xpediente: sup-aes-008/2004
magistrado ponente: leonel castillo gonzález.
magistrada encargada del engrose: alfonsina berta navarro hidalgo.
México, Distrito Federal, diez de agosto de dos mil cuatro.
VISTO el oficio doscientos cincuenta y uno suscrito por la Secretaria General de Acuerdos del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, por el que remite copia certificada del expediente 934/04 y el acuerdo de dieciséis de marzo del año en curso, en el que el Pleno del Tribunal citado se declara legalmente incompetente para conocer de la solicitud de registro del Sindicato Nacional de Trabajadores Electorales del Instituto Federal Electoral y propone la jurisdicción al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y la competencia a esta Sala Superior; y,
R E S U L T A N D O :
PRIMERO. El veintitrés de febrero de dos mil cuatro, Pedro Vázquez Valdez, Juan José Ocegueda Serrato y Lisandro Meza de la Cruz, quienes se ostentan como Secretario General, Secretario de Organización y Conflictos, y Secretario de Actas y Acuerdos, respectivamente, del Sindicato Nacional de Trabajadores Electorales del Instituto Federal Electoral, solicitaron el registro de la referida asociación ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.
SEGUNDO. El dieciséis de marzo, el Pleno del referido tribunal se declaró legalmente incompetente para conocer del registro solicitado y determinó proponer la jurisdicción y competencia a este Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con base en las siguientes consideraciones:
“Considerando que las relaciones laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus trabajadores se rigen por sus propias leyes, como lo dispone el segundo párrafo de la fracción III, del artículo 41 constitucional, que a la letra dice: “Las disposiciones de la Ley Electoral y del Estatuto que con base en ella apruebe el Consejo General, regirán las relaciones de trabajo de los servidores del organismo público…”, y que las diferencias laborales que se susciten con motivo de la aplicación de dichas leyes, son de la competencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación con arreglo a lo dispuesto por la fracción VII del artículo 99 Constitucional, este Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje es incompetente para conocer de la solicitud de registro del Sindicato Nacional de Trabajadores Electorales del Instituto Federal Electoral, promovido por los C.C. Pedro Vázquez Valdez, Juan José Ocegueda Serrato y Lisandro Meza de la Cruz.
Remítanse las constancias al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, para que proceda al conocimiento del presente asunto y con la copia certificada de las mismas fórmese y regístrese la carpeta relacionada correspondiente.
El veintiséis de marzo siguiente, esta Sala Superior recibió el oficio y el expediente de referencia, y por acuerdo de la misma fecha, el Presidente lo turnó al Magistrado Leonel Castillo González, para el estudio correspondiente.
TERCERO. El Magistrado Leonel Castillo González, propuso al Pleno de este Tribunal un proyecto de acuerdo en el que se aceptaba la competencia para conocer y resolver acerca de la solicitud de registro formulada por la asociación denominada “Sindicato Nacional de Trabajadores Electorales del Instituto Federal Electoral” y, como consecuencia de ello, se proponía requerir al Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje para que remitiera toda la documentación relacionada con la solicitud de referencia.
El proyecto de referencia fue rechazado, por mayoría de cuatro votos, por lo cual el Presidente de este Tribunal propuso a la Magistrada Alfonsina Berta Navarro Hidalgo, para la elaboración del engrose respectivo, que acogiera las consideraciones de la mayoría; propuesta que fue aceptada; y,
C O N S I D E R A N D O :
ÚNICO. Esta Sala Superior carece de la competencia necesaria para tramitar y resolver sobre la solicitud de registro de la organización denominada “Sindicato Nacional de Trabajadores Electorales del Instituto Federal Electoral”, de acuerdo con lo siguiente:
La jurisdicción en tanto potestad de impartir justicia es única. Sin embargo, los órganos en que se reparte dicha potestad son varios. La competencia determina las atribuciones de cada órgano jurisdiccional. La competencia, en un sentido, es la asignación a un determinado órgano jurisdiccional de determinadas atribuciones con exclusión de los demás órganos de la jurisdicción. Como resultado de esa asignación, la competencia puede decirse que es la aptitud de un cierto tribunal para intervenir en determinado asunto. Asimismo, la competencia es la regla o conjunto de reglas que establecen o determinan dicha asignación. Las reglas competenciales determinan el reparto de la potestad jurisdiccional entre los diversos órganos que están investidos de ella. Por ello, con razón, se afirma entre los procesalistas que la competencia es la medida de la jurisdicción (v. g., Jaime Guasp y Pedro Aragoneses, Derecho procesal civil, t. I, 5ª. Ed., Madrid, Civitas, 2002).
La competencia constituye un requisito del proceso, o mejor aún, un presupuesto de validez del proceso, de forma tal que si un determinado órgano jurisdiccional carece de competencia estará impedido de examinar, en cuanto al fondo, la pretensión que le sea sometida.
Las reglas competenciales deben examinarse a la luz del principio de legalidad, uno de los principios fundantes del Estado constitucional democrático de derecho. La existencia de límites a las potestades de los órganos del poder público, en particular de los órganos jurisdiccionales, mediante el principio de legalidad es consustancial al moderno Estado constitucional de derecho.
Como dice Luigi Ferrajoli en Derecho y razón (Madrid, Ed. Trotta, 2000, p. 856), "El término Estado de derecho... designa no simplemente un estado legal o regulado por la ley, sino un modelo de estado nacido con las modernas Constituciones y caracterizado: a) en el plano formal, por el principio de legalidad, en virtud del cual todo poder público...está subordinado a leyes generales y abstractas, que disciplinan sus formas de ejercicio..." Por consiguiente, una atribución o facultad sólo puede estar conferida en el orden jurídico.
Es necesario tener presente, como lo sostienen diversos teóricos del derecho, como Ricardo Guastini (Estudios sobre la interpretación jurídica, 3ª. ed., México, coed. Porrúa e Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2001, pp. 120, 121 y 122) que la Constitución debe ser interpretada de modo tal que circunscriba, tanto como sea posible, el poder estatal y que extienda, tanto como sea posible, los derechos de libertad, es decir, debe darse una interpretación restrictiva de todas las disposiciones constitucionales que confieren poderes a los órganos del Estado, en tanto que debe haber una interpretación extensiva de todas las disposiciones constitucionales que confieren derechos de libertad a los ciudadanos.
Por estas razones, las disposiciones constitucionales que le confieren atribuciones a esta Sala Superior han de interpretarse en forma restrictiva, es decir, que la jurisdicción y competencia de este Tribunal debe analizarse conforme al principio general que rige la actuación de las autoridades, en el sentido de que éstas sólo pueden hacer lo que la ley les faculta, por tanto, tendría que existir una autorización expresa para que esta Sala Superior conociera de un asunto como del que se trata, sin embargo, del análisis de las disposiciones que regulan la actuación de este órgano jurisdiccional no se advierte que exista tal autorización.
El artículo 41, base III, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:
“Artículo 41
…
El Instituto Federal Electoral será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño; contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. El Consejo General será su órgano superior de dirección y se integrará por un consejero Presidente y ocho consejeros electorales, y concurrirán, con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos políticos y un Secretario Ejecutivo; la ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos, así como las relaciones de mando entre éstos. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral. Las disposiciones de la ley electoral y del Estatuto que con base en ella apruebe el Consejo General, regirán las relaciones de trabajo de los servidores del organismo público. Los órganos de vigilancia se integrarán mayoritariamente por representantes de los partidos políticos nacionales. Las mesas directivas de casilla estarán integradas por ciudadanos.
