JUICIOS PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO- ELECTORALES DEL CIUDADANO Y RECURSOS DE APELACIÓN

EXPEDIENTES: SUP-JDC-159/2017 Y ACUMULADOS

ACTORAS: LILIA IDALIA SARMIENTO BAUTISTA Y OTROS

AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL

MAGISTRADA: JANINE M. OTÁLORA MALASSIS

SECRETARIADO: GENARO ESCOBAR AMBRIZ, JOSÉ REYNOSO NÚÑEZ, MARCELA TALAMÁS SALAZAR Y MARIBEL TATIANA REYES PÉREZ

SECRETARIADO AUXILIAR: MIGUEL ÁNGEL ORTIZ CUÉ Y SARA CADENA BENAVIDES

Ciudad de México, a dos de junio de dos mil diecisiete.

La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación dicta sentencia en el juicio citado al rubro, en el sentido de confirmar, en la materia de impugnación, el acuerdo INE/CG59/2017 del Consejo General del Instituto Nacional Electoral,[1] por el que aprobó la demarcación territorial de los trescientos distritos electorales federales uninominales en que se divide el país y sus respectivas cabeceras distritales, a propuesta de la Junta General Ejecutiva del referido Instituto.[2]

ANTECEDENTES

I. Cuestiones previas

1. Protocolo para la Consulta a Pueblos y Comunidades Indígenas. El veintiséis de febrero de dos mil dieciséis, el Consejo General, mediante Acuerdo INE/CG93/2016, aprobó el Protocolo para la Consulta a Pueblos y Comunidades Indígenas en materia de distritación electoral.[3]

2. Criterios y Reglas Operativas para la Distritación Federal. El treinta de marzo, mediante Acuerdo INE/CG165/2016, el Consejo General aprobó los Criterios y Reglas Operativas para la Distritación Federal 2016-2017, la matriz que establece la jerarquización de los mismos para su respectiva aplicación, así como el número de distritos electorales federales uninominales que le corresponde a cada entidad federativa, en atención a lo dispuesto por el artículo 53 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.[4]

3. Entrega del primer escenario federal a las instituciones indígenas representativas. Del veinticuatro al veintinueve de mayo, veintiocho de junio al tres de julio, nueve al catorce de agosto, seis al once de septiembre, y once al dieciséis de octubre de dos mil dieciséis, se entregó el primer escenario para la distritación electoral federal de cada entidad federativa a las y los representantes de las instituciones indígenas representativas.

4. Inconformidad del Frente de Presidentes Municipales de la Sierra Sur y Valles Centrales del estado de Oaxaca. Los días treinta de noviembre de dos mil dieciséis y catorce de marzo de dos mil diecisiete, fueron presentados ante el Instituto Nacional Electoral[5] dos escritos, por los cuales diversos y diversas Presidentas municipales, Síndicas municipales, Regidoras, Agentes municipales y de Policía, así como Presidentas del Comisariado de Bienes Comunales que conforman el denominado Frente de Presidentes Municipales de la Sierra Sur y Valles Centrales, manifestaron su oposición al proceso de distritación de los distritos electorales federales en el estado y, en particular, a que desaparezca el distrito electoral federal 09, con cabecera en Santa Lucía del Camino, Oaxaca.

5. Entrega del Dictamen Técnico sobre el primer escenario. El cinco de diciembre de dos mil dieciséis, el Comité Técnico para el Seguimiento y Evaluación de los Trabajos de Distritación entregó a la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores el dictamen técnico que contiene las observaciones al primer escenario para la distritación federal por parte de los partidos políticos y las opiniones de las instituciones indígenas representativas.

6. Opinión Técnica sobre las observaciones al segundo escenario federal. Del veintiséis de enero al primero de febrero del año en curso, el Comité Técnico para el Seguimiento y Evaluación de los Trabajos de Distritación emitió la opinión técnica sobre las observaciones al segundo escenario para la distritación federal por parte de los partidos políticos y las opiniones de las instituciones indígenas representativas.

7. Entrega del Dictamen Técnico sobre el segundo escenario. El diecisiete de febrero, el Comité Técnico para el Seguimiento y Evaluación de los Trabajos de Distritación realizó la entrega a la citada Dirección Ejecutiva del dictamen técnico sobre las observaciones al segundo escenario para la distritación federal por parte de los partidos políticos y sobre las opiniones de las instituciones indígenas representativas.

8. Entrega de Opinión Técnica sobre el escenario final federal con cabeceras distritales. El seis de marzo, el Comité Técnico para el Seguimiento y Evaluación de los Trabajos de Distritación entregó a la referida Dirección Ejecutiva la Opinión Técnica sobre el escenario final federal con cabeceras distritales.

