México, Distrito Federal, a trece de junio de dos mil siete. VISTOS para resolver los autos del expediente SUP-AG-8/2007, relativo al recurso de apelación interpuesto por Roberto Govea Araiza, en contra de la resolución de trece de marzo de dos mil siete, dictada por la Contraloría Interna del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al resolver el procedimiento administrativo identificado con la clave TEPJF-CI-PA-010/2003, y

R E S U L T A N D O:

Primero. Antecedentes. De lo expuesto por el actor recurrente y de las constancias de autos, se desprende lo siguiente:

I. Con motivo del resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública de 2001, que la Auditoría Superior de la Federación realizó a este Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, así como de la ponderación de la observación y acción correctiva sugerida por dicho órgano de fiscalización, el nueve de junio de dos mil tres, la Contraloría Interna de este tribunal determinó instaurar, el procedimiento administrativo de responsabilidad TEPJF-CI-PA-010/2003, en contra de diversos servidores públicos, entre ellos, Roberto Govea Araiza, por su probable responsabilidad oficial, derivada del ejercicio de sus atribuciones, en la comisión de diversas infracciones administrativas.

La observación, que dio origen al procedimiento administrativo precisado, es la identificada con el número 10.4, con su respectiva acción preventiva, cuyo texto es como sigue:

Observación 10.4

En el caso de las erogaciones reportadas como “Otras Prestaciones”, por 14,168.6 miles de pesos, sólo se presentó como documentación comprobatoria una nómina extraordinaria de apoyo de despensa por 1,372.0 miles de pesos; respecto a la diferencia por 12,796.6 miles de pesos, en fecha posterior a la confronta, se señaló que corresponden a incrementos virtuales aplicados a los sueldos y prestaciones brutos que permitieran determinar una base gravable que al aplicar el impuesto generara un importe neto que no fuera inferior a los pagos efectuados al personal con anterioridad; sin embargo, estas aclaraciones no fueron acreditadas, por lo que se infringieron los artículos 44, fracción III, 82 y 102, del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.

Acción Promovida

01-03210-2-235-02-010

Solicitud de intervención al Órgano Interno de Control

Es necesario que el Órgano Interno de Control del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación considere, en uso de sus atribuciones, iniciar el procedimiento administrativo correspondiente respecto a las erogaciones por 14,168.6 miles de pesos registradas como “Otras Prestaciones” y que presuntamente corresponde a incrementos virtuales a los sueldos de los servidores públicos de ese Tribunal, y de su resultado informe a la Auditoría Superior de la Federación.

II. En el citado procedimiento, en un escrito común, Roberto Govea Araiza y otros fijaron su postura respecto de la imputación que se les hizo, a través de un informe. Las manifestaciones expuestas al efecto se agregaron al expediente.

III. Las pruebas ofrecidas por el entonces compareciente al procedimiento administrativo se admitieron y se tuvieron por desahogadas; además, la Contraloría Interna del Tribunal ordenó un dictamen pericial en materia contable y administrativa respecto de las cuestiones que fueron motivo de las observaciones hechas por la Auditoría Superior de la Federación, y se obtuvieron las que se estimaron necesarias para resolver los asuntos.

IV. El trece de octubre de dos mil seis se llevó a cabo la audiencia de ley en el multireferido procedimiento administrativo, en la que el funcionario público expresó lo que a su interés convino, en relación con los hechos atribuidos y las pruebas aportadas.

V. El nueve de noviembre de dos mil seis, la Contraloría Interna del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación determinó llevar a cabo la ampliación del dictamen técnico en materia de contabilidad para estar en posibilidad de resolver lo que, conforme a derecho, procediera en el procedimiento. El dictamen fue recibido en su oportunidad por dicha contraloría y agregado al expediente respectivo para los efectos que hubiere lugar.

VI. El trece de marzo de dos mil siete, la Contraloría Interna de este órgano jurisdiccional federal emitió resolución en la que tuvo por demostradas las conductas constitutivas de diversas infracciones administrativas, lo mismo que la responsabilidad en su comisión de Roberto Govea Araiza, José Luis Fernando Díaz Vázquez, Marcelo Bitar Letayf y Sotero Ignacio Martínez Membrillo, y les impuso la sanción de inhabilitación temporal para ocupar cargos públicos; en el caso del ahora recurrente fue por un período de cuatro meses, y se le notificó el veintiséis de marzo de dos mil siete.

Segundo. Recurso de apelación

Mediante escrito presentado el cinco de abril de dos mil siete, en la Oficialía de Partes de esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Roberto Govea Araiza impugnó la resolución a que se refiere el numeral anterior por considerarla contraria a derecho.

Tercero. Trámite y sustanciación

I. Por auto de presidencia se turnó el asunto al Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar, para los efectos establecidos en los artículos 219 y 241 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y 96 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

II. El dieciséis de abril de dos mil siete, el citado Magistrado acordó tener por radicado el expediente de mérito, requirió por su parte al titular de la Contraloría Interna de este Tribunal la remisión del expediente relativo al procedimiento administrativo del que deriva la resolución ahora recurrida, y se le hizo conocer a este último funcionario de la interposición del recurso de apelación para que manifestará lo que considerara pertinente.

III. Mediante proveído de veintiséis de abril de dos mil siete, se tuvieron, por cumplimentado el requerimiento y por hechas las manifestaciones, que el titular de la Contraloría Interna de este Tribunal formuló en relación con el requerimiento precisado en el numeral que antecede, por lo que, se admitió el recurso de apelación, se tuvieron por ofrecidas las pruebas de las partes, se requirieron los elementos necesarios para integrar debidamente el expediente, y en virtud de no haber diligencia pendiente de realizar, quedaron los autos en estado de dictar la resolución correspondiente, y

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Competencia

Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial es competente para conocer y resolver de la impugnación interpuesta, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 99, párrafo cuarto, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 186, fracción III, inciso d); 189, fracción I inciso g); 219, párrafos segundo y tercero, y 241, párrafo segundo, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como en los artículos 1, 4, fracción II, y 96 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, por tratarse de un recurso de apelación interpuesto por un ex-servidor del propio Tribunal Electoral, en contra de la resolución que lo inhabilita temporalmente para ejercer cargos públicos o desempeñar comisiones de la misma naturaleza.

SEGUNDO. Procedencia

De manera previa al estudio de los agravios que se hacen valer en el presente recurso de apelación, se analizará si, en la especie, se surten los requisitos de procedibilidad del mismo a la luz de las causas de improcedencia que invoca la Contraloría Interna de este Tribunal.

