia en la fiscalización.

En ese sentido, al advertirse que los fundamentos y motivos expresados por la responsable, en el caso de la conducta señalada, no atendieron a sus circunstancias específicas, sino que corresponden a razones genéricas para sancionar otro supuesto de timbrado extemporáneo, ello tiene incidencia directa en el posterior análisis de los elementos para sancionarla.

Para esta Sala Regional la autoridad no fijó los aspectos mínimos para estar en condiciones de sancionar una conducta que, en atención a lo concluido por la autoridad, generó una afectación a bienes jurídicos, tales como la certeza y la transparencia en la rendición de cuentas.

En ese orden de ideas, en atención a que el análisis realizado por la autoridad en relación con la conclusión señalada no se encuentra debidamente fundado ni motivado, es que debe revocarse la resolución en lo que fue materia de impugnación.

En consecuencia, deberá procederse en los términos precisados en el apartado de efectos de esta sentencia.

        Motivación reforzada.

        Sanción no resulta proporcional a la afectación del bien jurídico tutelado.

Como consecuencia de la conclusión a la que se arribó en el agravio previo, resulta inoperante lo aducido en relación con las temáticas identificadas.

En esencia, ambos agravios se relacionan con la fundamentación y motivación de la sentencia, primero, respecto a la omisión de motivar reforzadamente el cambio de criterio para sancionar una conducta que previamente no era sancionable; y segundo, a la falta de razones para considerar que la emisión extemporánea de un CFDI es igual de grave que el registro extemporáneo de esa misma operación en tiempo real y se sanciona con el 1% del monto involucrado.

La inoperancia anunciada es consecuencia de lo decidido en el agravio previo, en el cual, se ordenó a la autoridad fiscalizadora emitir una nueva resolución en la que funde y motive debidamente el análisis correspondiente a los comprobantes timbrados de manera extemporánea en el ejercicio de la revisión.

En ese sentido, al estar relacionados los motivos de queja con la necesidad de motivar reforzadamente la conclusión impugnada, y con la proporcionalidad de la sanción impuesta, la materia de éstos ha sido superada, siendo justamente el dictado de una nueva resolución en la que se expresen razones que justifiquen la conclusión en cita, la materia de los efectos de esta resolución.

Finalmente, y por la misma razón, debe desestimarse la solicitud del recurrente, para efectos de que esta Sala requiera al INE información relacionada con la materia de agravio para acreditar que es la primera vez que se impone sanción por este supuesto.

Al haber resultado fundado el agravio hecho valer en contra de las conclusiones 7.23-C8-MORENA-QE y 7.23-C18-MORENA-QE y su correspondiente sanción, lo procedente es determinar los efectos de dicha determinación, lo cual se hará en la parte final de este Considerando.

-          Faltas formales relacionadas con gasto programado

Al respecto, el recurrente formula los siguientes agravios:

        Aduce que el actuar de la responsable fue incorrecto pues solo a ciertos Comités Ejecutivos Estatales se les tuvo por no atenida la observación bajo la justificación basada en una indebida valoración de los hechos, mientras que en otros estados ni siquiera fue una conducta observada.

        Señala que la autoridad fiscalizadora se limitó a analizar de manera insuficiente las respuestas contenidas en los distintos oficios de errores y omisiones, que la llevo a concluir de manera contradictoria entre los distintos Comités Ejecutivos Estatales de Morena que la observación en alguno sí quedó atendida y en otros no.

        Ello, pues el partido dio una respuesta genérica en cada uno de los oficios de respuesta de Errores y Omisiones de los respectivos Comités Ejecutivos Estatales, al tratarse de una conducta observada por esa autoridad fiscalizadora que era repetida en cada Entidad Federativa.

        Lo anterior demuestra que la conclusión está indebidamente motivada porque existe una incorrecta apreciación de los hechos y circunstancias en cuanto a la determinación de esa autoridad la señalar una "omisión" de presentar el documento que identifique el grado de cumplimiento, impacto y resultados obtenidos de los objetivos, metas e indicadores de los proyectos de actividades específicas contenidos en el Programa de Trabajo y de proyectos de Capacitación, Promoción y Desarrollo de Liderazgo Político de las Mujeres, toda vez, que fue omisa en el análisis y valoración de las respuestas a los oficios de errores y omisiones.

El contexto de la conclusión sancionadora se da sobre la observación de la UTF en el sentido de que el partido actor omitió reportar en el SIF documentación comprobatoria de los resultados y grados de avance de dos programas reportados en el PAT como actividades específicas.

En el desahogo de la garantía de audiencia el actor presentó actas finales de los proyectos no obstante la responsable sostuvo que de las mismas no se advertían los resultados y grados de avance y cumplimiento de las actividades.

Esta Sala Regional considera inoperantes los agravios que hace valer el apelante pues en modo alguno combaten los hechos y omisiones que dieron origen a la conclusión sancionatoria impugnada.

En efecto, ante esta instancia afirma que la motivación plasmada por la responsable resulta indebida ya que la observación planteada fue realizada a algunos de los Comités Ejecutivos Estatales, señalando en algunos que sí se tuvo por atendida la observación y en otros no, siendo incongruente el actuar de la autoridad pues en algunos casos determinó no atendidas las observaciones y en otros sí.

Ello pues el apelante pierde de vista que el Programa Anual de Trabajo, si bien se integra con un programa de gasto para el desarrollo de actividades específicas y otro para gasto correspondiente a la capacitación, promoción y desarrollo del liderazgo político de las mujeres[30], lo cierto es que el ejercicio del gasto vinculado al mencionado programa lo realizan tanto los entes estatales, como los nacionales del partido, y la información de cada uno de ellos evidentemente será distinta en cada caso según las actividades, proyectos y programas que hayan desarrollado en el ejercicio.

