ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD NÚMERO 29/2000 Y SUS ACUMULADAS 30/2000, 32/2000, 33/2000 Y 36/2000, PROMOVIDAS, RESPECTIVAMENTE, POR LOS PARTIDOS POLÍTICOS: ACCIÓN NACIONAL, DE LA SOCIEDAD NACIONALISTA, CONVERGENCIA POR LA DEMOCRACIA, DEL TRABAJO, ASÍ COMO EL DE ALIANZA SOCIAL.

OPINIÓN DE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, EN RESPUESTA A LA CONSULTA FORMULADA POR EL SEÑOR MINISTRO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, DON JOSÉ DE JESÚS GUDIÑO PELAYO, CON FUNDAMENTO EN LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 68, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

Ante todo, cabe establecer que, de un análisis integral de los escritos presentados por los partidos Acción Nacional, de la Sociedad Nacionalista, Convergencia por la Democracia y del Trabajo, en las acciones de inconstitucionalidad 29/2000 y sus acumuladas, 30/2000, 32/2000, 33/2000, respecto de las cuales se solicitó opinión a esta Sala Superior, quedando registrada con el expediente SUP-AES-016/2000, así como la acción de inconstitucionalidad número 36/2000, acumulada a las anteriores, en el expediente relativo que se tramita ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, promovida por Alianza Social, de la cual también se solicitó opinión a este mismo órgano jurisdiccional, formándose el expediente SUP-AES-017/2000, se advierte que, ambos casos, tratan de asuntos estrictamente vinculados entre sí, por lo que, con fundamento en lo dispuesto en artículo 73, fracción IX, del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, procede se acumule el expediente SUP-AES-017/2000 al SUP-AES-016/2000, por ser éste el más antiguo, con la exclusiva finalidad de que la opinión respectiva se emita de manera conjunta, en tanto que, las autoridades que emitieron la norma general cuya validez se reclama, así como el medio oficial en que ésta se publicó, se relacionan con el mismo decreto impugnado en todas las acciones de inconstitucionalidad sobre las que se solicita nuestra opinión; tan es así, que con posterioridad a dicha solicitud, el Ministro instructor ya acumuló las acciones de inconstitucionalidad respectivas; habida cuenta que los motivos de invalidez argüidos en la acción de inconstitucionalidad 36/2000 relativa al SUP-AES-017/2000, son idénticos a los hechos valer en una de las demandas que originaron la petición de la opinión expediente SUP-AES-016/2000.

Precisado lo anterior, es de aclararse que la presente opinión no se ocupará de los conceptos de invalidez en los que se aduce, en esencia, que el Congreso del Estado de Chiapas incumplió con las formalidades que establece el artículo 83 y sus correlativos de la Constitución Política de esa Entidad Federativa, así como los artículos 113, fracción XXII, y 311, fracción VIII, del Código Electoral de ese Estado, ni se observó el procedimiento establecido en los numerales 33, 36, 37 y 38, fracción XXIV, de la Ley Orgánica Municipal, por cuanto, afirman, que indebidamente para la emisión del Decreto 216 combatido, en el que se reformaron los artículos 10, 16, 19, 27, 29, 42, 69, 71, 72 y 79 todos de la Constitución Política local y de los artículos primero al décimo tercero transitorios del decreto impugnado, no se tomaron en cuenta las propuestas del formato de concordia; las del Consejo Estatal Electoral, ni las del Tribunal Electoral del Estado, así como las de varios de los partidos políticos; y el aspecto relativo al hecho de que en el proceso de promulgación del decreto de mérito, sólo se tomó en consideración a ochenta y dos ayuntamientos, quienes emitieron su opinión al respecto en un término de tres días, sin que se respetara el término de quince que establece el artículo 83 de la Constitución Local, lo que impidió al resto de los municipios emitir su observación a la adición en comento. Que el primero de noviembre se presentó el Consejero Presidente del Instituto Estatal Electoral, con una fe de erratas, en la que cambia el sentido del artículo 7º transitorio de la Carta Política Estatal, modificando la fecha de instalación del Consejo General del referido Instituto, agregando “a más tardar el primero de diciembre”, en lugar de “deberá quedar instalado el día primero de diciembre”, por lo que, con tal proceder se pretende entrar en funciones con anterioridad a la fecha establecida en la norma. Que no se siguió el procedimiento por parte de la Comisión de Gobernación y puntos constitucionales para el debido dictamen legislativo, la cual se extralimitó al legislar, en lugar de dictaminar, toda vez que la función de las comisiones dictaminadoras es conocer el concepto, definición y naturaleza de la iniciativa que se presenta a dictamen, emitir un texto informativo preparatorio sustentando adecuadamente los razonamientos que deben fundar y sin la existencia de un dictamen las Cámaras no pueden iniciar el procedimiento de discusión y el de la consecuente aprobación de la norma.

Lo anterior es así, en virtud de que, al ser esta Sala Superior un órgano jurisdiccional especializado en materia electoral, la opinión que externe debe circunscribirse a las cuestiones propias de tal rama del derecho, inmersas en el problema jurídico planteado a través de la citada acción. Y como quiera que, en los referidos conceptos de invalidez se alegan cuestiones que no involucran alguna de naturaleza eminentemente electoral, este Tribunal se abstiene de emitir su parecer al respecto, ya que, si bien, la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede solicitarla cuando se trate de asuntos de esa índole, tal clase de opiniones, como se anotó, debe concretarse a cuestiones propias de la materia electoral.

En otro aspecto, también es menester dejar aclarado que no pasa inadvertido a esta Sala Superior que la norma general cuya validez se reclamó en atención a la reforma concerniente al inicio del proceso electoral ordinario publicado por decreto 206, guarda una relación estrecha con los presentes expedientes, por lo que, las argumentaciones realizadas en la diversa opinión sometida a la consideración de esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, referente a las acciones de inconstitucionalidad registradas con el expediente SUP-AES-014/2000, en donde esta Sala Superior, con base a las consideraciones que al efecto vertió y que con la finalidad de evitar repeticiones innecesarias en la presente opinión, se tienen aquí por reproducidas en todos sus términos como si a la letra se insertasen, llegó a las siguientes conclusiones: “PRIMERA. El decreto impugnado constituye una modificación legal fundamental que materialmente afecta la validez de las disposiciones relativas al inicio del proceso electoral, contenidas en los artículos 97 y 111 del Código Electoral del Estado de Chiapas, así como a las distintas etapas el proceso electoral y actos que en ellas ocurren. SEGUNDA. El decreto 206 que adicionó un artículo transitorio a la Constitución Política de Chiapas fue expedido dentro del proceso electoral y como éste reúne el carácter de fundamental por contener una disposición que modifica sustancialmente el inicio del proceso electoral, es patente que con la expedición de tal adición se conculca el principio de certeza, rector de la materia electoral, porque impide a los participantes en el proceso electoral gozar de la seguridad que las normas electorales no sean alteradas en el desarrollo de dicho proceso, propiciándose indebidamente el cambio del marco jurídico, de acuerdo  con las circunstancias políticas derivadas de los resultados electorales. TERCERA. El decreto impugnado vulnera la finalidad perseguida por el constituyente en el artículo 105, fracción II, inciso f) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consistente en evitar que las reformas legislativas en materia electoral ocurran alejadas de la celebración de todo proceso electoral”.

En esta tesitura, acorde con la opinión antes mencionada resultaría incuestionable que el Decreto 216 que reforma y adiciona la Constitución Política del Estado de Chiapas, al tener apoyo en lo que dispone el decreto 206, a que se hizo mención en la opinión SUP-AES-014/2000, violaría los principios de legalidad y seguridad jurídica previstos en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el diverso artículo 105, fracción II, inciso f), de la propia ley fundamental, toda vez que, en este precepto, el constituyente reformador de la Constitución ordenó que las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, toda vez que, en la especie el referido Decreto que se impugna de inconstitucional y a que se refiere la presente opinión, además de que se publicó el veinte de octubre del año en curso, sucede que, al tener su fundamento en lo que establece la disposición tildada de apartada de la Constitución en las acciones de inconstitucionalidad a que se refiere el SUP-AES-014/2000, como tal norma podría resultar inconstitucional, igual suerte, por idéntico motivo, deberá de correr las que aquí se cuestionan, habida cuenta que, como se apuntó, en el decreto atinente se publicó el veinte de octubre último y según lo disponen los vigentes artículos 97 y 111 del Código Electoral del Estado de Chiapas, el proceso electoral iniciará con la primera reunión que realice el Consejo Estatal Electoral dentro de los primeros quince días del mes de enero del año de la elección ordinaria, en este caso el dos mil uno, o sea, que entre ambas fechas, no mediarían los noventa días a que se hace referencia el invocado artículo 105, fracción II, inciso f) de nuestra Carta Magna.

Por otra parte, en relación al aspecto de la acción de inconstitucionalidad que tiene que ver con la figura del plebiscito, consignada en la fracción XXVII, del artículo 42, de la Constitución Política del Estado de Chiapas,  que por cierto establece:

 “Artículo 42.- Son facultades y obligaciones del Gobernador:

 I a la XXVI.- IDEM.

 XVII. Convocar a plebiscito en los términos que establezca esta Constitución y la Ley de la Materia, la cual dispondrá los requisitos, alcances, términos y procedimientos, a los que estará sujeto el ejercicio de esta facultad.

A través del plebiscito, el titular del Poder Ejecutivo del Estado, podrá consultar a la ciudadanía para que expresen su aprobación o rechazo previo a actos o decisiones del mismo que no interfieran o impliquen actos o resoluciones de los poderes legislativo y judicial”, cabe señalar que, se trata de un tema complejo por cuanto que a la fecha existen diversas y muy variadas posturas en torno a esa figura del plebiscito que, dicho sea de paso, se vincula con las de referéndum e iniciativa popular, por constituir columnas estructurales del concepto de democracia, concretamente de lo que los doctrinistas denominan democracia participativa o semidirecta.

Así, es menester aludir el concepto de democracia, y a su evolución histórica, dado que, el tema a desarrollar atinente al plebiscito, se encuentra indisolublemente inmerso en esa institución. Jean-Francois Prued´Home, en su obra Consulta Popular y Democracia Directa, publicada por el Instituto Federal Electoral, en los Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática, Tomo 15, página siete a nueve, sintetiza la evolución de la democracia en los términos siguientes:

“En la Grecia clásica la democracia no tenía el significado que le otorgamos en nuestros días; de hecho, sólo una pequeña parte de la sociedad griega, era considerada como Ciudadanía. En esa época la democracia directa era posible gracias a las condiciones geográficas, demográficas y a la disponibilidad de tiempo para dedicar un espacio importante a los asuntos de gobierno. Posteriormente fue la democracia representativa la que pasó a ocupar el primer plano debido, principalmente, a que las condiciones que hacían posible las prácticas de democracia directa cambiaron radicalmente a partir de los procesos de emancipación popular en Europa en el siglo XVI.

Durante la época moderna, ha subsistido el debate sobre la democracia en sus dos formas: directa y representativa; sus diferencias, posibilidades y formas de interrelación. Es decir que, por una parte, prevalece la idea de que la democracia es una forma de gobierno que debe incluir a todos y a cada uno de los ciudadanos que conforman un grupo social dado y, por la otra, debe admitirse el hecho de que las sociedades actuales, complejas y que abarcan grandes poblaciones y áreas geográficas, no cuentan con las condiciones para mantener un sistema de gobierno en el cual todos los ciudadanos participen directamente en la toma de decisiones políticas.

La necesidad de legitimar las decisiones gubernamentales y los regímenes políticos sobre la base de la capacidad de participación política de la ciudadanía, ha puesto nuevamente sobre la mesa de discusión la conveniencia de buscar mecanismos que integren estas dos formas de democracia...”