Al efecto, la Contraloría Interna del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación invoca, en síntesis, las siguientes causas de improcedencia del presente recurso de apelación.

a) Estima el órgano contralor ahora responsable que el recurso de apelación es procedente en contra de la resolución emitida en un conflicto laboral, en la que se determina la destitución del servidor público, mas no en contra de una resolución dictada en un procedimiento administrativo, en la que se impone como sanción la inhabilitación del servidor público, como ocurre en el caso.

b) Asimismo, dicho órgano administrativo de este Tribunal aduce que la resolución impugnada es definitiva e inatacable, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 219, párrafo segundo, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Lo alegado por la Contraloría Interna de este Tribunal, según lo expuesto en los incisos a) y b) resulta infundado por lo siguiente:

El acto impugnado consiste en la resolución de trece de marzo de dos mil siete, dictada por la Contraloría Interna del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en el procedimiento administrativo TEPJF-CI-PA-010/2003, en la que se sancionó, entre otros, a Roberto Govea Araiza, por su responsabilidad como servidor de este Tribunal, con la inhabilitación por un período de cuatro meses para ocupar cargo o comisión en el servicio público.

El medio de impugnación promovido por el ahora recurrente es procedente, conforme con los razonamientos que siguen.

El artículo 219 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación dispone:

Sección 2ª.

De las responsabilidades, Impedimentos y Excusas.

Artículo 219. Las responsabilidades de todos los miembros del Tribunal Electoral se regirán por el Título Octavo y las disposiciones especiales del presente Título de esta ley. Para estos efectos, las facultades señaladas para la Suprema Corte de Justicia de la Nación y las del Consejo de la Judicatura Federal se entenderán atribuidas a la Comisión de Administración y las del presidente de la Suprema Corte al presidente del Tribunal Electoral.

Las resoluciones que dicten la Sala Superior, el presidente del Tribunal o la Comisión de Administración, salvo los casos previstos en la parte final de la fracción IX del artículo 209 y en el párrafo segundo del artículo 241 de esta ley, en el ámbito de sus respectivas competencias, serán definitivas e inatacables por lo que no procederá juicio o recurso alguno en contra de las mismas.

En los casos de excepción a que se refiere el párrafo anterior, el magistrado o servidor destituido podrá apelar sin sujetarse a formalidad alguna, ante la Sala Superior del Tribunal en un plazo de diez días hábiles, contados a partir de que se le notifique la determinación correspondiente. La Sala Superior resolverá en el término de treinta días hábiles la apelación presentada.

...

A su vez, los artículos 209, fracción IX, y 241 de la ley orgánica en cita establecen:

Artículo 209. La Comisión de Administración tendrá las atribuciones siguientes:

IX. Destituir o suspender a los Magistrados de las Salas Regionales, cuando incurran en faltas o conductas graves que lo ameriten y comunicarlo de inmediato a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para los efectos conducentes. En estos casos, el magistrado destituido o suspendido podrá apelar la decisión ante la Sala Superior del Tribunal;

Artículo 241. La Comisión Sustanciadora en los conflictos laborales se integrará por un representante de la Sala Superior, quien la presidirá, otro de la Comisión de Administración y un tercero nombrado por el Sindicato de Trabajadores del Poder Judicial de la Federación. Para el nombramiento del representante de la Comisión de Administración emitirán su opinión los representantes de la Sala Superior y del Sindicato. En la sustanciación y resolución de los conflictos laborales entre el Tribunal y sus servidores y empleados se seguirá en lo conducente, lo establecido en los artículos 152 a 161 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B del artículo 123 constitucional. Para estos efectos, se entenderá que las facultades del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación corresponden a la Sala Superior y las del presidente de la Suprema Corte al presidente del Tribunal.

Los servidores del Tribunal que sean destituidos podrán apelar tal decisión ante la Sala Superior del mismo.

Por su parte, el artículo 96, párrafo primero, del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación precisa:

Artículo 96. El Magistrado de Sala Regional que hubiese sido destituido o suspendido, así como cualquier otro servidor del Tribunal Electoral al que se le haya impuesto la sanción de destitución, por alguna de las causas previstas en los artículos 131 o 137 de la Ley Orgánica, según el caso, podrá presentar apelación directamente ante la Sala Superior.

En principio, la lectura de los preceptos que anteceden conducen a la apariencia de que las resoluciones que determinan la responsabilidad administrativa de los servidores públicos de este órgano jurisdiccional, que no sean Magistrados de las Salas Regionales, son impugnables sólo en caso de que en la resolución se sancione al servidor público con la destitución del cargo, porque ese es el único supuesto que se menciona de manera expresa en dichas disposiciones.

De acuerdo con esta interpretación, el presente medio de impugnación sería aparentemente improcedente, porque a través de él se combate una resolución que impuso como sanción, la inhabilitación y no la destitución del promovente.

Sin embargo, la interpretación sistemática y funcional de las disposiciones citadas lleva a una conclusión diferente, según las razones que sustancialmente se exponen a continuación.

Conforme con el artículo 219, párrafos segundo y tercero, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la impugnación de las resoluciones que determinen la responsabilidad administrativa de los servidores públicos de este tribunal es de carácter excepcional, pues la regla general es que esas resoluciones sean definitivas e inatacables.

Es evidente que la posibilidad de impugnar está dada en función del tipo de sanción que se impone y de su gravedad, esto es, la intensidad en la afectación a la esfera jurídica del sujeto sancionado. Así, dado que la destitución lesiona en forma importante el acervo jurídico del servidor público, porque implica la pérdida del empleo, cargo o comisión desempeñados y, por ende, de las contraprestaciones derivadas de la realización del servicio público, la ley admite que la resolución administrativa que imponga una sanción de esta naturaleza sea susceptible de ser enjuiciada, con el fin de que el sujeto afectado pueda hacer valer ante esta Sala Superior los vicios que en su concepto contenga la resolución impugnada, para que, en su caso, ésta sea modificada o revocada.

Ahora bien, los artículos 135 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 53 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos prevén otras sanciones administrativas, distintas a la destitución, entre ellas la inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público.

Se estima que la inhabilitación es una sanción de más gravedad que la destitución, porque, en sí misma, presupone la separación del cargo del funcionario que se inhabilita; por esta circunstancia, aquella sanción lesiona en mayor medida la esfera jurídica del sujeto sancionado, tal como lo demuestran los siguientes razonamientos:

1. La inhabilitación conlleva limitaciones a derechos fundamentales, tales como la libertad de trabajo y el derecho a la honra, ya que, por un lado, el sancionado se encuentra incapacitado temporalmente para laborar en el sector público, con lo cual se restringe el ámbito en el que puede ejercer su libertad para elegir una opción de trabajo. Por otro lado, esta limitación y, sobre todo, la causa de dicha limitante (la comisión de una infracción administrativa en el desempeño del servicio público) puede alterar la concepción que del sancionado tienen los demás, lo cual adquiere relevancia en lo tocante al prestigio profesional, en especial, en el caso de otros sujetos a los que el sancionado podría ofrecer sus servicios como profesionista (fuera del sector público), porque la consideración que tales sujetos tengan del sancionado puede determinar su admisión o rechazo en alguna fuente de trabajo.

En cambio, con la destitución no se afecta en esa proporción la libertad de trabajo, porque el sujeto sancionado puede válidamente desempeñarse en cualquier entidad pública, es decir, es libre porque no le está vedado el ingreso a ninguna fuente de trabajo (con independencia de que deba satisfacer una serie de requisitos para acceder a ella). Asimismo, la destitución puede afectar también el derecho a la honra del sujeto sancionado, porque es posible que la imposición de dicha sanción altere la concepción que del afectado tienen las demás personas.