9. Presentación del escenario final. El siguiente nueve de marzo, en la tercera sesión extraordinaria de la Comisión del Registro Federal de Electores, se presentó el Escenario Final de Distritación Federal.

10. Recomendación de la Comisión del Registro Federal de Electores. En esa fecha, mediante Acuerdo INE/CRFE-04: 09/03/2017, la Comisión del Registro Federal de Electores aprobó recomendar a la Junta General que valorara las consideraciones vertidas por esa Comisión Permanente del Consejo General a fin de que, en su caso, se hicieran los ajustes necesarios a los escenarios de distritación federal de las demarcaciones territoriales en los estados de Coahuila, Oaxaca y Sinaloa, en el momento de que dicho órgano ejecutivo central determinara la aprobación del proyecto de Acuerdo de la demarcación territorial de los trescientos distritos electorales federales uninominales en que se divide el país y sus respectivas cabeceras distritales.

11. Aprobación en la Junta General Ejecutiva del proyecto de la demarcación territorial. El trece de marzo, la Junta General aprobó someter a consideración del Consejo General, la demarcación territorial de los trescientos distritos electorales federales uninominales en que se divide el país y sus respectivas cabeceras distritales.

En el referido Acuerdo, la Junta General aprobó modificar los escenarios finales de distritación federal en las entidades federativas de Coahuila, Oaxaca y Sinaloa.

12. Manifestación sobre el cambio de sede de la cabecera distrital del actual XI Distrito Electoral Federal en el estado de Oaxaca. En esa misma fecha, fue presentado ante el INE escrito firmado por autoridades municipales, comisariados ejidales, organizaciones sociales, partidos políticos y sociedad civil de la región de la Costa Chica de Oaxaca, en el que se propuso que no se permita el cambio de las oficinas del actual XI Distrito Electoral Federal con sede en la ciudad de Pinotepa Nacional a Puerto Escondido, en el estado de Oaxaca.

13. Acuerdo Impugnado. En sesión extraordinaria de quince de marzo del presente año, el Consejo General emitió el acuerdo INE/CG59/2017 POR EL QUE SE APRUEBA LA DEMARCACIÓN TERRITORIAL DE LOS TRESCIENTOS DISTRITOS ELECTORALES FEDERALES UNINOMINALES EN QUE SE DIVIDE EL PAÍS Y SUS RESPECTIVAS CABECERAS DISTRITALES, A PROPUESTA DE LA JUNTA GENERAL EJECUTIVA.

II. Medios de impugnación

A. Juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano

1. Demandas. En contra del acuerdo referido en el párrafo que antecede, en diversas fechas, las y los actores que a continuación se señalan, promovieron diversos juicios ciudadanos, ante esta Sala Superior:

Por otra parte, el cuatro de mayo de la presente anualidad, los y las ciudadanas que a continuación se señalan promovieron diversos juicios ciudadanos ante el INE:

2. Integración de expedientes, turno y requerimientos. Por acuerdo dictado por la Magistrada Presidenta de esta Sala Superior, se ordenó integrar los expedientes en que se actúan, registrarlos y turnarlos a las ponencias, para los efectos señalados en los artículos 19 y 68, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, cuyos datos de identificación son los siguientes:

De igual forma, respecto de los expedientes integrados con las demandas promovidas directamente ante esta Sala Superior, se requirió a la autoridad responsable, a fin de que realizara el trámite previsto en los artículos 17 y 18 de la Ley de Medios.

3. Cumplimientos. Los días veintiocho y treinta y uno de marzo del año en curso, el Secretario del Consejo General dio cumplimiento a los requerimientos señalados en el párrafo que antecede.

4. Requerimiento. El posterior dieciocho de abril, en el juicio para la protección de los derechos político electorales del ciudadano identificado con el número de expediente SUP-JDC-159/2017, la Magistrada Instructora requirió al Presidente del Consejo General que remitiera la documentación necesaria para resolver la litis relacionada con la consulta indígena para el proceso de distritación electoral federal 2016-2017 en el Estado de Oaxaca.

5. Cumplimiento a requerimiento. El siguiente veintiuno de abril, el Secretario Ejecutivo del Consejo General, en cumplimiento al requerimiento referido en el párrafo que antecede, remitió a esta Sala Superior un disco compacto con diversa documentación.

6. Admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, las y los Magistrados de esta Sala Superior, admitieron a trámite los diversos juicios ciudadanos y, al encontrarse debidamente integrados los expedientes, declararon cerrada la instrucción, quedando los autos en estado de dictar sentencia.