A su vez, en el artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo que interesa, se establece:
“Artículo 99
El Tribunal Electoral será, con excepción de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 de esta Constitución, la máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación.
…
Al Tribunal Electoral le corresponde resolver en forma definitiva e inatacable, en los términos de esta Constitución y según lo disponga la ley, sobre:
I. Las impugnaciones en las elecciones federales de diputados y senadores;
II. Las impugnaciones que se presenten sobre la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos que serán resueltas en única instancia por la Sala Superior.
La Sala Superior realizará el cómputo final de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, una vez resueltas, en su caso, las impugnaciones que se hubieren interpuesto sobre la misma, procediendo a formular la declaración de validez de la elección y la de Presidente Electo respecto del candidato que hubiese obtenido el mayor número de votos;
III. Las impugnaciones de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal, distintas a las señaladas en las dos fracciones anteriores, que violen normas constitucionales o legales;
IV. Las impugnaciones de actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan durante los mismos, que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado final de las elecciones. Esta vía procederá solamente cuando la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales y sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios elegidos;
V. Las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos político electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país, en los términos que señalen esta Constitución y las leyes;
VI. Los conflictos o diferencias laborales entre el Tribunal y sus servidores;
VII. Los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores;
VIII. La determinación e imposición de sanciones en la materia; y
IX. Las demás que señale la ley.
…”.
La Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en sus artículos 186, y 189, dispone:
“Artículo 186.
En los términos de lo dispuesto por los artículos 41, fracción IV, 60, párrafos segundo y tercero, y 99, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Tribunal Electoral, de conformidad con lo que señalen la propia Constitución y las leyes aplicables, es competente para:
I. Resolver, en forma definitiva e inatacable, las impugnaciones sobre las elecciones federales de diputados y senadores;
II. Resolver, en una sola instancia y en forma definitiva e inatacable, las impugnaciones sobre la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Una vez resueltas las que se hubieren interpuesto, la Sala Superior, a más tardar el 6 de septiembre del año de la elección, realizará el cómputo final, procediendo a formular la declaración de validez de la elección y la de Presidente Electo respecto del candidato que hubiese obtenido el mayor número de votos.
La declaración de validez de la elección y la de Presidente Electo formulada por la Sala Superior, se notificará a la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados para el mes de septiembre del año de la elección, a efecto de que esta última ordene de inmediato, sin más trámite, la expedición y publicación del Bando Solemne a que se refiere la fracción I del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
III. Resolver, en forma definitiva e inatacable, las controversias que se susciten por:
a) Actos y resoluciones de la autoridad electoral federal distintos a los señalados en las fracciones I y II anteriores, que violen normas constitucionales o legales;
b) Actos y resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes para organizar, calificar o resolver las impugnaciones en los procesos electorales de las entidades federativas, que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso electoral respectivo o el resultado final de las elecciones. Esta vía procederá solamente cuando se viole algún precepto establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales, y sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios electos;
c) Actos y resoluciones que violen los derechos político-electorales de los ciudadanos de votar y ser votado en las elecciones populares, asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos y afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos, siempre y cuando se hubiesen reunido los requisitos constitucionales y los que se señalen en las leyes para su ejercicio;
d) Conflictos o diferencias laborales entre el Tribunal Electoral y sus servidores;
e) Conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores;
IV. Fijar jurisprudencia en los términos de los artículos 232 al 235 de esta ley;
V. Resolver, en forma definitiva e inatacable, sobre la determinación e imposición de sanciones en la materia;
VI. Elaborar anualmente el proyecto de su Presupuesto y proponerlo al presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para su inclusión en el del Poder Judicial de la Federación;
VII. Expedir su Reglamento Interno y los acuerdos generales necesarios para su adecuado funcionamiento;
VIII. Desarrollar directamente o por conducto del Centro de Capacitación Judicial Electoral, tareas de formación, investigación, capacitación y difusión en la materia;
IX. Conducir las relaciones con otros tribunales electorales, autoridades e instituciones, nacionales e internacionales; y
X. Las demás que le señalen las leyes.
Artículo 189.
La Sala Superior tendrá competencia para:
I. Conocer y resolver, en forma definitiva e inatacable, las controversias que se susciten por:
La Sala Superior tendrá competencia para:
I. Conocer y resolver, en forma definitiva e inatacable, las controversias que se susciten por:
a) Los juicios de inconformidad, en única instancia, que se presenten en contra de los cómputos distritales de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en los términos de la ley de la materia. Una vez resueltos los que se hubieren interpuesto, realizará el cómputo final, procediendo a formular la declaración de validez de la elección y la de Presidente Electo respecto del candidato que hubiese obtenido el mayor número de votos. Las decisiones que adopte la Sala Superior, serán comunicadas de inmediato a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión para los efectos constitucionales correspondientes;
b) Los recursos de reconsideración a que se refiere el párrafo tercero del artículo 60 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que en segunda instancia se presenten en contra de las resoluciones de las Salas Regionales recaídas a los medios de impugnación previstos en la ley de la materia, en las elecciones federales de diputados y senadores;
c) Los recursos de apelación, en única instancia, que se presenten en contra de actos y resoluciones del Consejo General, del Consejero Presidente, de la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, así como el informe que rinda la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores a la Comisión Nacional de Vigilancia y al Consejo General del Instituto, relativo a las observaciones hechas por los partidos políticos a las listas nominales de electores en los términos de las leyes aplicables;
d) Los recursos de apelación, en única instancia, que se presenten en contra de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal, durante el tiempo en que no se desarrollen procesos electorales federales, de conformidad con la ley de la materia;
e) Los juicios de revisión constitucional electoral, en única instancia y en los términos previstos en la ley de la materia, por actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes para organizar, calificar o resolver las impugnaciones en los procesos electorales de las entidades federativas, que violen un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso electoral respectivo o el resultado final de las elecciones de Gobernadores, del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, de diputados locales y de diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, así como de ayuntamientos o de los titulares de los órganos político-administrativos del Distrito Federal.
Estas impugnaciones solamente procederán cuando habiéndose agotado en tiempo y forma todos los recursos o medios de defensa que establezcan las leyes por los que se pueda modificar, revocar o anular el acto o resolución impugnado, la violación reclamada ante el Tribunal Electoral pueda resultar determinante para el desarrollo del proceso electoral respectivo o el resultado final de las elecciones, y la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales, y ello sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios electos;
f) Los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, en única instancia y en los términos de la ley de la materia, que se promuevan por violación a los derechos de votar y ser votado en las elecciones populares, asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos, siempre y cuando se hubiesen reunido los requisitos constitucionales y los que se señalen en las leyes para su ejercicio;
g) Los conflictos o diferencias laborales entre el Tribunal Electoral y sus servidores; y
h) Los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores.
