EXPEDIENTE: SUP-AES-001/2000.

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 3/2000.

PARTIDO         DEL         TRABAJO.

Opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en respuesta a la consulta formulada por el Señor Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Don José Vicente Aguinaco Alemán, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 68, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Dentro de los motivos de invalidez expresados por el Partido del Trabajo, se encuentra el encaminado a combatir la reforma legal de que fueron objeto los artículos 154, párrafos 3 y 4, 156, párrafo 2, 159, inciso c) y 160, fracciones I y II (II y III), de la Ley electoral del Estado de Querétaro, por decreto de la LII Legislatura de esa entidad federativa, publicado en el Periódico Oficial, “La Sombra de Arteaga”, Órgano de Gobierno número 50, de diciembre diez de mil novecientos noventa y nueve; por considerarse transgredidos los postulados contenidos en los artículos 116, párrafo segundo, fracción IV, incisos f) y g), en relación con los diversos 39, 40 y 41, párrafo segundo, base I y II, párrafo segundo y 54 de la Constitución Política Federal.

El argumento respectivo, esencialmente lo sustenta, en que esa reforma legal carece de fundamentación y motivación legales, porque sin existir alguna causa generadora revestida de justificación legal, se aumenta el porcentaje para que los partidos políticos puedan acceder a la representación proporcional en cuanto a diputados y regidores por ese principio; porque, antes de esa modificación legal bastaba obtener el 2% de la votación válida para acceder a ese tipo de asignación y ahora la exigencia se aumentó al 2.5% para tal efecto; lo que, dice el partido accionante, no es dable a los poderes legislativo y ejecutivo de ese Estado fijar ese monto porcentual y mucho menos, establecer un porcentaje mayor al referido por la Constitución Federal, ya que con ello se impide sobremanera que los partidos políticos lleven a cabo todas sus tareas de consolidación, repercutiendo en las elecciones al no tener penetración en la sociedad y a la vez no puede brindar apoyo a la población para contribuir con la obtención del bien común.

Previo a emitir opinión por lo que a esta temática atañe, se estima conveniente realizar la transcripción de los preceptos constitucionales como legales involucrados en la acción de inconstitucionalidad y en torno a los cuales se hacen los planteamientos por el partido accionante.

De la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se dicen transgredidos con la reforma de que fueron objeto algunos preceptos de la Ley Electoral del Estado de Querétaro, los preceptos 39, 40, 41, 54, 116 y 133, cuyo texto en lo conducente es el siguiente:

“Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.

Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley fundamental.

Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:

I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales...

II. La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades. Por tanto, tendrán derecho al uso en forma permanente de los medios de comunicación social, de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca la misma. Además, la ley señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.

El financiamiento público para los partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales y se otorgará conforme a lo siguiente y a lo que disponga la ley:

a) El financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes se fijará anualmente, aplicando los costos mínimos de campaña calculados por el Órgano Superior de Dirección del Instituto Federal Electoral, el número de senadores y diputados a elegir, el número de partidos políticos con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión y la duración de las campañas electorales. El 30% de la cantidad total que resulte de acuerdo con lo señalado anteriormente, se distribuirá entre los partidos políticos en forma igualitaria y el 70% restante se distribuirá entre los mismos de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior;

b) El financiamiento público para las actividades tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales, equivaldrá a una cantidad igual al monto del financiamiento público que le corresponda a cada partido político por actividades ordinarias en ese año, y

c) Se reintegrará un porcentaje de los gastos anuales que eroguen los partidos políticos por concepto de las actividades relativas a la educación, capacitación, investigación socioeconómica y política, así como a las tareas editoriales.

La ley fijará los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales; establecerá los montos máximos que tendrán las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten y asimismo, señalará las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones.

Artículo 54. La elección de los 200 diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de asignación por listas regionales, se sujetará a las siguientes bases y a lo que disponga la ley:

...

II. Todo partido político que alcance por lo menos el dos por ciento del total de la votación emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales, tendrá derecho a que le sean atribuidos diputados según el principio de representación proporcional;

Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

 ...

IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:

a) Las elecciones de los gobernadores de los Estados, de los miembros de las legislaturas locales y de los integrantes de los ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo;

b) En el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales sean principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia;

c) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones;

d) Se establezca un sistema de medios de impugnación para que todos los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad;

e) Se fijen los plazos convenientes para el desahogo de todas las instancias impugnativas, tomando en cuenta el principio de definitividad de las etapas de los procesos electorales;

f) De acuerdo con las disponibilidades presupuestales, los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para su sostenimiento y cuenten durante los procesos electorales con apoyos para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio universal;

g) Se propicien condiciones de equidad para el acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación social;

h) Se fijen los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales, así como los montos máximos que tengan las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos; se establezcan, asimismo, las sanciones por el incumplimiento a las disposiciones que se expidan en estas materias, e

i) Se tipifiquen los delitos y determinen las faltas en materia electoral, así como las sanciones que por ellos deban imponerse;

Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.”

 En tanto que, de Ley Electoral del Estado de Querétaro, se cuestiona la constitucionalidad de las siguientes normas.

“Artículo 154. El Consejo General, a las 8:00 hrs., del domingo siguiente al de la elección, celebrará sesión para proceder al cómputo de la votación para la asignación de diputados electos según el principio de representación proporcional.

Tendrá derecho a participar en la primera asignación de diputados por el principio de representación proporcional el partido político que haya alcanzado por lo menos el 2.5% del total de la votación válida emitida y que no haya alcanzado triunfo en ninguna elección de diputados de mayoría relativa.

Después de esta primera asignación, si aún quedaran diputaciones de representación proporcional por asignar, podrán participar en las siguientes todos aquellos partidos que hayan alcanzado por lo menos el 2.5% de la votación válida emitida.

La asignación anterior se hará de conformidad a lo dispuesto por los artículos 156 y 157 de esta Ley.

Artículo 156. La fórmula de asignación para la determinación de diputados según el principio de representación proporcional, una vez hecha la primera asignación con base en el mínimo del 2.5% de votación obtenida, se integra con los siguientes elementos...

Por votación efectiva, se entiende la resultante de deducir de la votación total de los partidos, las votaciones de aquellos que no hayan alcanzado el 2.5% de la votación total emitida en el Estado.

Artículo 159...

c) Que alcanzó por lo menos el 2.5% de la votación emitida en el municipio correspondiente y que haya registrado fórmula de candidatos para integrar el ayuntamiento en las elecciones respectivas y que no haya alcanzado el triunfo de mayoría relativa en la misma elección.

Artículo 160. Los Consejos Municipales o Distritales, según el caso, procederán a hacer la asignación de las regidurías de representación proporcional del ayuntamiento que corresponda y la declaración de primera minoría. Para este efecto se observarán las reglas siguientes:

I. Se hará la declaratoria de los partidos políticos que no habiendo alcanzado el triunfo por mayoría relativa en la elección municipal respectiva, obtuvieron por lo menos el 2.5% del total de la votación emitida en el municipio correspondiente. Al total de votación emitida se le deducirá la de aquellos partidos no hayan alcanzado el 2.5% referido, para efectos del reparto a que se refiere la fracción III;

II. Tendrán derecho a participar los partidos políticos que hayan obtenido el 2.5% de la votación.”

Del artículo 116, fracción II, de la Constitución Federal, se desprende, como premisa fundamental para el estudio de la problemática, que la integración de las legislaturas locales, debe hacerse con diputados por dos principios, el de representación proporcional y el de mayoría relativa, conforme a sus propias leyes.