B. Recurso de Apelación

1. Demanda. Disconforme con el acuerdo previamente precisado, el veintidós de marzo del presente año, el Partido de la Revolución Democrática,[6] por conducto su representante ante el Consejo General, promovió recurso de apelación ante el INE.

Una vez recibidas las constancias en esta Sala Superior, la Magistrada Presidenta de la Sala Superior ordenó integrar el expediente SUP-RAP-126/2017, y turnarlo a la ponencia a su cargo, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

2. Radicación. El tres de abril dos mil diecisiete, la Magistrada Instructora radicó a la Ponencia a su cargo el recurso de apelación antes referidos.

3. Admisión y cierre. En su oportunidad, se acordó la admisión y cierre de instrucción del presente recurso de apelación.

II. CONSIDERACIONES

PRIMERA. Competencia. Conforme con lo previsto en los artículos 17, 41 párrafo segundo base VI y 99 párrafo cuarto fracción V, de la Constitución federal; 184, 185, 186 fracción III incisos a) y c) y, 189 fracción I, incisos c) y e), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación[7], así como 4 párrafo 1, 6 párrafo 3, 40, párrafo 1, inciso b), 44, párrafo 1, inciso a), 79, párrafo 2, 80, párrafo 1, inciso f) y 83, párrafo 1 inciso a), de la Ley de Medios, este órgano jurisdiccional es competente para conocer y resolver este medio de impugnación.

Lo anterior, toda vez que se trata de diversos juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano y un recurso de apelación, promovidos a fin de controvertir una determinación del Consejo General, órgano central del INE, respecto de la aprobación de las demarcaciones territoriales de los trescientos distritos electorales federales uninominales en que se divide el país y sus respectivas cabeceras distritales, cuyo conocimiento no está previsto para las Salas Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se actualiza un supuesto normativo competencia de esta Sala Superior.

SEGUNDA. Acumulación. Procede acumular los medios de impugnación precisados en el preámbulo de esta resolución, toda vez que de la lectura de los escritos de demanda y demás constancias de los presentes juicios ciudadanos y recursos de apelación, se desprende que existe identidad en la autoridad responsable (Consejo General) y acto impugnado (INE/CG59/2017, respecto de la aprobación de las demarcaciones territoriales de los trescientos distritos electorales federales uninominales en que se divide el país y sus respectivas cabeceras distritales).

En razón de lo anterior, atendiendo al principio de economía procesal, a fin de resolver de manera conjunta, expedita y completa, los medios de impugnación precisados en el preámbulo de esta sentencia y evitar el dictado de resoluciones contradictorias, con fundamento en los artículos 31 de la Ley de Medios; 199 fracción XI de la Ley Orgánica y 86 del Reglamento Interno, ambos del Poder Judicial de la Federación, lo procedente es acumular los expedientes SUP-JDC-160/2017, SUP-JDC-164/2017, SUP-JDC-165/2017, SUP-JDC-166/2017, SUP-JDC-167/2017, SUP-JDC-168/2017, SUP-JDC-169/2017, SUP-JDC-170/2017, SUP-JDC-171/2017, SUP-JDC-322/2017, SUP-JDC-323/2017, SUP-JDC-324/2017, SUP-JDC-325/2017, SUP-JDC-326/2017, SUP-JDC-327/2017, SUP-JDC-328/2017, SUP-JDC-329/2017, SUP-JDC-330/2017, SUP-JDC-331/2017, SUP-JDC-332/2017, SUP-JDC-333/2017, SUP-JDC-334/2017, SUP-JDC-335/2017, SUP-JDC-336/2017, SUP-JDC-337/2017, SUP-JDC-338/2017, SUP-JDC-339/2017, SUP-JDC-340/2017, SUP-JDC-341/2017, SUP-JDC-342/2017, SUP-JDC-343/2017, SUP-JDC-344/2017, SUP-JDC-345/2017, SUP-JDC-346/2017, SUP-JDC-347/2017 y SUP-RAP-126/2017 al diverso SUP-JDC-159/2017, partiendo de la base de que éste último es el más antiguo de los juicios que se analizan.

En consecuencia, se debe glosar copia certificada de los puntos resolutivos de esta resolución, a los autos de los expedientes de los medios de impugnación acumulados.