II. Las impugnaciones por la determinación y, en su caso, aplicación de sanciones a ciudadanos, partidos políticos, organizaciones o agrupaciones políticas o de ciudadanos, observadores y cualquier otra persona física o moral, en los términos de la ley de la materia;
III. Apercibir, amonestar e imponer multas hasta por doscientas veces el importe del salario mínimo diario general vigente en el Distrito Federal al momento de cometerse la falta, a aquellas personas que falten al respeto de algún órgano o miembro del Tribunal Electoral en las promociones que hagan o aquellos que presenten impugnaciones o escritos frívolos o sin fundamento;
IV. Fijar la jurisprudencia obligatoria en los términos de los artículos 232 al 235 de esta ley;
V. Elegir a su presidente en los términos del párrafo primero del artículo 190 de esta ley, así como conocer y aceptar, en su caso, su renuncia a dicho cargo;
VI. Insacular de entre sus miembros, con excepción del presidente, al magistrado que integre la Comisión de Administración;
VII. Conceder licencias a los magistrados electorales que la integran, siempre que no excedan de un mes, en los términos del inciso d) del artículo 227 de esta ley;
VIII. Nombrar los comités que sean necesarios para la atención de los asuntos de su competencia;
IX. Designar a su representante ante la Comisión Sustanciadora del Tribunal Electoral;
X. Aprobar el Reglamento Interno que someta a su consideración la Comisión de Administración y dictar los acuerdos generales en las materias de su competencia;
XI. Fijar los días y horas en que deba sesionar la Sala, tomando en cuenta los plazos electorales;
XII. Conocer y resolver sobre las excusas o impedimentos de los magistrados electorales que la integran;
XIII. Resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las Salas Regionales;
XIV. Vigilar que se cumplan las normas de registro y seguimiento de la situación patrimonial de los servidores de la Sala Superior ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación; y
XV. Las demás que le confieran las leyes y el Reglamento Interno del Tribunal”.
El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en su artículo 172, señala:
“Artículo 172
1. El personal que integre los Cuerpos del Servicio Profesional Electoral y las ramas administrativas del Instituto, será considerado de confianza y quedará sujeto al régimen establecido en la fracción XIV del apartado "B" del artículo 123 de la Constitución.
2. El personal del Instituto Federal Electoral será incorporado al régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
3. Las diferencias o conflictos entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores serán resueltas por el Tribunal Electoral conforme al procedimiento previsto en la ley de la materia”.
Por su parte, el artículo 94, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, estatuye:
“Artículo 94
1. Las diferencias o conflictos entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores serán resueltas por la Sala Superior del Tribunal Electoral exclusivamente conforme a lo dispuesto en el presente Libro.
Del texto transcrito del artículo 99 Constitucional se advierte que al Tribunal Electoral le corresponde resolver en forma definitiva e inatacable, en los términos de esta Constitución y según lo disponga la ley, entre otros, sobre los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores.
De este precepto constitucional destaca el hecho de que la competencia del Tribunal Electoral para resolver los conflictos o diferencias laborales se encuentra sujeto, además de lo previsto en la propia Constitución, a lo que disponga la ley.
Asimismo, de los ordenamientos legales que han quedado transcritos, se observa que la competencia de la Sala Superior para conocer y resolver cuestiones relativas al régimen laboral de los servidores del Instituto Federal Electoral, se encuentra circunscrito, exclusivamente, a aquellos casos en que existan diferencias o conflictos entre dichos servidores y el propio Instituto, lo cual implica que este órgano jurisdiccional será competente sólo cuando se presente una controversia u oposición entre dichos sujetos.
Ahora bien, el registro de un sindicato, en todo caso, constituiría un procedimiento administrativo, cuya característica esencial es la falta de contienda o litigio entre las partes, pues no existen intereses contrarios que defender y, por tanto, no se surte la hipótesis en la cual este órgano jurisdiccional sería competente para conocer sobre la aplicación de las normas de trabajo que regulan las relaciones laborales del Instituto Federal Electoral y sus servidores.
Conforme con lo anterior, no sería admisible considerar que la competencia de esta Sala Superior abarque aspectos no previstos en la Constitución Federal ni en las leyes que regulan los procedimientos que pueden ser del conocimiento de este Tribunal Electoral, puesto que, como ya se dijo, en el artículo 99 Constitucional se señala que al Tribunal le corresponde resolver sobre los asuntos a que se alude en dicho dispositivo, en los términos previstos en la Constitución y según lo disponga la ley, de manera que si ni en la Constitución ni en la ley se hace referencia a que la Sala Superior de este órgano jurisdiccional pueda conocer y resolver sobre la solicitud de registro de algún sindicato y tampoco se establece un procedimiento para tal efecto, es inconcuso que no existe la competencia que se plantea por el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.
Además, no podría estimarse que de la facultad expresa contenida en la fracción VII del artículo 99 Constitucional, y que se reitera en la legislación aplicable, derive la facultad implícita de registrar sindicatos, puesto que no resultaría congruente que dentro de los conceptos: “conflictos” o “diferencias”, se estimaran comprendidos aquellos actos en los que no exista contienda entre las partes, puesto que, de estimarse así, se desvirtuaría lo establecido en tal disposición, eso por un lado, y por otro, de la propia naturaleza de este Tribunal no deriva la facultad de llevar a cabo actos administrativos como lo sería el registro de un sindicato, dado que la función jurisdiccional de este Tribunal está encaminada a resolver las controversias que se susciten entre partes determinadas.
Naturalmente, se tiene presente que los órganos jurisdiccionales en ocasiones ejercen atribuciones de carácter eminentemente administrativo. Esto es, no se soslaya que los órganos jurisdiccionales realizan funciones diferentes de la composición de controversias, sin embargo, cualquier otra función que los tribunales realicen (v.g., funciones normativas o administrativas), debe estar constitucional o legalmente prevista en forma expresa; son tribunales precisamente porque, entre otros aspectos, resuelven controversias mediante la emisión de fallos dotados de autoridad. No es el único rasgo de los tribunales, pero es un rasgo esencial de los mismos, tal como se reconoce por los teóricos del derecho, como por ejemplo Joseph Raz (“La cuestión de la naturaleza del derecho”, en La ética en el ámbito público, Barcelona, Gedisa, p. 221). De manera que cualquier otra atribución que ejerzan los órganos jurisdiccionales, por ejemplo, de carácter administrativo, deberá estar expresamente conferida en el ordenamiento.
Desde una perspectiva comparativa, cabe señalar que se ha estimado que una de las formas que permiten garantizar el principio de división de poderes es impidiendo que los tribunales, por más supremos que sean, conozcan y resuelvan casos que no tienen el carácter de controversias. Una de las doctrinas más conocida es la de la jurisprudencia estadounidense, elaborada a partir de los conceptos “cases” y “controversies” del artículo III de la Constitución de los Estados Unidos de América. La idea central de esta doctrina, que importa una verdadera limitación a la actuación de los tribunales, consiste en que sólo podrán conocer de aquellos asuntos que se hayan planteado en un entorno adversarial (esta línea doctrinal ha sido sostenida, por ejemplo, por José Ramón Cossío, La teoría constitucional de la Suprema Corte de Justicia, México, Fontamara, 2004, p. 160).
Aunque esta doctrina podría parecer ajena al orden jurídico mexicano, no lo es toda vez que el concepto de controversias también ha constituido un elemento que ha delimitado la competencia originaria de los tribunales a lo largo de nuestra evolución constitucional, por lo menos desde la Constitución de 1824.
Cuando un órgano jurisdiccional previsto constitucionalmente tiene conferida, dentro de sus competencias originarias, una atribución de carácter administrativo es porque la misma está prevista expresamente en el ordenamiento.