El principio de mayoría, consiste en asignar cada una de las curules, al candidato que haya obtenido la mayor cantidad de votos en cada una de las secciones territoriales electorales en que se divide un país, por ende, se caracteriza primordialmente, porque en virtud de la simple diferencia aritmética superior de votos, a favor de un candidato, éste resulta elegido.

La representación proporcional, es el principio de asignación de curules por medio del cual se atribuye a cada partido o coalición un número de escaños proporcional al número de votos emitidos en su favor. La doctrina, especialmente Giovanni Sartori, en su obra Ingeniería Constitucional Comparada y Dieter Nolhen, en Sistemas Electorales y Partidos Políticos, identifican tres subsistemas, a los que denominan: a) Representación proporcional pura, bajo el cual la proporción de votos logrados por un partido político y la proporción de curules asignadas, encuentran la mayor aproximación, sin la presencia de barreras legales directas o indirectas que alteren el efecto proporcional; b) Representación impura o imperfecta donde por medio de barreras indirectas, como la división del territorio en gran cantidad de circunscripciones o distritos pequeños o medianos se impide un efecto proporcional matemático inmediato en el que se empate el porcentaje de escaños y el de votos; y c) Representación proporcional con barrera legal, donde se limita el número de partidos a los que se concede la posibilidad de acceder a la representación parlamentaria mediante una barrera inicial.

La representación proporcional pura es muy difícil de encontrar, pues la mayor parte de los sistemas que utilizan este tipo de representación lo hacen en forma aproximada y combinándolo con el sistema de mayoría. La introducción del principio de proporcionalidad obedece a la necesidad de dar una representación más adecuada a todas las corrientes políticas relevantes que se manifiestan en la sociedad, así como para garantizar, en una forma más efectiva, el derecho de participación política de la minoría y, finalmente, para evitar los efectos extremos de distorsión de la voluntad popular, que se pueden producir en un sistema de mayoría simple.

Los sistemas mixtos o segmentados son aquéllos que aplican los principios de mayoría y de representación proporcional, de distintas formas y en diversas proporciones. El sistema puede ser de dominante mayoritario o proporcional, dependiendo de cuál de los dos principios se utilice con más extensión y relevancia.

El sistema mayoritario resulta ser el más claro, porque permite la identificación del candidato; y, además, la elección por mayoría propicia el acercamiento entre candidato y elector. La propia identificación establecida entre electores y candidatos puede permitir al votante una elección más informada con respecto de la persona del candidato y menos sujeta a la decisión de un partido.

El sistema de representación proporcional, tiene por objeto procurar que la cantidad de votos obtenidos por los partidos corresponda, en equitativa proporción, al número de curules a que tenga derecho cada uno de ellos y de esta forma, facilitar que los partidos políticos que tengan un mínimo de significación ciudadana, en nuestro país, cuando menos, el establecido como umbral mínimo para acceder a la asignación de curules o regidurías, según sea el caso, bajo el sistema de representación proporcional y tener acceso, en su caso, a la Cámara de Diputados, o al Ayuntamiento correspondiente que permita reflejar de mejor manera, el peso electoral de las diferentes corrientes de opinión.

Del artículo 116, fracción II, párrafo tercero, de la Constitución Federal, se obtiene que, conforme con los principios rectores fundamentales, las legislaturas de los Estados, deben introducir el principio de representación proporcional en su sistema electoral local, sin que exista obligación de seguir reglas específicas para efectos de la reglamentación atinente; lo que así se advierte, al establecerse que se hará en los términos que señalen sus leyes, lo que evidencia la remisión a las legislaturas estatales, para que conformen su sistema electoral en cualquiera de las formas conocidas del genero representación proporcional, o para que construyan alguno, inclusive, siempre y cuando incluyan las medidas para que los órganos electos, estén integrados por ciertos representantes surgidos de la aplicación de una fórmula que tenga la correlación de los sufragios obtenidos por los partidos y los representantes asignados o reconocidos a éstos; además, que esas legislaturas no incurran en actos o leyes simulados, en los que den el nombre de representación proporcional a determinadas situaciones ajenas a tal principio; así que, para que las legislaturas cumplan con esa norma constitucional, basta con que adopten dicho principio dentro de su sistema electoral local. En tanto que, el propio numeral, reserva a las legislaturas de los estados, la facultad de reglamentar los porcentajes de votación requerida y fórmulas de asignación de diputaciones por el principio de representación proporcional.

Los Estados Unidos Mexicanos, conforme a su sistema federal, se integran con los poderes federales y los locales, que determinan su organización política; corresponde a la Constitución General la creación de esos dos órdenes, así como la regulación de su organización y funcionamiento. La misma Constitución, con el apoyo del principio de supremacía constitucional, hace referencia a Estados libres y soberanos y encarga a los poderes federales la función de intervenir, bajo determinados supuestos, en la vida institucional de las entidades, además de establecerles algunas prohibiciones, inhibiciones y obligaciones. La Constitución de cada una de las, debe acoger, en algunos aspectos, a la Constitución Federal, pues los Estados están sometidos a ella y a los principios fundamentales que les impone.

La reforma al artículo 116 Constitucional, publicada el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis en el Diario Oficial de la Federación, concretamente, al párrafo tercero de la fracción II, tiene como propósito obligar a los Estados para que sus legislaturas se integren con diputados elegidos por los principios de mayoría relativa y de representación proporcional.

En el sistema político mexicano, se introdujo el principio de representación proporcional, como medio o instrumento para hacer vigente el pluralismo político, a fin de que todas aquellas corrientes identificadas con un partido determinado, aun minoritarias en su integración, pero con una representatividad importante, pudieran ser representadas en el seno legislativo y participar con ello en la toma de decisiones y, consecuentemente, en la democratización del País.

Así, a decir de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la proporcionalidad en materia electoral, más que un principio, constituye un sistema compuesto con bases generales tendentes a garantizar de manera efectiva la pluralidad en la integración de los órganos legislativos, permitiendo que formen parte de ellos, los candidatos de los partidos minoritarios, e impidiendo a la vez, que los partidos dominantes alcancen un alto grado de sobre-representación. Esto explica por qué en algunos casos, se premia o estimula a las minorías y en otros, se restringe a las mayorías.

En efecto, el artículo 116, párrafo segundo, fracción II, último párrafo de la Constitución Política Federal, dispone:

“Las legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes.”

 Del contenido de la disposición constitucional antes transcrita, se advierte que las legislaturas de las deben introducir los principios de mayoría relativa y representación proporcional en un sistema electoral local; sin embargo, no existe obligación por parte de loes estados federados de seguir las reglas específicas para efectos de reglamentación de los ya aludidos principios. La obligación estatuida en el mencionado artículo 116 constitucional, se reduce a establecer dentro del ámbito local, el referido principio de representación proporcional, pero no existe precepto en la Carta Magna que imponga reglas específicas para ello, de tal manera que para las legislaturas locales cumplan o se ajusten al dispositivo constitucional, es suficiente con que adopten dicho principio dentro de sus sistema electoral estatal.

Así, la facultad de reglamentar dicho principio se encuentra estatuido a favor de las legislaturas estatales, las que conforme al citado artículo 116 constitucional, sólo deben considerar en su sistema ambos principios de elección, sin que se prevea alguna disposición adicional al respecto, por lo que la reglamentación específica en cuanto a porcentajes de votación requerida, como barrera legal para acceder a ese tipo de asignaciones y fórmulas de asignación de diputaciones por el principio de representación proporcional, es responsabilidad directa de dichas legislaturas, al no establecerse en la Constitución Federal lineamiento alguno al respecto, sino que, por el contrario, señala que deberá hacerse conforme a la legislación estatal correspondiente.