2. La doctrina científica coincide en que la inhabilitación lleva implícita la sanción de destitución, si se desempeña un empleo, cargo o comisión públicos y, además, conlleva otras consecuencias de derecho, como son la imposibilidad para ejercer un trabajo semejante, durante cierto periodo. En otras palabras, la inhabilitación supone la privación del empleo, cargo o comisión comprendidos en la sanción y, lo más grave, la incapacidad para obtener otro dentro del sector público durante la condena.

3. La inhabilitación es de mayor gravedad que la destitución en razón del ámbito de influencia, porque la primera sanción es mucho más amplia, ya que versa sobre toda clase de empleos, cargos o comisiones en el servicio público, según lo dispuesto en el artículo 135, fracción VI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y no sobre un solo puesto público, como sucede en la destitución.

4. La inhabilitación es una sanción administrativa más severa que la destitución, en razón de la duración de la sanción, porque la primera se prolonga en el tiempo, mientras que la segunda se agota en el momento de su aplicación, con lo cual se permite al sujeto sancionado ejercer un trabajo semejante al que perdió, incluso, en alguna otra institución pública. En cambio, en virtud de la inhabilitación, el sujeto sancionado se encuentra limitado en su capacidad de ejercicio, durante cierto lapso, para poder desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público.

5. La inhabilitación es de mayor gravedad que la destitución, en razón de los efectos que ambas sanciones producen, ya que mientras la destitución surte efectos únicamente entre las partes de la relación laboral o civil, o sea, entre el destituido y la entidad pública en la que éste se desempeñaba, en la inhabilitación los efectos se producen también frente a terceros, porque, en virtud de dicha sanción, el resto de las dependencias y entidades públicas federales se encuentran impedidas para celebrar algún contrato con el sancionado, que tenga como efecto el ejercicio por parte de éste de algún empleo, cargo o comisión en el servicio público.

6. La inhabilitación es más grave que la destitución, en razón de la publicidad de la sanción, porque en conformidad con los artículos 69 y 70 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, aplicable al caso según lo dispuesto en el artículo sexto transitorio, párrafo segundo, del Decreto por el que se expide la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, que reforma la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley de Coordinación Fiscal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el trece de marzo de dos mil dos, existe un registro de servidores públicos inhabilitados, en el cual se obtiene una constancia de no inhabilitación, para presentarla junto con la solicitud de empleo, cargo o comisión en el servicio público.

Asimismo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 40 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, en vigor a partir del catorce de marzo de dos mil dos, existe un Registro de Servidores Públicos, a cargo de la Secretaría de la Función Pública, en el que se asientan, entre otros aspectos, las sanciones administrativas impuestas a los servidores públicos.

Este registro tiene carácter público y, de acuerdo con la información asentada allí, se expide una constancia de no inhabilitación para el ingreso a cualquier servicio público, que es exigida para ocupar un cargo en el servicio público, tal como lo prevé también la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

En cambio, en el caso de la destitución, aunque se asienta también la imposición de la sanción en el registro, lo exigido por la ley al solicitar el ingreso al sector público es la constancia de no inhabilitación. Esto es, la ley no establece que quien solicita un empleo presente una constancia que acredite no haber sido destituido de un puesto anterior. Por tal motivo, quien ha sido destituido puede solicitar un empleo en el sector público y al hacerlo presentar constancia de no inhabilitación (en lo atinente, único requisito exigido en la ley).

Esto evidencia que la situación jurídica del inhabilitado puede ser conocida por cualquier persona, con las repercusiones que esto produce en la opinión que los demás tienen del inhabilitado, tanto respecto de su desempeño profesional como en cuanto a la rectitud de sus acciones y, además, que si el sancionado pretende reincorporarse al servicio público tiene la carga de probar que la inhabilitación se ha extinguido antes de la presentación de su solicitud de ingreso, lo cual no sucede en el supuesto de la destitución.

Los razonamientos anteriores demuestran que la inhabilitación es de mayor gravedad que la destitución.

Por consiguiente, si la ley prevé la posibilidad de impugnar la destitución, dada la trascendencia de esa sanción administrativa, por mayoría de razón, la impugnación ante instancia jurisdiccional ha de ser procedente también en el caso de una sanción de más entidad, como lo es la inhabilitación; de ahí que en el caso sea procedente el recurso de apelación interpuesto por Roberto Govea Araiza.

Esta conclusión es congruente con lo dispuesto en los artículos 14 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que prevén, respectivamente, la garantía de audiencia y el derecho a la jurisdicción, así como con lo establecido en los artículos 14, párrafos 1, 2 y 5, del Pacto Internacional de Derechos Políticos y Civiles, y, 8°, párrafo 2, inciso h y 25, párrafo 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que establecen:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.

Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.

En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito que se trata.

En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho.

Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.

Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.

Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones.

Nadie puede ser aprisionado por deudas de carácter puramente civil.

Pacto Internacional de Derechos Políticos y Civiles

Artículo 14

1. Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil. La prensa y el público podrán ser excluidos de la totalidad o parte de los juicios por consideraciones de moral, orden público o seguridad nacional en una sociedad democrática, o cuando lo exija el interés de la vida privada de las partes o, en la medida estrictamente necesaria en opinión del tribunal, cuando por circunstancias especiales del asunto la publicidad pudiera perjudicar a los intereses de la justicia; pero toda sentencia en materia penal o contenciosa será pública, excepto en los casos en que el interés de menores de edad exija lo contrario, o en las acusaciones referentes a pleitos matrimoniales o a la tutela de menores.

2. Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley.

…

5. Toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley.

…

Convención Americana de Derechos Humanos:

Artículo 8. Garantías Judiciales.

…

2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad.  Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:

…

h. Derecho de recurrir el fallo ante juez o tribunal superior.

Artículo 25. Protección Judicial.

1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

…

Debe tenerse presente que los preceptos que prevén la impugnación en comento la llaman “apelación”. La doctrina jurídico-procesal sostiene que apelar es el acto de plantear en una instancia superior la inconformidad que se tenga en relación con determinado acto o resolución, que según el promovente lesiona su esfera jurídica.

En ese tenor, ese concepto es aplicable a este medio de impugnación, porque mediante él se controvierte ante esta Sala Superior el sentido de la resolución administrativa emitida por la Contraloría Interna de este tribunal, ya que desde la perspectiva del promovente, dicha resolución conculca sus garantías procesales y su acervo jurídico sustantivo, por haberse determinado ilegalmente, desde su perspectiva, la existencia de una infracción administrativa, la responsabilidad administrativa y su inhabilitación dentro del servicio público.

Finalmente, conforme con lo dispuesto en el artículo 219, párrafo tercero, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la presentación de la apelación no está sujeta a formalidad alguna.

Como se ha explicado, el presente caso tiene origen, en la inhabilitación para desempeñar cargo alguno dentro del servicio público, como ya se justificó, sí es posible que se pueda impugnar esa determinación, por referirse a una sanción de mayor gravedad.