 A decir de Luis Aguiar de Luque (Democracia Directa y Estado Constitucional, Editorial Revista de Derecho Privado, Editoriales de Derecho reunidas, Madrid, 1977, página 4 y siguientes), el reconocimiento de la igualdad natural del nombre, así como de la existencia de unos derechos naturales inalienables y de una fundamentación social del poder, necesariamente conducía a una participación popular de las decisiones comunitarias, a semejanza del ideal democrático de la Grecia antigua, pero con una sociedad compuesta de hombres formalmente libres e iguales. Este pensamiento liberal se vio escindido en dos tendencias diametralmente opuestas de la participación política: la directa y la representativa. Las razones que evidenciaban la inviabilidad de una democracia directa dentro de un Estado liberal, condujeron al establecimiento del modelo de Estado liberal-constitucional bajo formas esencialmente representativas, lo cual no supuso la total desaparición de la participación directa, pues “ya desde los primeros momento del movimiento constitucional aparecen ciertas instituciones que inspiradas en la Democracia Directa, intentan poner en práctica la participación popular directa en el marco del ordenamiento constitucional, dando a éstos un carácter excepcional y reservándolas para aquellas cuestiones de especial relevancia, intentando, a través de ellas, establecer una base de legitimidad democrática en el Estado Constitucional”. Lo anterior, como consecuencia lógica de reacción contra la total delegación del poder (requisito básico de la democracia representativa), esto es, su objetivo es rescatar, así sea parcialmente, las pautas éticas de la democracia directa desdibujadas por la indirecta, en donde se limita el rol del ciudadano al de un pasivo receptor de ideas y de sufragante.

 Antes de mencionar brevemente en qué consisten algunas de las formas de participación semidirecta, a continuación, se establecen diversos conceptos de los términos democracia, plebiscito, referéndum e iniciativa popular:

Andrés Serra Rojas, en su obra Ciencia Política, editorial Porrúa, 10 edición, México, 1991, páginas 591 y 592, la define como: “un sistema o régimen político, una forma de gobierno o modo de vida social, en que el pueblo dispone de los medios idóneos y eficaces para determinar su destino, la integración de sus órganos fundamentales para expresar la orientación ideológica y sustentación de sus instituciones.” Y continua afirmando: “E n términos generales, la Democracia es una forma de gobierno, - no del Estado -, en la que el pueblo es el origen, el sostén y la justificación del poder público. La participación del pueblo en las funciones públicas constituye las instituciones democráticas, que por otra parte, se establecen para beneficio del propio pueblo.”... “La Democracia es una idea potente. Lo es así porque respeta el deseo natural en todo hombre de participar en su propio Gobierno. Es poderosa porque está fundada en la creencia de que todo hombre se encuentra capacitado para aprender el arte de su autogobierno. Y es bien sabido por todo el mundo que la fe en esta capacidad y el reconocimiento de este deseo conmueven las aspiraciones más hondas y penetrantes del hombre”. (Diversos autores. “La fuerza de la idea democrática.” Editorial Uthea., número 211, página V, 1964)”

Pablo Lucas Verdú (en su libro Curso de Derecho Político, volumen II, editorial Tecnos, página 233, Madrid, citado por Serra Rojas), la define como: “un régimen político que institucionaliza la participación de todo el pueblo, en la  organización y ejercicio del poder político mediante la intercomunicación y diálogo permanentes entre gobernantes y gobernados y el respeto de los derechos y libertades fundamentales dentro de una justa estructura socioeconómica.”

De las definiciones anteriores, respecto a la democracia, se puede advertir que existe una evidente mezcla entre las conceptualizaciones de República y Democracia, o la forma de gobierno y régimen.

Por su parte, George Burdeau, en su obra denominada “La Democracia. Ensayo Sintético”, publicada por la  Editorial Ariel, página 19, al ocuparse de este concepto “democracia”, no hace referencia, ni por el nombre ni por las características, a la forma de gobierno, sino hasta el final de la misma, cuando argumenta que la democracia es casi accesoriamente una forma de gobierno, por lo que se puede concluir que para dicho autor la democracia es lo que cubre a las instituciones en su actuar, o sea una forma de proceder, y gracias a esa forma de actuar, trae por consiguiente que a dichas instituciones se les catalogue como democráticas.

Asimismo, según la definición de la Academia de la Lengua, correspondiente a la Española (vigésima primera edición, Editorial Espasa Calpe, S.A., página 678), el vocablo democracia, significa: “f. Doctrina política favorable a la intervención del pueblo en el gobierno. 2. Predominio político del pueblo en un Estado”. Así pues, al indicarse que la democracia es una doctrina se está refiriendo a que es algo que debe ser objeto de enseñanza y ese algo es de carácter político, la cual debe favorecer la intervención del pueblo en el gobierno, y en cuyo gobierno debe buscar el mejoramiento de la condición del pueblo.

En este orden de ideas, el término democracia válidamente puede entenderse como un sistema de vida o sea como el régimen, una forma, una actitud frente a la vida tendiente al constante mejoramiento económico social y cultural del pueblo, sin importar religión, posición social y situación cultural, es el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo, en base a los derechos que el propio hombre posee; en el citado Diccionario de la Real Academia, se entiende por plebiscito la “resolución tomada por todo un pueblo a pluralidad de votos”, o bien, la “consulta al voto popular para que se apruebe la política de poderes mediante la votación de las poblaciones interesadas o pertenecientes al Estado cuya aprobación se pretende”.

A su vez, José A. Silie Gatón (Tratado de Derecho Electoral, imprenta del INCAT, Santo Domingo, República Dominicana, 1994, página 450), considera que esta institución puede considerarse hoy en día como: “la consulta al voto popular directo, para que apruebe o desapruebe un cambio político de importancia”, por lo que las finalidades concretas pueden ser del más variado contenido: adhesión a una determinada forma de gobierno; decisión sobre la incorporación a otro pueblo de todo o parte de su territorio; medidas de gobierno y, en sí, a determinar la existencia de todo mecanismo constitucional. Para la mayoría de los autores, el plebiscito surgió como elemento político decisorio de un hecho también político, a diferencia del referéndum que, como se verá enseguida, tiene como objetivo opinar mediante el voto la vigencia o no de una ley o un acto administrativo.

Por otra parte, es menester establecer que tratándose del concepto de plebiscito, Mario Martínez Silva y Roberto Salcedo Aquino (en el Diccionario Electoral 2000, editado por el Instituto Nacional de Estudios Políticos, Asociación Civil, primera edición, noviembre 1999, páginas 552 y siguientes), en torno al plebiscito consideran lo que a continuación se transcribe:

 “Consulta directa que hace al pueblo el poder ejecutivo, para que exprese su aceptación o rechazo sobre un asunto específico de gran importancia o de gran interés público que afecta la esencia misma del Estado. Un plebiscito supone que no se ha aprobado ningún proyecto previamente, aunque también se presenta cuando un electorado da su veredicto sobre un cambio de régimen propuesto, o ratifica como tal un cambio si este ya ocurrió.

 La voz que se deriva del latín plebis-citum, de plebis-pueblo y scitum-decisión. Literalmente, resolución del pueblo.

 En la actualidad, en los regímenes democráticos, el plebiscito funciona como un procedimiento de consulta directa a las personas sobre algún asunto político de excepcional importancia en la vida colectiva, que por comprometer el destino nacional, requiere el expreso consentimiento de los ciudadanos. Como medio de expresión de opinión popular, el plebiscito es una genuina manifestación de democracia directa.

 Es una forma de votación de todo el pueblo, por lo que también se conoce como la ley de la gente.

 El plebiscito se ha utilizado para decidir la nacionalidad de los habitantes de un territorio disputado entre varias naciones, para legalizar anexiones territoriales, para caso de autodeterminación nacional y para resolver problemas relacionados con las minorías.

 En los regímenes autoritarios, ha servido en la práctica para ratificar en su puesto al Jefe de un Estado, que generalmente ha llegado al poder en forma ilegal. Mediante el plebiscito los dictadores legitiman su actuación y afianzan su poder autocrático y usurpado, y mediante un sí o un no, presionan a la población consultada para decidir sobre una medida política importante.

 El plebiscito empleado con fines electorales, produce una abusiva restricción de la libertad de los ciudadanos, ya que éstos no pueden optar más que por una posibilidad: la del candidato oficial, que es al mismo tiempo el gobernante. No se da, por tanto, una clara e inequívoca manifestación de voluntad capaz de conferir al designado un título legítimo para gobernar. En tales condiciones, quien pretendiera derivar de un plebiscito su facultad de mando obraría como un usurpador, aun cuando esté en posesión de los medios materiales para poderlo hacer con eficacia.

 En una situación como ésta, el plebiscito suplanta a las elecciones, dando como resultado que el consenso popular no subordina el poder a la masa de gobernados, sino que lo eleva aún más.

 De ahí que el plebiscito con fines de manipulación, lo ha convertido en ocasiones en instrumento para armonizar a los regímenes surgidos al margen del derecho. Por este motivo, muchos insisten en que el plebiscito, dentro de un régimen democrático, no debe ser un medio de elección de gobernantes —que para eso existe la función electoral—, ni menos un arbitrio para legitimar poderes fácticos, sino un instrumento de expresión de la voluntad popular sobre problemas políticos de excepcional importancia en la vida de la comunidad.

 La diferencia entre el plebiscito y el referéndum consiste en que el primero es un procedimiento de legitimidad política y el segundo de legitimidad jurídica. El plebiscito es la consulta al pueblo referida exclusivamente a problemas de índole política, mientras que el referéndum comprende únicamente cuestiones jurídicas. En el referéndum el pueblo se manifiesta sobre una medida aprobada ya por el poder legislativo como proyecto de ley. Sin embargo, un referéndum puede adquirir las cualidades de un plebiscito de ipso si un gobernante o la gente vincula éste a asuntos de un cambio de régimen.

 El plebiscito tuvo su origen en la antigua Roma. Era el método que se utilizaba, en tiempos de la República, para aprobar ciertas leyes que obligaban solamente a los plebeyos. Los ciudadanos comunes, separados de los patricios y senadores, votaban por una ley a petición del magistrado popular al que llamaban tribuno. Un plebiscito era una resolución aprobada por el Comitia Tributa y sometida a la aprobación del Senado sobre asuntos de especial interés para la plebe o clase de ciudadanos comunes.

 A partir de la Lex Hortensia, 287 a.c., adquieren valor de ley los acuerdos votados por los plebeyos a propuesta de sus tribunos. Posteriormente, el ius agendi cum plebe fue utilizado por los emperadores romanos para buscar el apoyo popular a decisiones eminentemente políticas, que generalmente buscaban aumentar el poder del César, en detrimento de las otras instituciones políticas, por esta razón cayó en descrédito. La antigua práctica de los romanos ha pasado al derecho público moderno en las formas de plebiscito y de referéndum.

Algunos ejemplos de plebiscitos incluyen aquel que confirió en 1802 el status de Cónsul de por Vida y Emperador, en 1804, a Napoleón, así como el que decidió la separación de Noruega de Suecia en 1905”.

 Por su parte, Bernhard Thibaut, en su ensayo titulado: “Instituciones de democracia directa”, compilado por Dieter Nohlen, Sonia Picado y Daniel Zovatto en “Tratado de derecho electoral comparado de América Latina”, editorial Fondo de Cultura Económica, primera edición, México 1998, páginas 67 y 68, señala:

“El concepto de ‘instituciones de democracia directa’ se refiere a aquellas formas de participación política que se realizan con el voto directo y universal, pero que no consisten en seleccionar a los miembros de los órganos democrático-representativos, sea el legislativo (congreso o parlamento) o sea el ejecutivo (presidencia). Hay una gran multitud de distintas instituciones de este tipo. No resulta posible alcanzar una claridad terminológica con base en los conceptos empleados normalmente. Es cierto que el uso de algunas expresiones terminológicas de la doctrina constitucional se ha afianzado en los países con una tradición de democracia directa (sobre todo en Suiza y Francia). Allí, estas expresiones ponen además su sello en el habla cotidiana. No obstante, las definiciones casi nunca son compatibles fuera del ámbito nacional respectivo, lo que es en especial válido respecto de los conceptos básicos de plebiscito y referéndum. En general, no hay ni el habla cotidiana ni en el lenguaje científico definiciones generalmente aceptadas de los varios conceptos existentes”.