Es pertinente señalar, que si bien el aumento o disminución de diputados por cualquiera de los principios de representación, mayoría relativa o proporcional, así como el umbral mínimo de votación para acceder a la asignación de diputados por el segundo de los principios, eventualmente puede trascender y efectuar a algún partido político en lo particular, ello es una cuestión que por sí misma no implica contravención a lo dispuesto por el artículo 116 constitucional, pues en todo caso, los partidos políticos tienen los mismos derechos para participar en las elecciones locales y lo único que hace la legislación estatal, es adoptar las bases generales impuestas por la Carta Magna, ajustándolas a la situación particular de su régimen interior, en el que gozan de soberanía.

Ciertamente, de conformidad con el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos México, es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República, representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación establecida según los principios de la Ley fundamental.

 Asimismo, en el artículo 41, primero párrafo, del ordenamiento antes invocado, se dispone que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes  interiores, en los términos respectivamente establecidos por la Constitución Federal y las particulares de las, las que en ningún caso podrán contravenir las disposiciones del pacto federal.

 Como se desprende de los preceptos antes citados, el Estado Federal Mexicano está compuesto de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior.

 Así, la misma Constitución Federal, con apoyo en el principio de supremacía constitucional, hace referencia a estados libres y soberanos y encarga a los Poderes Federales la función de intervenir, bajo determinados supuestos, en  la vida institucional de las entidades, además de establecer a éstas algunas atribuciones, prohibiciones y obligaciones, graduándose la intensidad de esa participación en la relación entre intereses locales de la entidad y de la Federación, garantizándose ello por la Constitución Federal, en función de los fines que vienen atribuidos a los órganos del Estado.

 El concepto de soberanía, en relación con los Estados de la Federación, se manifiesta básicamente en dos órdenes: la capacitad de elegir a sus gobernantes y la de darse sus propias leyes en las materias sobre las que no legisle la Federación. La facultad de otorgarse sus propias leyes, obedece a que es precisamente la Constitución Federal la que así lo manda, es decir, ni los Poderes de la Unión ni los de los Estados, pueden válidamente interferir en sus esferas de competencia y límites cuando materializan sus atribuciones, ello es así en tanto que entre el orden federal y el local no existe subordinación, sino coordinación, no pudiendo existir jerarquía entre los dos órdenes derivados de la Constitución Federal, aun cuando, por su propia naturaleza originaria, deben ajustarse a lo expresamente ordenado en ésta.

 La capacidad de legislar constituye una facultad para dictar sus propias leyes, como lo son la Constitución Local como norma suprema del Estado, así como las leyes secundarias locales, ello no implica que deban contener disposiciones idénticas o similares a las previstas en la Carta Magna, toda vez que, en la elaboración de sus leyes, tienen un margen dentro del cual pueden desarrollarlas y adaptarlas a sus necesidades específicas para hacerlas funcionales.

Del artículo 116, fracción II, párrafo tercero, de la Constitución Federal, para que las legislaturas estatales cumplan con la norma constitucional que se comenta, basta con que adopten dicho principio dentro de sus sistema electoral local, en tanto que, el propio numeral, reserva a las legislaturas de los Estados la facultad de reglamentar los porcentajes de votación requerida y fórmulas de asignación de diputaciones por el principio de representación proporcional, con lo que respecta la autonomía concedida a las en los artículos 40 y 41 de la Carta Magna.

 En efecto, con la reforma electoral al artículo 116 de la Ley Fundamental en el año de mil novecientos noventa y seis, en la que se hizo extensivo el sistema de representación mixto en las legislaturas de los estados, desapareciendo así, el sistema de diputados de minorías, también se les dejó en plena libertad de precisar la forma de combinar los sistemas de elección de mayoría relativa y de representación proporcional; por tanto, conforme a ello, cada una de las legislaturas locales, tomando en consideración sus propias necesidades y circunstancias políticas, estaba obligada a establecer el número de diputados de mayoría relativa y de representación proporcional que integren los Congresos Locales, el número de distritos electorales en que se divida la entidad federativa, así como la fórmula electoral a aplicarse para la asignación de diputaciones de representación proporcional y las circunscripciones plurinominales en que deberá dividirse el territorio de la entidad.

 Ahora bien, en lo tocante a los llamados umbrales mínimos, barreras o cláusulas de exclusión, tiene, en el derecho positivo mexicano, antecedentes más remotos que la consagración constitucional y legal del principio de representación proporcional para elegir diputados al Congreso Federal, ocurrida en mil novecientos setenta y siete, pues como ejemplo, puede citarse que, antes de esa reforma, el medio que tenían los partidos políticos para ser representados en la Cámara de Diputados, era a través de los diputados del partido, sistema creado en mil novecientos sesenta y tres, consistente, esencialmente en que, además de los diputados elegidos por mayoría de votos, los partidos que alcanzaban el 2.5% de la votación total, tenían derecho a una representación de cinco diputados por partido; y cada 0.5% adicional que lograran de votos, se les asignaba un diputado más, con la limitante de veinte.

 Asimismo, los partidos que alcanzaban veinte escaños por la votación individual mayoritaria, no tenían derecho a diputados de partido, esto es, dejaban, por ese solo hecho de ser considerados como partidos minoritarios.

 Otra nota característica del sistema de diputados de partido, consistió precisamente en que la asignación debería hacerse en riguroso orden mayoritario, según el porcentaje de votación logrado.

 Sólo tenían derecho a esa asignación los partidos políticos que estuvieren registrados por lo menos con un  año de anterioridad al día de la elección.

 La barrera mínima del 2.5% de votación para acceder a diputados de partido, subsistió hasta mil novecientos setenta y dos, pues mediante reforma constitucional que entró en vigor en febrero de ese año, se redujo a 1.5% y se aumentó a veinticinco el número máximo de diputados que cada partido podía tener por ese sistema; ello obedeció a que en las elecciones de mil novecientos sesenta y siete y mil novecientos setenta algunos partidos de oposición no alcanzaron esa votación mínima requerida, pese a que de todos modos se les reconoció ese derecho.

 Con la implementación del sistema mixto o segmentado en la elección de diputados al Congreso Nacional, mayoría relativa y representación proporcional, subsistió la cláusula de exclusión, para aquellos partidos que obtuvieran una votación inferior al 1.5% de la total emitida.

 Ese porcentaje, fue aumentado al 2% actualmente vigente en el artículo 54 constitucional, para cuyo efecto, se tuvo en consideración, según se desprende del dictamen elaborado por la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, fechado el treinta de julio de mil novecientos noventa y seis, puesto a consideración de la Cámara de Diputados el día inmediato posterior, en lo que el caso atañe lo siguiente: “Los recientes procesos electorales federales demuestran, objetivamente, la mayor pluralidad de la sociedad mexicana y la creciente participación de los ciudadanos, por medio del voto, en la conformación de los poderes públicos. La actual integración de la Cámara de Diputados y el porcentaje de la votación  alcanzado por los partidos políticos nacionales en  ella representados que en ningún caso fue menor al 2.5% en la elección de diputados de representación proporcional, reflejan una mayor capacidad de convocatoria de dichas instituciones políticas. En tal virtud, a efecto de fortalecer nuestro sistema de representación, acorde con la mayor pluralidad y competitividad observadas, se propone reformar el artículo 54, fracción II en adelante y elevar el porcentaje de votación mínimo requerido para que los partidos políticos tengan derecho a las asignaciones de diputados electos por el principio de representación proporcional, de 1.5% a 2.0%”.