TERCERA. Causales de improcedencia. La autoridad responsable, al rendir sus respectivos informes circunstanciados, señala que las y los actores de los juicios ciudadanos SUP-JDC-159/2017, SUP-JDC-160/2017, SUP-JDC-164/2017, SUP-JDC-165/2017, SUP-JDC-166/2017, SUP-JDC-167/2017, SUP-JDC-168/2017, SUP-JDC-169/2017, SUP-JDC-170/2017 y SUP-JDC-171/2017 pertenecen a diversos municipios[8] del Estado de Oaxaca, con lo cual se evidencia que carecen de legitimación para combatir el acuerdo impugnado respecto del resto de los municipios de la referida entidad federativa y de los distritos electorales ajenos a su localidad.

Esta Sala Superior considera que es inatendible la citada causal de improcedencia, ya que ha sido criterio de este órgano jurisdiccional que quienes integran pueblos y comunidades indígenas tienen legitimación para promover los medios de impugnación en materia electoral, cuando las determinaciones de las autoridades electorales puedan vulnerar sus derechos.[9]

Por lo que al estar sustentada la causa de improcedencia en aspectos que están involucrados con la materia a resolver en el presente asunto, tales aspectos serán, en todo caso, analizados al resolver los conceptos de agravios hechos valer en las demandas de juicios ciudadanos correspondientes.

En el recurso de apelación 126/2017, la responsable aduce que se actualizan las causales de improcedencia previstas en el artículo 10, párrafo 1, incisos a) y b), de la Ley de Medios, por lo que, se debe desechar de plano la demanda.

1. Artículo 10, párrafo 1, inciso a).

Se considera que es infundada la causal de improcedencia que hace valer la autoridad responsable, consistente en que se pretende impugnar una ley general por ser opuesta a la Constitución federal o a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que México es parte, prevista en el artículo 10, párrafo 1, inciso a) de la Ley de Medios.[10]

De acuerdo con el artículo 99, párrafo primero de la Constitución federal, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es la máxima autoridad jurisdiccional en la materia, con excepción de las acciones de inconstitucionalidad que compete conocer en forma exclusiva y excluyente a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

El artículo 105, fracción II, de la Norma Fundamental prevé, como competencia exclusiva de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conocer y resolver acciones de inconstitucionalidad. Esta Norma es un medio de control de constitucionalidad que tiene como objetivo resolver, mediante un análisis abstracto, la contradicción entre una norma de carácter general que se haya impugnado y una de la Ley Fundamental. El párrafo antepenúltimo del invocado artículo 105, fracción II constitucional, establece que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución federal es la acción de inconstitucionalidad.

Por su parte, el artículo 99, párrafo sexto de la Constitución federal establece que, sin perjuicio de lo dispuesto en el referido artículo 105 constitucional (es decir, dejando a salvo el control abstracto de las leyes en la materia mediante las acciones de inconstitucionalidad), las salas del Tribunal Electoral podrán resolver la no aplicación de leyes sobre la materia electoral contrarias a la Constitución federal o a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que México es parte y que las resoluciones que se dicten en el ejercicio de esta facultad se limitarán al caso concreto sobre el que verse el juicio, así como que, en tales casos, la Sala Superior deberá informar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Esas normas prevén, por tanto, que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce un control constitucional concreto, en oposición al abstracto. Que sea un control concreto, implica que se puede analizar la constitucionalidad de una norma una vez que se haya aplicado a un caso particular.

En ese sentido, los medios de impugnación de carácter electoral son, en principio, improcedentes cuando se pretenda impugnar la no conformidad a la Constitución federal o bien a la normativa convencional aplicable, con el objeto de que declare su invalidez y, por ende, su inaplicación, ya que debe existir un acto concreto de aplicación de la norma reclamada, para que este órgano jurisdiccional federal pueda resolver sobre su no aplicación por estimarla inválida, determinación que se limitará al caso concreto.

En el presente asunto, el partido político actor impugna el acuerdo INE/CG59/2017 emitido por el Consejo General del INE, por el cual aprobó la demarcación territorial de los trescientos distritos electorales federales uninominales en que se divide el país y sus respectivas cabeceras distritales, por lo que no se advierte que controvierta norma alguna de manera abstracta, como lo aduce la responsable.

2. Artículo 10, párrafo 1, inciso b).

La responsable sostiene que el partido político no tiene interés jurídico para impugnar el acuerdo controvertido.

Es infundada la causal de improcedencia, en razón de que conforme al criterio de esta Sala Superior, los partidos políticos tienen interés difuso para impugnar los actos emitidos por las autoridades electorales, cuando considere que se puedan transgredir normas y principios que rigen en materia electoral[11].