Es importante destacar que aun en el caso de tribunales constitucionales que tienen la así llamada “autonomía procesal” para completar y desarrollar el ordenamiento procesal, siendo el caso más notable el Tribunal Constitucional Federal Alemán, tal complementación no puede implicar la ampliación de competencias, en el entendido de que en el caso del citado Tribunal Constitucional la ampliación de competencias es una materia reservada expresamente, en lo no regulado por la Constitución, a la ley federal (Patricia Rodríguez Patrón, “La libertad del Tribunal Constitucional Alemán en la configuración de su derecho procesal”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 62, mayo-agosto, 2001, p. 131). En todo caso, algunos autores estiman que la aplicación analógica de disposiciones competenciales no puede implicar una extensión de las competencias del Tribunal Constitucional Alemán (por ejemplo, Franz Klein, p. 2, citado por Patricia Rodríguez Patrón, op. cit., nota 24, p. 131).
No se soslaya que en algunos ordenamientos existe la posibilidad de que los tribunales conozcan de ciertos asuntos, aun cuando no exista controversia, por ejemplo, en relación con ciertos proyectos de normas jurídicas. Sin embargo, en tales casos existe competencia expresa conferida al órgano jurisdiccional. Por ejemplo, en el artículo 95, párrafos 1 y 2, de la Constitución Española se establece que la celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional, en cuyo caso el Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa contradicción.
En el caso del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, es verdad que también cuenta con facultades que de cierta manera pueden catalogarse o equipararse a las administrativas o legislativas, como son la calificación de la elección presidencial, la expedición de su reglamento interno o el dictado de acuerdos generales para su adecuado funcionamiento, como lo prevé el mencionado artículo 99 Constitucional, pero esas facultades no incluyen ni pueden abarcar cuestiones distintas como lo sería el registro de un sindicato de servidores del Instituto Federal Electoral, dado que las únicas facultades distintas a las jurisdiccionales son las que limitativamente señala el texto constitucional y, derivado de ello, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
En otro aspecto, el hecho de que no esté prevista la competencia de un órgano específico para llevar a cabo el eventual registro de un sindicato de servidores del Instituto Federal Electoral, no implica que necesariamente este Tribunal Electoral deba asumir dicha competencia, con base en una interpretación extensiva o analógica.
Esto es así porque si bien en ciertos casos puede haber una expansión analógica de las normas legales procesales, de manera que las razones subyacentes a la norma legal o los principios que la orientan o justifican permiten dar respuesta satisfactoria, por vía analógica, a supuestos no regulados, aunque similares a los expresamente regulados, tal expansión está delimitada en el propio orden jurídico, lo que implica que el argumento analógico procede siempre y cuando la exclusión no resulte del propio ordenamiento jurídico.
No obstante, en razón del principio de legalidad, según el cual las autoridades sólo pueden hacer aquello para lo cual el orden jurídico las faculta, las competencias de un órgano jurisdiccional no pueden ser ampliadas o extendidas mediante una interpretación extensiva ni analógica, de manera que, en este caso, no cabe aducir que, por analogía, este órgano jurisdiccional federal tenga competencia para conocer del pretendido registro sindical.
Además, la analogía fallaría, por las siguientes razones:
En primer lugar, como se ha establecido, la analogía no es la vía para ampliar o extender las competencias de un órgano del poder público. De lo contrario, cualquier órgano jurisdiccional constituido y habilitado legalmente para realizar argumentos interpretativos a fin de resolver los medios impugnativos de que conoce, podría extender su ámbito competencial establecido por el llamado constituyente originario o el revisor de la Constitución.
En segundo lugar, el registro sindical no necesariamente ha de ser atribución de un órgano jurisdiccional, pues en el caso de los sindicatos regulados por la Ley Federal del Trabajo, en los supuestos de competencia federal, tal atribución está conferida a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 365 de la Ley Federal del Trabajo.
En tercer lugar, la analogía tiene varios puntos de ruptura, toda vez que si bien los llamados sindicatos burocráticos deben registrarse ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, existe competencia expresa a favor de dicho tribunal administrativo federal, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 72 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.
Asimismo, tratándose de los sindicatos regulados por la Ley Federal del Trabajo, si bien en los casos de competencia local, los sindicatos deben registrarse en las juntas locales de conciliación y arbitraje, existe competencia expresa conferida a dichos órganos jurisdiccionales, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 365 del invocado ordenamiento.
Por otra parte, no por el hecho de que ningún otro órgano tenga competencia para resolver sobre la solicitud de registro del sindicato de servidores del Instituto Federal Electoral, esta Sala Superior debe asumir esa competencia, con el objeto de garantizar el ejercicio del derecho de petición y el acceso a la justicia.
En cuanto al derecho de petición cabe aclarar que el respeto a dicha garantía se da desde el momento mismo en que la autoridad a la que está dirigida se pronuncia sobre la solicitud respectiva, aun cuando se trate de una determinación en la que se declare incompetente para resolver sobre el fondo de la petición, puesto que la autoridad también se encuentra obligada a acatar las normas que regulan su actuación.
Por lo que se refiere al acceso a la impartición de justicia, debe tenerse presente que el derecho a la tutela judicial efectiva debe ser compatible con el principio de legalidad, eso por un lado, y por otro, no debe perderse de vista que el ejercicio de ese derecho se encuentra sujeto a los plazos y términos que fijen las leyes, de manera que si en la legislación electoral aplicable no se establecen los términos en que podrá llevarse a cabo un eventual registro de un sindicato de servidores del Instituto Federal Electoral, ni se señala que el Tribunal Electoral pueda conocer de ese tipo de trámites, entonces se carece de base alguna para poder aceptar que esta Sala Superior sea competente para analizar la procedencia o no de la mencionada solicitud de registro sindical.
En efecto, para que esta Sala Superior asuma competencia para resolver una cuestión determinada, resulta necesario que se trate de alguno de los asuntos para los cuales la Constitución y la ley le otorgan facultades, es decir, que el asunto que se plantee tendría que actualizar alguna de las hipótesis de los procedimientos previstos en los artículos 99, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, 187 y 189 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo dispuesto en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, reglamentaria de los artículos 41, 60 y 99 Constitucionales, lo cual en la especie no ocurre.
Si este Tribunal declarara que debe asumir la competencia porque no existe otra autoridad competente para conocer sobre el registro de un sindicato de servidores del Instituto Federal Electoral, podría llevar al absurdo de tener que realizar todos aquellos actos que no sean competencia de alguna autoridad específica, o bien, de llevar a cabo procedimientos no previstos en la ley aplicable, con el fin de respetar el derecho de petición y garantizar el acceso a la justicia.
Así por ejemplo, si un ciudadano mexicano residente en otro país y que tuviera la doble nacionalidad a que se refiere el artículo 32 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, acudiera a este Tribunal para exigir que, en cumplimiento de lo dispuesto en la fracción IV del artículo 41 y de la fracción V del párrafo cuarto del artículo 99, ambos de la misma Constitución, se garantizara su derecho a votar en las elecciones populares, entonces, siguiendo el criterio antes mencionado, este Tribunal tendría que asumir la competencia que el legislador no ha determinado en relación con los órganos que estarán facultados para recibir la votación de esos mexicanos en el extranjero, y al mismo tiempo que como tiene la facultad expresa de tutelar el ejercicio de los derechos político-electorales de los ciudadanos, tendría la facultad implícita de determinar los mecanismos para que ese ciudadano con doble nacionalidad pudiera ejercer su derecho a votar, ello no obstante que el legislador no hubiera previsto dicho procedimiento específico, según lo establece el referido artículo 32 Constitucional, el cual expresamente señala que es la ley la que regulará el ejercicio de los derechos que la legislación mexicana otorga a los mexicanos que posean otra nacionalidad.