 Ese dictamen fue aprobado en la fecha indicada en último orden por cuatrocientos cincuenta y cinco votos a favor y ninguno en contra y se ordenó pasarlo a la Cámara de Senadores, en la cual, el dictamen correspondiente, fue elaborado por las Comisiones Unidas de Gobernación, Primera Sección, de Puntos Constitucionales, del Distrito Federal y de Estudios Legislativos, Primera Sección y puesta a consideración de esa Cámara el primero de agosto de mil novecientos noventa y seis; en ese dictamen, en lo inherente al tópico a análisis se indicó: “Por lo que hace a la elección de los 2000 (sic) diputados según el principio de representación proporcional se modifican las bases para establecer que todo partido que alcance por lo menos el 2% del total de la votación emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales tendrán derecho a que les sean atribuidos Diputados según el mencionado principio. Esta propuesta tiene como objetivo incentivar la confirmación de partidos políticos con una base más amplia de simpatizantes y con el fin que se conviertan en organizaciones políticas sólidas y duraderas”.

 Como es factible deducir de la relación de antecedentes, en cuanto al establecimiento de una barrera mínima para que los institutos políticos intervinientes en algún proceso electoral accedan a la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, ha obedecido a cuestiones estrechamente vinculadas con el fortalecimiento del sistema de partidos y está enfocado a garantizar en aquellos a los que se les identifica por contar con una estructura orgánica e ideológica definida y un número mínimo de afiliados, por ser, de acuerdo con su naturaleza constitucional entidades de interés público organizadas con un fin preponderante de poder participar en la integración del poder público y contar con una base de representación social enmarcada por una particular concepción política que sirva de conclusión y principio de acción colectiva, puedan acceder, aunque sean minoritarios, al otorgamiento de escaños por representación proporcional.

 Todo ello, aunado a una mayor competitividad de los institutos políticos y a su creciente capacidad de convocatoria, ha hecho posible que a nivel federal, se eleve del 1.5% al 2.0% el porcentaje de votación que sirve de acceso a la asignación de diputaciones de representación proporcional.

 Las barreras legales tiene pues, una importancia especial en la conversión de votos en escaños; como función primordial, además, tienen la de excluir a los partidos políticos que no alcancen un grado de arraigo y de cierta representación importante en la sociedad, de la distribución de diputados de representación proporcional y a la par ejercer un efecto concentrador sobre el sistema de partidos.

 Antonio de Cabo de la Vega, en su obra El Derecho Electoral en el Marco Teórico y Jurídico de la Representación, Universidad Nacional Autónoma de México, México 1994, analizando las barreras porcentuales refiere: “En un intento por estabilizar los  sistemas de partidos y por evitar la proliferación máxima delos mismos que ciertos sistemas proporcionales parecerían llamados a provocar, se ha establecido en diferentes ordenamientos (Alemania, España) una barrera mínima de porcentaje de voto por debajo de la cual no se entra al sistema de reparto proporcional de escaños, imposibilitando así la representación de partidos que, según sus resultados en votos, carecen de un determinado grado de implantación... La justificación ideológica de estas barreras electorales se halla en el intento de evitar que grupos radicalizados, bien sea por motivos ideológicos o por intereses particulares concretos, puedan alcanzar representación pasando a comportarse como elementos antisistema que traten de obstruir la vida parlamentaria”.

 Por ende, si bien con la adopción del sistema de representación proporcional, como complementario del tradicional de mayoría relativa, adoptados, inicialmente  por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, luego, por imperativo contenido en el precepto 116, de la Carta Magna, así como el 115, fracción VIII, de ésta, acogido por las legislaciones locales, se pretende reproducir con la mayor fidelidad posible en la cámara de diputados federal, en los congresos locales e incluso en la integración de los ayuntamientos, las fuerzas sociales y los grupos políticos existentes en la población, esa posibilidad de representación no es extensiva para todos aquellos partidos políticos que,  obtenido su registro mediante la satisfacción de los requisitos constitucionales o legales, participen activamente en la contienda electoral y por eso sólo hecho sean merecedores de participar en la asignación de curules por el sistema de representación proporcional, sino que este beneficio, se encuentra reservado para aquellos partidos o coaliciones que demuestren tener cierto grado de representatividad en la ciudadanía, lo que exclusivamente se pone de manifiesto, más que, con la comprobación de contar con cierto número de militantes, con la votación que obtengan en la jornada electoral respectiva por ser este acto, cúspide del proceso electoral y el que materialmente pone de manifiesto el grado en que ese partido tiene arraigo en la sociedad y ésta comparte su ideología y propuestas políticas.

 Ciertamente, una de las características fundamentales del sistema de representación proporcional en oposición al de mayoría relativa, es el de permitir a los partidos minoritarios tener acceso a los puestos de elección popular y de esta manera se escuche la voz de quienes al votar  no alcanzaron esa mayoría; sin embargo, tiene así mismo, como finalidad, limitar la proliferación de partidos con mínimo grado de influencia en la sociedad y consecuentemente sólo permite el acceso a aquellos que sean beneficiados con un porcentaje de votación igual o mayor al límite establecido para acceder.

 Esa barrera, está establecida prácticamente en todas las naciones en las que se acude al sistema de representación proporcional para  permitir a ciertos partidos políticos minoritarios que sus candidatos accedan a cargos de elección popular por ese sistema; al respecto conviene citar un apuntamiento que sobre el particular hace Dieter Nolhen en el Tratado Electoral Comparado de América Latina, páginas 154 y 155, coedición del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; Instituto Interamericano de Derechos Humanos; Universidad de Heidelberg, Instituto de Ciencia Política; el Instituto Federal Electoral y el Fondo de Cultura Económica, primera edición, México, 1998, quien sostiene: “... A diferencia de las barreras fácticas naturales que surgen por el tamaño de las circunscripciones y varían según el tamaño de éstas, las barreras legales se establecen de manera artificial. Se pueden diferenciar de acuerdo con el área de utilización  y con su altura. Las barreras legales pueden referirse a todo el territorio nacional, a agrupaciones de circunscripciones o a circunscripciones individuales. Además, pueden ser aplicadas en la primera o en segunda fase de conversión de votos en escaños. Y por último, pueden variar mucho en su altura. En la práctica, existen barreras legales desde 1.0% hasta 5.0% en el ámbito nacional y hasta el 12.5% en el de la circunscripción. Mientras que hasta hace demasiado tiempo únicamente unos cuantos países empleaban barreras legales, éstas han sido introducidas en varios países al cabo de reformas electorales recientes (por ejemplo, Italia, Japón, Mozambique, Nueva Zelanda y en todas y cada unas de las democracias en Europa del Este)”.

 El propio autor en su diversa obra intitulada Sistema de Gobierno, Sistema Electoral y Sistema de Partidos Políticos, páginas 114 a 116, editada por este Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en coedición con el Instituto Federal Electoral y la Fundación Friedrich Naumann, México, 1999, también ha sostenido lo que enseguida se reproduce: “...En la misma orientación se inscribieron también las reformas electorales más recientes efectuadas en algunos países occidentales, como en Nueva Zelanda, Irlanda, Japón, Italia y Bolivia.