Por tanto, si en el caso la responsable observó y solicitó al partido que presentara el informe del Programa Anual de Trabajo en el que se mostraran los resultados y el grado de avance, impacto y cumplimiento de objetivos, metas e identificadores de las tareas editoriales arriba indicadas, así como muestras fotográficas, entonces lo que debería combatir y desvirtuar ante instancia es precisamente haber cumplido y satisfecho tal observación.

Situación que no combate, siendo ineficaz el argumento relativo a que la responsable incurrió en un actuar incongruente al formular hacia algunos de los Comités Directivos Estatales porque en algunos casos afirma que se tuvo por satisfecha la observación planteada y en otros no, ello pues pierde de vista que el Plan Anual de Trabajo forma parte del conjunto de proyectos que integran los partidos políticos sobre la base de planeación, programación, presupuestación, ejecución, evaluación, seguimiento y control del sistema de rendición de cuentas, por lo que no se trata de las mismas actividades y proyectos en un estado que en otro, de ahí que, pueda existir diferencia en cuanto a las observaciones que se formulen a los diversos comités estatales.

Sobre esta base, si bien el Plan Anual de Trabajo es la herramienta que utilizan los partidos políticos para planificar, registrar y ejecutar el gasto programado para actividades específicas y para la capacitación, promoción y desarrollo del liderazgo político de las mujeres, lo cierto es que a nivel estatal cada comité directivo puede manejar diversos proyectos, por lo que, es evidente que si no se realizaron exactamente las mismas actividades dependa del grado de cumplimiento si la autoridad observará o no una inconsistencia para subsanarse, de ahí que puedan existir diferencias en cuanto a si procedente en algunos casos formular o no una observación.

Si aunado a esto, el partido omitió presentar el informe con los resultados, impacto, cumplimiento de objetivos, metas, indicadores, fechas y periodos de ejecución de los 2 proyectos de actividades específicas que le fueron observadas y se limita a confrontar la conclusión sancionatoria aduciendo un actuar incongruente porque a diversos Comités Estatales no les fueron realizadas observaciones, pero existe justificación para ello, lo procedente es desestimar sus motivos de agravio.

No es óbice el hecho de que afirme que se presentaron las Actas Finales en la respuesta al oficio de errores y omisiones de la primera vuelta de los 2 proyectos observados, sin embargo la responsable estableció que de ellas no se podía obtener la información que le fue requerida al partido y que a pesar de que la buscó en los apartados del SIF, el apelante fue omiso en presentar el informe con los resultados, impacto, cumplimiento de objetivos, metas, indicadores, fechas y periodos de ejecución de los 2 proyectos; situación que en modo alguno es combatida por el inconforme y que lleva a este órgano jurisdiccional a establecer que lo esgrimido por el apelante resulta inoperante pues no cuestiona la motivación de la conclusión sancionatoria.

Por tanto, además de no combatir los motivos y fundamentos que expuso la responsable en los oficios de errores y omisiones, así como en el Dictamen consolidado, y tampoco exhibir y referir en esta instancia las constancias que acreditaran el grado de avance que le fue requerido, lo procedente es calificar de ineficaces los argumentos del apelante.

Ahora corresponde el estudio de las conclusiones impugnadas de forma específica, por entidad federativa.

         Conclusión 7.10-C28-MORENA-CL

Con relación a esta conclusión sancionatoria, el recurrente expone:

         El criterio de la responsable es arbitrario pues negó que el partido hubiera contratado con proveedores inscritos en el Registro cuando de la sola consulta a éste se advierte que los proveedores sí están en él incluidos, por lo que contrario a lo afirmado por la responsable sí están registrados en ese portal, por lo que no es atribuible una sanción al sujeto obligado pues la autoridad es la que debe actualizar diligentemente los datos del Portal del Registro Nacional de Proveedores.

         Hace valer que la conclusión está indebidamente motivada porque se pretende sancionar con motivo de una conducta no prohibida y se aplica una sanción con fundamento en artículos que no prevén la conducta como prohibida.

         Aduce que la conclusión sancionatoria carece de una debida fundamentación y motivación porque la responsable sólo se ciñó a analizar el estatus "activo" de los proveedores, dejando de lado, su inscripción, sancionando al apelante por una omisión por parte de los proveedores de refrendar su registro y de esa autoridad de mantener actualizado el Registro Nacional de Proveedores.

         Asimismo, omitió, en perjuicio de su deber de exhaustividad considerar el contenido de los escritos que el partido político al que represento le hizo de su conocimiento en respuesta a los diversos oficios de errores y omisiones, siendo que pese a que el partido le refirió y le insistió en primera y segunda vuelta que no se trataba de una falta que este hubiese cometido, toda vez, que en su responsabilidad y obligación se contrató con Proveedores efectivamente inscritos en el Registro Nacional de Proveedores al momento de realizar las operaciones observadas.

         Afirma que el actuar de la autoridad no fue exhaustivo porque el partido sí contrató con proveedores inscritos en el Registro Nacional de Proveedores por lo que no era procedente sancionarlo.

         Alega que la Unidad Técnica de Fiscalización, realizó una interpretación genérica del contenido en el artículo 82 numeral 2 y 356 numerales 1 y 2, del Reglamento de Fiscalización pues su responsabilidad se limita a la contratación u operación exclusivamente con proveedores registrados en el Registro Nacional de Proveedores.

         Señala que no hay normativa que establezca la obligación de que un partido político se cerciore que los proveedores se encuentran con estatus activo al momento de la contratación, sino que, esa obligación del partido es la de contratar con proveedores que estén registrados ante el RNP. Por tanto, cuando se realiza la contratación respectiva con el proveedor, se parte de la buena fe de que se encuentra con el estatus activo, y el hecho de que no sea así puede atender a que exista dolo y mala fe por parte de los proveedores, ya que a sabiendas de que no tiene el estatus correcto, de igual forma se prestan a ser contratados, sin que ello pueda ser reprochado al partido.