Es decir, que no obstante que no existiera una ley que regulara el procedimiento para que los mexicanos, que poseen otra nacionalidad y que radican fuera de la República Mexicana, puedan votar, este Tribunal, en aplicación de un criterio similar al que se ha hecho alusión, tendría que ser el encargado de recibir la votación de esos ciudadanos y establecer la manera en que se debe ejercer ese derecho en las elecciones populares y posteriormente ordenar al Instituto Federal Electoral que tome en cuenta esos votos recibidos directamente por el Tribunal.
En tales condiciones, lo procedente es ordenar la remisión inmediata de los autos del expediente en que se actúa, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para que, de acuerdo con lo que disponen los artículos 94, párrafo quinto y 106 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con lo establecido en el artículo 21, fracción VI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en su caso, determine qué órgano es competente para conocer y resolver sobre la solicitud de registro del “Sindicato Nacional de Trabajadores Electorales del Instituto Federal Electoral”, pues inclusive pudiera darse el supuesto de que no existiera ninguno.
Por lo expuesto y fundado, se
A C U E R D A :
PRIMERO. No ha lugar a admitir la competencia propuesta por el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, respecto de la solicitud de registro del “Sindicato Nacional de Trabajadores Electorales del Instituto Federal Electoral”, presentada por Pedro Vázquez Valdez, Juan José Ocegueda Serrato y Lisandro Meza de la Cruz.
SEGUNDO. Remítase de inmediato el presente expediente a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para que resuelva sobre el posible conflicto de competencias entre este Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, con motivo de la solicitud antes mencionada.
TERCERO. Con copia certificada de los autos de cuenta y del presente acuerdo, intégrese el respectivo cuaderno de antecedentes y regístrese en el Libro de Gobierno como asunto especial, identificado con la clave SUP-AES-008-2004.
NOTIFÍQUESE personalmente a la asociación denominada “Sindicato Nacional de Trabajadores Electorales del Instituto Federal Electoral”, en la calle Niza, número 11, planta alta, colonia Juárez, Delegación Benito Juárez, de esta Ciudad, y por oficio, con copia certificada de la presente resolución, al Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.
Así lo resolvió la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, por mayoría de cuatro votos, de los señores Magistrados José Luis De la Peza, Eloy Fuentes Cerda, Alfonsina Berta Navarro Hidalgo y José de Jesús Orozco Henríquez, con el voto en contra de los señores Magistrados Leonel Castillo González, José Fernando Ojesto Martínez Porcayo y Mauro Miguel Reyes Zapata, quienes formulan voto particular, que se agrega a la presente, de conformidad con lo previsto en el artículo 187, párrafo cuarto, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. El Secretario General de Acuerdos autoriza y da fe.
VOTO PARTICULAR QUE FORMULAN LOS MAGISTRADOS JOSÉ FERNANDO OJESTO MARTÍNEZ PORCAYO, LEONEL CASTILLO GONZÁLEZ Y MAURO MIGUEL REYES ZAPATA, CON FUNDAMENTO EN LO DISPUESTO EN EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 187 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, RESPECTO DE LA SENTENCIA DICTADA EN EL EXPEDIENTE SUP-AES-008/2004.
Por disentir del criterio mayoritario que se externa al resolver el presente asunto, se emite el presente voto particular, en términos de lo dispuesto por el artículo 187, párrafo cuarto de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, pues se considera que debe aceptarse la jurisdicción y la competencia para conocer de la solicitud de registro que se plantea, en mérito de las siguientes consideraciones:
La interpretación sistemática y funcional de las disposiciones atinentes de los artículos 41 y 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los artículos 186, fracción III, inciso e), y 189, fracción I, inciso h), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en concordancia, por una parte, con la finalidad general perseguida con ellos, consistente en impedir cualquier influencia de las demás autoridades y órganos del Estado en la actuación del Instituto Federal Electoral, para garantizar de manera óptima su autonomía e imparcialidad, según se evidencia en la evolución legislativa del Derecho Electoral Mexicano, y por otra parte, en conformidad con los principios consagrados en los artículos 8° y 17 constitucionales, conducen a la conclusión coincidente de que la jurisdicción y competencia para conocer y resolver sobre la solicitud presentada por servidores del Instituto Federal Electoral, para que se registre una asociación constituida como sindicato de trabajadores del Instituto citado, corresponde al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, y dentro de éste a la Sala Superior, y no al Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, como se desarrolla enseguida:
La correcta interpretación de las disposiciones contenidas en los artículos 41, fracción III, párrafo segundo, in fine, y 99, párrafo cuarto, fracción VII, de la Constitución, relativas a que las disposiciones de la ley electoral y del Estatuto que con base en ella apruebe el Consejo General del Instituto Federal Electoral, regirán las relaciones de trabajo de los servidores de ese organismo público, así como que al Tribunal Electoral le corresponde resolver, en forma definitiva e inatacable, en los términos de la Constitución y según lo disponga la ley, sobre los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores, pone de manifiesto que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación está dotado de facultades constitucionales para conocer y resolver todas las cuestiones relacionadas con la interpretación, integración y aplicación de la normatividad laboral electoral que requieran de la intervención de órganos jurisdiccionales que se susciten entre el Instituto y sus servidores como contrapartes, en razón de que tales disposiciones constitucionales fueron expedidas con la clara finalidad de contribuir a garantizar, al grado máximo, la autonomía e imparcialidad de las autoridades electorales, mediante el apartamiento de la función electoral, en lo sustantivo y en lo jurisdiccional, del ámbito de influencia y decisión de otras autoridades del país, inclusive de los tribunales laborales ordinarios, y en esa línea se creó una jurisdicción propia y un tribunal para su ejercicio, al que se le confirió la atribución para conocer de las cuestiones laborales concernientes al Instituto Federal Electoral, como medio idóneo para satisfacer el propósito perseguido, con relación a las autoridades laborales, administrativas y jurisdiccionales.
Por otra parte, aun en el supuesto no admitido de que la ley no facultara a ninguna autoridad para conocer sobre la solicitud de registro sindical de referencia, el problema se resolvería con la interpretación conforme de los preceptos secundarios, respecto a los artículos 8 y 17 constitucionales, que consagran el derecho de petición y el de acceso a la jurisdicción, respectivamente, lo que llevaría de modo natural a la misma conclusión que en el argumento anterior, de incluir dentro de las atribuciones o la jurisdicción del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, dado que los derechos constitucionales mencionados no podrían quedar vulnerados por la circunstancia de que el legislador ordinario no hubiera tomado providencias expresas para el respeto de su contenido, en alguna cuestión, pues dicha facultad guarda plena y absoluta relación con las otorgadas a este tribunal y con las finalidades perseguidas al efecto.
Los dos argumentos indicados se explican a continuación:
La interpretación funcional permite superar el significado literal de lo dispuesto por el artículo 99 constitucional, fracción VII, respecto a la jurisdicción laboral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, y llegar al conocimiento de que comprende cualquier asunto vinculado a la materia de trabajo que requiera decisión judicial, según se aprecia de los procesos legislativos en que surgieron las disposiciones constitucionales y legales de los ordenamientos correspondientes.
El eje de movimiento del conjunto de reformas electorales iniciadas en mil novecientos setenta y siete, y que culminaron en mil novecientos noventa y seis, estuvo dirigido a alcanzar la máxima autonomía de sus órganos, tanto administrativos como jurisdiccionales, mediante el establecimiento de factores jurídicos y materiales respecto de los poderes surgidos del sufragio de los ciudadanos, mediante un proceso gradual, compuesto de varias reformas, en el que cada una de ellas marcó un paso adelante en esa tendencia, al distinguirse siempre por crear instrumentos especiales para fortalecer a la materia electoral.