 ¿En qué consisten estas nuevas tendencias? Aquí vale distinguir entre elementos técnicos individuales, por un lado, y sistemas electorales propiamente dichos, por el otro. A nivel técnico se observa la propagación de elementos como son la barrera y lista nacional. Con relación al primer elemento, un estudio nuestro recién acabado detectó que de un set de ciento cuarenta y tres países hoy en día son cuarenta los que aplican una barrera legal, introducida en más de la mitad de los casos en los años noventa. La extensión de la barrera legal, sin embargo, implica una mayor diferenciación entre los sistemas electorales que la introducen, dado que estas barreras difieren mucho en su magnitud (desde menos del 1% hasta 11%), en su área de aplicación (nacional, regional o por distrito) y en su momento de aplicación (en el primer o segundo escrutinio, o sea proceso de adjudicación de escaños). Existen casos de distintas barreras legales en un mismo sistema electoral según diferentes áreas (caso clásico de Suecia). Finalmente, la barrera legal es también aplicada en varios países de forma escalonada. Su magnitud se define según la cantidad de partidos que constituyen una alianza electoral. Así, la barrera legal se fija en Eslovaquia para un partido en 5%, para una alianza de dos partidos, en 7%, para una alianza de tres partidos, en 9%. De este modo se dificulta el acceso al parlamento a los partidos que por la formación de alianzas electorales intentan superar la barrera legal uniforme. La barrera legal escalonada ha sido una innovación técnica en el proceso de democratización de algunos países de Europa del Este. Con respecto a la lista nacional, ésta es utilizada sin excepción en todas las nuevas democracias de Europa Oriental. De esta manera se acentuó la tendencia a asignar los escaños en (por lo menos) dos procesos o niveles de distritos, el primero siendo normalmente el distrito llamado directo (sea uni o plurinominal) y el segundo regional o nacional.

 A nivel de los sistemas electorales se observa la introducción de sistemas combinados, o sea, la introducción del sistema alemán o bien sus variantes. En cuanto a la adopción del tipo de sistema electoral alemán, ésta se constata en tres casos: Venezuela, Nueva Zelanda y Bolivia. Con relación a sus variantes, la más exitosa, el sistema segmento introducido en México en el año 1977 entonces único en el mundo, hoy en día se halla extendida a unos catorce países, entre otros, Japón y Rusia. Por otra parte, esta nueva tendencia encuentra su sustento no sólo en las reformas concretadas sino también en los intentos efectuados en un sinnúmero de países de reformar el sistema electoral vigente en esta misma dirección.”

 Por otra parte, Marco Martínez Silva y Roberto Salcedo Aquino, en el Diccionario Electoral 2000, editado por el Instituto Nacional de Estudios Políticos, A.C. México, Distrito Federal, noviembre de mil novecientos noventa y nueve, sostienen: “...En los países en que se usa el sistema de representación proporcional, los electores tiene un amplio rango de opciones políticas representadas por los diversos partidos, a los cuales sólo se les exige mantener un mínimo porcentaje de votación a su favor para poder participar en las elecciones. Por ejemplo, para que exista un partido, en Suiza y la República Federal Alemana se da un umbral mínimo de 4 ó 5% respectivamente, para prevenir la proliferación de muchos partidos demasiados pequeños. En Italia e Israel los umbrales mínimos son del 1%, por lo que propician la existencia de múltiples partidos”.

 Por lo que atañe al ámbito nacional, ya quedó evidenciado que la barrera legal mínima para que un partido político acceda a la asignación de diputados por representación actualmente es del 2% e históricamente ha fluctuado, incluso, durante la vigencia del sistema de diputados de partido entre el 1.5. y el 2.5%.

 En el ámbito estatal, se incluye un cuadro comparativo de manera ilustrativa, en el cual se establecen los montos porcentuales fijados por los legislaciones respectivas para obtener diputaciones por representación proporcional, de donde se obtiene que, de acuerdo con la libertad constitucional reservada a las por la fracción II,  del artículo 116 de la Carta Magna, de legislar en la materia, siempre y cuando acojan los principios de mayoría relativa y representación proporcional en sus leyes, los congresos locales en ejercicio de esa facultad, han establecido la barrera mínima que consideran acorde a su idiosincrasia estatal y a la controversia, o no, de que proliferen partidos políticos con un mínimo grado de influencia en la sociedad.

No está por demás tener presente que, respecto de la barrera mínima establecida en 2.5% de la votación por representación proporcional, esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, al decidir lo relacionado con la acción de inconstitucionalidad 6/98, interpuesta por el Partido de la Revolución Democrática, en contra de actos del Congreso de Quinta Roo y del Poder Ejecutivo del propio Estado, fallada en sesión plenaria de veintitrés de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, cuya ejecutoria aparece publicada en las páginas 769 a 842; del Tomo VIII, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación, relativo a Pleno y Salas, entre otras cosas, ya dejó establecido: “Sin embargo, pese a todo lo antes considerado, se estima que no existe obligación por parte de los Estados y de los Municipios, de seguir reglas específicas para efectos de reglamentación de los aludidos principios.

 En efecto, la obligación estatuida en los dispositivos fundamentales se reduce a establecer dentro del ámbito local, el aludido principio de representación proporcional, pero no existe, se insiste, a criterio de esa sala, disposición constitucional que imponga reglas específicas para tales efectos, de tal manera que, para que las legislaturas cumplan y se ajusten al dispositivo constitucional, es suficiente con que adopten dicho principio dentro de su sistema electoral local.

 Así las cosas, la facultad de reglamentar dicho principio es facultad de las Legislaturas Estatales, las que, conforme al texto expreso del artículo 116 constitucional, sólo deben considerar en su sistema ambos principios de elección, sin que se prevea alguna disposición adicional al respecto, por lo que la reglamentación específica en cuanto a porcentajes de votación requerida y fórmulas de asignación de diputaciones por el principio de representación proporcional, es responsabilidad directa de dichas legislaturas puesto que, a ese respecto, la Constitución Federal no establece lineamientos, sino que, por el contrario, dispone expresamente que deberá hacerse conforme a la legislación estatal correspondiente.

 ... Además, y como se ha sostenido, el federalismo no significa independencia absoluta de los Poderes Locales, sino un régimen equilibrado y coordinado de distribución de competencias, en donde las siempre están obligadas por el Pacto Federal y la supremacía constitucional federal previstas en los artículos 41 y 133 de la Constitución...

 Así, la introducción del principio de proporcionalidad obedece a la necesidad de dar una representación más adecuada a todas las corrientes políticas relevantes que se manifiestan en la sociedad, así como para garantizar, en una forma más efectiva, el derecho de participación política de la minoría y, finalmente, para evitar los efectos extremos de distorsión de la voluntad popular, que se pueden producir en un sistema de mayoría simple...

 El principio de representación proporcional como garante del pluralismo político, tiene los siguientes objetivos primordiales:

 1. La participación de todos los partidos políticos en la integración del órgano legislativo, siempre que tengan cierta representatividad.

 2. Que cada partido alcance en el seno del Congreso o legislatura correspondiente una representación aproximada al porcentaje de su votación total.

 3. Evitar un alto grado de sobre-representación de los partidos dominantes...

 Las bases generales que tienen que observar las Legislaturas de los Estados para cumplir con el establecimiento del principio de proporcionalidad electoral tratándose de diputados, derivadas del indicado precepto constitucional, son las siguientes:

 ...

 Segunda. Establecimiento de un mínimo de porcentaje de la votación estatal para la asignación de diputados (fracción II)...

 ... la proporcionalidad en materia electoral, más que un principio, constituye un sistema compuesto por bases generales tendentes a garantizar de manera efectiva la pluralidad en la integración de los órganos legislativos, permitiendo que formen parte de ellos candidatos de los partidos minoritarios, e impidiendo, a la vez, que los partidos dominantes alcancen un alto grado de sobre-representación. Esto explica por qué, en algunos casos, se premia o estimula a las minorías y en otros se restringe a las mayorías...

 También cabe señalar que dentro de los modelos electorales se fijan barreras porcentuales para estabilizar los sistemas de partidos y para evitar la proliferación máxima de los mismos que ciertos sistemas proporcionales provocaban; una de esas barreras consistente en la exigencia de un porcentaje mínimo de votos por debajo del cual no se entra al sistema de reparto proporcional de escaños, imposibilitando así la representación de partidos que, según sus resultados en votos, carecen de un determinado grado de presencia; esto constituye un elemento adicional para la asignación de diputados por este principio de representación proporcional, mediante el cual se impide la participación de los partidos políticos que no tengan ese grado suficiente de representación, con el fin de distribuir proporcionalmente las curules a favor de los que sí la tengan...