Esta Sala Regional considera fundados los agravios relativos a la indebida motivación de la conclusión sancionatoria en estudio.

Por cuestión de método primero se analizan los relativos al indebido actuar de la responsable al sostener sin cumplir con la suficiente fundamentación y motivación que al momento en el cual se contrató con los proveedores señalados éstos estaban dados de baja del registro.

Ello es así, porque los relativos a si los partidos tienen la carga de revisar el estatus de los proveedores depende de que en efecto se tenga por acreditado que las operaciones observadas se hayan dado con proveedores en ese estatus, lo que controvierte el anterior grupo de agravios y, por esto, su preferencia de estudio.

En primer término, es importante referir que el motivo por el cual la responsable determinó sancionar al apelante no se ajusta a parámetros de legalidad, en razón de que ni de la resolución, ni del dictamen, ni de sus anexos se puede obtener si, tal como lo observó la responsable, alguno de los dos proveedores con quienes se celebraron las operaciones observadas efectivamente había o no causado baja del Registro Nacional de Proveedores al momento en el cual se realizó la transacción.

En efecto, de los Lineamientos que rigen el registro de los contratos que se celebran entre sujetos los obligados y proveedores[33], así como el Registro Nacional de Proveedores, se aprecia que al tal Registro se puede ingresar, reingresar, inscribirse, reinscribirse, tener cancelación voluntaria o por autoridad, reactivación y refrendo por diversas causas.

Lo anterior tiene especial relevancia, pues con base en ello, para que se pueda aseverar que el apelante contrató con proveedores que no estaban registrados en el Registro Nacional de Proveedores, la responsable debe sustentarlo, lo que en el caso no acontece.

Ello atiende a que en términos de los lineamientos señalados, el estatus de activo de un proveedor en el Registro Nacional de Proveedores puede modificarse y atender a diversas causas, tales como: falta del refrendo del registro,[34] cancelación voluntaria, reinscripción, cancelación por autoridad y reactivación en el Registro a los Proveedores, por lo que, si la responsable fue omisa en establecer si al realizar esas operaciones el estatus del proveedor era activo o inactivo, es válido afirmar que no tenía bases para establecer que ese proveedor no podría considerarse inscrito en el Registro Nacional.

En efecto, la responsable al emitir el oficio de errores y omisiones si bien estableció que la calidad de activo en el Registro Nacional de Proveedores atiende a si, en su caso, los proveedores realizaron o no las gestiones atinentes al refrendo y que en caso de no hacerlo su estatus cambia a cancelado, lo cierto es que fue omisa en analizar si los proveedores mencionados no habían reingresado al registro y a partir de cuando, para con esa base, poder determinar si las operaciones se dieron en un periodo en el cual estaban o no dados de alta en el respectivo registro.

De ahí se sigue que, la autoridad soslayó que puede haber periodos en los que el estatus de un proveedor sea inactivo y otros en los que no, existiendo incluso la posibilidad de que quienes se hayan reinscrito o reactivado durante los meses de enero y febrero del año correspondiente no estén obligados a presentar su referendo[35] y que el hecho de que estos se encuentran bajo un estado de no actualizados puede atender a diversas causas, por lo que parte de la motivación de la conclusión sancionatoria que debió establecer la responsable es analizar la fecha en la que se celebraron las operaciones en relación con las datas en las que el proveedor estuvo como inactivo para que de esa forma se logre establecer que el apelante incurrió en la contratación de un proveedor no registrado.

Ello pues de la mera consulta al SIF se puede apreciar que un proveedor puede cambiar de estatus en el Registro Nacional de Proveedores en diversos momentos.

En efecto, en los anexos en los que la autoridad basa al motivación de su conclusión sancionadora, solo se establece cuándo se canceló el registro de algún proveedor y la fecha de la operación, pero de ninguna forma se analiza si el mismo reingresó y a partir de cuándo.

Esta falta de fundamentación se hace patente, pues se observan en tales anexos múltiples operaciones con los mismos proveedores observados durante el mismo ejercicio, por lo que no se explica de forma suficiente por qué algunas de las operaciones son las observadas y otras no, lo que de suyo genera insuficiente motivación de la sanción y que asista razón al recurrente respecto a que no se acredita de forma fehaciente que los proveedores no estuvieran inscritos en el registro atinente al momento de las operaciones observadas.

Lo anterior se corrobora pues al momento de establecer las razones por las que consideró no atenidas las observaciones formuladas fueron las siguientes:

“No atendida

Del análisis a las aclaraciones presentadas por el sujeto obligado en el SIF, se observó que aun y cuando manifestó que en la normativa aplicable no establece la obligación de que un partido político deba cerciorarse que los proveedores se encuentran con estatus activo al momento de la celebración de contratos con proveedores inscritos en el RNP, manifiesta además que la única obligación del sujeto obligado consiste en contratar proveedores que estén registrados ante el RNP sin verificar el estatus de éste, los anteriores argumentos devienen de inoperantes, toda vez que la normativa es clara al señalar que, si bien es una obligación de los proveedores es refrendar su registro cada año para mantener su estatus de vigente en las listas de proveedores inscritos en el RNP, y contrario a su dicho también es obligación de los partidos políticos verificar el estatus de activo y vigente, pues el artículo 82 numeral 2 del RF establece que los partidos, coaliciones, precandidatos, candidatos, aspirantes y candidatos independientes, sólo podrán celebrar operaciones con proveedores inscritos en el Registro Nacional de Proveedores, a contrario sensu, de no hacerlo, no podrán celebrar operaciones con los sujetos obligados ya que no refrendar es una causal de cancelación, y baja del registro nacional de proveedores, máxime a lo anterior  en el acuerdo INE/CG27/2020 por el que se aprueban los lineamientos para la inscripción, emisión de hojas membretadas, registro de contratos celebrados entre proveedores y sujetos obligados, refrendo, cancelación voluntaria, reinscripción, cancelación por autoridad y reactivación, en el registro nacional de proveedores,  señala en su artículo 19 que se debe realizar el refrendo para continuar con la calidad de “Activo” y poder celebrar operaciones con los partidos políticos, aspirantes, precandidatos, candidatos y candidatos independientes. En el artículo 24 del acuerdo antes mencionado se señala que en caso de que algún proveedor inscrito en el RNP no realice su refrendo, será cancelado en el RNP, cambiando su estatus a cancelado por no refrendo y que se enviará correo electrónico al proveedor, mediante el cual se informará la cancelación en el Registro Nacional de Proveedores por no refrendo; así como, notificación electrónica a los responsables de finanzas de los Partidos Políticos Nacionales y locales, con la relación de proveedores cancelados, por las consideraciones aquí vertidas se puede concluir que el sujeto obligado se enteró de cuales proveedores se encontraban vigentes y cuales habían causado baja por no refrendo, por esta circunstancia el sujeto obligado no puede desconocer sus obligaciones, máxime a todas las disposiciones legales antes mencionadas, el artículo 278 numeral 3 del RF le impone un imperativo que indica, los partidos no podrán recibir bienes o servicios cuando los proveedores o prestadores de servicios no se encuentren inscritos o se encuentren con situación de baja en el Registro Nacional de Proveedores de conformidad con el artículo 356 del Reglamento, por tal razón la observación no quedó atendida. Los casos en comento se señalan con (2), en la columna “REFERENCIA DICTAMEN” del Anexo 19-Morena-CL del presente dictamen.

Tal como se observa, de lo razonado por la responsable no es posible obtener en qué periodos estuvieron inactivos los proveedores con quienes fueron observadas las operaciones y tampoco si las operaciones observadas fueron realizadas una vez que estos proveedores tuvieran el estatus de inactivo o activo.

Tal información está en la base de datos del mencionado registro pues de su consulta aleatoria en la página de internet se constata que el INE tiene identificación de los momentos en los que se hace cada movimiento, desagregado hasta la hora y el minuto donde se dio el cambio, como se advierte de la siguiente reproducción:[36]

De tal manera está en la posibilidad de analizar el estatus del proveedor respecto del momento de cada operación, por lo que, al no hacerlo de esa manera, la motivación vertida en la conclusión sancionadora en análisis es insuficiente como ya se señaló.

No pasan inadvertidas el resto de las alegaciones que hace valer el apelante, sin embargo, ante la revocación de la conclusión sancionatoria por la insuficiencia de motivación de la determinación en relación a si la observación atendió al estatus del proveedor, sin observar las posibilidades de reingreso, reactivación, refrendo y reinscripción, ocasiona que ante la falta de identificación del motivo de la conducta, no tenga ningún fin práctico analizarlos.

De manera que, ante la indebida motivación, lo procedente es revocar la conclusión sancionatoria 7.10-C28-MORENA-CL para el efecto de que la responsable justifique y sustente las razones por las que consideró que el apelante celebró operaciones con proveedores no registrados en el Registro Nacional de Proveedores, estableciendo si el estatus de activo lo tenían o no al momento de celebrar tales transacciones y contemplando que la operatividad que rige tal registro derivado de las reactivaciones de los registros que pueden darse a la luz del procedimiento previsto en el artículo 38 del Acuerdo INE/CG27/2020. Lo anterior, conforme a las directrices del apartado de efectos al final de este Considerando.

A continuación, se atenderá el agravio relacionado con FALTAS FORMALES, en torno a las conclusiones:

      7.16-C1-MORENA-ME

      7.16-C3-MORENA-ME

      7.16-C4-MORENA-ME

      7.16-C5-MORENA-ME

      7.16-C6-MORENA-ME

      7.16-C8-MORENA-ME

      7.16-C11-MORENA-ME

      7.16-C13-MORENA-ME

      7.16-C19-MORENA-ME

      7.16-C22-MORENA-ME

      7.16-C25-MORENA-ME

Derivado del análisis de las anteriores 11 conclusiones a las que calificó como faltas formales, la autoridad responsable impuso al partido actor una sanción económica consistente en 10 UMAS[37] por cada una de ellas, lo que implica una sanción de 110 UMAS cuyo monto equivale a $10,584.20 (diez mil quinientos ochenta y cuatro pesos 20/100 M.N.).

Al respecto, el partido político recurrente aduce una indebida fundamentación y motivación respecto a la multa, ya que, al haberse calificado como faltas formales, considera que la responsable debió evidenciar en su resolución un estudio individualizado de cada conclusión y, con base en un ejercicio de ponderación, referir por qué no era aplicable una amonestación pública.

Asimismo, refiere que la propia autoridad responsable señala que se trata de faltas formales que de ninguna manera obstaculizaron su labor de fiscalización y, menos aún, se acreditaron irregularidades en cuanto al origen, monto y aplicación de los recursos.

En ese sentido, solicita se revoque la sanción para que el Consejo General reindividualice las sanciones analizando la totalidad de circunstancias particulares que concurrieron en las faltas.

El agravio expuesto por el partido actor a juicio de esta Sala es infundado por lo siguiente.

En diversos precedentes[38] la Sala Superior de este tribunal ha establecido el criterio de que el dictamen consolidado respecto de la revisión de informes anuales de ingresos y gastos forma parte integral de la resolución que en su momento emite el Consejo General del INE, ya que en el referido dictamen constan las circunstancias y condiciones por las que el sujeto obligado atendió o no sus obligaciones en materia de fiscalización.

