OPINIÓN DE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, EN RESPUESTA A LA CONSULTA FORMULADA POR LOS MINISTROS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL Y JOSÉ DE JESÚS GUDIÑO PELAYO, CON FUNDAMENTO EN LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 68, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

En la demanda se advierte que el Partido del Trabajo promovió acción de inconstitucionalidad, en la que reclama la invalidez del decreto por el que, se reforman y adicionan diversos artículos de la Ley Electoral del Estado de Nayarit, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno de esa entidad federativa el diecisiete de noviembre de dos mil siete, cuya aprobación y promulgación se atribuye, respectivamente, al Congreso local y al Gobernador Constitucional del Estado.

En atención a la solicitud que, en términos del artículo 68, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, formulan los Ministros Genaro David Góngora Pimentel y José de Jesús Gudiño Pelayo, integrantes de la Comisión de Receso del Segundo Período Ordinario de Sesiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante acuerdo de dieciocho de diciembre del presente año, dictado en el expediente de la acción de inconstitucionalidad de mérito, esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación formula la siguiente opinión.

I. Violaciones al procedimiento legislativo de reforma.

En el primer concepto de invalidez, el Partido del Trabajo hace valer la inconstitucionalidad del decreto impugnado porque, en su concepto, no se respetó el procedimiento de reforma establecido en la Constitución local, dado que se aprobó sin discusión ni reflexión y con dispensa de trámite, sin justificar ni argumentar causa justa para ello, lo cual contraviene, según estima el partido político accionante, los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Este argumento no requiere opinión especializada de la Sala Superior, en razón de que no encuadra exclusivamente en el  campo del derecho electoral, sino que pertenece a la ciencia del derecho en general, y del derecho constitucional en lo particular.

No obstante, se hace notar que, en relación con este tema, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado la siguiente tesis de jurisprudencia:

VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA. Dentro del procedimiento legislativo pueden darse violaciones de carácter formal que trascienden de manera fundamental a la norma misma, de tal manera que provoquen su invalidez o inconstitucionalidad y violaciones de la misma naturaleza que no trascienden al contenido mismo de la norma y, por ende, no afectan su validez. Lo primero sucede, por ejemplo, cuando una norma se aprueba sin el quórum necesario o sin el número de votos requeridos por la ley, en cuyo caso la violación formal trascendería de modo fundamental, provocando su invalidez. En cambio cuando, por ejemplo, las comisiones no siguieron el trámite para el estudio de las iniciativas, no se hayan remitido los debates que la hubieran provocado, o la iniciativa no fue dictaminada por la comisión a la que le correspondía su estudio, sino por otra, ello carece de relevancia jurídica si se cumple con el fin último buscado por la iniciativa, esto es, que haya sido aprobada por el Pleno del órgano legislativo y publicada oficialmente. En este supuesto los vicios cometidos no trascienden de modo fundamental a la norma con la que culminó el procedimiento legislativo, pues este tipo de, requisitos tiende a facilitar el análisis, discusión y aprobación de los proyectos de ley por el Pleno del Congreso, por lo que si éste aprueba la ley, cumpliéndose con las formalidades trascendentes para ello, su determinación no podrá verse alterada por irregularidades de carácter secundario.

Acción de inconstitucionalidad 25/2001. Diputados integrantes de la Quincuagésima Séptima Legislatura del Estado de Hidalgo. 7 de agosto de 2001. Unanimidad de diez votos. Ausente: José Vicente Aguinaco Alemán. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretarios: Pedro Alberto Nava Malagón y Martín Adolfo Santos Pérez.

II. Ausencia de razonabilidad en el aumento de los requisitos para conservar el registro como partido político estatal.

El partido político accionante aduce que, antes de la reforma, en la fracción II del artículo 70 de la Ley Electoral del Estado de Nayarit se establecía que un partido político local perdería su registro si no obtenía el dos por ciento de la votación total estatal en dos elecciones ordinarias consecutivas y que ahora se establece que, para ese mismo efecto, es suficiente con no obtener esa votación en una sola elección.

Añade el partido político accionante que, mediante reformas anteriores, se aumentaron los requisitos para lograr un nuevo registro y, además, se omitió legislar en materia de candidaturas ciudadanas.

Todo lo anterior, en concepto del accionante, se traduce en violación a los artículos 9, párrafo primero; 35, fracción III; 41, bases I, II, y 116, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El accionante invoca la tesis de jurisprudencia de rubro GARANTÍAS INDIVIDUALES. SI SU EJERCICIO SE RELACIONA CON EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ELECTORAL, SU INTERPRETACIÓN DEBE CORRELACIONARSE CON LO DISPUESTO EN LOS ARTÍCULOS 41 Y 116, FRACCIÓN IV DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, y a continuación expone el contenido de esos preceptos constitucionales.