 Debe hacerse notar en este punto que es responsabilidad y a la vez derecho de las Legislaturas Estatales determinar, conforme a sus propios criterios, el mínimo de porcentaje de la votación que sirva de referencia para estimar que los partidos políticos tienen suficiente representatividad como para reconocerles el derecho a alcanzar un diputado conforme a esta base general, puesto que la Constitución General no las obliga al señalamiento de una cantidad precisa, sino solamente a establecer la barrera, como mejor lo estimen dentro de las medidas razonables que hagan vigente el principio de representación proporcional; lo cual les permite elevarla o reducirla según pretendan o no la proliferación de partidos, pues, como ya se ha dicho, cuando esa barrera es baja se produce una tendencia creciente en el número de partidos...”

 Similarmente, en esa ejecutoria se establecieron cinco requisitos que necesariamente deben observar los congresos estatales, al legislar sobre la representación proporcional, del cual destaca el ubicado en segundo orden, de establecer un mínimo porcentaje de la votación estatal para la asignación de diputados y al pronunciarse sobre el 2.5% establecido en el artículo 229, fracción II, del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Quinta Roo, consideró el mismo apegado a los lineamientos constitucionales; esos criterios, se encuentran contenidos en las tesis publicadas en las páginas 159 y 190, del Tomo VIII, Novena Época del Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente a noviembre de mil novecientos noventa y ocho, relativo al Pleno, Salas y Tribunales Colegiados de Circuito, cuyos rubros son los siguientes: “MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL” y “MATERIA ELECTORAL. EL ARTÍCULO 229, FRACCIÓN II, DEL CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES DEL ESTADO DE QUINTANA ROO, QUE PREVÉ LA ASIGNACIÓN DE UN DIPUTADO AL PARTIDO POLÍTICO QUE CUENTE, CUANDO MENOS, CON UN PORCENTAJE MÍNIMO DE LA VOTACIÓN ESTATAL EMITIDA, NO CONTRAVIENE EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL.”

 En conclusión, es de estimarse que sobre el tema analizado, los conceptos de invalidez hechos valer no evidencian la inconstitucionalidad alegada.

 Por otro lado, es de señalarse que del escrito continente de la demanda de la acción de inconstitucionalidad, se advierte que el Partido del Trabajo aduce, en otro de los aspectos de que se ocupan sus motivos de invalidez, que la reforma del artículo 40, fracción II, segundo párrafo, de la Ley Electoral del Estado de Querétaro, contraviene lo contemplado en el artículo 41, fracción II, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por cuanto el legislador local estableció que en el año de la elección a cada partido político se le otorgará para gastos electorales y de campaña, un monto equivalente al 50% adicional del financiamiento público que para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes le corresponda ese año; en tanto que, la Norma Fundamental, en las reformas de mil novecientos noventa y seis, fijó de manera clara e indubitable que todas las Constituciones de los Estados miembros de la Federación, adecuaran éstas y sus demás ordenamientos legales que de ellas emanen en materia electoral y que, por tanto, no le es dable a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de aquella Entidad, fijar ese financiamiento público en menor porcentaje al establecido a nivel federal, que corresponde a una cantidad equivalente igual al monto del financiamiento público por actividades ordinarias, esto es, un 100% más. De ahí, deduce el accionante, que no se respetaron los principios constitucionales, al establecer como norma la distribución inequitativa del financiamiento público para gastos electorales y de campaña, pues considera que es mínimo el porcentaje y que con ello, se beneficia a los partidos denominados grandes, lo que dificulta la consolidación de los partidos pequeños.

 Del contenido del artículo 41, fracción II, de la Constitución Federal, anteriormente transcrito, en materia de financiamiento de los partidos políticos, se advierten las disposiciones siguientes:

 1. La ley garantizará que los partidos políticos cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades.

 2. La ley señalará las reglas a las que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.

 3. El financiamiento público para los partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes y las tendentes a la obtención del voto durante los procesos electorales.

 En este rubro, se precisan algunas directrices y se remite a lo que disponga la ley, en cuanto a su otorgamiento; al efecto, la Constitución establece, en lo conducente:

 a) La reforma en la que el Órgano Superior de Dirección del Instituto Federal Electoral, debe fijar el monto para el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes, destacando que el 30% de la cantidad total resultante, se distribuirá entre los partidos políticos en forma igualitaria y el 70% restantes, de acuerdo al porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior.

 b) El financiamiento público para las actividades tendentes a la obtención del voto durante los procesos electorales, equivaldrá a una cantidad igual al monto del financiamiento público que le corresponda a cada partido político por actividades ordinarias en ese año.

 A su vez, es de tenerse en consideración, por lo que al tema concierne, que la propia Constitución General del País, en su artículo 116, fracción IV, inciso f), establece:

 “Las Constitucionales y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que...

 f) De acuerdo con las disposiciones presupuestales, los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para su sostenimiento y cuenten durante los procesos electorales con apoyos para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio universal...”.

 Por su parte, la Constitución Política del Estado de Querétaro, en su artículo 13, dispone:

 “La soberanía del Estado de Querétaro de Arteaga reside esencial y originalmente en el pueblo y de éste emana el poder público, que se instituye exclusivamente para su beneficio.

 Los ciudadanos ejercerán sus derechos políticos electorales a través de los partidos políticos y mediante los procesos electorales. La ley regulará las figuras del voto, iniciativa popular y referéndum.

 Los partidos políticos nacionales y estatales con registro tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales, en los términos que dispongan las leyes.

 Los partidos políticos son entidades de interés público, tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación popular y, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulen y mediante el sufragio universal, libre, secreto, personal y directo.

 La ley garantizará que los partidos políticos nacionales y estatales con registro cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades. Por tanto, tendrán derecho al uso en forma permanente de los medios de comunicación social de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca la misma.

 La ley señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales, así como, los procedimientos para control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten. De igual manera establecerá las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones.”

 Y, el artículo 40 de la Ley Electoral del Estado de Querétaro, señala:

“Los partidos políticos que participen en la elección y que hayan conservado su registro, tendrán derecho al financiamiento público, conforme a las siguientes disposiciones:

I. Para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes, educativas, de capacitación, investigación y editoriales:

a) El monto total del financiamiento público estatal a distribuir entre los partidos políticos se calculará anualmente durante el mes de enero, dentro del presupuesto del Instituto Electoral de Querétaro, multiplicando el 20% del salario mínimo general vigente en el Estado, por el número de ciudadanos inscritos en el listado nominal;

b) El monto de la operación anterior se distribuirá de la siguiente manera: 35% de manera igualitaria y el 65% restante servirá de base para calcular el valor unitario del voto, el que se obtendrá de dividir la cantidad que resulte, entre la votación total efectiva. Cada partido político tendrá derecho a recibir la cantidad que resulte de multiplicar el valor unitario del voto por la votación válida que haya obtenido en la elección ordinaria anterior para diputados de mayoría relativa;

c) Las cantidades que en su caso determinen para cada partido político, serán entregadas en ministraciones mensuales conforme al calendario presupuestal que se apruebe anualmente por el Consejo General del Instituto Electoral de Querétaro;

d) Los partidos políticos que no registren fórmulas de candidatos a diputados o ayuntamientos, así como de gobernador, en su caso, les será reducido el financiamiento, en el porcentaje que represente el número de electores de la lista nominal de la elección en que hayan dejado de participar en la elección anterior y que correspondan al Distrito, Ayuntamiento o Estado, dividido entre el número de elecciones que se hayan verificado;

e) Cada partido político podrá ejercer parte de su financiamiento público en actividades para el desarrollo de fundaciones, asociaciones civiles o institutos de investigación;

II. Para actividades electorales y de campaña:

En el año de la elección, a cada partido político se le otorgará para gastos electorales y de campaña, un monto equivalente al 50% adicional del financiamiento público que para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes le corresponda en ese año.”