En el caso bajo estudio, la sanción impuesta al ahora recurrente consiste en la inhabilitación por un período de cuatro meses para ocupar un cargo o comisión en el servicio público, ya que en el procedimiento administrativo que se siguió en su contra se estimó que era responsable de erogar en forma indebida la cantidad total de $14,168,624.07 (CATORCE MILLONES CIENTO SESENTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS VEINTICUATRO PESOS 07/100 M.N.) a través de los conceptos 251 “Otras Prestaciones”, sin autorización, por lo que se consideraron transgredidos, entre otros, los artículos 131, fracciones III y XI; 209, fracción XXV; 211, y 219 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 34, fracciones I y XI; 37, fracciones X y XI, y 38, fracciones III, IX y X, del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, así como 47, fracción XXII, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Por lo tanto, se concluyó que ello constituía una irregularidad administrativa.

El fundamento de la inhabilitación impuesta fueron los artículos 135, fracción VI, y 136 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Esta breve exposición permite establecer que la sanción tuvo origen en el procedimiento administrativo sancionador seguido en contra de la persona citada.

El artículo 135 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación prevé como sanción, entre otras, la inhabilitación, al disponer:

Artículo 135. Las sanciones aplicables a las faltas contempladas en el presente Título y en el artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos consistirán en:

I. Apercibimiento privado o público;

II. Amonestación privada o pública;

III. Sanción económica;

IV. Suspensión;

V. Destitución del puesto; y

VI. Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público.

Con independencia del orden que presentan las sanciones previstas en ese artículo, es evidente que la última de ellas consiste en la inhabilitación. Esta circunstancia por sí misma da la idea de que, entre todas, es la sanción de mayor entidad.

Además, de lo expresado con anterioridad, es racional considerarla de ese modo, por las consideraciones siguientes.

El apercibimiento y la amonestación son sanciones menores. La primera tiene por objeto anotar en la hoja de servicios o expediente laboral del infractor la falta cometida y prevenirlo que, en caso de repetición, habrá lugar a una sanción más grave; en tanto que en la amonestación se conmina al responsable para que evite incurrir en la falta sancionada. En ambas sanciones hay un fin preventivo que radica en evitar sanciones más graves, por la comisión de otras faltas.

La sanción económica, por su parte, tiene repercusión en el patrimonio del responsable, cuyo decremento va en función directa de la falta cometida.

La suspensión consiste en privar temporalmente del cargo o empleo y, por ende, da lugar a que el sancionado no desarrolle las actividades propias de su encargo por un tiempo determinado, pero a su conclusión podrá reincorporarse en su ejercicio.

La destitución implica separar al responsable del empleo o encargo que ejerce, la cual se traduce en la terminación exclusiva del vínculo jurídico que une al sancionado con la autoridad a la que prestaba sus servicios.

Finalmente, la inhabilitación temporal puede tener dos vertientes:

a) Si el servidor aún ejerce el encargo, da lugar a su destitución y la imposibilidad para que, durante un término específico, no pueda ocupar algún cargo en el servicio público (inhabilitación).

b) Si el servidor ya no ejerce el cargo –dado que la inhabilitación trasciende a cualquier área del servicio público– y al momento de la sanción el responsable ocupa algún otro cargo con una autoridad diferente, procederá que se le separe y se haga efectiva la inhabilitación que se imponga.

Esto permite concluir que, salvo la destitución, el apercibimiento, la amonestación, la sanción económica y la suspensión no dan por concluido el vínculo jurídico entre el responsable y la entidad pública correspondiente.

En tanto que la destitución y la inhabilitación (en su caso) sí concluyen la relación jurídica, pero, aún entre éstas, la segunda es de mayor entidad porque, además de concluir la relación, trasciende en el tiempo y da lugar a que durante un tiempo específico el responsable no ocupe un cargo en el servicio público.

Tales consideraciones permiten concluir que, entre las sanciones apuntadas, la inhabilitación es la más grave.

En estas condiciones, por cuanto hace a su génesis y naturaleza, se puede establecer que la sanción combatida en el presente medio de impugnación es resultado de un procedimiento administrativo de responsabilidad, y que dicha sanción, por sus características, es la más grave entre las enmarcadas en el artículo 135 trascrito.

De ahí que, si la inhabilitación combatida tiene su origen en un procedimiento administrativo sancionador, entonces, para su impugnación es posible aplicar, mutatis mutandi, los principios del derecho penal, conforme con el criterio sostenido por este órgano jurisdiccional en la tesis relevante con el rubro: DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. LE SON APLICABLES LOS PRINCIPIOS DEL IUS PUNIENDI DESARROLLADOS POR EL DERECHO PENAL.[1]

Para determinar qué principio o principios son los aplicables, es indispensable retomar la gravedad de la inhabilitación; lo cual, como se señalo con antelación, afecta la libertad de trabajo y la honorabilidad del sancionado, además de que trasciende en el tiempo durante todo el término que establece la resolución correspondiente.

Esto permite encontrar similitud con la pena de prisión, la cual afecta la garantía de libertad, y se impone con motivo de un proceso penal –que con el administrativo sancionador integran el ius puniendi– y trasciende en el tiempo durante el lapso que esté vigente la pena.

Una similitud más radica en que tanto la inhabilitación como la pena de prisión afectan la honra del sancionado, pues inciden directamente en la concepción que de él tienen las demás personas, tanto en el ámbito personal como en el profesional, ya que incluso se torna en una especie de estigma social.

En función de las similitudes apuntadas, es procedente analizar la forma como se permite impugnar la pena de prisión en el ámbito federal (acorde con el fuero en que se ventila este medio de impugnación).

La prisión tiene origen en la denuncia o querella de un ilícito ante el Ministerio Público de la Federación, quien previa investigación de los hechos, al estimar acreditados el cuerpo del delito y la probable responsabilidad del indiciado, lo consigna ante los tribunales. Una vez que el indiciado se pone a disposición del tribunal respectivo, éste debe resolver su situación y, en su caso, sujetarlo a proceso hasta resolver mediante sentencia (primera instancia) si procede otorgarle libertad o imponerle alguna pena (entre ellas la prisión) o medida de seguridad. Tal sentencia puede ser sujeta de impugnación ante un tribunal de mayor jerarquía (segunda instancia) quien resolverá en definitiva si la revoca, modifica o confirma.

Ordinariamente el proceso penal concluye con la sentencia de segunda instancia, pero la normativa federal permite que, vía juicio de amparo, la sentencia de segunda instancia pueda ser combatida.

En mérito de lo expuesto, cabe concluir que si la ley permite la impugnación de la destitución, por mayoría de razón procede impugnar una sanción de mayor entidad como lo es la inhabilitación. Esto con independencia de que haya sido impuesta con motivo de un procedimiento administrativo, pues la misma Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación en su artículo 219 prevé que la destitución que se imponga en este tipo de procedimientos es apelable, por lo que no hay impedimento para concluir que, en el caso concreto, la inhabilitación también es impugnable. Asimismo, ha quedado evidenciado que aun cuando la resolución se dictó como culminación al procedimiento administrativo seguido, entre otros, al hoy actor, por sus características sí es apelable ante la Sala Superior.