En el caso que se resuelve, sí se satisface el requisito de procedibilidad relativo al interés jurídico, debido a que el PRD controvierte el acuerdo emitido por el Consejo General por el cual determinó la demarcación territorial de los trescientos distritos electorales federales uninominales en que se divide el país y sus respectivas cabeceras distritales.

La conclusión precedente obedece, entre otros aspectos, a que la causa de la impugnación es la violación al principio de legalidad con el dictado del acuerdo controvertido, motivo por el cual, para la procedibilidad del medio de impugnación, no es necesario acreditar un agravio directo al partido político actor.

CUARTA. Procedencia de la vía per saltum. Las y los actores de los juicios ciudadanos SUP-JDC-159/2017, SUP-JDC-160/2017, SUP-JDC-164/2017, SUP-JDC-165/2017, SUP-JDC-166/2017, SUP-JDC-167/2017, SUP-JDC-168/2017, SUP-JDC-169/2017, SUP-JDC-170/2017 y SUP-JDC-171/2017 señalan en sus escritos de demanda que interponen dichos medios de impugnación vía per saltum, a fin de controvertir el acuerdo INE/CG59/2017 emitido por el Consejo General, por el que aprobó las demarcaciones territoriales de los trescientos distritos electorales federales uninominales en que se divide el país y sus respectivas cabeceras distritales, sin expresar argumentos que sostengan la procedencia de los juicios ciudadanos por la vía mencionada.

Sin embargo, como ya se señaló en la consideración PRIMERA de la presente ejecutoria, el acto impugnado es una determinación del Consejo General, órgano central del INE, cuyo conocimiento no está previsto para el Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca o las Salas Regionales de este Tribunal Electoral, razón por la que esta Sala Superior ejerce competencia directa en los referidos juicios ciudadanos, resultando así innecesario hacer un estudio de la vía per saltum.

QUINTA. Requisitos de procedencia. Los medios de impugnación reúnen los requisitos de procedibilidad previstos en los artículos 7, 8 párrafo 1, 9 párrafo 1, 79 y 80, de la Ley de Medios, conforme con lo siguiente:

1. Forma. Se cumplen los requisitos previstos en el artículo 9, párrafo 1, de la Ley de Medios, porque en las demandas presentadas se hace constar el nombre y firma de las y los promoventes -por lo que hace al recurso de apelación SUP-RAP-126/2017, promovido por el PRD, consta la firma de quien promueve en su nombre-; el domicilio para recibir notificaciones; la identificación del acto impugnado y la autoridad responsable; la mención de los hechos y la expresión de conceptos de agravios que sustentan su impugnación. Además, se ofrecen y aportan pruebas.

2. Oportunidad. Los juicios ciudadanos SUP-JDC-159/2017 y SUP-JDC-160/2017, se presentaron ante esta Sala Superior dentro del término de cuatro días que establece la Ley de Medios, toda vez que el acuerdo impugnado fue aprobado por el Consejo General el quince de marzo del presente año y los y las actoras de dichos juicios promovieron sus demandas el veintiuno de marzo siguiente.

Así, en los referidos juicios ciudadanos, no se deben computar los días sábado dieciocho y domingo diecinueve de marzo de dos mil diecisiete, por ser inhábiles. De ahí que resulte inconcuso que se presentaron dentro del plazo de cuatro días previsto en el artículo 8, de la Ley de Medios.

Ahora bien, por lo que hace a los juicios ciudadanos SUP-JDC-164/2017, SUP-JDC-165/2017, SUP-JDC-166/2017, SUP-JDC-167/2017, SUP-JDC-168/2017, SUP-JDC-169/2017, SUP-JDC-170/2017, SUP-JDC-171/2017, SUP-JDC-322/2017, SUP-JDC-323/2017, SUP-JDC-324/2017, SUP-JDC-325/2017, SUP-JDC-326/2017, SUP-JDC-327/2017, SUP-JDC-328/2017, SUP-JDC-329/2017, SUP-JDC-330/2017, SUP-JDC-331/2017, SUP-JDC-332/2017, SUP-JDC-333/2017, SUP-JDC-334/2017, SUP-JDC-335/2017, SUP-JDC-336/2017, SUP-JDC-337/2017, SUP-JDC-338/2017, SUP-JDC-339/2017, SUP-JDC-340/2017, SUP-JDC-341/2017, SUP-JDC-342/2017, SUP-JDC-343/2017, SUP-JDC-344/2017, SUP-JDC-345/2017, SUP-JDC-346/2017, y SUP-JDC-347/2017, se considera que de igual forma fueron promovidos oportunamente, en atención a los siguientes razonamientos.