El primer antecedente en el ámbito jurisdiccional tuvo lugar dentro de la reforma política de mil novecientos setenta y siete, que se destacó por reconocer a nivel constitucional a los partidos políticos como entidades de interés público, así como copartícipes en la realización de las elecciones. Como parte de esta reforma se estableció, en los párrafos tercero a quinto del artículo 60 Constitucional, el recurso de reclamación, del cual conocía la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se podía promover por los partidos políticos por violaciones sustanciales en el desarrollo del proceso electoral o en la calificación de las elecciones de diputados electos por el principio de mayoría relativa o representación proporcional, realizadas por el Colegio Electoral de la Cámara de Diputados. En caso de que la Corte emitiera una sentencia de mérito, en la cual concediera la razón al partido actor, la Cámara de diputados debía emitir una nueva resolución sobre la calificación de la elección, que tendría el carácter de definitiva e inatacable.
Si bien este recurso no era propiamente un medio de defensa jurisdiccional, sino más bien una especie de dictamen calificado, por el conocimiento, experiencia y prestigio de la Suprema Corte en la interpretación y aplicación de las leyes, paradójicamente no resultaba vinculante para la Cámara de Diputados, el establecimiento del medio de defensa por el poder revisor de la constitución revela la inquietud por establecer medios jurisdiccionales que garantizaran la certeza y legalidad de las elecciones, al conferir su conocimiento y resolución al cuerpo colegiado que se encuentra en la cúspide del poder judicial, uno de los tres poderes del Estado que la doctrina y la práctica constitucionales le otorgan como característica esencial, la independencia de los otros dos poderes como garantía de imparcialidad en sus resoluciones, y cuya función primordial es la interpretación de las leyes y su aplicación a casos concretos; razón por la cual sus opiniones se encuentran revestidas de importante credibilidad, incluso entre los miembros de los otros dos poderes.
La reforma electoral de mil novecientos ochenta y seis suprimió el recurso de reclamación y creó el primer tribunal electoral del país, denominado Tribunal de lo Contencioso Electoral, que fue definido como un organismo autónomo de carácter administrativo, encargado de conocer de los medios de impugnación en materia electoral, integrado por siete magistrados numerarios y dos supernumerarios, propuestos por los partidos políticos y nombrados por el Congreso de la Unión. Se establecieron, asimismo, los recursos de apelación y queja. El primero procedía contra las resoluciones de la Comisión Federal Electoral y el segundo era procedente para impugnar los resultados contenidos en las actas distritales de escrutinio y cómputo, y su efecto podía ser declarar la nulidad de la votación recibida en casillas o de una elección distrital.
Si bien este recurso planteaba la posibilidad de anular una elección por la vía jurisdiccional, a cargo de un tribunal especializado, esta posibilidad se vio disminuida por las propias disposiciones legales, al no determinar la exigibilidad y obligatoriedad de los fallos, pues si bien, en el artículo 60 constitucional, último párrafo, se estableció que las resoluciones del tribunal tendrían el carácter de obligatorias, existía la posibilidad de ser modificadas por los colegios electorales de cada cámara, es su carácter de última instancia en la calificación de las elecciones; en tanto que el artículo 338 del Código Federal Electoral estableció que las nulidades de votación recibida en casilla y de elección únicamente podrían ser declaradas por el colegio electoral que califique la elección respectiva.
No obstante las limitaciones con las que nació el primer tribunal electoral del país, el hecho de encomendar a una autoridad jurisdiccional el control de la legalidad de las elecciones resultó una reforma trascendente, si se tiene en cuenta el inicio de una tendencia para que las elecciones sean calificadas por órganos autónomos e independientes, cuyas resoluciones se sustenten únicamente en las razones y motivos que en las mismas se viertan.
La reforma constitucional en materia electoral de mil novecientos noventa creó al Instituto Federal Electoral, como órgano especializado, encargado de ejercer la función estatal de organizar las elecciones, que agrupó dentro de sus atribuciones, el conjunto de actividades que integran el proceso electoral, con excepción de las etapas de calificación e impugnación; se le dotó de personalidad jurídica y patrimonio propios, así como de autonomía en sus decisiones; asimismo, se establecieron, como principios rectores de la función electoral, los de certeza, legalidad, imparcialidad, objetividad y profesionalismo.
Por primera vez se introdujo la participación de los ciudadanos en el órgano superior de dirección del organismo superior de dirección, que tradicionalmente se había integrado exclusivamente por representantes del Poder Ejecutivo (secretario de gobernación), del Poder Legislativo (diputados y senadores) y de los partidos, para ahora establecer que, además de dichos consejeros, el consejo general se integraría con seis consejeros magistrados, los cuales tenían como requisitos para ocupar el cargo, no desempeñar ni haber desempeñado el cargo de presidente del comité ejecutivo nacional o equivalente de un partido, no tener ni haber tenido cargo de elección popular o cargo de dirección nacional o estatal en algún partido político en los cinco años anteriores a la designación, lo que revela la intención de que una parte de los miembros de ese órgano tuviera una garantía mayor de su independencia respecto de las entidades detentadoras del poder público.
Asimismo, se inició lo concerniente al servicio profesional de carrera, para los integrantes de los órganos facultados para el desarrollo de la función electoral, como principio de garantía de su independencia y experiencia en el desempeño de sus funciones.
En cuanto al aspecto jurisdiccional, al tribunal se le dio el nombre de Tribunal Federal Electoral, sin llamársele ya de lo contencioso, denominación que lo podía ubicar, doctrinalmente, como órgano administrativo, vinculado a la esfera del poder ejecutivo, conforme a la concepción rígida tradicional de la división de poderes; asimismo, se dispuso la creación de salas regionales, como medida para hacer eficiente el conocimiento y resolución de los medios de defensa electorales. El sistema de medios de impugnación electorales se establece como el medio de dar definitividad a las etapas del proceso electoral y garantizar que los actos y resoluciones que las conformen se sujeten al principio de legalidad. Se dio el carácter de obligatorias a las resoluciones del tribunal electoral, y en el caso de aquellas que declararan la nulidad de la votación recibida en casillas o en una elección, se establecieron ciertos requisitos para que pudieran ser modificadas por los colegios electorales respectivos, al exigirse una votación calificada de las dos terceras partes de sus miembros presentes, que se advierta violación a las reglas relativas a la admisión y valoración de pruebas o en las de motivación del fallo, o cuando éste fuera contrario a derecho. Estas condiciones necesarias para la revocación de una declaración de nulidad por parte del Tribunal Federal Electoral, apuntan desde luego hacia la tendencia de un tribunal autónomo en sus decisiones y la tendencia al abandono del sistema de autocalificación de las elecciones, que hasta entonces venía prevaleciendo.
Se estableció por primera vez la posibilidad de impugnar las elecciones de senadores a través de los recursos establecidos en la ley, pues con anterioridad la referencia expresa de las disposiciones legales era únicamente respecto de las elecciones de diputados. Con esto se evidencia la intención de establecer un control jurisdiccional mayor, por parte de un tribunal independiente.
No obstante las referencias que se hicieron en la fase legislativa a las características de los servidores de los órganos correspondientes, en lo tocante al aspecto laboral, no se determinó que su análisis correspondiera a la jurisdicción electoral, de ahí que el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en su texto original, no fijara un medio de impugnación para la solución de tales controversias y, por tanto, que al ser los organismos a que se refiere el texto constitucional en cita, de carácter público, con personalidad jurídica y patrimonio propios, la legislación aplicable para sus trabajadores fuera la derivada del artículo 123 constitucional apartado B, es decir, que las controversias laborales de haber existido debieron resolverse por el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.