 Respecto del término referéndum es considerado por el diccionario citado en último lugar, como; “el acto de someter al voto popular directo las leyes o actos administrativos, para la ratificación por el pueblo de lo que votaron sus representantes”.

En términos más precisos, lo define Miguel Ángel Ekmekdjian (Tratado de Derecho Constitucional, ediciones Depalma, Buenos Aires, 1993, Tomo I, página 140), como “el proceso destinado a consultar a la ciudadanía, a efectos de convalidar (en caso de resultado afirmativo) determinados actos de gobierno, especialmente de carácter legislativo”.

 Si bien el referéndum tiene un parentesco histórico con el plebiscito, la similitud o confusión se ha dado en la práctica, ya que indistintamente han sido usados ambos términos para obtener opinión del pueblo en cuanto a hechos de una u otra naturaleza, sin que se delimite con certeza del término, amén de que tanto para uno como para el otro, es suficiente en sí o un no en la consulta popular. Como ya se advirtió, la diferencia esencial consiste en que el plebiscito no afecta actos de naturaleza normativa, se refiere a cuestiones de hecho, actos políticos, medidas de gobierno y a las materias relativas a la forma de gobierno. Por el contrario, en el referéndum la ciudadanía emite su opinión sobre la vigencia de un ordenamiento jurídico.

 Cabe advertir, sin embargo, que Gladio Gemma, en el Diccionario de Política, sexta edición, 1991, volumen 2, página 1183, publicado por Siglo XXI Editores México; se pronuncia en el sentido de que si bien es cierto que los estudiosos en general sostienen que existe una diferencia, las definiciones que dan de plebiscito y que deberían distinguirlo del referéndum no se armonizan con el uso del lenguaje que ofrece la praxis histórica. Añade el autor en cuestión, que en realidad los dos términos son sinónimos, en donde sólo es de destacarse una diferencia histórica: plebiscito se utiliza para indicar sucesos excepcionales, normalmente fuera de las previsiones constitucionales, esto es, pronunciamientos populares no precedidos por actos estatales, y sobre todo, sobre hechos o sucesos -y no actos normativos- que debido a su excepcionalidad no encuentra una disciplina constitucional. En contrasentido, al referéndum se caracteriza por una mayor regularidad y, en consecuencia, por ser objeto de disciplina constitucional.

 El referéndum se clasifica por sus efectos en consultivo, modificativo o abrogativo; por su naturaleza jurídica puede ser popular, gubernativo o presidencial, parlamentario, estatal o regional. Especial mención merece el referéndum consultivo y el arbitral: el primero consiste en una llamamiento popular para obtener opinión sobre determinada decisión a tomarse posteriormente; el segundo es propiamente político, con el objeto de resolver conflictos surgidos entre órganos del Estado para establecer el equilibrio constitucional.

 Atendiendo a los distintos ordenamientos estatales, Pablo Biscaretti Di Ruffia, en su obra denominada Derecho Constitucional de Editorial Tecnos, Madrid, 1973, página 422, realiza en forma más estricta una clasificación de la que probablemente sea la figura de democracia semidirecta más reconocida y estudiada. Dicha división atiende a los criterios de materia, al tiempo de su realización, efectos jurídicos, fundamento jurídico, eficacia jurídica, alcances y ubicación en el procedimiento de formulación y sanción legislativa:

 A) Materia: puede distinguirse entre referéndum constitucional cuando la consulta se hace sobre la formación o sanción de un acto del órgano constituyente, o cuando se toma la decisión sobre la futura forma de Estado; referéndum legislativo cuando se refiere a la aprobación o rechazo de una reforma o de una ley propuesta por el órgano legislativo; y referéndum administrativo, mismo que tiene por objeto obtener la aprobación o rechazo de actos de esta naturaleza.

B) Tiempo de su realización: se habla de referéndum sucesivo, cuando se realiza inmediatamente después de efectuado el acto estatal a sancionar;  y referéndum preventivo o programático, si se realiza antes de que el órgano estatal lo apruebe.

C) Efectos jurídicos: referéndum constitutivo, si tiene por objeto otorgar eficacia a una norma; y referéndum abrogativo, cuando pretende dejar sin efecto una norma ya vigente, sin sustituirla por otra.

D) Fundamento jurídico: referéndum obligatorio, cuando una ley por mandato constitucional debe someterse necesariamente a la consulta del pueblo electoral; y referéndum facultativo, cuando sólo basta una porción del cuerpo electoral, de una resolución del órgano legislativo, de cierto número de Estados miembros de regiones autónomas o del Jefe de Estado en determinadas circunstancias, para pedir su realización.

E) Eficacia jurídica: referéndum de consulta, aquél que se realiza para la ratificación o rechazo de un acto sometido a la consideración popular sin que tenga carácter obligatorio para los órganos estatales; y referéndum de ratificación, cuando la validez jurídica del acto objeto de consulta, es requisito obligatorio para su existencia jurídica.

F) Alcances: referéndum total, cuando la actividad legislativa toda, incluyendo a las leyes en general, es objeto del mismo; y referéndum parcial, cuando sólo son objeto de él determinadas leyes o actos.

G) Ubicación en el proceso de formulación y sanción legislativa: referéndum ante legem, mismo que se realiza antes de la formulación y sanción constitucional legislativa o administrativa, con la finalidad de que el cuerpo electoral opine sobre la conveniencia o inconveniencia de tales medidas; y referéndum post legem o de sanción, cuando se hace como un etapa última dentro del proceso de formulación de la ley, siendo el resultado indispensable para su existencia o inexistencia.

 José Silie Gaton, en su obra: “Tratado de derecho electoral”, imprenta del INCAT, Santo Domingo, República Dominicana, 1994, página 451, expone:

“Si bien el referéndum tiene un parentesco histórico con el plebiscito, la similitud o confusión se ha dado en la práctica ya que indistintamente han sido usados ambos términos para obtener opinión del pueblo en cuanto a hechos de una u otra naturaleza, sin que se delimite con certeza el término, amén de que tanto para uno como para otro, es suficiente un sí o un no en la consulta popular. Como ya se advirtió, la diferencia esencial consiste en que el plebiscito no afecta actos de naturaleza normativa, se refiere a cuestiones de hecho, actos políticos, medidas de gobierno y a las materias relativas a la forma de gobierno. Por el contrario, en el referéndum la ciudadanía emite su opinión sobre la vigencia de un ordenamiento jurídico”.

Finalmente, la iniciativa popular es considerada como el “mecanismo en virtud del cual un ciudadano, un grupo de ciudadanos o una institución intermedia, proponen motu proprio la sanción de un proyecto de ley”. Se diferencia del referéndum -cuando éste es ante legem- en que en éste el pronunciamiento del pueblo es requerido por los órganos del Estado; en cambio, en la iniciativa popular la participación de los peticionantes es espontánea. Algunos tratadistas suelen considerarla como una modalidad del derecho de petición.

La iniciativa popular obliga a considerar la norma propuesta, poniendo en movimiento a los órganos encargados de sancionar las leyes. Normalmente, la iniciativa se ejerce mediante el depósito de un proyecto, firmado por un número determinado de electores, tendiente a solicitar la adopción de una ley o su abrogación, o bien la revisión de la Constitución. De negarse el órgano legislativo a dar curso el proyecto así presentado, en ocasiones da lugar a celebrar una consulta popular, y si la mayoría de ciudadanos adoptan el referido proyecto, el legislador tendrá que admitirla y se aplicará la ley o la reforma así aprobada.

Entre los puntos de vista existentes respecto de los conceptos de democracia directa y semidirecta (aunque en ambos existe la idea de participación política) se ha desarrollado una serie de figuras y mecanismos que tienden a tomar en cuenta la voluntad de los gobernados para la toma de decisiones trascendentales en la vida nacional, para iniciar el procedimiento de creación de leyes o para que éstas tengan valor y vigencia, así como para derogar o abrogar normas jurídicas formalmente válidas. En términos muy generales, puede afirmarse que estas instituciones consisten en mecanismos o procedimientos mediante los cuales, el pueblo participa directamente en la elaboración de ciertos actos de gobierno mismas que la doctrina ha denominado como formas de participación semidirectas, e incluso, algunos autores catalogan a los Estados que las contemplan como “democracias semidirectas”.

 La teoría de la democracia semidirecta (llamada por algunos especialistas como participativa) está construida bajo la premisa de que los individuos y sus instituciones no pueden ser considerados en forma separada uno del otro y que no es suficiente la existencia de instituciones representativas a nivel nacional para poder hablar de una auténtica democracia. De igual manera, hay quien opina que este tipo de mecanismos son procesos ideales para la educación civil, ya que enseñan a los ciudadanos acerca de cómo tener control de sus propias vidas y desarrollarse como seres humanos.

 Maurice Duverger (Tratado de Instituciones Políticas y Derecho Constitucional, 5ª. Edición, 1970, página 126 de Editorial Ariel, Barcelona), sintetiza: “Se distinguen tradicionalmente dos modos de intervención directa de los ciudadanos en la vida política: las asambleas generales de ciudadanos que toman por sí mismas las decisiones, constituyendo la “democracia directa” en el sentido tradicional del término, y la participación de los ciudadanos en una decisión elaborada por sus representantes que se llama “democracia semidirecta”. Antes se consideraba a la democracia representativa, a la democracia directa y a la democracia semidirecta como las tres formas esenciales de los regímenes occidentales. Actualmente se reconoce que la primera funciona en todas partes y que está simplemente completada por alguna de las otras dos -o por las dos- en algunos países”.

 Bajo las anteriores consideraciones, surgieron durante el siglo XIX figuras como el referéndum, el plebiscito, el veto, el recall y la iniciativa popular, en muy diversas fórmulas y con diferentes denominaciones y funcionalidades, las cuales ha visto incrementar su operatividad en forma sucesiva, lo que las ha hecho de uso frecuente en los sistemas políticos contemporáneos. En efecto, durante el período inmediato a la postguerra, fueron utilizadas como instrumentos de legitimación y consenso para los nuevos regímenes constitucionales forjados a partir del vacío jurídico político producido por la derrota militar de Alemania. Empero, las fórmulas de participación directa dejaron de tener significado en los sistemas políticos europeos, con la excepción de Suiza, en donde siempre se les ha considerado como un elemento habitual del sistema, y Suecia, donde a mediados de la década de los cincuenta se desarrollaron consultas populares sobre temas de interés secundarios. Posteriormente, las instituciones de participación se convirtieron nuevamente en un procedimiento frecuentemente utilizado para la adopción de decisiones, siendo considerados como factores de este fenómeno: el superar tensiones político-sociales y ratificar liderazgos, así como lo progresos técnicos que facilitaron la votación.

Respecto a las implicaciones derivadas del uso del plebiscito, referéndum y iniciativa popular, o exceso, de estos mecanismos de participación ciudadana, es de destacar lo señalado por Reihhold Zippelius (Teoría General del Estado (Ciencia de la Política), Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 1985, página 191), quien advierte que las limitaciones de las iniciativas populares y los referenda provienen del hecho de que sólo deben someterse a la decisión popular aquellos asuntos que pueda enjuiciar la colectividad, esto es, cuestiones que su centro de gravedad no dependa de un dictamen técnico, sino de una apreciación ético social, y aún en estos casos, considera que existe el riesgo de que la opinión popular no sea determinada por la ponderación sensata de las cosas, sino por emociones incontroladas. También remarca el riesgo de manipulación demagógica, la manera de selección y formulación de las cuestiones sometidas de manera tal que determine el resultado, así como el hecho de que en los Estados que poseen fuertes elementos de democracia directa o semidirecta han tenido la experiencia de que cuando materialmente se pide demasiado de los ciudadanos activos y se les llama con excesiva frecuencia a votar, se producen signos de cansancio y, de sobremanera, un acentuado decrecimiento de la participación en votaciones y asambleas.