En virtud de la problemática planteada y de acuerdo con el texto de los preceptos constitucionales y legales mérito, así como de aquéllos que guardan vinculación con este asunto, conviene puntualizar algunos aspectos que servirán de apoyo para externar la opinión de esta Sala Superior sobre el tema del financiamiento.

En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, particularmente en el artículo 41, se ha atribuido a los partidos políticos la calidad de entidades de interés público, cuyo fin es promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional, y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.

Dicha disposición encierra el espíritu del Constituyente, con el ánimo de establecer un sistema de partidos políticos, con el objeto de fortalecer los avances democráticos para la integración de los órganos de gobierno, dada la enorme importancia adquirida por éstos en el ámbito político-electoral, a grado tal, que es constante preocupación el que cuenten con los elementos necesarios para cumplir con sus objetivos, entre los cuales, es obvio, se encuentran los recursos para los gastos generados con motivo de las actividades que realizan; por ello, tales recursos han sido considerados en el propio ámbito constitucional, para garantizar la consolidación del sistema de partidos, como medios reconocidos para preservar el cumplimiento de los principios democráticos en los que descansa el estado de derecho que nos rige y para reflejar la pluralidad de las fuerzas políticas del país; por lo mismo, esos principios han dado lugar a normas cuyo objetivo es regular la captación y el ejercicio de los apoyos económicos necesarios para el desempeño de sus actividades, en la búsqueda por preservar su independencia y que en las contiendas electorales cuenten con aportaciones financieras equitativas, que les permitan ser partícipes activos y conductos representativos de la voluntad popular, en aras de fortalecer el régimen democrático.

De esta manera, Constitucionalmente se ha establecido el financiamiento público en favor de dichos institutos políticos, bajo dos rubros fundamentales: el referente a las actividades ordinarias permanentes y el relativo a la obtención del voto en procesos electorales.

Un aspecto importante en cuanto a financiamiento de los partidos políticos se refiere, es el tocante el monto de recursos que han de corresponder a cada uno de ellos. Nuestra Constitución Federal, estatuye la directriz que rige en esta problemática y es precisamente la equidad, pues precisa como necesario, garantizar a través de la legislación, que los partidos políticos cuenten de manera equitativa con los elementos para llevar a cabo sus actividades.

Si bien es verídico que se ha buscado la igualdad de condiciones bajo las cuales contiendan los diversos partidos políticos, esa igualdad no se ha establecido solamente de manera llana, sino también, atendiendo a la idea de una justicia distributiva, consistente en la distribución de cosas desiguales proporcionalmente a la desigualdad de los sujetos, es decir, conforme a la equidad.

En primer lugar, se ha pretendido fijar normas encaminadas a que todos los partidos políticos tengan iguales oportunidades, derechos y deberes, esto es, a todos se les coloca en un mismo plano; pero confluye, en cuanto al otorgamiento del financiamiento, una distribución proporcional de recursos en donde se le otorga una importancia relevante a la fuerza electoral que representa cada partido político.

Es así que, en atención a esta notable circunstancia, en el sistema jurídico electoral mexicano, se ha optado por considerar dicha opción distributiva, por estimarla una pauta de reparto más justa, donde figura primordial es la voluntad del electorado, al manifestar su preferencia por determinado o determinados institutos políticos, que por lo mismo, adquieren mayor grado de representatividad, aumentando notablemente su estructura para penetrar en la sociedad con mayor fuerza y así conseguir una consolidación, o bien, una permanencia que brinda continuidad en sus actividades; sin embargo, se ha buscado un equilibrio para no desatender el pluralismo, al permitir el surgimiento de nuevas corrientes políticas y brindarles el apoyo para que las nuevas fuerzas lleguen a consolidar una posición política.

Es claro que los partidos más pequeños tienden a buscar la mayor cantidad de recursos, para conseguir la apuntada consolidación, mejorar la penetración en la sociedad y crecer en cuanto a su grado de representatividad, por lo que siempre buscarán que se establezca un criterio de distribución plenamente igualitario. En contrapartida, los partidos mayores defienden la distribución proporcional a los votos obtenidos porque, aducen, no puede darse un tratamiento idéntico a fuerzas políticas de magnitudes diferentes, con requerimientos distintos, por su presencia más amplia o bien más reducida.

En tales circunstancias, en la Constitución General de la República, a nivel federal, en torno al financiamiento a los partidos políticos nacionales, se ha previsto esa duplicidad de criterios para alcanzar un equilibrio, puesto que según quedó apuntado, el 30% de la cantidad total que se destine al financiamiento para actividades ordinarias permanentes, se ha de distribuir entre los partidos políticos en forma igualitaria y el 70% restante, se distribuirá de acuerdo con el porcentaje de votos obtenidos en la elección de diputados inmediata anterior; esto es, los partidos que tienen una mayor cantidad de votos recibirán una mayor cantidad de dinero de la bolsa compuesta por el 70% del total con el que se integra el financiamiento público.

Por lo que respecta al financiamiento destinado a las campañas, el artículo 41, fracción II, inciso b), Constitucional, establece que éste equivaldrá a una cantidad igual al monto del financiamiento público que le corresponda a cada partido político por actividades ordinarias en el año de los procesos electorales.

Así se encuentra, como se puso de relieve, delineado el ámbito federal, en el que la Constitución señala las pautas que han de seguirse y además, encomienda a la ley la tarea de garantizar que los partidos políticos cuenten de manera equitativa con elementos que les permitan desarrollar sus actividades y establecer las reglas a que se sujetará su financiamiento y el de sus campañas electorales; empero, por lo que se refiere a las, en el inciso f), de la fracción IV, del artículo 116, de la Constitución Política del país, se previene que las legislaciones locales garantizarán que se otorgue a los partidos políticos, en forma equitativa, financiamiento público para su sostenimiento y el desarrollo de actividades tendentes a la obtención del voto, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales con que cuenten, pero sin que estén constreñidas a sujetarse a determinadas reglas, pues no está prevista tal exigencia.

En razón de lo anterior, para las, si bien no se imponen límites o bases específicas en cuanto al financiamiento público que han de otorgar a los partidos políticos, sí, en cambio, se establece como principio rector la equidad, tanto para su sostenimiento ordinario, como para la obtención del sufragio universal durante los procesos electorales.

De manera que, la disposición fundamental sólo ordena que los Estados, a través de su Constitución Estatal y sus respectivas leyes, garanticen dicho principio rector, dejando a discreción de las Entidades la determinación de las formas y mecanismos legales correspondientes, encaminados a buscar una situación equitativa entre los partidos políticos en cuanto al financiamiento para la realización de sus actividades y fines.

Consecuentemente, para cumplir con ese postulado, debe considerarse lo que ya quedó precisado, en torno a que la equidad en materia electoral, tratándose de financiamiento público de los partidos, consiste en el derecho igualitario consignado en ley para que todos puedan alcanzar esos beneficios, atendiendo a las circunstancias propias de cada partido, de tal manera que cada uno perciba lo que proporcionalmente le corresponda, de acuerdo con su grado de representatividad; además, debe distinguirse entre el derecho mismo para recibir financiamiento público y el porcentaje que a cada partido le corresponde, como ya lo ha sostenido el Pleno de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 11/98, promovida por el Partido de la Revolución Democrática, en cuya ejecutoria se establece lo anterior, así como también, que el derecho a percibir financiamiento constituye la situación legal que autoriza y garantiza que, conforme a las bases y criterios respectivos, cada partido esté en condiciones de recibir los recursos económicos necesarios; mientras que, el porcentaje respectivo, corresponde a la situación real de cada partido, que justifica el otorgamiento de mayores o menos recursos económicos, según las particulares condiciones o circunstancias de cada instituto político (Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, Tomo IX, mayo de 1999, Pleno y Salas, páginas 741 y 742).