Esta Sala Superior, ha considerado que, de los artículos 1º, 2º, apartado A, fracción VIII y 17 de la Constitución federal; 1, apartado 1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 2, 4, apartado 1 y 12 del Convenio número 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, y 7 de la Ley de Medios, se advierte que el derecho constitucional de las comunidades indígenas y de sus miembros a acceder plenamente a la jurisdicción estatal, no se agota tomando en cuenta sus costumbres y especificidades culturales, así como en la asistencia de intérpretes, defensoras y defensores que tengan conocimiento de su lengua y cultura, ya que ese derecho debe ser interpretado a la luz del principio pro persona, lo que lleva a establecer protecciones jurídicas especiales a su favor.

En este sentido, tratándose de comunidades indígenas y sus integrantes, se deben tomar en consideración determinadas particularidades, obstáculos técnicos y circunstancias geográficas, sociales y culturales, que tradicionalmente han generado en la población indígena una situación de discriminación jurídica, como son la distancia y los medios de comunicación de la población donde se ubica el domicilio de la parte actora, en relación con el lugar donde se encuentra el domicilio de la autoridad ante la que se interpone el medio de impugnación.

Así, conforme al criterio de progresividad se garantizan los derechos de esas comunidades indígenas, al determinar la oportunidad de la interposición de los juicios para la protección de los derechos político electorales, como medida idónea, objetiva y proporcional para hacer efectivo el derecho de acceso integral a la jurisdicción en condiciones equitativas, con el fin de lograr la igualdad material.

Lo anterior, es acorde al criterio de esta Sala Superior, que dio origen a la tesis de jurisprudencia 7/2014, consultable en la Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 7, Número 14, de dos mil catorce, páginas quince a diecisiete (15-17), cuyo rubro es: COMUNIDADES INDÍGENAS. INTERPOSICIÓN OPORTUNA DEL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN CONFORME AL CRITERIO DE PROGRESIVIDAD.

Precisado lo anterior, la Ley de Medios, prevé que durante los procedimientos electorales, todos los días y horas son hábiles, y que cuando la violación reclamada en el medio de impugnación respectivo no se produzca durante el desarrollo de un procedimiento electoral, federal, local o municipal, según corresponda, el cómputo de los plazos se hará contando solamente los días hábiles, es decir, todos los días a excepción de los sábados, domingos y los inhábiles en términos de ley.

También, en la citada normativa procesal electoral se dispone que el término para interponer los juicios para la protección de los derechos político electorales del ciudadano es de cuatro días.

Por tanto, si bien la resolución combatida fue aprobada el quince de marzo de dos mil diecisiete y en autos no existe constancia de notificación del acuerdo impugnado, los actores y las actoras de los juicios ciudadanos SUP-JDC-164/2017, SUP-JDC-165/2017, SUP-JDC-166/2017, SUP-JDC-167/2017, SUP-JDC-168/2017, SUP-JDC-169/2017, SUP-JDC-170/2017, y SUP-JDC-171/2017 refieren, sin argumento en contrario por parte de la autoridad responsable, haber tenido conocimiento de la misma el veintiuno de marzo del presente año, por lo que el plazo de cuatro días transcurrió del miércoles veintidós al lunes veintisiete de marzo de la presente anualidad.

Por ende, si la demanda se presentó ante esta Sala Superior el viernes veinticuatro de marzo del año en curso, resulta inconcuso que su interposición se realizó dentro del término de cuatro días previsto para la interposición de los medios de impugnación, establecido en el citado artículo 8 de la ley procesal de la materia.

Ahora bien, por lo que hace a los juicios ciudadanos SUP-JDC-322/2017, SUP-JDC-323/2017, SUP-JDC-324/2017, SUP-JDC-325/2017, SUP-JDC-326/2017, SUP-JDC-327/2017, SUP-JDC-328/2017, SUP-JDC-329/2017, SUP-JDC-330/2017, SUP-JDC-331/2017, SUP-JDC-332/2017, SUP-JDC-333/2017, SUP-JDC-334/2017, SUP-JDC-335/2017, SUP-JDC-336/2017, SUP-JDC-337/2017, SUP-JDC-338/2017, SUP-JDC-339/2017, SUP-JDC-340/2017, SUP-JDC-341/2017, SUP-JDC-342/2017, SUP-JDC-343/2017, SUP-JDC-344/2017, SUP-JDC-345/2017, SUP-JDC-346/2017, y SUP-JDC-347/2017, de igual forma, los y las actoras refieren, sin argumento en contrario por de la autoridad responsable, haber tenido conocimiento del acuerdo impugnado el veintiocho de abril, por lo que el plazo legal para la interposición de las demandas, transcurrió del martes dos al viernes cinco de mayo de la presente anualidad, descontándose los días sábado veintinueve y domingo treinta de abril al ser inhábiles, así como, el lunes primero de mayo al ser un día inhábil en términos de ley.