El siguiente proceso legislativo llevado a cabo en la materia, es el de mil novecientos noventa y tres, cuyas reformas principales, en lo que interesa, son las siguientes:
Se establece que la calificación y declaración de validez de las elecciones de diputados y senadores corresponde al Instituto Federal Electoral, con lo que se deja atrás una arraigada costumbre de autocalificación, por parte de órganos políticos, para que ahora se realice por un órgano con mayor independencia y autonomía, que ya se venía encargando de organizar las elecciones.
En materia jurisdiccional, se establece que el Tribunal Federal Electoral será un órgano autónomo y máxima autoridad jurisdiccional electoral, cuya integración será garantizada por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, con competencia para resolver en forma definitiva e inatacable las impugnaciones relativas a la declaración de validez, el otorgamiento de constancias y la asignación relativas a las elecciones de diputados y senadores. Asimismo, se creó una sala de segunda instancia, integrada por el presidente del Tribunal Federal Electoral y por cuatro miembros de la judicatura federal propuestos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y electos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados. A esta sala se le encomendó revisar las resoluciones de las salas del tribunal electoral, relativas a las elecciones de diputados y senadores, mediante un recurso de características especiales, interpuesto por los partidos políticos.
Se creó, de la misma forma, un ámbito jurisdiccional especial para las relaciones laborales, tanto del Instituto Federal Electoral, como del propio Tribunal, al conferirle facultades para conocer de las diferencias laborales que se suscitaran, lo que hace evidente la intención de colocar a éste ámbito, bajo un resguardo especializado, en el que no intervinieran los demás poderes, inclusive por lo que hace al régimen laboral de los servidores, tanto del instituto, como del tribunal electoral, a fin de que ni siquiera esta vía pudiera utilizarse para influir de algún modo, aunque fuera indirecto, en la independencia de dichas instituciones.
Esta reforma electoral evidencia de nuevo la tendencia de desvincular la materia electoral del ámbito de los restantes poderes, al otorgar al Instituto Federal Electoral, creado desde la reforma anterior y caracterizado por la autonomía y certeza, la facultad de calificar y declarar la validez de las elecciones de diputados y senadores, en tanto que en el ámbito jurisdiccional destaca que las resoluciones del tribunal electoral ya no podían ser objeto de revisión por parte de otros órganos, así como el establecimiento de una segunda instancia, cuyo conocimiento correspondió a integrantes del poder judicial, que por definición deben tener entre sus cualidades la independencia en sus funciones y la legitimación de sus resoluciones a través de la fundamentación y motivación, como ya se apuntó.
En la reforma de mil novecientos noventa y cuatro, se agregó, como principio rector de la actividad del Instituto Federal Electoral, el de independencia y se suprimieron los consejeros magistrados, para crear los cargos de consejeros ciudadanos.
La última reforma encaminada a establecer un ámbito especial para la materia electoral, fue la realizada en mil novecientos noventa y seis, que se distingue por sistematizar y ordenar el conjunto de reformas llevadas con anterioridad y abarcar los aspectos que no habían sido objeto de reformas, para lograr un sistema de la máxima independencia, entre otras características.
En primer término estableció su finalidad consistente en la renovación de los poderes legislativo y ejecutivo a través de elecciones libres, auténticas y periódicas.
En cuanto al Instituto Federal Electoral, se reiteró su carácter de organismo público autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propios, y que sería regido por los principios mencionados. En cuanto al consejo general del instituto, se eliminó la figura del consejero del poder ejecutivo, en tanto que los consejeros del poder legislativo así como los representantes de los partidos políticos, se determinó que concurrirían con voz pero sin voto; se cambió el nombre de consejeros ciudadanos por el de consejeros electorales y se añadió como requisito negativo para ser designados, además de los ya establecidos, no ser secretario de estado, ni procurador general de la república o del distrito federal, subsecretario u oficial mayor en la administración pública federal, Jefe de Gobierno del Distrito Federal, ni gobernador o secretario de gobierno, a menos que se hubiera separado de su encargo con un año de anticipación al nombramiento.
Se estableció que el sistema de medios de impugnación tendría como finalidad, además de garantizar el principio de legalidad de los actos y resoluciones electorales, tendría también la función de garantizar que éstos se ajustaran al principio de constitucionalidad. El tribunal electoral se integró al Poder Judicial de la Federación y se le definió como el órgano especializado del mismo y la máxima autoridad jurisdiccional en la materia electoral, con excepción a lo relativo a las acciones de inconstitucionalidad en la materia, que son competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Para la elección de los magistrados de la Sala Superior y de las salas regionales de dicho tribunal se estableció un procedimiento en el cual la propuesta proviene de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la elección por parte de la cámara de senadores, requiriéndose una votación calificada de las dos terceras partes de sus miembros presentes.
Además del conocimiento de los medios de impugnación en materia electoral, que fue ampliado considerablemente al permitirse la impugnación de la elección presidencial, un medio para la defensa de los derechos político-electorales del ciudadano y un juicio para garantizar la constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales de las autoridades estatales, se facultó al tribunal electoral para formular la declaración de validez de la elección presidencial y de presidente electo, que era la única facultad que se había reservado a los colegios electorales. Estas facultades, de por sí importantes, lo son más si se tiene en cuenta la importancia de la figura presidencial en la tradición del país y que la intervención del poder legislativo en la integración del tribunal se ha reducido al limitarse a elegir de entre una serie de propuestas hechas por la Suprema Corte.
En lo concerniente a la materia laboral, se creó un ámbito especial, al crear disposiciones particulares encaminadas a regular las relaciones de trabajo entre el instituto y el tribunal electoral con sus trabajadores. Así, por lo que toca al instituto, el párrafo segundo de la fracción III del artículo 41 constitucional establece que las relaciones de trabajo de los servidores del instituto se regirán por las disposiciones de la ley electoral y del estatuto que con base en ella apruebe el Consejo General; en tanto que, conforme al párrafo undécimo del artículo 99 de la Constitución Federal, el personal del tribunal regirá sus relaciones de trabajo conforme a las disposiciones aplicables al Poder judicial de la Federación y a las reglas especiales y excepcionales que señale la ley. De la misma forma, se facultó al tribunal electoral para conocer de los conflictos o diferencias laborales entre el tribunal y sus servidores, así como el instituto y sus servidores.
De todo lo anterior se advierte que el conjunto de reformas en materia electoral siempre han apuntado a establecer un régimen especial de independencia para las instituciones electorales al blindarlas, en la mayor medida posible, de posible influencia de los poderes ejecutivo y legislativo y ubicarlos como parte del Estado, pero en un rango propio, pues en cada una de las reformas se han dado pasos en ese sentido, desde el establecimiento de un órgano especializado para organizar las elecciones, al que se le fueron sumando facultades y se fue limitando la intervención de otros poderes, pues el Poder Ejecutivo no tiene relevancia ni en su integración ni en su funcionamiento, como ocurrió en el pasado reciente, y sólo el Poder Legislativo interviene en su integración, pero con la limitación referida, para encomendarse a los ciudadanos; se dejó de lado el sistema de autocalificación de las elecciones; de la misma forma, se creó una jurisdicción electoral y un tribunal al que se le amplió su jurisdicción paulatinamente; se creó un régimen laboral especial para estos órganos, en razón de su especialidad y de la necesidad de garantizar al máximo la autonomía de los órganos encargados de organizar las elecciones, como un elemento más encaminado a lograr la finalidad constitucional de contar con candidatos democráticamente electos en procesos electorales libres y auténticos.