De igual forma, se estima que la causa de improcedencia identificada con el inciso b) al inicio de este considerando es infundada.

De acuerdo a lo señalado en el artículo 219, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, las resoluciones dictadas por la Comisión de Administración de este tribunal son definitivas e inatacables, con excepción de las previstas en los artículos 209, fracción IX, y 241, párrafo segundo.

Esta consideración no pugna con la procedencia del presente recurso de apelación porque, como se ha establecido, la resolución administrativa que establece la inhabilitación en puesto, cargo o comisión en el servicio público se encuentra dentro de las hipótesis previstas por el precepto invocado.

Por otro lado, el presente recurso de apelación sí reúne los demás requisitos de procedencia como a continuación se demuestra.

a) Oportunidad. El recurso fue promovido oportunamente, toda vez que la resolución impugnada fue emitida el trece de marzo de dos mil siete, notificada al ahora actor el veintiséis de marzo del año en curso, y el escrito de demanda se presentó el cinco de abril siguiente, esto es, dentro del plazo legal de diez días hábiles.

b) Forma. Dicho medio de impugnación se presentó por escrito ante este tribunal, haciéndose constar el nombre del actor, su domicilio para oír y recibir notificaciones y las personas autorizadas para ello. En el referido ocurso también se identifican el acto impugnado y la autoridad responsable; se mencionan los agravios que causa el acto impugnado y los preceptos presuntamente violados; se ofrecen pruebas y se hacen constar tanto el nombre como la firma autógrafa del promovente, lo anterior sin perjuicio que la ley no exige formalidad alguna para presentar el recurso de apelación.

c) Legitimación y personería. El presente juicio es promovido por su propio derecho por el actor Roberto Govea Araiza.

d) Definitividad. La resolución recurrida es un acto definitivo del Órgano de Control Interno de este Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

En tal sentido, toda vez que este órgano jurisdiccional no advierte, de oficio, que se actualice causa de improcedencia alguna, procede realizar el estudio de fondo del asunto planteado.

TERCERO. Estudio de fondo

Por razón de método, se analizan en principio los agravios uno y dos, en los que el impugnante hace valer cuestiones de orden procesal que, en su opinión, invalidan lo actuado por la Contraloría Interna de este Tribunal, incluida la resolución impugnada.

No asiste razón al recurrente al sostener, en un primer punto, que la Contraloría Interna carece de competencia para iniciar, sustanciar y resolver los procedimientos administrativos de sanción por responsabilidad oficial, en contra de servidores públicos de este tribunal, supuestamente porque tal atribución corresponde, de manera exclusiva, a la Comisión de Administración y no puede delegarse.

Contrariamente a lo alegado por el ahora apelante, la Contraloría Interna sí tiene atribuciones para conocer y resolver esa clase de procedimientos administrativos, de conformidad con el artículo 211 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los artículos 30 y 43, fracción XII, del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en los que se establece que el Contralor Interno es órgano auxiliar de la Comisión de Administración del tribunal y entre sus atribuciones se encuentra la de ejecutar las tareas específicas que le encomienda la citada comisión.

En el caso, la Comisión de Administración facultó y encomendó a la Contraloría Interna la resolución de los procedimientos administrativos de responsabilidad, por acuerdo 008/S12E(6-VIII-2002) emitido en la XII Sesión Extraordinaria celebrada el seis de agosto del año dos mil tres, que en lo conducente estableció:

“PRIMERO. La Comisión de Administración se da por informada de los 13 procedimientos administrativos instaurados por la Contraloría Interna derivados de las recomendaciones correctivas sugeridas por la Auditoria Superior de la Federación con motivo de la revisión de la cuenta de la Hacienda Pública Federal correspondiente al año 2000.

SEGUNDO. De conformidad con las Bases Generales de Organización, Financiamiento, Coordinación y Supervisión de la Contraloría interna, aprobadas por este órgano colegiado en la Décima Novena Sesión Ordinaria, que ratifican, el órgano de control interno debe recibir, iniciar, sustanciar, resolver y, en su caso, sancionar a los servidores públicos del Tribunal Electoral involucrados en procedimientos administrativos; devuélvanse los proyectos respectivos para su actuación y culminación por la Contraloría Interna”.

Esta asignación de labores que hizo la Comisión de Administración a la Contraloría Interna tiene sustento en el artículo 209, fracciones III, IV, XIII, XVIII y XX, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, conforme con las cuales, la Comisión de Administración tiene atribuciones para expedir las normas internas en materia administrativa, establecer disposiciones generales relativas a estímulos; crear la normatividad, los procedimientos administrativos internos, conocer y resolver las quejas administrativas, así como las de responsabilidad de los servidores públicos; dictar las bases generales de organización, funcionamiento, coordinación y supervisión de los órganos auxiliares de la propia Comisión, por último, investigar y determinar las responsabilidades e imponer las sanciones a los servidores públicos o empleados de la propia Comisión.

Estas atribuciones también son establecidas en el Manual Específico de Organización de la Contraloría Interna, aprobado el dieciocho de enero de dos mil seis, el cual es el ordenamiento vigente a la fecha.

De esta suerte, como la comisión, en la que radica la facultad originaria de sancionar a los funcionarios del tribunal por faltas administrativas, encomendó a la Contraloría Interna tramitar y resolver los procedimientos atinentes, es inconcuso que la contraloría, a la que corresponde, entre otras, la atribución de realizar las encomiendas o tareas que le asigne la Comisión de Administración (artículo 43, fracción XII, del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación), sí cuenta con atribuciones para llevar a cabo la sustanciación y resolución de los procedimientos administrativos subyacentes para imponer la sanción impugnada.

En el agravio identificado con el número tres, el ahora recurrente alega que de conformidad con el artículo 78, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, vigente al momento en que sucedieron los hechos, ha operado la prescripción de las facultades del Contralor Interno de este Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, para sancionarlo, por haber transcurrido en exceso el término de tres años.

Al efecto, el impetrante aduce lo siguiente:

“…fui notificado y emplazado al procedimiento administrativo con fecha 11 (once) de junio del 2003 (dos mil tres), es decir, de esa fecha a la que se presenta el recurso que se tiene en sus manos, han transcurrido 3 (tres) años al 11 (once) de junio del 2006 (dos mil seis) con 9 (nueve) meses al 11 (once)de febrero del 2007 (dos mil siete) y aproximadamente 20 (veinte) días al 05 (cinco) de marzo del 2007 (dos mil siete), término que corre en exceso y vulnera, dada la aplicación extemporánea de una sanción administrativa…”

Asimismo, el apelante esgrime que el establecimiento de la prescripción persigue que la autoridad no tenga una facultad arbitraria de alargar indefinidamente su actuación y, en el caso, el procedimiento sancionatorio se prolongó por más de tres años, lo cual hace procedente la aplicación supletoria de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, respecto de la figura de la prescripción de la facultad sancionadora.

Es fundado el agravio referido.