Con base en lo anterior, sostiene que la modificación al citado precepto legal obstaculiza el derecho de asociación, pues carece de base en la realidad al no desprenderse de ningún estudio, necesidad o problemática a resolver, y porque los partidos políticos locales se ven en la necesidad de competir con partidos con registro nacional, que tienen apoyo de otras entidades federativas, además de los recursos federales que reciben. Por ello, desde el punto de vista del accionante, era racional que se les diera a los partidos políticos locales la oportunidad de que, de no obtener en una elección una votación de cuando menos el dos por ciento de la votación total estatal, se sometieran nuevamente al escrutinio de la sociedad.

Asimismo, el accionante invoca como aplicable la tesis de jurisprudencia que lleva como rubro PARTIDOS POLÍTICOS. CORRESPONDE AL LEGISLADOR ESTABLECER LOS REQUISITOS PARA SU CREACIÓN, CON APEGO A LAS NORMAS CONSTITUCIONALES CORRESPONDIENTES Y CONFORME A CRITERIOS DE RAZONABILIDAD QUE PERMITAN EL PLENO EJERCICIO DEL DERECHO DE ASOCIACIÓN EN MATERIA POLÍTICA, en razón de que, a su parecer, establece lo relativo a la razonabilidad en los requisitos que soberanamente pueden establecer las legislaturas locales para la formación de partidos políticos estatales y la conservación de su registro.

A continuación, el accionarte hace, una cita de la ejecutoria de la que emana la tesis de jurisprudencia antes invocada, que en una de sus partes es del tenor siguiente:

En este orden de ideas y de una interpretación armónica y sistemática de lo dispuesto por los artículos 9°., 35, fracción III y 41, fracción 1, de la Constitución Federal, se concluye que la libertad de asociación, tratándose de partidos políticos, no es absoluta, sino que está afectada por una característica de rango constitucional, conforme -a la cual su participación en los procesos electorales queda sujeta a lo que disponga la ley ordinaria, esto es, corresponde a la legislatura, ya sea federal o local, establecer en la ley correspondiente la forma en que se organizarán los ciudadanos en materia política conforme a  criterios de razonabilidad, es decir, los requisitos que para ello  se establezcan no deben hacer nugatorio el ejercicio del derecho de asociación en materia política, pero tampoco  impedir la consecución de los fines que persiguen los partidos  políticos, establecidos en el artículo 41 en cita.

En opinión de esta Sala Superior, lo establecido en el precepto legal combatido es razonable y, por consecuencia, no hace nugatorio el ejercicio del derecho de asociación en materia política, en razón de que, a diferencia de lo sostenido por el accionante, tal precepto se encuentra sustentado en la realidad desde el momento mismo en que tanto el legislador federal como los de todas las entidades federativas contemplan en sus respectivas leyes electorales sustantivas que es suficiente con no alcanzar una sola vez una determinada votación mínima, para que los partidos políticos pierdan su registro o su acreditación, según el caso.[1] Es decir, la razonabilidad estaría dada por el amplio grado de aceptación entre los diversos legisladores democráticos, pues se trata de una medida que es usual, no inusitada o desproporcionada.

Además, dicho porcentaje (dos por ciento de la votación total estatal) es aceptable o proporcionado, ya que, en la medida en que es ínfimo o muy escaso, puede asegurarse que resulta idóneo para demostrar cierta aceptación o representatividad entre la ciudadanía, que sea significativa para conservar el registro. Esto es importante y por sí mismo demuestra que la medida no es caprichosa o arbitraria, ya que la preservación del registro para un partido político implica el reconocimiento de ciertos derechos, como lo son el financiamiento público y el uso de los medios de comunicación, en términos de lo dispuesto en el artículo 116, fracción IV, incisos g) e i), de la Constitución general.

En este sentido, en la legislación electoral mexicana no se encuentra ningún punto de referencia que conduzca a sostener que el requisito establecido en el precepto impugnado no es conforme con criterios de razonabilidad que permitan el ejercicio del derecho de asociación en materia política.

Por otra parte, el partido político accionante hace descansar la aducida irrazonabilidad del referido requisito en que, según su punto de vista, al eliminarse la doble oportunidad para poder obtener la votación mínima requerida para conservar el registro como partido político, los institutos locales se ven en desventaja frente a loé nacionales, pues estos cuentan con apoyos de otras entidades federativas y, además, reciben recursos federales.