Duverger (Tratado de Instituciones Políticas y Derecho Constitucional, 5ª. Edición, 1970, página 191 de Editorial Ariel, Barcelona), apunta, por el contrario, que se le reprocha en específico el referéndum que sus resultados son muy conservadores, ejemplificando que la gran mayoría de los referenda suizos han conducido al mantenimiento del status quo y al rechazo de los proyectos de reforma, aunque admite que la figura representa la gran ventaja de permitir al conjunto de ciudadanos resolver por sí mismos los problemas importantes y evitar que sus representantes en los órganos de gobierno acaparen todo el poder político, así que “se considera que siempre son superiores las ventajas que los riesgos, por lo que su existencia resulta plenamente justificada”.

Como ya se ha expresado, en la bibliografía sobre las formas de democracia existe una cierta tradición de considerar la democracia representativa y la democracia plebiscitaria como formas contrapuestas de organización política, con base en la dicotomía clásica entre la idea de Sieyés y otros de que la soberanía popular sólo puede realizarse mediante la representación política, por un lado, y la idea asociada con Rousseau de que la soberanía popular no es trasladable, por otro. El principio básico de la democracia representativa es constitutivo prácticamente para todas las democracias modernas; no como último recurso, porque en el estado territorial, en las condiciones de una democracia de masas, simplemente no sería posible poner en práctica un proceso continuo de decisiones directas por la ciudadanía.

El concepto de “instituciones de democracia directa” se refiere a aquellas formas de participación política que se realizan con el voto directo y universal, pero que no consisten en seleccionar a los miembros de los órganos democrático-representativos, sea el legislativo (congreso o parlamento) o sea el ejecutivo (presidencia), es decir, la diferencia fundamental estriba en el objeto del proceso de elección.

Ahora bien, a pesar de la diferencia entre la democracia directa y la representativa, existen elementos comunes a ambas como son: el sufragio, las cualidades del elector, la existencia de un registro electoral y de órganos encargados de llevar a cabo el procedimiento de elección o consulta a la ciudadanía.

En este sentido, aunque el término “elecciones” está más inmediatamente conectado con el de “representación”, no queda agotado en éste, ya que también hay actividad electoral en los referendos, por lo que la condición de elector es común para votar eligiendo representantes o para optar por el “sí” o el “no” en una consulta popular.

Así, se puede definir el derecho de sufragio activo como el derecho individual de voto de cada uno de los ciudadanos que tienen capacidad para participar en una elección o, más exactamente, en cualquiera de las elecciones públicas que se celebren. En consecuencia, el sufragio es el elemento común y fundamental de la democracia representativa, así como de las instituciones denominadas de democracia directa. Esta doble función del sufragio, se advierte claramente en el artículo 11 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, cuando establece:

“El sufragio es la expresión de la voluntad popular para la elección de los integrantes de los poderes Legislativo y Ejecutivo, de los gobiernos municipales y para la participación en los procesos de plebiscito y referéndum en los términos que establezcan las leyes”.

El sufragio, esencialmente, tiene la característica de universal, igual, libre, directo y secreto. Es universal, por cuanto que, en principio, todo ciudadano tiene derecho de elegir, independientemente de sexo, raza, lengua, ingresos o propiedad, profesión, estamento o clase social, educación, religión o convicción política; es igual, porque cada uno de los votos tiene el mismo valor numérico; es secreto, porque exige que la decisión del elector no sea conocida por otros; es directo en virtud de que el elector mismo determina por cuál de las opciones emite su voto, y es libre en atención a que debe ser ejercido sin coerción ni presión ilícita.

Otro de los elementos comunes de la democracia directa y la representativa consiste en que en ambas se exige que quienes tendrán la calidad de electores cumpla con ciertos requisitos, los cuales, en general, son los mismos para intervenir en los procedimientos para elegir candidatos a cargos públicos. Estos requisitos pueden consistir en tener el carácter de ciudadano, encontrarse inscrito en el registro electoral, contar con un instrumento de identificación como elector, residir en el lugar en que se llevará a cabo el procedimiento de elección o consulta, etc.

Por otra parte, si bien en cuanto a la iniciación del procedimiento de plebiscito, referéndum o iniciativa popular, pueden intervenir el Poder Ejecutivo, el Legislativo o bien un grupo de ciudadanos, el desarrollo de los mecanismos para llevar a cabo la votación generalmente se encomienda a los mismos órganos encargados de las elecciones para la renovación de los poderes públicos (elección de representantes), con la finalidad de que los resultados sean transparentes y confiables, pues para ello, se requiere de un órgano imparcial y especializado. En nuestro país, por citar algunos ejemplos tenemos que la Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Veracruz-Llave, prevé en su artículo 67, fracción I, que la organización, desarrollo y vigilancia de las elecciones, plebiscitos y referendos, la realizará el Instituto Electoral Veracruzano; de igual manera, en la Constitución Política del Estado de Jalisco, en su numeral 12, fracción VIII, segundo párrafo, dispone que el Consejo Electoral del Estado tendrá a su cargo la realización de los procesos de plebiscito y referéndum y la declaración de que los ciudadanos que pretendan iniciar un proceso legislativo, representen cuando menos el número establecido por la constitución y las leyes para ejercer ese derecho; y, en la Constitución Política del Estado de Chihuahua, en su artículo 36, tercer párrafo, señala que la organización, dirección y vigilancia de las elecciones y demás procesos que requieran consulta pública en el Estado estarán a cargo de un organismo público denominado Instituto Estatal Electoral. Otras Entidades Federativas en las que existe una disposición similar son las de Baja California, Tlaxcala y el Distrito Federal.

Con base en lo anterior, es posible concluir que si bien existen opiniones respecto a que los procesos de plebiscito no son propiamente materia electoral, es innegable que estos mecanismos de participación ciudadana tienen elementos identificados con los principios que rigen en esa materia.

En otro aspecto, a nivel constitucional, dentro del marco de la “reforma política”, en el año de 1977 por primera ocasión en nuestro sistema se introdujeron las figuras del referéndum y la iniciativa popular, dentro de las bases del Congreso para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal. En efecto, los considerandos de la iniciativa de reforma de, entre otros, el artículo 73, fracción VI, estimaban la posibilidad de mejorar la vida política en el Distrito Federal, a través de la introducción de dos formas de participación ciudadana, que habían probado su efectividad en Estados que disponían de vigorosas instituciones democráticas: El referéndum y la iniciativa popular. Dicho mejoramiento devendría de que, a su juicio, los mecanismos de participación semidirecta constituyen medios complementarios tendientes a buscar el consenso y la expresión popular en los actos de gobierno, lo que permitiría a su vez a los ciudadanos de la capital de la República intervenir en la formación de los ordenamientos relativos al gobierno local y a la administración de los principales servicios públicos que se prestan.

Fueron pocos los debates que sobre este punto en específico se originaron en la Cámara de Diputados, dentro del procedimiento de reforma constitucional. El día 19 de octubre, el Diputado Eugenio Soto Sánchez, en su intervención, tras hacer una síntesis de las diversas clasificaciones que sobre estas figuras la teoría ha elaborado, calificó que: “tanto la iniciativa popular como el referéndum... debidamente adecuadas a la idiosincrasia del pueblo mexicano darán óptimo resultados en nuestro proceso democrático... porque al establecer el referéndum, los ordenamientos legales que se prevén para tener plena vigencia después de haber sido acordados tendrán que ser sometidos a la consulta de todos los ciudadanos con derecho a voto y así la ciudadanía del Distrito Federal, en pleno ejercicio de sus derechos, tendrá plena intervención en lo relativo a sus leyes y será decisiva para que regulen, de conformidad a su propia voluntad, los actos y los hechos de su vida cotidiana y que dichos ordenamientos contemplen, rechazando así los que puedan perjudicar y aprobando o respaldando todo aquello que los beneficie, lo que permitirá una mayor identificación entre gobernantes y gobernados y más aún, propiciando el diálogo tan necesario y útil en esta metrópoli de más de diez millones de mexicanos, y siendo fundamental para nosotros dichos diálogos, toda vez que estamos firmemente convencidos que la mejor forma de gobernar es estableciendo el diálogo permanente entre pueblo y gobierno, lo mismo que para estrechar fuerzas que para disminuir diferencias; lo mismo en la tranquilidad que cuando se pretenda quebrantar la paz”.

Aprobada y publicada la reforma constitucional, la redacción del artículo en cuestión fue la siguiente:

“ARTÍCULO 73. El Congreso tiene facultad:

... VI. Para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal, sometiéndose a las bases siguientes:

... 2a. Los ordenamientos legales y los reglamentos que en la Ley de la materia se determinen, serán sometidos al referéndum y podrán ser objeto de iniciativa popular, conforme al procedimiento que la misma señale”.

La ley secundaria que finalmente determinó los ordenamientos y las materias que podían ser objeto de referéndum y de iniciativa popular, así como sus procedimientos específicos, resultó ser la nueva Ley Orgánica del Distrito Federal de diciembre de 1978. En dicho ordenamiento se incluyó un Capítulo VI (artículos 52 a 59), relativo a la participación política de los ciudadanos, y cuyo artículo 53 dispuso que el referéndum es: “un método de integración directa de la voluntad de los ciudadanos del Distrito Federal en la formación, modificación, derogación o abrogación de ordenamientos legales y reglamentos relativos al Distrito Federal”. Asimismo, la iniciativa popular se consideró como el: “método de participación directo de los ciudadanos del Distrito Federal para proponer la formación, modificación o derogación de ordenamientos legales y reglamentos relativos al Distrito Federal”.

El derecho de iniciativa del procedimiento del referéndum respecto leyes correspondía exclusivamente al Presidente de la República y a las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión (a pedido de una tercera parte de sus miembros, tratándose de diputados, o de la mitad si se trataba de senadores). Sobre el procedimiento del referéndum en relación con reglamentos, correspondía iniciarlo únicamente al Presidente de la República. De igual forma, distinguida el ordenamiento antes invocado dos clases o tipos de referéndum: facultativo y obligatorio.

Sería obligatorio el referéndum cuando los ordenamientos legales o los reglamentos en proceso de creación, modificación o derogación pudieran tener efectos sobre la totalidad de los habitantes del Distrito Federal y correspondieran a la satisfacción de necesidades sociales de carácter general. Sin embargo, los Poderes Ejecutivo y Legislativo estaban también facultados para poder determinar los casos concretos de notoria inconveniencia del despacho de un referéndum, debiendo tomar en cuenta también para fundar su juicio, las razones de orden jurídico, económico y social que fundaron su negativa. Denegado el referéndum por alguno de los Poderes, tratándose de leyes, no podía ser planteado dicho caso ante el otro Poder en el término de un año contado a partir de la fecha de la negativa. Es de advertir, asimismo, que no eran objeto de referéndum obligatorio los ordenamientos legales y los reglamentos correspondientes a la hacienda pública y la materia fiscal del Departamento del Distrito Federal.

Se hablaba de referéndum facultativo cuando los ordenamientos legales y los reglamentos en proceso no correspondían, “en términos generales”, a las características del obligatorio, quedando a juicio del Ejecutivo Federal y de las Cámaras del Congreso ordenar la práctica o no del referéndum en estos casos.

Tratándose de leyes, del referéndum -ya sea obligatorio o facultativo- se sustanciaba una vez aprobado el ordenamiento legal por el Congreso de la Unión, en forma previa a su remisión al Poder Ejecutivo para efectos de su promulgación y publicación, teniendo efectos vinculatorios para el Presidente de la República. En el caso de reglamentos, el referéndum se sustanciaba una vez formulado el proyecto correspondiente, en forma previa a su expedición, teniendo también el resultado efectos vinculatorios.

Por su parte, correspondía el ejercicio de la iniciativa popular a los ciudadanos del Distrito Federal, pero sólo podía ser tramitada por las autoridades competentes si quedaba fehacientemente comprobado que la iniciativa se encontraba apoyada por un mínimo de 100,000 ciudadanos, dentro de los que deberían quedar comprendidos al menos 5,000 ciudadanos por cada una de las 16 delegaciones. Se establecía que sería otra la ley que señalaría la forma y sistemas para verificar la existencia de los requisitos y el trámite de la iniciativa popular. La sustanciación se realizaría, cuando fuera de ley, conforme a lo dispuesto por el artículo 72 constitucional, y en caso de reglamentos, de conformidad con lo que establece el artículo 89, fracción I de la Constitución, de acuerdo con las reglas de procedimientos que señalaría la ley.