En efecto, asiste razón al recurrente cuando afirma que el establecimiento de la prescripción persigue que la autoridad no tenga una facultad arbitraria de alargar indefinidamente su actuación y, en el caso, el procedimiento sancionatorio se prolongó por más de tres años, razón por la cual operó la prescripción de la facultad sancionadora.

Lo anterior, con base en las siguientes consideraciones.

Esta Sala Superior al resolver el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano 480/2004, sustentó que el desarrollo de la teoría y práctica de los derechos humanos determina como garantía indispensable, la necesidad insoslayable de una institución encargada de evitar una actitud indebida en las autoridades, bajo la amenaza del ejercicio de una facultad sancionadora que se prolongue indefinidamente en el tiempo, y se constituya en un obstáculo para el ejercicio de los derechos fundamentales.

Al efecto, se consideró que la necesidad de una institución así, debe estimarse como un imperativo constitucional y, por tanto, incluso cuando no se encuentre previsto en la normativa secundaria, debe hacerse una interpretación conforme, con base en los dispositivos contenidos en la normativa de mérito, para cumplir con esa base constitucional.

Suponer lo contrario atentaría contra la garantía de libertad que tiene cualquier ciudadano para ejercerla plenamente, pues al prevalecer indefinidamente en su contra un juicio sin que se haya resuelto dentro de los plazos establecidos en el ordenamiento legal correspondiente, coexistiría una amenaza latente que le coarta el ejercicio pleno de sus derechos como ciudadano, afectándose por esa omisión -de resolver sobre una situación jurídica dudosa o para declarar la existencia de un derecho o de una obligación- no únicamente las garantías de seguridad jurídica contenidas en los artículos 14, párrafos primero y tercero y 17, párrafo segundo, constitucionales, sino también las de libertad como persona humana y sobre todo, en el caso, la prevista en el artículo 5°, que se refiere a que nadie puede ser privado del producto de su trabajo, si no es por resolución judicial.

A efecto de que no se atente en contra de alguna garantía individual, en cuanto a los derechos de igualdad, libertad y seguridad jurídica que gozan los individuos en lo particular, es que el legislador estableció respecto de cualquier materia de tipo procesal que los jueces disponen de un plazo razonable para dictar sentencia, toda vez que, como se mencionó, no es factible que recaiga sobre una persona de forma indefinida la posibilidad de que pueda ser sancionada por alguna autoridad, afectándose con ello sus garantías individuales.

Acorde con lo antes apuntado, es que en el sistema jurídico mexicano se han establecidos diferentes figuras procesales que se encuentran vinculadas al hecho de que no pueden existir penas imprescriptibles. Entre las instituciones a que nos referimos destacan: la caducidad, la preclusión y la prescripción.

La materia administrativa sancionadora no puede quedar excluida del imperativo constitucional mencionado, pues si bien la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación no establece la prescripción de la facultad sancionadora de los órganos encargados de seguir el procedimiento correspondiente, también lo es que ante tal situación debe acudirse a los principios proporcionados por la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al respecto a fin de establecer la regla aplicable al caso.

Así, se advierte que el artículo 109, fracción III, de la Constitución General de la República, prevé que el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.

Por su parte, el artículo 114, último párrafo, de la misma Constitución general, establece que la ley señalará los casos de prescripción de la responsabilidad administrativa tomando en cuenta la naturaleza y consecuencia de los actos y omisiones a que hace referencia la fracción III del artículo 109, asimismo dispone que cuando dichos actos u omisiones fuesen graves los plazos de prescripción no serán inferiores a tres años.

De estas disposiciones constitucionales se obtiene un principio aplicable a los procedimientos de responsabilidad administrativa de los servidores públicos, consistente en que procede la prescripción de dicha responsabilidad, incluso en los casos graves, en los cuales el término para tal efecto no podrá ser inferior a tres años.

En tales condiciones, el hecho de que la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación no prevea la prescripción de la responsabilidad administrativa de los servidores públicos, es insuficiente para considerar que dicha figura jurídica es inaplicable al presente caso, pues como se evidenció, la propia Carta Magna establece su existencia sin restricción alguna, razón por la cual debe analizarse su actualización o no en el caso.

De acuerdo con la doctrina, los elementos de esta figura jurídica son:

1. La falta de ejercicio de un derecho por su titular, y

2. El transcurso del tiempo determinado por la ley.

Ejemplo de lo anterior, es lo considerado por Eduardo J. Couture[2], quien define a la prescripción como el modo de extinción de los derechos y las obligaciones, derivado del no uso o ejercicio de los mismos durante el plazo señalado en la ley.

La adecuación de este concepto al ámbito de la responsabilidad administrativa de los servidores públicos, conlleva a sostener que la prescripción en esta materia consiste en una forma de extinción de las facultades de la autoridad administrativa para sancionar a los servidores públicos que realizaron conductas ilícitas, por virtud del paso del tiempo.

Ahora bien, a efecto de establecer la prescripción de la facultad sancionadora de la Contraloría Interna de este Tribunal, es necesario determinar en primer lugar, el tiempo que debe transcurrir para considerar que ha operado esta figura jurídica y, en segundo término, cuáles son las reglas que deben seguirse para aplicarla.

Respecto al primer punto, se considera lo siguiente:

Al recurrente se le sancionó por la conducta prevista en el artículo 131, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, consistente en tener una notoria ineptitud o descuido en el desempeño de las funciones o labores que debía realizar.

El artículo 136, segundo párrafo, del ordenamiento invocado, dispone que se consideraran como graves, entre otras, la conducta prevista en la fracción III del artículo 131 mencionado.

En consecuencia, el plazo que debe ser tomado en consideración para establecer la actualización o no de la prescripción invocada por los recurrentes, es el parámetro mínimo de tres años previsto en el artículo 114, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque es el propio ordenamiento superior de la Nación el que establece el tiempo mínimo que debe transcurrir para considerar prescrita la facultad sancionadora del Estado en materia de responsabilidad administrativa de los servidores públicos, además de que acudir a dicho plazo es en beneficio de los recurrentes, precisamente, por tratarse del mínimo previsto.

En cuanto al segundo punto, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación no establece los parámetros en que debe aplicarse la prescripción de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa, sin embargo, como se mencionó, la propia Constitución General de la República prevé dicha figura, razón por la cual, a fin de determinar la forma de su regulación, se debe atender a los principios consignados en legislaciones que desarrollan esta disposición constitucional.

La única legislación que desarrolla la prescripción en materia de responsabilidades de los servidores públicos, es la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, vigente al momento de cometerse la falta atribuida a los recurrentes (2001).

En consecuencia, ante la identidad de propósito de dicha legislación en relación con el procedimiento previsto para tal efecto por la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación (sancionar a los servidores públicos que incurren en responsabilidad administrativa), es factible utilizar las reglas consignadas en la referida ley de responsabilidades, porque:

1. Son las únicas que existen al respecto.

2. Se está ante un caso no reglado respecto a la prescripción de la facultad de la Contraloría del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de sancionar a los servidores públicos de esta institución.