De esta manera, ese máximo Tribunal del País, ha establecido que el principio de equidad se logra: “primero, mediante el establecimiento de reglas generales, a través de las cuales se garantice que, conforme a los mecanismos y criterios respectivos, los partidos políticos puedan obtener financiamiento público; y segundo, mediante disposiciones que establezcan reglas de diferenciación entre los respectivos partidos, acorde con su grado de representatividad y situación particular, a efecto de concederles de manera proporcional los recursos que a cada uno corresponda” (página 742 de la misma publicación).

Aunque la equidad implica un trato diferenciado, no netamente igualitario, se entiende en virtud de que para ello se toma en cuenta el grado de representación que dichos entes jurídicos tienen, pues precisamente ello es la justificación de su existencia y su permanencia y, por ende, también es la base para el otorgamiento de mayores recursos económicos para sus actividades permanentes y para las inherentes a los procesos electorales o bien, para su disminución; de modo que, los recursos deben otorgarse en una proporción mucho mayor a favor de los partidos que tienen más grado de representatividad y que, por ese motivo, merecen el apoyo necesario para realizar el cúmulo de actividades correspondientes a la magnitud que los propios electores le han asignado con su preferencia, pero sin desatender un financiamiento razonable para aquellos otros que no fueron tan afortunados con la obtención de sufragios.

Así pues, se considera que la legislación del Estado de Querétaro, acoge cabalmente el criterio fundamental que rige en materia de aportación de recursos económicos públicos para los partidos políticos, pues por un lado, distribuye el financiamiento de manera igualitaria y, por el otro, en forma proporcional a la fuerza electoral de cada instituto, ya que los partidos políticos, según su grado de representatividad, son colocados en situaciones distintas, a las que evidentemente debe corresponder la aplicación de porcentajes diferentes, lo que deriva únicamente de su eficacia o ineficiencia para allegarse sufragios a su favor, y es acorde con la equidad ordenada por la Constitución Federal y acogida por la Constitución local.

Esto por lo que toca al financiamiento público para gastos ordinarios, y por lo que hace a los gastos de campaña, se considera que la normatividad que los rige también es respetuosa del criterio de equidad, si se toma en cuenta que precisamente con base en la determinación del monto del financiamiento ordinario, se obtiene el de gastos de campaña, pues este último corresponde al equivalente del 50% adicional de aquél; por lo que, si para obtención del primero se aplican reglas que permiten alcanzar una distribución equitativa, por consecuencia, esa propia equidad repercute en el segundo tipo de Financiamiento, que aunque es menor al de actividades ordinarias, ya que se traduce en un monto por mitad de la cantidad ordinaria, por ese sólo hecho no se traduce en inequitativo, aunque no coincida, como lo pretende el accionante, con lo previsto para el ámbito federal, en donde se contempla una cantidad igual al monto relativo a actividades ordinarias, dado que, la circunstancia de que el Partido del Trabajo le parezca mínimo y desde su punto de vista benéfico para los partidos grandes, por dificultar la consolidación de los pequeños; no es razón suficiente para evidenciar la inequidad alegada, porque dicho porcentaje es aplicado en forma igualitaria a todos los partidos políticos sin distinción alguna, sobre la base de las reglas equitativas que regulan el financiamiento ordinario, por lo que se conjuga el trato igualitario en parte y también el proporcional a la representatividad de cada instituto político, lo que se reitera, es equitativo.

 Sin que valga en contrario que ese 50% no sea igual al monto de 100% estatuido en el artículo 41, fracción II, inciso b), de la Constitución Política del País, debido a que esa discrepancia obedece al régimen de división competencial previsto en la propia Carta Magna y acorde con el cual, esa normatividad, en este aspecto en concreto, únicamente resulta aplicable a nivel federal, en tanto que, para el ámbito estatal, debe estarse, es de insistirse, a lo dispuesto por el artículo 116, fracción IV, inciso f), de la propia Norma Fundamental, en el que se otorga cierta libertad a las legislaturas de los Estados de la Federación, para regular el aspecto del financiamiento ordinario y de campaña, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales con que cuenten, con la única limitante de que la distribución sea equitativa.

 Lo anterior significa, pues, el reconocimiento de la libertad legislativa en esa materia, ante las circunstancias especiales de cada Entidad, sus posibilidades inclusive económicas y la propia situación política que prevalezca en ellas, para lograr un mayor acercamiento a la realidad que impere en dichos Estados.

 Libertad que es palmaria, por cuanto a que, el propio legislador queretano, en uso de ella, reguló lo relacionado con el financiamiento ordinario, estableciendo al efecto, sus propios porcentajes de distribución igualitaria y proporcional, diferentes a los estatuidos para el ámbito federal en el artículo 41 Constitucional, ya que el legislador local consideró, seguramente, de acuerdo con las necesidades, las propias circunstancias y la situación particular de la entidad, prever un 35% a distribuir igualitariamente y un 65% para hacerlo proporcional a la votación obtenida por cada partido político, mientras que, a nivel federal se señala, sólo un 30% igualitario, contra un 70% de distribución proporcional.

 Así, se aprecia que el legislador local, al fijar las bases para la distribución del financiamiento ordinario determinó privilegiar, aún más que el Constituyente, el trato igualitario a los partidos políticos; lo que indudablemente viene a causar repercusión en el financiamiento para gastos de campaña, pues su determinación obedece a la aplicación de las bases previstas para el ordinario, situación que no podría ser factible, si se avalara la postura del partido demandante, en el sentido de que debe existir una exacta correlación entre las disposiciones del orden federal y las locales en materia de financiamiento público.

 Dicha libertad para legislar, igualmente se refleja en el cuadro comparativo de las disposiciones relativas de todas las entidades federativas y del Distrito Federal, en el que se pone en relieve la fluctuación del porcentaje y las diferencias normativas, en cuanto a la determinación del financiamiento; gráfico que a continuación se inserta:

 En consecuencia, tampoco es de estimarse que los conceptos de invalidez que versan sobre el financiamiento muestren la inconstitucionalidad argüida.

 Como corolario de todo lo anterior, de acuerdo con las consideraciones que anteceden, es posible concluir, en concepto de esta Sala Superior, lo siguiente:

 ÚNICO. El umbral establecido por el legislador del Estado de Querétaro, para que los partidos políticos tengan acceso a la asignación de diputados y regidores por el principio de representación proporcional, así como el porcentaje previsto para determinar el financiamiento público para gastos electorales y de campaña, son acordes con los preceptos constitucionales.

 México, Distrito Federal, veintisiete de enero del dos mil

MAGISTRADA PRESIDENTA

POR MINISTERIO DE LEY

ALFONSINA BERTA NAVARRO HIDALGO.

MAGISTRADO    MAGISTRADO

LEONEL CASTILLO   ELOY FUENTES CERDA.

GONZÁLEZ.

MAGISTRADO    MAGISTRADO

JOSÉ FERNANDO OJESTO  JOSÉ DE JESÚS

MARTÍNEZ PORCAYO.  OROZCO HENRÍQUEZ.

MAGISTRADO

MAURO MIGUEL

REYES ZAPATA.

SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS

FLAVIO GALVÁN RIVERA.