Es de advertir que esta Ley Orgánica para el Distrito Federal era omisa en cuanto a las autoridades encargadas de llevar a cabo el referéndum o la iniciativa popular, aunque el último párrafo del artículo 53 señalaba que “Los derechos derivados de estos métodos serán ejercitados en los términos de esta ley, de otras Leyes y sus reglamentos”, cuestión que nunca se concretó.

En efecto, opuesto a los deseos manifestados durante el proceso de reforma del artículo 73, fracción VI, en su base segunda, hasta el 10 de agosto de 1987, fecha en que dejó de tener efectos la disposición aludida en virtud de otra enmienda constitucional, nunca se llegó a celebrar un solo referéndum o a dar trámite a una iniciativa popular. A decir de Fauzi Hamdan Amad (“Análisis de las Recientes Reformas Constitucionales en Materia de Gobierno del Distrito Federal”, en Revisto de Investigaciones Jurídicas, número 12, año 12, México: Escuela Libre de Derecho, 1988, página 185), “la razón primordial de la falta de positividad del referéndum obedece a su insuficiente y tendenciosa reglamentación con el ánimo claro e inequívoco del legislador de hacer nugatorio dicho derecho político por la manera y términos en que quedó reglamentado. Tal parece que las disposiciones legales relativas al referéndum, reglamentarias de la base segunda de la fracción VI del artículo 73 Constitucional que estuvo vigente hasta el 10 de agosto del presente año, fueron redactadas con el propósito de que nunca se aplicaran”.

 Aun y cuando el referéndum quedó derogado a nivel constitucional, la Ley Orgánica para el Distrito Federal de 1978 continuó vigente, incluyendo por supuesto su Capítulo VI, el cual nunca fue modificado.

 Otra fue la historia para la iniciativa popular, ya que con las reformas constitucionales del 10 de agosto de 1987 se conservó la figura, estableciéndose en el artículo 73, fracción VI, base cuarta, que la facultad de iniciativa para el ejercicio de las atribuciones de la Asamblea del Distrito Federal para dictar bandos, ordenanzas y reglamentos que le confería el mismo artículo, correspondía a los miembros de la propia Asamblea y a los representantes de los vecinos organizados en los términos que señalaría la ley correspondiente, agregándose que: “Para la mayor participación ciudadana en el gobierno del Distrito Federal... se establece el derecho de iniciativa popular respecto de las materias que son competencia de la Asamblea, la cual tendrá la obligación de turnar a Comisiones y dictaminar, dentro del respectivo período de sesiones o en el inmediato siguiente, toda iniciativa que le sea formalmente presentada por un mínimo de diez mil ciudadanos debidamente identificados, en los términos que señale el Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea”.

 En este orden de ideas, la Ley Orgánica de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, publicada el día 2 de febrero de 1988, incluyó un capítulo (el V) relativo a la elaboración de iniciativas de bandos, ordenanzas y reglamentos de policía y buen gobierno, que en términos muy similares se limita a reproducir lo ya establecido por la Constitución.

 Las reformas de que fue objeto del artículo 73, fracción VI, de la Constitución en abril de 1990 no tocaron los puntos abordados en los párrafos anteriores, sin embargo, la figura de la iniciativa popular desapareció con las reformas a la multimencionada fracción, publicadas el día 25 de abril de 1993, siendo el actual texto el siguiente:

 “ARTÍCULO 73. El Congreso tiene facultad:

 ... VI. Para expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y legislar en lo relativo al Distrito Federal, salvo en las materias expresamente conferidas y a la Asamblea de Representantes”.

 Por su parte, el Título IV de la actual Ley Orgánica de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, relativo al procedimiento legislativo, dispone que el derecho de iniciar leyes o decretos ante dicho órgano compete a sus integrantes, al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y al Jefe del Distrito Federal.

 Visto lo acontecido con esta materia en el Distrito Federal, cabe hacer referencia a lo que prevén algunas de las legislaciones estatales sobre el tema; al efecto, en obvio de reiteraciones y para facilitar el estudio general, se esquematizara en el siguiente cuadro:

En el ámbito latinoamericano, cabe decir que diversas naciones han legislado sobre el tema; así, Bernhard Thibaut, en su ensayo titulado “Instituciones de democracia directa”, compilado por Dieter Nohlen, Sonia Picado y Daniel Zovatto en “Tratado de derecho electoral comparado de América Latina”, Editorial Fondo de Cultura Económica, primera edición, México, 1998, páginas 70 a 73, señala que a mediados del decenio de mil novecientos noventa se hallaban previstos mecanismos de democracia directa en las constituciones de 14 países latinoamericanos. En particular, en las constituciones más recientes o más recientemente reformadas, como en el caso de Colombia, Perú, Paraguay, Argentina, Nicaragua y Guatemala, se concede a las formas de participación directa una importancia mayor que en los sistemas democráticos de gobierno anteriores. Sólo en Uruguay las instituciones de democracia directa cuentan con una larga tradición; inspiradas en el sistema de gobierno suizo, éstas han quedado plasmadas en las constituciones de este país desde principios del siglo XX.

En Brasil, Chile, Colombia, Panamá, Perú y Uruguay apunta Bernhard Thibaut, se prevén constitucionalmente formas de participación directa en el ámbito nacional, regional y local. En Costa Rica, la Constitución prescribe (artículo 168) una formación directa de la voluntad política sólo respecto de la creación de nuevas provincias. También en Brasil (artículo 18), Colombia (artículos 297, 319, 321), Panamá (artículo 235) y Perú (artículo 190), las disposiciones nuevas de orden administrativo-territorial en el plano regional o local tienen que ser sometidas a un referéndum. En Chile (artículo 107) y Colombia (artículo 105) los gobiernos locales tienen la posibilidad de someter a plebiscito cuestiones que caen en la jurisdicción de la comuna o municipio. En Uruguay (artículo 304) existe el referéndum de control de los decretos de los gobiernos departamentales (de forma análoga al referéndum de carácter nacional), y en Panamá la Constitución concede el derecho general (artículo 236) de solucionar cuestiones locales mediante la iniciativa popular y el referéndum. En Colombia, la Constitución (artículo 103) prevé asimismo la posibilidad de revocar el mandato de representantes y ocupantes de cargos de tipo regional o local.

Sólo en Uruguay continua diciendo Bernhard Thibaut, las reformas constitucionales son sometidas en general a un plebiscito para cuya validez se exige el cumplimiento de un quórum de 35%. En Guatemala aquellas partes de la Constitución que se refieren a los derechos individuales (título 2, capítulo 1, artículos 3-46) sólo pueden ser reformadas por una asamblea constituyente. Cualquiera otra reforma constitucional requiere primero el voto favorable de una mayoría de dos tercios de los congresistas y tiene que ser ratificada posteriormente por un referéndum (artículo 280). En tales casos rige un quórum de 25%. En Venezuela, una reforma general de la Constitución tiene que ser sancionada por referéndum (artículo 246). En Chile y Perú, de acuerdo con la distinción hecha arriba, se prevén referendos de carácter acotado. En Chile tiene que decidirse mediante un referéndum acerca de aquellos proyectos de reforma constitucional que fueran propuestos por el presidente sin ser sancionados por el Congreso, o bien fueran aprobados por el Congreso pero vetados por el presidente. En Perú se prescribe un referéndum cuando una reforma constitucional no sea aprobada por una mayoría de dos tercios en el parlamento, sino sólo por una mayoría absoluta.

En El Salvador y Panamá, también hace notar el citado autor,  algunas decisiones materiales que conciernen a la soberanía nacional quedan libradas a la decisión de los ciudadanos. De forma similar, en Guatemala, las regulaciones del conflicto fronterizo entre este país y Belice tienen que ser sancionadas mediante referéndum.

En mérito de lo anterior, es dable opinar que de no atenderse lo que al principio se dijo en torno a la temporalidad de expedición de normas electorales, debería declararse infundado el concepto de invalidez relacionado con la fracción XVII del artículo 42 de la Constitución Política del Estado de Chiapas; que establece: “Son facultades y obligaciones del Gobernador: ...XXVII.- Convocar a plebiscito en los términos que establezca esta Constitución y la ley de la materia, la cual dispondrá los requisitos, alcances, términos y procedimientos a los que estará sujeto el ejercicio de esta facultad. A través del plebiscito, el titular del Poder Ejecutivo del Estado, podrá consultar a la ciudadanía para que expresen su aprobación o rechazo previo a actos o decisiones del mismo que no interfieran o impliquen actos o resoluciones de los poderes legislativo y judicial”.

En efecto, la aseveración de los demandantes en relación a que no hay antecedentes jurídicos que permitan la instalación del plebiscito, sin que se violente en lo conducente la norma constitucional, no resulta acertada, puesto que si bien no se encuentra prevista en forma expresa la figura del plebiscito en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ello no excluye que tal mecanismo de consulta popular, con características como las que se establecen en el dispositivo constitucional local que se ataca de inválido, pueda implementarse en alguna Entidad Federativa, toda vez que, de la lectura de los artículos 117 y 118 de la propia Constitución Federal no se advierte prohibición en el sentido de que las Entidades que conforman nuestro país, no puedan establecer este tipo de mecanismos de participación ciudadana.

Además, las cuestiones que según el precepto impugnado pueden ser motivo de plebiscito, es evidente que no contravienen las normas constitucionales que imponen obligaciones a las Entidades de la Federación, como son, principalmente, las contenidas en los artículos 115 y 116, en cuanto a que deberán adoptar, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, dividiéndose el poder público, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial y que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. Esto es, si en la especie no se está en el caso de que se establezcan como objeto de plebiscito cuestiones relacionadas con la alteración del régimen republicano, representativo y popular, es inconcuso que no se contravienen las disposiciones contenidas en el artículo 116, fracciones I y IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, máxime que ésta última lo que establece son las garantías que deben contenerse en las constituciones y leyes locales en materia electoral, pero, desde luego, sin coartar la libertad de las legislaturas de las Entidades Federativas para establecer, dentro de dichas normas constitucionales y legales,  otras figuras de participación ciudadana que no tengan que ver con la elección de los gobernadores de los Estados, de los miembros de las legislaturas locales y de los integrantes de los ayuntamientos.

Por el contrario, según lo dispone el artículo 40 de nuestra Carta Magna, es voluntad del pueblo constituirse en una república representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación establecida según los principios de esa Ley Fundamental.

En consecuencia, si bien tampoco existe consenso entre los doctrinistas respecto a que si el plebiscito es un mecanismo de democracia directa o semi-directa, lo cierto es que resulta innegable el carácter democrático que tales consultas populares pueden revestir y, por ende, a través de ellas hacer patente la voluntad del pueblo en el ejercicio de su soberanía a través de uno de los poderes del Estado, como en este caso lo es el Ejecutivo Estatal, quien, según la norma reformada cuestionada, podrá convocar a la ciudadanía a participar en el proceso de plebiscito para que expresen su aprobación o rechazo previo a actos o decisiones del mismo, en los términos que establezca la propia Constitución local y la ley de la materia; de ahí que, el hecho de que se incorpore a una constitución local la figura jurídica del plebiscito o, en su caso, del referéndum o de iniciativa popular, no es contrario al espíritu de la Constitución nacional; habida cuenta que, como ya se dijo, esas figuras son parte constitutiva de lo que se entiende como un régimen democrático, siendo que el artículo 40 de nuestra Carta Magna, establece que: “es voluntad del pueblo mexicano  “constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley fundamental”.

Por otra parte, carece de sustento la afirmación de los accionantes con relación a que “se legisla constitucionalmente para, en su caso, disponer que el Titular del Poder Ejecutivo del Estado, pueda ser removido de su encargo en contrario a la disposición establecida en el artículo 116, fracciones I y IV, inciso a), de la Constitución Federal, ya que fue elegido en forma directa y en los términos que disponen las leyes electorales respectivas, mediante sufragio universal, libre, directo y secreto”. Esto es así, porque dichos promoventes parten de una premisa falsa.