Esto es, la intención fue deslindar lo que guardara relación con la materia, de la posible intervención directa o indirecta de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, dotando a los organismos correspondientes de mecanismos especiales, respecto de sus actos administrativos, contenciosos y laborales, que emitiera como autoridad o como patrón para quedar resguardados de la afectación que pudieran resentir de la estructura del Estado.
Al ser esto así, si se considerara que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer y resolver únicamente los conflictos laborales en que sean partes directas el Instituto Federal Electoral y uno o más de sus servidores, pero no los de planteamientos que, no son “entre” servidores e Instituto, pero repercuten sobre el ámbito correspondiente, tal interpretación contravendría el propósito demostrado, a través de la evolución legislativa del Derecho Electoral Mexicano, de tutelar lo concerniente al funcionamiento y actividades del Instituto Federal Electoral de la posible injerencia de otros poderes, con el ejercicio de sus propias atribuciones, al permitir el conocimiento de aspectos laborales electorales a las autoridades jurisdiccionales laborales ordinarias y no a la expresamente asignada para solucionar las controversias laborales que en todo sentido se susciten, en las relaciones de trabajo del orden electoral, al abrir la posibilidad de que un tribunal administrativo laboral se inmiscuyera en el ámbito de las autoridades electorales, y abrir el camino a la posibilidad de conocimiento de futuros procesos laborales de orden colectivo, lo que podría llegar a repercutir, precisamente, en el ámbito de actuación de la autoridad electoral, e inclusive, afectar la marcha normal de estos organismos y, por tanto, de los procesos electorales.
Además, lo ordinario es que las disposiciones legales, se redacten con referencia a aquellas situaciones que ocurren con mayor frecuencia, lo cual explicaría el hecho de que, no obstante el propósito del legislador de crear un ámbito especial para la materia laboral, se refiriera en la Constitución y en la ley al supuesto fáctico que con mayor frecuencia se actualizara en la práctica, como son los conflictos y diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores y no a la posible solicitud de registro de un sindicato de trabajadores.
Por tanto, debe estimarse que el enunciado de la fracción VII del artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pese a referir literalmente la jurisdicción del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación a los conflictos o diferencias laborales “entre” el Instituto Federal Electoral y sus trabajadores, debe interpretarse en sentido amplio, al ser acorde con la intención del legislador de blindar y garantizar la autonomía del proceso electoral, en el sentido de que abarca todo lo relativo a las relaciones laborales, individuales o colectivas, entre el instituto y sus trabajadores.
En el supuesto no admitido de que se considerara que la fracción VII del artículo 99, no confiere la facultad al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, para conocer de todo tipo de conflictos laborales, incluidos los que atañen al ejercicio de posibles derechos sindicales conforme a la evolución legislativa, tendría que sostenerse, asimismo, que la legislación mexicana no autorizó a ninguna autoridad para resolver la posible solicitud de registro que se presentara para formar un sindicato por parte de los trabajadores del Instituto Federal Electoral, al no existir disposición expresa en ese sentido a favor del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, caso en el cual la interpretación sistemática de las disposiciones constitucionales que rigen lo concerniente al derecho de petición y al derecho a la jurisdicción, permitiría llegar a la misma conclusión ya apuntada, como se demuestra a continuación:
El artículo 123, en ambos apartados, establece el derecho de los trabajadores, regidos por ellos, de coaligarse en defensa de sus intereses, formando sindicatos o asociaciones profesionales, entre otras (fracción XVI del apartado “A” y X del apartado “B”)
En cuanto al ejercicio del derecho apuntado, al trámite administrativo para su registro, la Ley Federal del Trabajo, en su artículo 365, dispone que los sindicatos deben registrarse en la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, en los casos de competencia federal y en las Juntas de Conciliación y Arbitraje en los de competencia local.
Por lo que hace a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, el artículo 72 establece que los sindicatos serán registrados por el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.
En ese sentido, no sería posible ubicar el caso de los trabajadores del Instituto Federal Electoral en los supuestos en comento. Primero, porque sus diferencias no están regidas por el artículo 123 constitucional, apartado “A”.
Tampoco sería posible ubicarlos en los rubros del citado artículo, en su apartado “B”, pues tal capítulo está dirigido a los trabajadores de los Poderes de la Unión y del Gobierno del Distrito Federal, de ahí que si el Instituto es parte del Estado pero independiente de los Poderes, tampoco serían aplicable a su esfera las disposiciones del citado apartado.
No obstante lo anterior, no sería admisible que la petición de los solicitantes quedara sin respuesta, pues el artículo 8 constitucional consagra, a favor de los gobernados, el derecho de petición, conforme al cual tienen derecho a obtener una respuesta a sus solicitudes, en tanto que el diverso 17 establece que todo gobernado tiene derecho a que se le administre justicia.
En consecuencia, este Tribunal considera que la solución al problema que nos ocupa se obtiene de una interpretación sistemática de las normas que guardan relación con el registro de sindicatos, aplicadas por analogía al caso concreto que nos ocupa.
La naturaleza de las relaciones de trabajo guarda mayor similitud con las reguladas por el apartado B del artículo 123 de la Constitución Federal, pues se trata de empleados de la Federación, aunque no pertenecen a alguno de los poderes de la Unión, sin que se trate de trabajadores de los estados o de relaciones de carácter particular
Ahora bien, de la abstracción de las disposiciones legales antes citadas, relativas al registro de sindicatos, se sigue que la regla para el registro de los sindicatos de los trabajadores, consiste en que corresponde conocer de la solicitud de registro de sindicatos a las autoridades jurisdiccionales, encargadas de dirimir los conflictos laborales de esos mismos trabajadores.
Por tanto, si tal abstracción del sistema previsto en los ordenamientos legales lleva a que, tratándose de registro de sindicatos de los empleados de los poderes de la Unión, como acto administrativo de índole laboral, su conocimiento corresponde a las autoridades jurisdiccionales a las que se reserva la facultad de dirimir los conflictos laborales, entonces, es válido sostener, por analogía, que al ser el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación la autoridad a la que toca resolver en el ámbito jurisdiccional de las diferencias o conflictos laborales que se susciten entre el Instituto Electoral y sus servidores, es a quien le corresponde conocer acerca de la procedencia o no de la solicitud de registro del sindicato que los empleados del citado organismo autónomo proponen.
Por tanto, es válido concluir que al establecer el artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su fracción VII, que el Tribunal Electoral del Poder judicial de la Federación es competente para conocer y resolver acerca de conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores, actualiza su competencia para resolver acerca de la solicitud de registro sindical presentada por el Sindicato Nacional de Trabajadores Electorales del Instituto Federal Electoral, precisamente por ser la pretensión del promovente, el estudio y análisis de cuestiones que atañen al ámbito de trabajo del apuntado Instituto y que encuadran en el rubro “conflictos laborales” a que se refiere la apuntada fracción.
MAGISTRADO MAGISTRADO
LEONEL CASTILLO JOSÉ LUIS DE LA PEZA
GONZÁLEZ
NAVARRO HIDALGO
JOSÉ DE JESÚS OROZCO MAURO MIGUEL REYES
HENRÍQUEZ ZAPATA
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS
FLAVIO GALVÁN RIVERA