3. El juzgador debe evitar crear normas después de ocurridos los hechos, y por tanto, debe ajustarse a la voluntad del legislador en la mayor medida posible.

4. Los procedimientos previstos en ambas legislaciones contemplan, esencialmente, las mismas etapas:

a)                           El inicio del procedimiento administrativo, marcado por la citación para la audiencia de ley, o bien, la solicitud de la rendición de un informe por parte de los acusados;

b)                           La celebración de la audiencia con derecho a ofrecer pruebas y la posibilidad de practicar investigaciones citando para nueva audiencia;

c)                           El desahogo de pruebas, y

d)                           El dictado de la resolución correspondiente.

Ahora bien, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al interpretar las normas de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos vinculadas con la figura de la prescripción, ha establecido que el plazo de ésta se interrumpe con el inició del procedimiento administrativo sancionador, y no con las actuaciones siguientes, y que una vez interrumpido aquél debe computarse de nueva cuenta a partir del día siguiente al en que tuvo lugar dicha interrupción con conocimiento del servidor público, lo que acontece con la citación que se le hace para la audiencia.

Lo anterior, porque del análisis de las etapas que conforman tal procedimiento se advierte que en caso de que la autoridad sancionadora no cuente con elementos suficientes para resolver, o bien, advierta algunos que impliquen nueva responsabilidad administrativa, podrá disponer la práctica de investigaciones, citándose para otra u otras audiencias, lo que produciría que el procedimiento se prolongue, sin plazo fijo a criterio de la autoridad sancionadora.

Esto es, al ser la prescripción una forma de extinción de las facultades de la autoridad administrativa para sancionar a los servidores públicos que realizaron conductas ilícitas, por virtud del paso del tiempo, la interrupción producida al iniciarse el procedimiento sancionador mediante la citación a audiencia del servidor público deja sin efectos el tiempo transcurrido, a pesar de no disponerlo expresamente el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, ya que fue la misma autoridad sancionadora la que lo interrumpió al pretender probar la conducta ilícita del servidor público y ser de su conocimiento el procedimiento sancionador que debe agotar a efecto de imponerle una sanción administrativa, evitando así el manejo arbitrario de la mencionada interrupción en perjuicio de la dignidad y honorabilidad de un servidor público.

En consecuencia, la única actividad procedimental que ofrece certeza en el desenvolvimiento del procedimiento sancionador sin que exista el riesgo de su prolongación indefinida, es la citación para audiencia hecha al servidor público, con que se inicia dicho procedimiento, por lo que a partir de que surte efectos la notificación de la mencionada citación inicia nuevamente el cómputo del plazo de la prescripción interrumpida, sobre todo considerando que si la referencia al inicio del procedimiento sirvió para determinar el momento de interrupción del plazo de prescripción, aquélla puede ser utilizada para establecer el momento a partir del cual se vuelve a computar el citado plazo, sin que esto deje en estado de indefensión a la autoridad sancionadora, toda vez que antes de iniciar el procedimiento sancionador tuvo tiempo para realizar investigaciones y recabar elementos probatorios.

Este criterio se encuentra recogido en la tesis de jurisprudencia de rubro: RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. UNA VEZ INTERRUMPIDO EL PLAZO PARA QUE OPERE LA PRESCRIPCIÓN DE LAS FACULTADES SANCIONADORAS DE LA AUTORIDAD, EL CÓMPUTO SE INICIA NUEVAMENTE A PARTIR DE QUE SURTE EFECTOS LA NOTIFICACIÓN DE LA CITACIÓN PARA LA AUDIENCIA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.[3]

De lo descrito se advierte que la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció la regla de que el plazo de la prescripción se interrumpe con el inicio del procedimiento sancionador, y de igual forma la notificación de dicha actuación al acusado sirve de punto de partida para computar nuevamente el plazo de prescripción.

Ahora bien, a fin de determinar el momento en que fue interrumpida la prescripción por parte de la Contraloría Interna del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, así como aquél en el cual comenzó de nueva cuenta el plazo para computarla, es necesario establecer la forma en que se desarrolló el procedimiento administrativo sancionatorio instruido en contra del ahora apelante.

Para tal efecto se toman en consideración las actuaciones realizadas por la Contraloría Interna de este tribunal que obran en copia certificada en el expediente que se resuelve.

Con base en lo anterior, se advierte que el procedimiento sancionador se desarrolló de la siguiente forma:

I. El siete de abril de dos mil tres, la Contraloría Interna del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación recibió el oficio OASF-0562/2003, del Auditor Superior de la Federación, Arturo González de Aragón O., mediante el cual solicitó la intervención del Órgano Interno de Control, con motivo de las irregularidades detectadas en la auditoría practicada al capítulo de gastos de servicios personales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

II. En el comunicado citado se solicitó que el Órgano Interno de Control procediera conforme a sus atribuciones e informara a la Auditoría Superior de la Federación, los resultados de su intervención respecto de las irregularidades  que se mencionan en el anexo respectivo a ese oficio.

Los actos irregulares que se le imputaron al recurrente en el procedimiento administrativo de responsabilidad número TEPJF-CI-PA-010/2003, son los denunciados en el oficio OASF-0564/2003, de tres de abril de dos mil tres, suscrito por el Auditor Superior de la Federación, Arturo González de Aragón, los cuales se encuentran contenidos en la “OBSERVACIÓN” 10.4 y su respectiva “ACCIÓN PROMOVIDA”, identificada con el número 01-03210-2-235-02-010, y transcritas en los antecedentes de la presente ejecutoria.

III. Por oficio OASF-0491/2003, el Auditor Superior de la Federación comunicó al entonces Magistrado Presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, José Fernando Ojesto Martínez Porcayo, las recomendaciones con motivo de las irregularidades detectadas en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública dos mil uno, por lo que dicho Magistrado procedió a instruir de inmediato a la Contraloría Interna, para dar atención a las acciones correctivas y supervisar el cumplimiento de las acciones preventivas a cargo de la Secretaría Administrativa.

IV. El Magistrado Presidente hizo del conocimiento de todos los integrantes de la Comisión de Administración de Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, las irregularidades detectadas por la Auditoría Superior de la Federación, mediante los oficios números TEPJF-CGAT-P-04-394; TEPJF-CGAT-P-395; TEPJF-CGAT-P-04- 396 Y TEPJF-CGAT-P04-397, todos de siete de abril de dos mil tres.

V. Con base en la observación formulada por la Auditoría Superior de la Federación, mediante oficio TEPJF/CI/172/2003 de nueve de mayo de dos mil tres, el Órgano Interno de Control recabó diversas pruebas.

VI. Una vez obtenidos los informes de las áreas respectivas, y efectuado su estudio, el nueve de junio de dos mil tres, la Contraloría Interna emitió Dictamen Técnico Administrativo de procedencia, en el que consideró que existían probables irregularidades administrativas, y señaló como presuntos responsables de su comisión, entre otros, al ahora recurrente.