En efecto, los partidos políticos actores, partiendo del señalamiento de que la doctrina considera que el plebiscito “es el voto de confianza que otorga el pueblo a una persona para que continúe en el poder”, pretenden concluir que en la reforma de mérito se quiso decir lo que no se dijo y por ello estiman que existiría la posibilidad de que en la  legislación ordinaria estatal se dispusiera que el Ejecutivo del Estado pueda ser removido de su encargo.

En la especie, la incorporación del plebiscito como mecanismo de consulta popular, cuya convocatoria será una facultad del Gobernador de la Entidad de que se trata, tiene por objeto, en forma exclusiva, que los ciudadanos expresen su aprobación o rechazo previo a actos o decisiones del Ejecutivo Estatal que no interfieran o impliquen actos o resoluciones de los poderes legislativo y judicial, es decir, de ninguna manera implica la cuestión aducida por los accionantes, respecto a que el titular del Ejecutivo Estatal pueda ser removido de su encargo, toda vez que las restantes fracciones del artículo 42 de la Constitución Política del Estado de Chiapas, establecen las facultades y obligaciones del Gobernador, las cuales, eventualmente, según se disponga en la ley correspondiente, podrían ser motivo del plebiscito previsto en la fracción XXVII, de ese mismo numeral, por tratarse de actos o decisiones del Ejecutivo Estatal; sin que contemplen, según se observa, la de facultar al  Gobernador en el sentido de someter a plebiscito la propia remoción de su encargo, como con error lo pretenden hacer ver los promoventes, por lo cual, como ya se dijo, el establecimiento del plebiscito en los términos contenidos en la fracción XXVII del artículo 42 de la Constitución local, es de estimarse no contraviene norma alguna de la Ley Fundamental.

Por otro lado, se aduce, en esencia, que los preceptos combatidos son violatorios de los artículos 41 y 116, párrafo segundo, de la Constitución General de la República, en razón de que se vulnera la autonomía de los órganos electorales, además de que, atentan en contra de los partidos políticos y de los ciudadanos que los conforman.

Lo antes alegado por los impugnantes, a juicio de esta Sala Superior es inexacto, en tanto que, parten de una premisa falsa.

Para arribar a la anotada conclusión, se tiene presente que, la parte conducente del artículo 19 impugnado, establece lo siguiente:

“Articulo 19. La preparación, organización, desarrollo y vigilancia de los procesos electorales, es una función estatal que se realiza a través de un organismo público denominado Instituto Estatal Electoral y un Tribunal Electoral del Estado,  de cuya integración son corresponsables, el Poder Legislativo y los ciudadanos en los términos que ordena esta Constitución. Ambos con personalidad jurídica y patrimonio propios, con plena autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones y con carácter de permanentes que serán además encargados de la calificación de las elecciones en el ámbito de sus respectivas competencias ...

La certeza, legalidad, independencia, objetividad e imparcialidad serán principios rectores en el ejercicio de la función estatal electoral.

El Instituto Estatal Electoral de Chiapas será autoridad de la materia y profesional en su desempeño; contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos y técnicos. El Consejo General será su órgano máximo de dirección y responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque las actividades del Instituto se guíen por los principios rectores de la función estatal electoral. Se integrará por un Consejero Presidente y ocho Consejeros Electorales con voz y voto, y concurrirán, además, con voz pero sin voto, los representantes de los partidos políticos y un secretario ejecutivo. Asimismo habrá seis consejeros electorales suplentes en orden de prelación. La ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento en sus órganos, así como las relaciones de mando entre éstos. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral.

El Tribunal Electoral del Estado de Chiapas será máxima autoridad jurisdiccional en la materia; ...

Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará los fines, derechos, prerrogativas, obligaciones y responsabilidades que con tal carácter les correspondan, así como las formas específicas de su intervención en los procesos electorales estatales. Los partidos políticos nacionales derivado de su participación en las elecciones estatales o municipales gozarán de los mismos derechos y prerrogativas, y tendrán las mismas obligaciones y responsabilidades dispuestos en la ley para los partidos políticos estatales.

La ley electoral establecerá, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales, las reglas y criterios a que se sujetará el financiamiento público de los partidos políticos, garantizando que reciban en forma equitativa financiamiento público para su sostenimiento y sus actividades tendientes a la obtención voto durante los procesos electorales.

 La legislación electoral establecerá las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos que no provenga del erario público; los criterios para determinar los límites a las erogaciones en sus campañas electorales, los montos máximos que tengan las aportaciones de sus simpatizantes, debiendo garantizar que el financiamiento público prevalezca sobre el de carácter privado: Los procedimientos de control y vigilancia del origen, uso y destino de todos los recursos con que cuentan los partidos políticos: y señalar las sanciones por el incumplimiento a las disposiciones expedidas en la materia.

 La legislación electoral garantizará el derecho de los partidos políticos al acceso permanente de los partidos políticos en forma equitativa a los medios de comunicación social, de acuerdo con las formas y términos que establezca la misma.

 La ley electoral establecerá un sistema de medios de impugnación, para garantizar que los actos de los organismos electorales, se ajusten invariablemente al principio de legalidad y a lo dispuesto por esta Constitución y en las leyes que de ella emanen. Dicho sistema fijará los plazos convenientes para el desahogo de todas las instancias impugnativas, tomando en cuenta el principio de definitividad de las etapas de los procesos electorales. De las impugnaciones conocerán el Instituto Estatal Electoral y el Tribunal Electoral del Estado. En materia electoral la interposición de los medios de impugnación legales no producirán efectos suspensivos sobre la resolución o el acto impugnado.”

De lo transcrito se advierte, pues, que no es verdad que los preceptos impugnados vulneren la autonomía de los órganos electorales; por el contrario, el numeral 19, concede expresamente, tanto al Instituto Estatal Electoral, como al Tribunal Electoral del Estado (máximos órganos electorales en el Estado de Chiapas), plena autonomía en su funcionamiento.

Por otra parte, se estima que las normas de que se duelen los promoventes, tampoco contrarían los artículos 41 y 116, segundo párrafo, de la Constitución Federal, en perjuicio de los partidos políticos y sus integrantes.

Lo anterior es así, en virtud de que, el precepto constitucional citado en primer término, en lo que interesa, determina que los partidos políticos son entidades de interés público; establece el derecho de los partidos políticos nacionales para participar en las elecciones estatales y municipales, para lo cual prevé que la ley debe de garantizar que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades.

A su vez, el párrafo segundo del referido artículo 116, prevé que el número de representantes en las legislaturas de los Estados debe ser proporcional a los habitantes de cada Entidad; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a cuatro cientos mil habitantes; de nueve, en aquéllos cuya población exceda de este número y no llegue a ocho cientos mil habitantes, y de once en los Estados cuya población sea superior a esta última cifra; que los diputados a las legislaturas de los Estados no podrán ser reelectos para el período inmediato; los suplentes podrán ser reelectos para el período inmediato con el carácter de propietario, siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los propietarios no podrán ser electos para el período inmediato con el carácter de suplentes; que las legislaturas de los Estados se integrarán con diputados electos según el principio de mayoría relativa y de representación proporcional en los términos que señalen sus leyes.

Así las cosas, la lectura del decreto impugnado pone de manifiesto que ningún precepto de los que fueron reformados, contraría las disposiciones constitucionales antes citadas, en tanto que, por lo que ve a los partidos políticos, el artículo 19, les concede a éstos la calidad de entidades de interés público; les confiere a los institutos políticos nacionales los mismos derechos, prerrogativas, obligaciones y responsabilidades que a los estatales; y prevé que a los partidos políticos se les dé financiamiento en forma equitativa; o sea que, ningún derecho de los que otorga la Carga Magna a los institutos políticos, les restringen las normas en cuestión.

Tocante a las legislaturas de los Estados, de los artículos reformados no se observa alguna disposición que contraríe el párrafo segundo, del artículo 116 de la Constitución General de la República, en tanto que, no se cambió el número de diputados en el Congreso del Estado, ni la forma de su integración (con diputados electos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional); tampoco modificó el aspecto concerniente a la reelección de los diputados. Por ende, al no haberse dado en la Constitución local algún cambio en los aspectos previstos en la norma que se estima infringida, es inconcuso que en ese aspecto los artículos reformados no pueden estar en contradicción con el párrafo segundo del artículo 116 de la Constitución Federal.

Por otra parte, los accionantes afirman que a través de la figura de las coaliciones, se limitan los derechos de los partidos políticos, habida cuenta que, alegan es contraria al derecho de libre asociación.

Al respecto, cabe decir que el aspecto relativo a las coaliciones, no se toca en la reforma de mérito, por lo que, en tales condiciones, no puede ser violatorio de los preceptos constitucionales que los impugnantes estiman trasgredidos. Sin embargo, a mayor abundamiento, cabe decir que, a juicio de este órgano jurisdiccional la figura jurídica de las coaliciones no limita los derechos de los partidos políticos, ni es contraria al derecho de asociación.

Para arribar a la anotada conclusión, se tiene presente que, según el Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, México, Miguel Ángel Porrúa Grupo Editorial, Segunda Edición, mil novecientos noventa y ocho, los vocablos “partido político” derivan de pars, parte y polis ciudad; lo que significa, una parte de la colectividad política que interviene en la vida del gobierno de un Estado.

La doctrina define a los partidos políticos como grupos organizados que se proponen conquistar, conservar o participar en el ejercicio del poder, gobernando un Estado, a fin de hacer valer el programa político, económico y social que comparten sus miembros; es decir, son instituciones surgidas en el contexto de una legislación nacional o local, libremente formadas por individuos de diferentes sectores de la población, que al sumar su inquietud política a la defensa de sus intereses (manifestados en su programa ideológico), buscan, por  medio de su organización, a través de una estrategia, alcanzar el poder por la vía electoral, y una vez conseguido, mantenerse en él. En razón de que a través del voto hacen posible el acceso de los ciudadanos al gobierno, son una institución trascendental en la democracia moderna.

En nuestro país, a partir de la reforma electoral de mil novecientos setenta y siete, en la que tuvo lugar la llamada “constitucionalización de los partidos políticos”, se reconoció a éstos, a nivel de la Carta Magna, como entidades de interés público, que tienen como finalidades esenciales, promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional, y además, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.

Con motivo de la mencionada enmienda, se estableció que los partidos políticos nacionales tendrían derecho a participar en las elecciones estatales y municipales. En la exposición de motivos atinente,  se estimó que, por ser dichos entes los mejores canales para la acción política del pueblo, su papel no debía limitarse exclusivamente a tomar parte en los procesos electorales federales. Y se agregó que, considerando la importancia de la vida política interna de las entidades federativas, se reconocía el derecho de que aquéllos pudieran intervenir, sin necesidad de satisfacer nuevos requisitos u obtener otros registros, en las elecciones estatales y en las destinadas a integrar las comunas municipales.

De la misma forma, el dictamen de las Comisiones Unidas de Estudios Legislativos y Primera de Puntos Constitucionales, de la Cámara de Diputados, sostuvo que era lógico que si los partidos políticos eran el instrumento para la acción política del pueblo, su intervención no debería reducirse sólo a los procesos electorales federales, por lo que se tendría que reconocer que podrían competir, sin la satisfacción de nuevos requisitos o de otros registros, en las elecciones para renovar los poderes estatales o municipales.

Como se ve, en el procedimiento de reforma a que se hizo alusión, se reconoció expresamente que los partidos políticos nacionales podían participar también en los procesos electorales locales, sin la necesidad de sujetarse, respecto a su constitución y registro,  a reglas adicionales.