En consecuencia, al haberse promovido los diversos juicios ciudadanos ante el INE el viernes cinco de mayo del año en curso, resulta incuestionable que se interpusieron dentro del término legal.

Cabe precisar que el acuerdo controvertido en los anteriores juicios ciudadanos fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de mayo de dos mil diecisiete, es decir, en fecha posterior a la presentación de las demandas (veinticuatro de marzo y cinco de mayo de este año).

Asimismo, el recurso de apelación se promovió oportunamente, dado que, como ya se señaló, el acto impugnado fue aprobado en sesión extraordinaria del Consejo General celebrada el quince de marzo del presente año, mientras que el escrito de apelación fue presentado por el representante del PRD el veintidós del mismo mes y año.

Por lo anterior, resulta evidente que los medios de impugnación fueron interpuestos dentro del término de cuatro días que establece el artículo 8, de la Ley procesal electoral federal, ya que, para el presente recurso de apelación, no se deben computar los días sábado dieciocho y domingo diecinueve de marzo de dos mil diecisiete, por ser inhábiles, ni el lunes veinte de marzo al haber sido un día de descanso obligatorio y de asueto a los que tiene derecho el personal del INE, como le fue informado a esta Sala Superior mediante oficio INE-SE-023/2017 firmado por el Secretario Ejecutivo del referido instituto.

En consecuencia, debido a que la controversia no está vinculada de manera inmediata y directa con algún proceso electoral federal o local que actualmente esté en desarrollo en el estado de Oaxaca, esta Sala Superior considera que las demandas fueron presentadas oportunamente.

3. Legitimación y personería. Los juicios ciudadanos se promueven por parte legítima, dado que las y los actores son ciudadanos o autoridades municipales que promueven por su propio derecho.

Por otra parte, el recurso de apelación interpuesto por el PRD, por conducto de Guadalupe Acosta Naranjo, representante suplente del referido instituto político ante el Consejo General, tiene reconocido tal carácter por la autoridad responsable al rendir su respectivo informe circunstanciado.

4. Interés jurídico. Este requisito está satisfecho, porque las y los promoventes controvierten el acuerdo INE/CG59/2017 del Consejo General mediante el cual aprobó las demarcaciones territoriales de los trescientos distritos electorales federales uninominales en que se divide el país y sus respectivas cabeceras distritales, con la pretensión de que se revoque y se consulte a las comunidades indígenas para la distritación electoral federal.

En cuanto al cumplimiento de este requisito por parte del PRD, ya quedó establecido al resolver la causal de improcedencia hecha valer por la autoridad responsable.

5. Definitividad y firmeza. La determinación controvertida es definitiva, puesto que en la normativa aplicable no se prevé algún otro medio de impugnación que deba ser agotado previamente, por el que esa determinación pudiera ser revocada, anulada, modificada o confirmada y, por tanto, es definitiva y firme para la procedibilidad del juicio promovido.

SEXTA. Estudio de fondo. Los agravios contenidos en las demandas de juicios ciudadanos y de apelación son muy similares por lo que su estudio se hará de forma conjunta a partir de tres rubros: 1. Consulta indígena, 2. Dictamen del Consejo Técnico de la Dirección del Registro Federal de Electores y propuesta del PRD y, 3. Reducción de distritos electorales y determinación de cabeceras municipales.

1. Consulta indígena

En las demandas se aducen los siguientes agravios relacionados con la consulta:

     No se realizó una consulta real ni verdadera conforme a las normas del derecho consuetudinario. Además, la autoridad fue omisa en consultar sobre la distritación.

     Ninguna autoridad solicitó, de acuerdo con las normas, prácticas, tradiciones y sistemas indígenas correspondientes, una Asamblea General para hacer una consulta respecto a la distritación electoral federal. Incluso, manifiestan que, hasta la fecha, sus pueblos desconocen dicho proceso.

     Por la prensa se tuvo conocimiento de que la Vocalía del INE realizó un foro en la Ciudad de Oaxaca, el cual no se hizo de forma culturalmente adecuada y no debe tomarse como una consulta, ya que no reúne los elementos mínimos al respecto. Agregan que la “encuesta” entregada en el foro generó molestia entre las y los asistentes y que tampoco puede tomarse como una forma de consulta. En ese sentido, afirman que el hecho de que se haya citado a las presidencias municipales a dicho foro, no significa que se haya satisfecho la consulta y que, además, se debe entender que el ayuntamiento funciona a través de un cabildo, no solo de su presidencia.