Tal premisa es inexacta en razón de que en ninguna parte de la Ley Electoral del Estado de Nayarit se contemplan esas supuestas ventajas para los partidos políticos nacionales que participan en las elecciones locales, sino que, por el contrario, por disposición de la ley, se encuentran constreñidos a destinar los recursos de origen federal y de origen local a sus actividades como partidos políticos nacionales y locales, respectivamente, bajo pena de incurrir en responsabilidad. Así, por ejemplo, en el artículo 52 de la ley antes citada, se contempla la existencia de procedimientos y mecanismos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recurso con que cuenten los partidos políticos y, en caso de irregularidades; se da vista al Tribunal Electoral del Estado para los efectos de la respectiva imposición de la sanción correspondiente, en términos de lo establecido en el artículo 223 del mismo ordenamiento.

De acuerdo con lo anterior, esta Sala Superior opina que el accionante basa la supuesta carencia de razonabilidad del precepto impugnado, en una premisa falsa, sin que esta Sala Superior advierta algún otro motivo que conduzca a sostener que el citado precepto es arbitrario, por no ser conforme a la razón, justo, moderado, o prudente; en resumen, que no es conforme con lo que dicta el sentido común.[2]

Por lo antes considerado, es opinión que carece de relevancia jurídica que, según afirma el accionante, mediante reformas anteriores se hayan aumentado los requisitos para obtener un nuevo registro y que, asimismo, se haya omitido legislar en materia de candidaturas ciudadanas, toda vez que, además de que se estima que el precepto combatido no es inconstitucional, el accionante hace referencia a una reforma que no impugna mediante la presente acción de inconstitucionalidad ni expresa motivo de invalidez alguno en lo que se refiere a la aducida omisión de legislar.

III. Prohibición para formar coalición en la primera elección.

Finalmente, el Partido del Trabajo controvierte el artículo 69 A de la Ley Electoral del Estado de Nayarit, en el que se establece que no podrán integrarse en una coalición o fusionarse los partidos políticos estatales durante su primera elección, inmediatamente posterior a su registro.

Al respecto, el accionante aduce que dicha norma ya se encuentra prevista (sic) y que inclusive la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya la ha declarado constitucional, agregando que la reforma tiene dedicatoria política a una determinada organización política que se encuentra en proceso de registro, así como para el único partido político local existente, lo cual en concepto del accionante, violenta el derecho de asociación política.

Este concepto de invalidez no requiere de la opinión especializada de la Sala Superior, en atención a que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido pronunciamiento sobre el tema materia de la impugnación, específicamente, en la tesis de jurisprudencia siguiente:

"PARTIDOS POLÍTICOS. EL ARTICULO 56, NUMERAL 4, DEL CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES. QUE PROHIBE QUE LOS PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES, DURANTE SU PRIMERA ELECCIÓN. REALICEN FRENTES, COALICIONES O FUSIONES, NO TRANSGREDE LO DISPUESTO EN LOS ARTÍCULOS 9o., 35. FRACCIÓN III, Y 41 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 56, numeral 4, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, al establecer "que los partidos políticos con nuevo registro; durante la primera elección en que contiendan, no podrán formar coaliciones, fusiones ni frentes, no transgrede el artículo 41, fracción I, de la Constitución Federal, ni la garantía de libre asociación en materia política consagrada en los artículos 9o. y 35, fracción III, constitucionales. Lo anterior es así, porque si bien el nuevo partido ya cumplió con los requisitos que le permitieron superar su condición de agrupación política racional, todavía debe demostrar en la realidad política y en la confrontación electoral, que al alcanzar, al menos, la votación legal mínima, representa efectivamente una comente democrática importante, para lo cual se requiere que en esa primera elección participe solo, pues 'de lo contrario no podría determinarse su representatividad efectiva. Esto es, tal condición no transgrede los mencionados preceptos constitucionales, ni atenta contra el pluralismo político que debe existir en todo sistema democrático, dado que éste se refiere precisamente a que existan tantos partidos políticos como representatividad detenten y que, por tanto, logren el acceso de los ciudadanos al poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan, además, tal medida atiende al principio rector en materia electoral de equidad, toda vez que sería inequitativo que un partido político de nuevo registro se pudiera fusionar, coaligar o formar un frente con aquellos partidos ya existentes y que con ello obtuviera los beneficios de la representatividad de éstos."

Estas consideraciones del máximo órgano jurisdiccional resultan aplicables al tema planteado en la acción de inconstitucionalidad en la cual se opina, pues en el argumento que se analiza la invalidez de la norma se hace, depender de una situación análoga.