Por otra parte, tocante a las coaliciones, cabe mencionar que esta palabra, de acuerdo con la Enciclopedia Jurídica Omeba, Tomo III, Buenos Aires, Argentina, Editorial Driskill, mil novecientos noventa y dos, se deriva del latín coalitum, que quiere decir, reunir, juntarse. Para la propia enciclopedia, dicha voz significa unión, liga. Además, en dicha obra se invoca al autor Guillermo Cabanellas, para quien coalición es: “la confluencia de actividades para un fin momentáneo, siendo permanente en la asociación”. El citado autor distingue la coalición de la asociación, pues afirma que la primera “es una existencia de hecho, visible y concreta”; mientras que la segunda “es una comunidad diferente al hombre aislado”.

Según el Diccionario de la Lengua Española, de la Real Academia, Madrid, Espasa Calpe, vigésima primera edición, mil novecientos noventa y dos, coaligarse (o coligarse), equivale a unirse o confederarse unos con otros para algún fin.

Existen diversos tipos de coaliciones, como son las electorales, las de trabajadores, etcétera. Debido al tema de esta opinión, sólo se aludirá a las citadas en primer término.

Las coaliciones electorales representan una modalidad de la contienda política; tienen por objeto que dos o más partidos políticos postulen a un candidato común en alguna elección, el cual competirá bajo un solo registro.

Algunos doctrinistas sostienen que la política es el arte de la negociación, que se lleva a cabo con la finalidad de cumplir diversos objetivos relacionados con el poder; en razón de lo anterior,  afirman que en ciertas ocasiones, las coaliciones se hacen necesarias, pues a través de ciertas reglas construidas por quienes las integran, pueden superarse diversos conflictos políticos. Así, la necesidad de ganar comicios o impedir a otros que lo hagan, sujetándose, desde luego,  a las reglas de competencia fijadas de antemano para la disputa de los cargos de elección popular, es uno de los motivos más frecuentes para la conformación de alianzas entre partidos políticos; habida cuenta que, mediante aquéllas, los signantes pueden adquirir compromisos, para cumplir objetivos de gobierno, que se hagan efectivos en caso de conseguir el triunfo.

En México, la participación de los partidos políticos en los procesos electorales a través de coaliciones, no entraña alguna novedad, pues la Ley Electoral Federal del siete de enero de mil novecientos cuarenta y seis, ya otorgaba el derecho a coaligarse.

Actualmente, como a continuación se pondrá de relieve, de las normas conducentes, tanto a nivel federal como local —en el Estado de Chiapas—, es factible desprender que, coincidiendo con la doctrina, en el derecho positivo mexicano, también se considera a la coalición, como el acuerdo de dos o más partidos políticos —quienes conservan tal calidad y con ello, por regla general, sus derechos y obligaciones—, que se constituyen por una temporalidad prolongada, con el fin de postular candidatos comunes para las elecciones, ya sea para elegir Presidente de la República o a los  integrantes del Congreso de la Unión (nivel federal), o para gobernador, diputados o miembros de los ayuntamientos (nivel local). El objetivo primordial de esa unión, se encuentra dirigido de manera concreta, directa e inmediata, a participar conjuntamente en la contienda electoral.  Lo anterior se desprende de los artículos 56, párrafo 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y 73 del Código Electoral del Estado de Chiapas, los cuales a continuación se transcriben:

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

“Artículo 56...

 2. Los partidos políticos, para fines electorales, podrán formar coaliciones para postular los mismos candidatos en las elecciones federales, siempre que cumplan con los requisitos establecidos en este Código.”

 Código Electoral del Estado de Chiapas:

“Artículo 73.

“Para efectos de su intervención en los procesos electorales los partidos políticos registrados ante el Instituto Estatal Electoral, podrán formar coaliciones a fin de postular a los mismos candidatos en las selecciones en que participen.”

Asimismo, se advierte el carácter temporal de la coalición, en atención a que, una vez logrados los fines o al encontrarse frustrada la intención que les da origen, desaparece. Al respecto, se pueden citar como ejemplo, los artículos 58, párrafo 8 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y 73, párrafo segundo, de la legislación electoral del Estado de Chiapas, que enseguida se reproducen:

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

“Artículo 58...

8. Concluida la etapa de resultados y de declaraciones de validez de las elecciones de senadores y diputados, terminará automáticamente la coalición parcial por la que se hayan postulado candidatos, en cuyo caso los candidatos a senadores o diputados de la coalición que resultaren electos quedarán comprendidos en el partido político o grupo parlamentario que se haya señalado en el convenio de coalición.”

Código Electoral del Estado de Chiapas.

“Artículo 73.

...

El convenio de coalición podrá celebrarse por dos o más partidos políticos, el cual deberá registrarse ante el Instituto Estatal Electoral y quedará sin efecto concluida la calificación de las elecciones para las que se hayan coaligado”.

Igualmente, de la legislación electoral federal y de la local del Estado de Chiapas, se desprende que las coaliciones deben actuar “como” si fueran un solo partido político. Así lo disponen, entre otros, los artículos 59, párrafo 1, incisos a), b) y c), y párrafo 4; 59-A, párrafo 4 y 60, párrafo 4 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; y 81 primer párrafo, del Código Electoral del Estado de Chiapas, que establecen lo siguiente:

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

“Artículo 59. 1. La coalición por la que se postule candidato a Presidente de los Estados Unidos Mexicanos tendrá efectos sobre las cinco circunscripciones plurinominales, las 32 entidades federativas y los 300 distritos electorales en que se divide el territorio nacional, para lo cual deberá postular y registrar a las respectivas fórmulas, y se sujetará a lo siguiente:

 a) Deberá acreditar ante todos los Consejos del Instituto, en los términos de este Código, tantos representantes como correspondiera al partido político coaligado con mayor fuerza electoral de acuerdo con la última elección federal celebrada. La coalición actuará como un solo partido y, por lo tanto, la representación de la misma sustituye para todos los efectos a que haya lugar a la de los partidos políticos coaligados;

 b) Deberá acreditar tantos representantes como correspondiera a un solo partido político ante las mesas directivas de casilla, y generales en el distrito;

 c) Disfrutará de las prerrogativas en materia de radio y televisión y podrá contratar en estos medios como si se tratara de un solo partido. En los casos en que por disposición de este Código se tome en cuenta la fuerza electoral, se considerará la del partido coaligado que haya obtenido la mayor votación en la última elección federal; y

 ...

 4. A la coalición le serán asignados el número de diputados por el principio de representación proporcional que le corresponda, como si se tratara de un solo partido político.

 Artículo 59-A. ...

 4. A la coalición le serán asignados el número de senadores y diputados por el principio de representación proporcional que le correspondan, como si se tratara de un solo partido y quedarán comprendidos en el partido político o grupo parlamentario que se haya señalado en el convenio de coalición.

Artículo 60...

4. A la coalición le serán asignados el número de senadores y diputados por el principio de representación proporcional que le correspondan, como si se tratara de un solo partido y quedarán comprendidos en el partido político o grupo parlamentario que se haya señalado en el convenio de coalición.”

Código Electoral del Estado de Chiapas.

“Artículo 81. Para efecto de su participación en los órganos electorales, los partidos políticos coaligados actuarán como un solo partido y acreditarán el número de representantes que con ese carácter tengan derecho en términos de este Código, por lo tanto, la representación de la coalición sustituye para todos los efectos a que haya lugar a la de los partidos coaligados”

Es importante precisar que las coaliciones deben actuar “como” si fueran un solo partido político, porque son cosas completamente distintas que un organismo actúe “como” lo hace un sujeto diferente; y, que ese organismo “sea” o devenga en un ente distinto. La circunstancia de que los citados preceptos estén expresados en los términos indicados, implica que una coalición no constituye una persona jurídica diferente a los partidos políticos que la conforman, sino que es la unión temporal de éstos, la cual, durante un proceso electoral, actúa como si se tratara de un solo partido.

Lo anterior significa, se insiste, que los aludidos preceptos previenen la manera en que actúa una coalición, pero en modo alguno disponen que la formación de ésta, dé lugar a la integración de una persona moral distinta, con personalidad jurídica propia; y tampoco  que, quienes se coaligan, pierdan, por ese sólo hecho, su calidad de partidos políticos, ni, por regla general, los derechos y obligaciones que adquieren cuando se les reconoce como tales, porque si bien, de lo expuesto se advierte que los partidos políticos que integran la coalición se unen para disputar con más éxito la elección que la motiva, es de considerarse que la disposición expresa de la ley, es la única que confiere la calidad de persona jurídica a un determinado ente, y también la única que prevé las hipótesis que implican la pérdida de la calidad de partido político, o de sus derechos y obligaciones, tal y como se establece, verbigracia, en los artículos 22, párrafo 3, y 32 párrafo 1, de la legislación electoral federal, así como 18, 23 y 42 del Código Electoral del Estado de Chiapas, que establecen lo siguiente:

Código Federal de Instituciones y Procedimiento Electorales.

“Artículo 22.

...

 3. Los partidos políticos nacionales, tienen personalidad jurídica, gozan de los derechos y de las prerrogativas y quedan sujetos a las obligaciones que establecen la Constitución y este Código.

 Artículo 32.

1. Al partido político que no obtenga por lo menos el 2% de la votación en alguna de las elecciones federales ordinarias para diputados, senadores o Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, le será cancelado el registro y perderá todos los derechos y prerrogativas que establece este Código.”

Código Electoral del Estado de Chiapas.

“Artículo 18. Los partidos políticos gozarán de personalidad jurídica para todos los efectos legales, desde el momento en que obtengan su registros o queden acreditados ante el Instituto Estatal Electoral, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 21 y 23 del presente Código.

Artículo 23. Para que una organización, adquiera la calidad de partido político estatal, ejerza los derechos y goce de las prerrogativas que fija este código, se requiere se constituya y obtenga su registro ante el Instituto Estatal Electoral.

Artículo 42 Los partidos políticos estatales perderán su registro o acreditación ante el Instituto Estatal Electoral, por las siguientes causas:

I. Por no haber obtenido cuando menos el 1.5% de la votación total válida del Estado en cualquiera de las elecciones ordinarias de Gobernador o Diputados en que participen;

II. Por haber dejado de reunir los requisitos necesarios para obtener su registro;

III. Por haber sido declarado disuelto por acuerdo de sus miembros, conforme a lo establecido en sus estatutos;.

IV. Por aceptar tácita y expresamente apoyo económico, político o propagandístico proveniente de entidades o partidos políticos u organizaciones extranjeras o de ministros de culto de cualquier religión;

V. Cuando a juicio del Consejo General del Instituto Estatal Electoral, su actividad se aleje de la puramente política o atenten contra la estabilidad social;

VI. Por realizar actividades que configuren violaciones e ilícitos que alteren la voluntad ciudadana expresada a través del sufragio en cualquiera de las etapas del proceso electoral. La pérdida del registro procederá, independientemente de las sanciones o responsabilidades a que individualmente haya lugar, de acuerdo a lo contenido en este Código;

VII. Por contravenir las disposiciones de este Código;

VIII. No postular candidatos en las elecciones del proceso electoral en que participe;

IX. Por no obtener, en el caso de coaliciones, el porcentaje mínimo de votación requerido conforme al artículo 77 del presente ordenamiento; y

X. Las demás que señale este Código.”

Y como quiera que, no hay precepto en la legislación electoral federal o local del Estado de Chiapas, que disponga que una coalición es una persona jurídica distinta a los partidos políticos que la forman; tampoco que quienes la integran pierdan, por ese solo hecho, su calidad de partidos políticos, ni sus derechos y obligaciones; por ende, dichas personas morales conservan tal carácter y, en consecuencia, por regla general, los derechos y obligaciones que la ley les otorga, no obstante que se encuentran unidas, durante un espacio de tiempo prolongado, para alcanzar los fines propuestos.