En ese sentido, el dictamen consolidado constituye el instrumento que permite que el afectado conozca los razonamientos de la autoridad y en caso contrario a sus intereses esté en posibilidad de defenderse ante lo determinado en la resolución.

Así, el dictamen consolidado y sus anexos representan el desarrollo de la revisión de los informes en sus aspectos jurídicos y contables respecto de cada una de las conclusiones, mientras que en la resolución se materializan las sanciones derivadas del incumplimiento a las obligaciones de rendición de cuentas y transparencia detectadas durante el procedimiento de fiscalización.

Ahora bien, precisado lo anterior, de la resolución impugnada[39] se advierte que la autoridad responsable advirtió que, del total de las irregularidades encontradas en el dictamen, en once de ellas el partido político incurrió en faltas de carácter formal, las cuales procedió analizar en su conjunto.

En primer término, y contrario a lo que refiere el partido actor, se debe destacar que la responsable al individualizar la sanción procedió en primer término a calificar cada una de las faltas de forma individual a fin de determinar si se incurrió en una conducta infractora de omisión o acción[40], refiriendo circunstancias de modo tiempo y lugar, estableciendo respecto a cada conclusión lo siguiente.

A continuación, procedió al estudio de los demás aspectos esenciales para la evaluación integral de las faltas, como la importancia de las normas transgredidas, la afectación de valores o bienes jurídicos tutelados, la singularidad o pluralidad de las faltas comprobadas, junto con la evaluación de conductas reincidentes.

En el estudio de la trascendencia de la norma transgredida, la autoridad responsable puntualizó que cuando se actualiza una falta formal, lo que se acredita es una puesta en peligro a los valores sustanciales de la fiscalización, ya que no se acredita el uso indebido de los recursos públicos, sino únicamente un incumplimiento de la obligación del adecuado control en la rendición de cuentas.

Asimismo, refiere que se tuvo certeza respecto al origen, destino y aplicación de los recursos utilizados por el partido, que no se vio impedida para llevar a cabo la revisión a los ingresos y egresos de origen público o privado, en consecuencia, el incumplimiento del partido constituye faltas de cuidado al rendir cuentas ya que la norma le exige exhibir toda la documentación soporte de ingresos y egresos, por lo que su conducta solamente configura un riesgo o peligro del bien jurídico consistente en el adecuado control de recursos.

De las consideraciones realizadas, señala la responsable que, ante la ausencia de dolo por parte del partido actor, y que las violaciones derivaron de una falta de cuidado que solo puso en peligro el adecuado control en la rendición de cuentas, las infracciones deben calificarse como leves.

Para imponer la sanción, la autoridad responsable valoró la capacidad económica del infractor, el análisis de las infracciones cometidas, las circunstancias objetivas y subjetivas esto es si la comisión de la falta fue intencional o culposa, y con base en ello determinó[41] que la sanción a imponer debía ser de índole económica consistente en 10 UMAS por cada una de las faltas cometidas, sanción que consideró idónea para cumplir una función preventiva general dirigida a los miembros de la sociedad en general, y fomentar que el sujeto obligado se abstenga de incurrir en las mismas faltas en ocasiones futuras.

De lo expuesto, esta Sala considera que el hecho de que parte de la fundamentación y motivación de las sanciones que le fueron impuestas al partido actor en las conclusiones impugnadas se encuentre en el dictamen consolidado, no se puede considerar que la responsable haya incumplido con la obligación de fundar y motivar su determinación al momento de emitir la resolución impugnada, ya que el análisis de la falta concreta se encuentra desarrollado en el referido dictamen.

En ese sentido, el hecho de que la responsable haya analizado en un solo apartado las once faltas formales, no le genera afectación al partido actor, ya que como se indicó, en el dictamen consolidado y sus anexos, está el análisis pormenorizado de cada una de las conclusiones, asimismo en la resolución la responsable analizó las circunstancias concretas de cada falta.

Ahora bien, respecto a lo que el partido actor refiere como la omisión de hacer un ejercicio de ponderación a efecto de que la autoridad responsable determine porqué se le impuso la sanción consistente en una multa y no una amonestación, es infundado por lo siguiente.

De la resolución impugnada, se desprende que la autoridad responsable posterior al estudio de cada una de las faltas determinó que la imposición de una multa como sanción era la idónea para cumplir con la función preventiva, esto es, que el sujeto obligado se abstenga de incurrir en las mismas en futuras ocasiones.

Al respecto se debe destacar que la línea jurisprudencial de la Sala Superior[42] ha sostenido que las sanciones se imponen atendiendo a las circunstancias que rodean cada infracción en particular, bajo el arbitrio de la autoridad responsable, atendiendo los aspectos de cada falta, la cantidad de faltas cometidas y la finalidad disuasiva o preventiva de la sanción.

Asimismo, se ha considerado[43] que es razonable y proporcional que ante infracciones calificadas como leves se impongan multas menores, sobre todo si para la autoridad responsable la amonestación pública sería una medida insuficiente para desincentivar conductas que afectan el adecuado desarrollo de su función fiscalizadora.

Por lo anterior, esta Sala concluye que, en el ejercicio de la potestad sancionadora de la autoridad responsable, al tener por acreditadas las once faltas formales en que incurrió el partido actor, ponderó las condiciones de cada una de las infracciones y con base en ello, al ver que se puso en peligro el adecuado control en la rendición de cuentas determinó que con la imposición de la sanción consistente en una multa se disuadía al infractor de volver a cometer conductas similares.

De ahí que, contrario a lo manifestado por el partido político actor, la imposición de la sanción en las conclusiones impugnadas se fijó con base en parámetros objetivos y proporcionales.