En virtud de lo anterior, se considera lo siguiente:

PRIMERO. Los conceptos de invalidez expresados por el Partido del Trabajo en relación con el procedimiento legislativo del que derivó el decreto impugnado y en contra del artículo 69 A de la Ley Electoral del Estado de Nayarit, no son motivo de opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

SEGUNDO. En opinión de esta Sala superior, lo dispuesto en la fracción II del artículo 70 de la Ley Electoral del Estado de Nayarit, no contraviene la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Esta opinión la emite la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con la ausencia de los Magistrados Salvador Olimpo Nava Gomar y Pedro Esteban Penagos López, en la ciudad de México, Distrito Federal, a veintitrés de diciembre de dos mil siete. Rúbricas.

OPINIÓN CONCURRENTE QUE EMITE EL MAGISTRADO MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA EN EL SUP-AG-35/2007

Quisiera emitir una opinión diversa a la sustentada en los argumentos de la consulta sometida por la Suprema Corte de Justicia de 'a Nación a la Sala Superior, de conformidad con el artículo 63, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por los motivos que expreso a continuación.

No comparto el argumento sostenido por la mayoría en esta opinión consistente en que las violaciones al procedimiento legislativo en la reforma a la Ley Electoral del Estado de Nayarit publicada en el Periódico Oficial del Gobierno de esa entidad federativa el diecisiete de noviembre de dos mil siete, no son objeto de una opinión por parte de esta Sala Superior porque este concepto de invalidez no encuadra específicamente en el derecho electoral, sino pertenece al ámbito del derecho constitucional. En efecto, sostengo que esta Sala sí tiene competencia para pronunciarse sobre la validez del proceso legislativo en lis entidades federativas relativo a leyes electorales, en virtud de que entre sus facultades se encuentra la de revisar la constitucionalidad y legalidad de todos los actos de índole electoral.

Estimo que la constitucionalidad de una ley electoral se define por diversos elementos, entre los cuales se encuentra el proceso legislativo a través del cual se reformó o aprobó la ley, siendo que éste al ser el inicio de la reforma, si está viciado puede afectar la constitucionalidad de la ley.

La Sala Superior no está impedida para revisar la legalidad de un proceso legislativo siendo éste parte integrante del proceso constitucional y legal de la formación e integración de las leyes.

Si bien comparto el, criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, plasmado en la jurisprudencia citada en esta opinión, en el sentido de que las violaciones de carácter formal en el proceso legislativo son irrelevantes si no trascienden de manera fundamental a la norma, justamente para determinar su probable trascendencia es necesario revisar dicho proceso. Por lo tanto, sí tenemos competencia para emitir una opinión respecto de éste.

En el caso particular, me parece que el proceso legislativo observa una gestación inusitada, contraria a su propia reglamentación. En efecto, la reforma legal impugnada fue aprobada sin observar las formalidades del procedimiento legislativo, aparentemente a unos días posteriores a la reforma de la Constitución Política dedos Estados Unidos Mexicanos, a pesar de qué contaba con un año para dichos efectos, según el artículo sexto transitorio del Decreto de reformas constitucionales del pasado trece de noviembre.

Considero también que deberíamos pronunciarnos sobre la violación o no con la reforma a la Ley Electoral del Estado de Nayarit del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece que a ninguna ley se le podrá dar efectos retroactivos en perjuicio de persona alguna. En efecto de la lectura de la demanda presentada ante la Suprema Corte de Justicia por el Partido del Trabajo se desprende que su promovente hace valer el problema de la aplicación retroactiva de la Ley a partir del próximo proceso electoral que inicia el próximo año.

El Tribunal Electoral en ejercicio de sus funciones debe respetar y garantizar la vigencia de los principios constitucionales que rigen los procesos electorales, entre los cuales se encuentra el de certeza. Este principio se ve gravemente vulnerado cuando el Congreso de un Estado procede en el año anterior al proceso electoral a diversas reformas legislativas, en virtud de que al cambiar constantemente las reglas de la contienda electoral se viola el principio de certeza que debe prevalecer incluso en los meses anteriores al inicio del proceso.

Por ello, considero que en apego a las facultades que la Constitución Política confirió a esta Sala era necesario pronunciarse sobre los efectos temporales en la aplicación de la reforma legal recurrida. Considero que la modificación a las reglas de pérdida del registro de un partido político estatal, así como la prohibición de coaligarse no puede realizarse sólo unos meses antes de que el proceso electoral inicie.

Comparto el sentido de esta opinión, pero disiento del razonamiento plasmado en ella, pues en mi opinión la Sala Superior debió pronunciarse sobre la legalidad del proceso legislativo por el que se reformó la Ley Electoral del Estado de Nayarit y sobre los efectos retroactivos de dichas reformas. Rúbrica.