Lo antes dicho, encuentra eco en la tesis de jurisprudencia emitida por este Tribunal, consultable en las páginas dos y  tres del anexo al informe anual de labores rendido por el Presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, por el período mil novecientos noventa y ocho-mil novecientos noventa y nueve, que dice: “COALICIONES DE PARTIDOS POLÍTICOS. SU INTEGRACIÓN NO IMPLICA LA CREACIÓN DE UNA PERSONA JURÍDICA (LEGISLACIÓN DE COAHUILA Y LAS QUE CONTENGAN DISPOSICIONES SIMILARES). La interpretación sistemática de los artículos 23, 49, párrafo primero, 50, párrafos primero y quinto, fracción I, 60, párrafo primero, inciso e), 102, 214, fracción I, del Código Electoral del Estado de Coahuila; 25, fracción II, del Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal y 25, fracción II, del Código Civil para el Estado de Coahuila, así como de las legislaciones que contengan disposiciones similares conduce a estimar, que las coaliciones que integran los partidos políticos no constituyen una persona jurídica. Al efecto, debe tomarse en cuenta que de acuerdo con la Enciclopedia Jurídica Omeba, tomo III, Editorial Driskill, S. A., mil novecientos noventa y dos, Buenos Aires, Argentina, «la palabra coalición se deriva del latín coalitum, reunirse, juntarse». Según el Diccionario de la Lengua Española, vigésima primera edición, Real Academia Española, mil novecientos noventa y dos, coaligarse equivale también a unirse o confederarse unos con otros para algún fin. Para el autor Guillermo Cabanellas, coalición es: «la confluencia de actividades para un fin momentáneo, siendo permanente en la asociación». El citado autor distingue la coalición de la asociación, pues afirma que la coalición «es una existencia de hecho, visible y concreta»; mientras que la asociación «es una comunidad diferente al hombre aislado». Por su parte, el artículo 49 del Código Electoral del Estado de Coahuila coincide con el sentido que proporcionan los conceptos «coalición» antes señalados, ya que de su texto es posible desprender que, la coalición es el acuerdo de dos o más partidos políticos, constituido con el fin de postular candidatos comunes para las elecciones de gobernador, diputados, o miembros de los ayuntamientos. Así, el objetivo primordial de esa unión se encuentra dirigido, de manera concreta, directa e inmediata, a participar conjuntamente en la contienda electoral. Asimismo, se advierte el carácter temporal de la coalición, en atención a que una vez logrados los fines o al encontrarse frustrada la intención que le da origen, la coalición desaparece. El contenido del artículo 50 del Código Electoral del Estado de Coahuila implica, que un coalición no constituye una persona jurídica diferente a los partidos políticos que la conforman, sino que la unión temporal de varios partidos actúa simplemente «como un solo partido». Es decir, lo que el precepto previene es la manera en que actúa una coalición, mas en modo alguno dispone, que con la coalición se dé lugar a la integración de un partido político distinto, con personalidad propia, porque si bien, de lo dispuesto en los artículos 49 y 50 del citado cuerpo de leyes se advierte, que los partidos políticos que integran la coalición se unen para disputar con más éxito la elección que la motiva, es de considerarse que la disposición expresa de la ley es la única que confiere la calidad de persona jurídica a un determinado ente, tal y como se establece, por ejemplo, en el artículo 22, párrafo 3, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, según el cual, los partidos políticos nacionales tienen personalidad jurídica. En cambio, no hay precepto alguno en la legislación electoral que, al igual que el último numeral citado, disponga que una coalición es una persona jurídica. En tal virtud, la coalición no es persona jurídica, pues tampoco se encuentra dentro de las previstas en el artículo 25 del Código Civil para el Estado de Coahuila ni en el artículo 25, del Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal.”

Sentado lo anterior, se tiene presente que, el artículo noveno de la Ley Suprema, prevé uno de los derechos subjetivos públicos fundamentales más importante: el relativo a la libertad de asociación, consistente en la factibilidad de unirse, de asociarse,  con cierta permanencia, en un ambiente de absoluta libertad, en unión de otras personas, con cualquier fin lícito, entre otros, para tomar parte en los asuntos políticos del país.

El derecho de libre asociación se traduce en la constitución de asociaciones de todo tipo, que con una cierta continuidad y permanencia habrán de servir al logro de los fines, la realización de las actividades y la defensa de los intereses coincidentes de los miembros de las mismas. Así, surgen, entre otros,  partidos políticos, sindicatos obreros y patronales, asociaciones profesionales, sociedades civiles, sociedades mercantiles, etcétera.

De la incidencia de los múltiples tipos de manifestación del derecho de asociación en la vida política, económica, social y cultural del país, puede colegirse la importancia de este derecho subjetivo público fundamental.

Por su parte, el derecho a la libre asociación política, se traduce en la posibilidad de constituir asociaciones, de diversos matices ideológicos, que al realizar las actividades tendentes al logro de los fines para los que son concebidas, verbigracia, ser un vínculo o enlace entre ciudadanos y gobierno, colaboran al enriquecimiento de la vida democrática de la nación. Como ejemplo de dicha clase de asociaciones, encontramos a las agrupaciones y a los partidos políticos. Estos últimos, constituyen la expresión del derecho fundamental de los ciudadanos de asociarse para defender agrupadamente ideas y objetivos políticos comunes.

La garantía en comento, es imprescindible en cualquier régimen democrático, en razón de que, ayuda a generar pluralismo político e ideológico, además de que, coadyuva a lograr la participación de la ciudadanía en la formación del gobierno y a supervisar la actuación  de éste.

Ahora bien, tocante al artículo 41 constitucional, cabe decir que,

el examen de la parte conducente del precepto de la Carta Magna últimamente citado, pone manifiesto que, uno de los derechos establecidos expresamente por el Constituyente permanente a favor de los partidos políticos nacionales, es el de participar en las elecciones estatales y municipales; sin embargo, debe dejarse aclarado, de acuerdo con la segunda parte, del primer párrafo, de la fracción I, de la disposición constitucional de referencia, este derecho político no es absoluto o incondicional, ya que la intervención de los partidos políticos en los procesos electorales debe hacerse de acuerdo con las formas específicas que se determinen en la ley.

En efecto, atendiendo al derecho que tienen los partidos políticos con registro nacional para participar en las elecciones federales o locales, se desprende el doble régimen jurídico al que deben estar sujetos, dependiendo del tipo de elección de que se trate (federal o local) pues de ser una elección federal, siendo un partido con registro nacional, las disposiciones aplicables serán las relativas al régimen federal, pero de ser una elección estatal, siendo un partido con registro nacional, deberá atenderse tanto a las disposiciones locales que regulan la elección y a las federales que rigen al partido político, pero aplicadas armónicamente. Estimar lo contrario, significaría aceptar que los partidos políticos nacionales no están sujetos al cumplimiento u observancia de las constituciones o leyes locales en las elecciones estatales o municipales, lo cual implicaría colocarlos en una situación de privilegio o dispensarles un tratamiento ventajoso, así como crear una situación que vaya en desmedro de la certeza y previsibilidad en el actuar de los sujetos de derechos y la propia autoridad pública, lo cual por sí mismo, es inadmisible.

En esta tesitura, en opinión de esta Sala Superior, el derecho de los partidos políticos a coaligarse, no limita los derechos de éstos, en razón de que no es obligatorio, sino potestativo participar coaligado en una elección; y tampoco es contrario al derecho de libre asociación, pues como se vio, el artículo noveno constitucional no prohíbe asociarse a través de la figura de las coaliciones.

 En cuanto a lo que aducen los partidos actores, en el sentido de que, el artículo 19 reformado, elimina la participación de los partidos políticos en la corresponsabilidad de la integración de los órganos electorales, lo que contraviene el artículo 41, fracción I, de la Constitución Federal, lo que a juicio de los impugnantes, significa desconocer a los partidos políticos su calidad de entidades de interés público, en opinión de esta Sala Superior no vulnera el citado numeral Constitucional.

 Para arribar a la anotada conclusión debe tenerse presente que desde el año de 1994, los partidos políticos nacionales que integran los órganos electorales federales, carecen del derecho de voto en la decisiones que se tomen y exclusivamente tienen el uso de la voz para manifestar su punto de vista sobre la cuestión que se plantee.

 La razón de esa determinación, por parte del legislador, fue de buscar que la integración de los organismos de dirección electorales, los partidos políticos no tuvieran ingerencia directa sobre la organización de los comicios, pues no pueden ser juez y parte a la vez, y que la sociedad se involucrara en dichos procesos, por conducto de ciudadanos de reconocido prestigio e imparcialidad y los representantes de los Poderes de la Unión. Con ello se persigue la imparcialidad de las instituciones electorales, como se puede apreciar del Considerando Tercero de la exposición de motivos de la iniciativa de reformas al artículo 41 Constitucional, de veintitrés de marzo de mil novecientos noventa y cuatro, el cual, es del tenor siguiente:

 “Tercero. Que analizada la experiencia de México, así como la legislación comparada en la materia, hemos llegado al consenso de proponer una forma de integración de los órganos de dirección electoral que dé solución al conflicto inherente al hecho deque los partidos políticos sean juez y parte en la contienda electoral. A tal efecto, proponemos depositar en manos de los representantes de los Poderes de la Unión y de un grupo de ciudadanos de reconocido prestigio e imparcialidad la facultad de voto en el máximo órgano de dirección electoral federal.”

Ahora bien, como se adelantó, la reforma del artículo 19, primer párrafo, del Decreto 216 que Reforma la Constitución Política del Estado de Chiapas, no contraviene el artículo 41, fracción I, Constitucional, pues no impide que los partidos políticos contribuyan en el desarrollo de los procesos electorales, ya que como entidades de interés público, como lo establece el propio numeral, cuentan con la facultad de vigilar que la organización y desarrollo de los comicios que se efectúen en la Entidad Federativa, se lleven conforme a los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad, esto lo puede efectuar al momento de advertir que algún acto o resolución que emitan las autoridades administrativas electorales lesione a sus intereses o al buen desarrollo del proceso electoral, puede hacer el uso de la voz en la sesión respectiva para fijar su postura sobre el tema o en su defecto, acudir ante las instancias jurisdiccionales para promover los medios de impugnación que establezcan las propias legislaciones adjetivas locales para cuestionar la legalidad de los referidos actos o resoluciones, con lo cual, se encuentra garantizada su participación dentro de la vida electoral del Estado de Chiapas.

Por todo lo expuesto, ha lugar a que esta Sala Superior al desahogar la consulta que se le hace, OPINE:

PRIMERO. El decreto impugnado, en todo aquello que se refiere a la materia electoral, al tener apoyo en lo que dispone el decreto 206, a que se hizo mención en la opinión SUP-AES-014/2000, violaría los principios de legalidad y seguridad jurídica previstos en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el diverso artículo 105, fracción II, inciso f), de la propia ley fundamental.

SEGUNDO. El plebiscito que prevé la fracción XXVII del artículo 42 de la Constitución local, impugnado, no violenta normas constitucionales.

TERCERO. El aspecto relativo a las coaliciones, no se toca en la reforma de mérito, por lo que, no puede ser violatorio de los preceptos constitucionales que los impugnantes estiman transgredidos. Además, a juicio de este órgano jurisdiccional la figura jurídica de las coaliciones no limita los derechos de los partidos políticos, ni es contraria al derecho de asociación.

CUARTO. Es inexacto que los preceptos impugnados vulneren la autonomía de los órganos electorales o atenten en contra de los partidos políticos y de los ciudadanos que los conformen, en virtud de que el numeral 19, concede expresamente, tanto al Instituto Estatal Electoral, como al Tribunal Electoral del Estado (máximos órganos electorales en el Estado de Chiapas), plena autonomía en su funcionamiento y los partidos políticos.

México, Distrito Federal, a cinco de diciembre de dos mil.

MAGISTRADO PRESIDENTE

JOSÉ FERNANDO OJESTO MARTÍNEZ PORCAYO

MAGISTRADO     MAGISTRADO

LEONEL CASTILLO         JOSÉ LUIS DE LA PEZA

GONZÁLEZ 

MAGISTRADO      MAGISTRADA

ELOY FUENTES CERDA          ALFONSINA BERTA

            NAVARRO HIDALGO

 MAGISTRADO    MAGISTRADO

JOSÉ DE JESÚS OROZCO       MAURO MIGUEL REYES

HENRÍQUEZ.         ZAPATA.

SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS

FLAVIO GALVÁN RIVERA