Ante lo infundado del agravio, las once conclusiones impugnadas deben confirmarse.

Resuelto lo anterior, procede el estudio de la Conclusión 7.16-C7-MORENA-ME.

La pretensión del recurrente es que se revoque dicha conclusión, que estableció una sanción económica de $64,471.23 M.N. (sesenta y cuatro mil cuatrocientos setenta y un pesos 23/100 M.N) por un gasto realizado en hospedaje que, según la autoridad responsable no tiene un objeto partidista.

MORENA argumenta que este gasto sí tiene un vínculo partidista ya que está relacionado con un taller de empoderamiento para la participación política de la mujer y, por tanto, cumple con los fines estatutarios del partido y las disposiciones legales pertinentes.

Su causa de pedir la hace depender, esencialmente, en lo siguiente:

1.     Morena argumenta que la autoridad responsable no analizó completamente las pruebas presentadas, especialmente la documentación que demostraría el vínculo partidista del gasto.

2.     Sostiene que, a pesar de no presentar el registro de 53 personas que utilizaron las habitaciones contratadas, la concatenación de evidencias existentes en la póliza demuestra que el gasto era necesario y vinculado con el taller de empoderamiento de mujeres en política.

3.     Alega que los gastos en hospedaje se vinculan con las obligaciones de los partidos políticos como entidades de interés público y que, en todo caso, se trata de una falta de carácter formal por omitir anexar la evidencia del registro de las habitaciones.

Esta Sala Regional considera infundados los planteamientos de disenso como a continuación se razona.

Se coincide con la autoridad responsable pues si bien es cierto que Morena proporcionó una lista de asistencia al taller celebrado, no demostró de manera fehaciente que las 53 habitaciones en cuestión se utilizaron efectivamente para hospedar a los asistentes de dicho evento. Esto es así, pues la mera presentación de una lista de asistencia no es suficiente para establecer una conexión directa entre el gasto realizado en hospedaje y la actividad partidista.

En efecto, para que un gasto sea considerado vinculado a una actividad partidista, es imprescindible que se acompañe de pruebas que demuestren, de manera específica y detallada, cómo dicho gasto contribuye o está directamente relacionado con el cumplimiento de los objetivos partidistas.

En este caso, Morena debió proporcionar documentación que comprobara el uso efectivo de las habitaciones por los participantes del taller como las evidencias que, de hecho, sí aportó por las 20 habitaciones restantes mismas que tuvo por validadas la autoridad responsable.

El artículo 25 numeral 1, inciso n) de la Ley General de Partidos Políticos establece como obligación primordial de estos institutos aplicar el financiamiento de que dispongan exclusivamente para los fines que les hayan sido entregados de tal suerte que cualquier desviación del uso de dichos fondos, lejos de los objetivos estatutarios y las actividades específicas aprobadas por la legislación aplicable, constituye una transgresión a la normativa electoral vigente. Es esencial que los partidos políticos demuestren con claridad y precisión que los recursos públicos que les son conferidos se destinan de manera directa y verificable a actividades que se enmarcan dentro de sus fines partidistas.

Adicionalmente, no puede soslayarse que de la documentación aportada por la parte recurrente se desprende que, en lo concerniente a las 20 habitaciones restantes, sí se aportó la documentación pertinente que acredita el uso de los servicios de hospedaje, no mediando al respecto objeción alguna por parte de la autoridad fiscalizadora.

En efecto, lo requerido por la autoridad era la lista del hotel donde constara la firma de quien había utilizado las habitaciones a fin de concatenarla con la lista de asistencia al mencionado congreso pues solo de tal forma se justificaría el objeto partidista del gasto en la renta de habitaciones de hotel.

De otra forma, no hay manera de vincular que el gasto en ese concepto se utilizara para el objeto partidista, esto es, para albergar a las participantes en el evento.

Por ende, esta autoridad está impedida de realizar inferencias en favor del partido actor ante la ausencia de la documentación mencionada. Así las cosas, la simple presentación de una lista de asistencia al congreso no satisface este requisito, toda vez que no es idónea para establecer un nexo causal entre la asistencia y el uso efectivo de las instalaciones o servicios cuyo costo se imputa al financiamiento público, de ahí que se estime infundado el agravio en estudio.

Enseguida, se procede al estudio de la Conclusión 7.16-C10-MORENA-ME.

La pretensión del recurrente es que esta autoridad revoque la resolución emitida por el Consejo General, la cual le impone una sanción de $20,000.00 (veinte mil pesos 00/100 M.N) por presuntas violaciones al Reglamento de Fiscalización en lo que respecta a la gestión de transferencias de recursos locales.

Su causa de pedir la hace depender, esencialmente, de lo siguiente:

1.     A juicio del apelante, la resolución no consideró adecuadamente toda la documentación y respuestas presentadas, y no expuso de manera suficiente las razones jurídicas y fácticas que justifican la sanción impuesta.

2.     Se sostiene que la conducta imputada al partido actor ha sido erróneamente categorizada como una "transferencia indebida" en lugar de ser considerada como un "egreso no comprobado", lo que constituiría una falta diferente según el Reglamento de Fiscalización.

Esta Sala Regional considera inoperantes los argumentos de disenso como a continuación se razona.

La parte actora, pretende disociar dos tipos de conducta diversas, a saber la transferencia indebida y el egreso no comprobado, pasando por alto la naturaleza específica y la integralidad de la falta cometida conforme a lo establecido por el Reglamento de Fiscalización.

Se considera inviable reinterpretar la acción sancionada como un "egreso no comprobado" a la luz del artículo 127, numerales 1 y 2, del Reglamento de Fiscalización. Ello es así pues la esencia de la falta sancionada por la autoridad responsable radica en la realización de transferencias que no se ajustan a los fines legalmente estipulados por el artículo 150, numeral 11, del Reglamento de Fiscalización, en el que se establece que únicamente los recursos pueden ser transferidos exclusivamente para tres supuestos: pago de proveedores, pago de prestadores de servicios y pago de impuestos.