VII. Sobre la base del dictamen técnico administrativo, que determinó procedente el inicio del procedimiento administrativo de responsabilidades, el nueve de junio de dos mil tres, la Contraloría Interna dictó el Auto de Inicio de Procedimiento, al que recayó el oficio TEPJF-CI-PA-010/2003, ordenó llamar a procedimiento, entre otros, al ahora recurrente, como presunto responsable, a fin de que formulara un informe sobre los hechos y presentara las pruebas que a su derecho conviniera, para lo cual se puso a su disposición el expediente del procedimiento para su consulta. El once de junio de dos mil tres, se notificó personalmente al referido servidor público, el contenido del citado auto de inicio.

VIII. El dieciocho de junio siguiente, el ahora recurrente rindió su informe, en forma mancomunada con otros servidores, en donde alegaron lo que a su derecho convino y ofrecieron pruebas. El Órgano Interno de Control ordenó recabar diversas pruebas.

IX. Concluido el Dictamen Técnico que le fue solicitado al Auditor C.P. Mauricio Fernández Contró, adscrito a la Contraloría Interna, el veintiocho de septiembre del año dos mil seis, lo entregó al Contralor Interno, quien ordenó su integración al procedimiento administrativo y hacerlo del conocimiento a los presuntos responsables, quines fueron debidamente notificados para comparecer a la audiencia de ley, la que se llevó a cabo el trece de octubre de dos mil seis.

En esa audiencia hicieron valer lo que a su derecho convino, ofrecieron alegatos orales y escritos, así como pruebas documentales públicas y privadas.

X. En virtud de que no existía prueba o diligencia pendiente por desahogar, el trece de marzo de dos mil siete, de conformidad a lo previsto por el artículo 134 fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se emitió acuerdo de cierre de instrucción en el procedimiento de responsabilidad y, en esa misma fecha, se dictó la resolución que sancionó al hoy recurrente.

Como se advierte de los antecedes precisados, la Comisión de Administración de este tribunal tuvo conocimiento de las infracciones cometidas el siete de abril de dos mil tres, cuando el Magistrado Presidente le informó de las observaciones realizadas por la Auditoría Superior de la Federación.

Asimismo, se aprecia que el inicio del procedimiento sancionador tuvo lugar el nueve de junio de dos mil tres y esta determinación fue notificada al recurrente el once de junio del mismo año.

En tales condiciones, tomando en consideración el criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya precisado, el plazo de tres años para que operará la prescripción de la facultad sancionadora de la Contraloría Interna de este Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, inició el siete de abril de dos mil tres y se interrumpió el nueve de junio de dos mil tres, cuando inició el procedimiento sancionador.

Por tanto, el nuevo comienzo del plazo de prescripción empezó a correr a partir del once de junio siguiente, fecha en que se realizó la notificación del auto mencionado al ahora recurrente, pues fue en esa actuación cuando tuvo conocimiento y fue vinculado al procedimiento correspondiente, incluso, ahí se le impuso la carga de rendir un informe sobre los hechos imputados y de ofrecer pruebas.

En consecuencia, si el plazo que debe tomarse en cuenta para establecer la prescripción de la facultad sancionadora de la Contraloría Interna es el de tres años, por las razones ya precisadas a lo largo de esta resolución, es inconcuso que éste transcurrió del once de junio de dos mil tres, cuando se notificó el auto de inicio del procedimiento al hoy apelante, al once de junio de dos mil seis, momento en que todavía se encontraba en trámite el procedimiento, razón por la cual es evidente que si la resolución que puso fin a ese procedimiento sancionador se emitió el trece de marzo de dos mil siete, esto ocurrió fuera del plazo de tres años mencionado, es decir, ocho meses después de haber prescrito la facultad sancionadora de la Contraloría Interna de este tribunal, motivo por el que tal determinación deviene ilegal y debe revocarse.

No obsta a lo anterior, que en la tesis de jurisprudencia invocada se mencione que el acto a partir del cual se debe iniciar de nueva cuenta el plazo para la prescripción, es la citación a la audiencia de ley, pues en el supuesto de hecho que motivó ese criterio, dicho acto fue el que vinculó por primera vez a los actores en ese procedimiento, pero en el presente asunto, la diligencia que tuvo esos efectos fue la notificación del auto de inicio del procedimiento no así la citación para la audiencia de ley, pues en el primer auto es donde se solicitó el informe respectivo al recurrente y se le mencionó que podía ofrecer pruebas.

Esto es, al momento de dar inicio al procedimiento es cuando se vincula al servidor público a éste, y además, se evidencia la intención de las autoridades de ejercer su facultad sancionadora, lo que se hace del conocimiento del particular al informarle la detección de irregularidades en su actuación.

Incluso, en la tesis de jurisprudencia en mención, se especificó que la emisión del auto de inicio del procedimiento administrativo sancionador, tiene dos funciones respecto de la prescripción, la primera consistente en determinar el momento de su interrupción, y la segunda, relativa a marcar el momento a partir del cual empieza de nueva cuenta a transcurrir el plazo para tal efecto.

De esta suerte, debe decirse que es fundado el concepto de agravio a estudio relacionado con la prescripción de las facultades de la autoridad sancionadora por lo que al haber alcanzado su pretensión el ahora recurrente, es innecesario analizar sus restantes motivos de inconformidad, pues el resultado de ese examen en nada variaría el sentido de esta resolución.

En tales condiciones debe revocarse la resolución reclamada y decretar que ha prescrito la facultad sancionadora de la Contraloría Interna del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación respecto de los hechos que motivaron el inicio del procedimiento administrativo número TEPJF-CI-PA-010/2003, instaurado en contra de los recurrentes.

Por lo anterior, se ordena a la Contraloría Interna de este Tribunal girar oficios a cada una de las dependencias a las cuales comunicó la sanción que ahora se revoca, a fin de que tengan conocimiento de la presente resolución, para los efectos legales a que haya lugar.

Finalmente, hágase saber a la Contraloría Interna de este Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que, en lo sucesivo, deberá observar una mayor diligencia en la tramitación y resolución de los procedimientos de responsabilidad de los servidores públicos a su cargo, a fin de evitar que prescriba su facultad sancionadora en detrimento del adecuado ejercicio de la función pública.

Por lo expuesto y fundado, se

R E S U E L V E:

PRIMERO. Se revoca la resolución recurrida, emitida el trece de marzo de dos mil siete, por la Contraloría Interna del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al resolver el procedimiento administrativo de responsabilidad TEPJF-CI-PA-010/2003.

SEGUNDO. Ha prescrito la facultad sancionadora de la Contraloría Interna del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación respecto de los hechos que motivaron el inicio del procedimiento administrativo número TEPJF-CI-PA-010/2003, instaurado en contra de Roberto Govea Araiza, entre otros.

Notifíquese personalmente al recurrente y por oficio, a la Contraloría Interna del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en ambos casos con copia certificada de la sentencia.

Así lo resolvió, por unanimidad de votos, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con la ausencia del Magistrado Manuel González Oropeza, y ante la Secretaria General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

SECRETARIA GENERAL DE ACUERDOS

SILVIA GABRIELA ORTIZ RASCÓN