El núcleo del agravio se hace depender de la premisa incorrecta de que se han cometido dos ilícitos diferentes, cuando en realidad la falta consiste en la ejecución de una transferencia que no se alinea con los supuestos específicamente establecidos por el Reglamento en cuestión. En otras palabras, la transgresión no se centra en la ausencia de comprobación del gasto, sino en el acto mismo de transferir recursos de una entidad estatal a una nacional sin adherirse a las condiciones normativas que rigen tal conducta.

En este sentido, debe precisarse que el acto de transferir recursos, en sí mismo, no constituye una falta si se realiza dentro de los límites y con los propósitos señalados. Por consecuencia, la parte actora, al pretender una reclasificación de la falta, no solo desatiende la especificidad de la norma, sino que también pretende evadir el punto central que motivó la falta señalada por el Consejo General: la realización de una transferencia que no cumple con los criterios normativamente establecidos. Adicionalmente, de la documentación aportada por el partido político en el SIF esta autoridad desprende que los recursos se utilizaron, en efecto, para fines distintos a los señalados como lo es, apoyo a campañas y fondeo de caja chica.

Por ende, el argumento del partido actor mediante el cual se pretende disgregar la falta cometida en dos ilícitos distintos, resulta jurídicamente inviable al dejar a un lado la integralidad y especificidad de la falta cometida, la cual se centra en la realización de una transferencia que contraviene el Reglamento de Fiscalización.

Dicho de otra forma, aun cuando el partido hubiera cargado en el SIF los documentos necesarios para acreditar correctamente el gasto, ello no sería suficiente para revocar la conclusión sancionadora pues lo protegido por la norma en cuestión es que no se hagan transferencias de los comités directivos estatales al nacional salvo en determinados tipos de gastos, por lo que aún de acreditarse el ejercicio del recurso ello solo puede hacerse en los rubros citados.

Es en virtud de lo anterior y ante la omisión de la parte actora de haber aportado a la autoridad responsable documentación que respalde la adecuación de las transferencias a los supuestos previstos, es que el planteamiento deviene inoperante para desvirtuar las consideraciones en las que se apoyó la autoridad responsable para fijar la sanción que se impugna.

En cuanto al agravio relativo a la indebida valoración de las pruebas y respuestas, así como a las razones de la sanción el agravio es inoperante, pues se trata de afirmaciones genéricas y subjetivas que no sostienen a qué pruebas se refieren o a qué argumentos de las respuestas a los oficios de errores y omisiones se dejaron de atender y, mucho menos, cómo los mismos apreciados de forma correcta podrían alejar los hechos de la falta que se tuvo por acreditada.

En cuanto a la fundamentación y motivación de la falta, la inoperancia se da igualmente ante lo genérico del agravio pues deja de advertir, como esta sala estuvo en aptitud de verificar, que en el dictamen y sus anexos se identifica plenamente la transferencia y los conceptos que la misma ampara, las cuales como se explicó y esta sala comparte, no pueden encuadrarse en los fines permitidos por la norma para este tipo de movimientos entre comités, de ahí que esa sola afirmación sea insuficiente para revocar esta conclusión sancionadora.

Finalmente, esta Sala se pronuncia sobre los argumentos vertidos en contra de la Conclusión 7.23-C14-MORENA-QE.

El actor sostiene los siguientes motivos de agravio al respecto:

1.     Demostración de cumplimiento por el partido actor: El partido actor aduce la realización de un pago el día diecinueve de octubre del año dos mil veintidós, exhibiendo los detalles de la transacción bancaria y el convenio con el prestador de servicios, donde se especifica un error involuntario en la fecha del documento que no incide en la validez de la operación financiera efectuada en dicho ejercicio fiscal.

2.     Concreción de la operación financiera: Se especifica que el abono realizado a C. Julio Zamora Manrique proviene de la cuenta número 11693589 de BBVA Bancomer, correspondiente al ejercicio fiscal de 2022, desmintiendo así la existencia de una transacción en la fecha erróneamente apuntada por la autoridad sancionadora en el Dictamen Consolidado.

3.     Se sostiene que no hay constancia de un egreso no comprobado para el ejercicio fiscal de 2023, como erróneamente se consigna por la autoridad administrativa, lo cual se interpreta como una actuación que se desvía de los principios de legalidad, certeza y exhaustividad, resultando en resoluciones arbitrarias y extralimitadas.

Esta Sala Regional considera inoperantes los argumentos de disenso como a continuación se razona.

En primer lugar, este órgano jurisdiccional advierte que el partido actor controvierte únicamente las consideraciones en las que se sostiene uno de los montos que el Consejo General uso como base para el cálculo de la multa contenida en la Conclusión 7.23-C14-MORENA-QE, esto es, la suma por $64,599.22 (sesenta y cuatro mil novecientos noventa y nueve pesos 22/100 M.N)[44]  y no la totalidad de la multa por un monto de $704,204.74 (setecientos cuatro mil doscientos cuatro pesos 74/100 M.N) En este sentido, el hecho controvertido ante esta autoridad no versa sobre el monto total observado por la autoridad responsable. Con base en ello solo será objeto de estudio lo relativo al monto referido.

Precisado lo anterior, esta autoridad advierte que en el Dictamen Consolidado se señala que, ante la revisión de la documentación aportada por el Partido actor, se detectaron inconsistencias en relación con la fecha del convenio de terminación suscrito el cual no concuerda con la ejecución del pago, efectuado el 19 de octubre de 2022. Ello, pues en la fecha del pago se asentó 2023.

No obstante, también es cierto que el dictamen mencionado concluye que el partido actor no presentó la documentación requerida para demostrar el objeto partidista del gasto, tan es así que el Consejo observó la omisión de incluir un papel de trabajo para la determinación del cálculo del monto pagado al empleado, descripción de las actividades realizadas por el mismo, y la especificación de la naturaleza de los servicios prestados.

Así las cosas, la multa impuesta deriva fundamentalmente de la omisión de justificar la vinculación del gasto con el objeto partidista tal y como lo prescribe el artículo 25, numeral 1, inciso n) de la Ley General de Partidos Políticos.

En tanto, los agravios formulados por el actor, en el sentido de que la existencia de un mero error en la fecha del convenio no deba interpretarse como falta de comprobación sino como un error involuntario sin impacto en la fecha de pago efectiva, son ineficaces para desvirtuar las consideraciones en las que se fundó la autoridad responsable para la imposición de la multa controvertida.

En todo caso, aun cuando pudiese darse por solventado el error señalado, ello no conduce a dar por satisfecha la omisión de relacionar el gasto con el fin partidista tal y como lo requirió la autoridad administrativa.

Es decir, aun cuando el error aludido pudiera ser rectificado o que fuera de naturaleza subsanable, tal hecho no conlleva, de suyo, al cumplimiento de la obligación de demostrar la vinculación del gasto con el propósito partidista.

Por tanto, a pesar de los señalamientos realizados por el actor sobre las fechas de los convenios y pagos, lo cierto es que la omisión subsistente de atender de forma satisfactoria los requerimientos de la autoridad administrativa, hace ineficaces dichos argumentos para desvirtuar las razones por las cuales el Consejo General fundó la imposición de la sanción, de ahí que los agravios resulten inoperantes.

En efecto, la autoridad en su conclusión sancionadora, en congruencia con los diversos requerimientos en los oficios de errores y omisiones solicitó al partido la entrega del contrato del servicio donde se describieran las actividades a realizar, así como el papel de trabajo con la determinación del cálculo de la cantidad pagada al empleado, las actividades desempeñadas.

De tal manera, aun cuando se considerara fundado lo sostenido por el actor en cuanto a que se trata de un error en las fechas referentes al convenio de terminación y cuándo se ejerció el gasto, ello en nada abonaría para librar el núcleo de la observación, esto es, que el partido omitió entregar documentación que acreditara el objeto partidista del gasto, esto es, el tipo de servicios que prestó el sujeto al partido y que los mismos fueran vinculables a los fines del partido, por lo que al no orientarse argumento alguno por parte del actor en lo referente a que sí entregó tal documentación o cómo la efectivamente entregada sí acreditaba el objeto partidista del contrato, es que lo dirigido a controvertir la fecha en la que se acordó y emitió el pago sea insuficiente para revocar la conclusión sancionadora.

En virtud de lo anterior, procede revocar parcialmente la resolución controvertida y el dictamen correspondiente, en lo referente a las conclusiones sancionatorias 7.23-C8-MORENA-QE, 7.23-C18-MORENA-QE y 7.10-C28-MORENA-CL y su correspondiente sanción, lo procedente es determinar los efectos de dicha determinación.

QUINTO. Efectos.

Con base en lo que ha sido resuelto en este fallo, se ordena al Consejo General del Instituto Nacional Electoral:

I. Con relación a las conclusiones sancionatorias 7.23-C8-MORENA-QE y 7.23-C18-MORENA-QE, deberá modificar la resolución INE-CG-635-2023, únicamente, para el efecto de que funde y motive la sanción que en derecho corresponda, tomando en consideración lo aquí expuesto.

II. Asimismo, con relación a la conclusión 7.10-C28-CL deberá establecer los elementos que permitan advertir con certeza los motivos por los que consideró que las operaciones observadas se llevaron a cabo con proveedores cuyo estado fuera inactivo al momento de haber realizado la operación con el apelante y sustentar las razones por las que consideró que el proveedor se encontraba fuera del Registro Nacional, para lo cual, deberá modificar el dictamen y sus anexos en lo atinente.

III. La nueva resolución, y en su caso, el dictamen, deberán emitirse tomando en consideración lo expuesto en la parte considerativa de esta ejecutoria.

IV. Ello deberá cumplimentarse dentro del plazo de 20 días hábiles contado a partir del día siguiente al que se notifique este fallo, lo cual deberá informar a esta Sala, dentro de las 24 horas siguientes, debiendo adjuntar las constancias que acrediten el cumplimiento dado a lo aquí ordenado.

Por lo expuesto y fundado, se

RESUELVE

PRIMERO. Se revocan las conclusiones sancionatorias señaladas en el considerando quinto de esta sentencia para los efectos ahí establecidos.

SEGUNDO. Se confirman las resoluciones controvertidas, en la parte que fue materia de pronunciamiento y competencia de esta Sala, con excepción de lo señalado en el punto resolutivo anterior.

TERCERO. Se ordena informar a la Sala Superior de este Tribunal Electoral, la presente determinación, en cumplimiento a lo ordenado en el acuerdo plenario de escisión correspondiente.

NOTIFÍQUESE, como en derecho corresponda, para la mayor eficacia del acto.

Asimismo, infórmese, a la Sala Superior de este Tribunal Electoral.

De ser el caso, devuélvanse las constancias atinentes y en su oportunidad, remítanse los expedientes al archivo jurisdiccional de esta Sala Regional, como asuntos concluidos.

Hágase del conocimiento público la presente resolución en la página que tiene este órgano jurisdiccional en Internet.

Así, por unanimidad lo resolvieron y firmaron las magistraturas que integran el Pleno de la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación correspondiente a la Quinta Circunscripción Plurinominal, ante el Secretario General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicte con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.