     La consulta implica atender las necesidades de cada pueblo y comunidad indígena, pues los mecanismos de consulta varían entre ellos.

     El Consejo General del INE no atendió lo previsto en la Constitución federal y en las convenciones internacionales respecto a la consulta previa, misma que no se cumple con la aplicación del Protocolo, instrumento que reduce los alcances de las garantías de las comunidades indígenas.

     En el proceso del INE sólo participaron doscientas setenta y dos comunidades de las seis mil doscientas ochenta y cuatro localidades de los quinientos setenta municipios, de los cuales el setenta por ciento de la población, considerada como la que mayormente habla una lengua indígena.

En este sentido, las doscientas setenta y dos organizaciones no representan la totalidad de las comunidades indígenas en el Estado de Oaxaca. Además, la opinión de las presidencias municipales y el llenado de un cuestionario, no es suficiente para acreditar que se cuenta con la opinión de toda una comunidad. La presidencia y el cabildo indígena, afirman, representan a quienes los eligieron, siendo la Asamblea el máximo órgano de decisión en las comunidades.

     Para hacer una efectiva y válida consulta, la autoridad administrativa electoral debió realizar lo necesario a fin de llevar cabo las consultas a las comunidades auto-adscritas como indígenas.

Aunque en sus demandas las y los actores señalan como acto impugnado el acuerdo del Consejo General del INE en el que se aprobaron las cabeceras distritales electorales federales y la conformación de los distritos electorales federales para el Estado de Oaxaca, en realidad, los agravios están dirigidos a combatir la metodología establecida en el Protocolo para la Consulta a Pueblos y Comunidades Indígenas en materia de Distritación Electoral, aprobado por unanimidad por el Consejo General del INE, el veintiséis de febrero de dos mil dieciséis y publicado en el Diario Oficial de la Federación el doce de abril del mismo año.[12]

Lo anterior, si se tiene en cuenta que los agravios ponen en evidencia que la queja de las y los actores es en el sentido de que la consulta no se realizó adecuadamente, alegaciones que no tienen por objeto poner de manifiesto vicios de inconstitucionalidad o ilegalidad del acuerdo impugnado.

En consecuencia, los planteamientos resultan inatendibles dado que dicho Protocolo adquirió definitividad al haber transcurrido el plazo para su impugnación conforme a la Ley de Medios.

En la sentencia del juicio ciudadano 175 de este año, esta Sala Superior advirtió que el Protocolo ha adquirido el carácter de firme, puesto que el momento procesal para impugnarlo ha transcurrido. Esta decisión obedeció al cumplimiento de los principios de seguridad jurídica y certeza que rigen en materia electoral, sin los cuales se podría generar un impedimento material y jurídico para la celebración de la elección, como es la distritación electoral.

En efecto, tal y como se desprende de las demandas y se analiza a continuación, los agravios se centran en impugnar cuestiones relacionadas con el Protocolo.

Contrariamente a lo que aducen las y los actores, la autoridad no fue omisa en consultar sobre la distritación, ya que, como se desprende del propio acuerdo impugnado, de su anexo uno y de las constancias que acompañan a los informes circunstanciados, la autoridad responsable llevó a cabo el proceso de consulta aprobado por medio del Protocolo que ha quedado firme. Además, esos agravios resultan contradictorios puesto que en las mismas demandas se acepta que se realizó la consulta.

Por tanto, en el caso no existe controversia sobre la realización de una consulta, pues tanto las y los actores como la responsable aceptan que se realizó.

Así, la controversia en la presente instancia es la forma en la que se realizó la referida consulta, lo que no puede ser materia de juzgamiento, tal como ya se anunció, en atención a las siguientes consideraciones.

El Protocolo señala que la consulta indígena es una secuencia de actividades[13] y que la misma se constituye, como mínimo, de seis fases.[14] La realización de foros estatales de distritación y mesas informativas especializadas constituye parte de la segunda fase (denominada “informativa”).[15]

En dicho Protocolo, se indica que a los foros estatales de distritación se invitará “a las instituciones indígenas representativas de la entidad, los representantes de los partidos políticos, las autoridades estatales y municipales, diputados locales, las autoridades electorales locales y federales y al público en general.”

En relación con las mesas informativas especializadas, se señala que participarán “las autoridades o representantes de las instituciones indígenas representativas de la entidad, las autoridades indígenas municipales, diputados indígenas de la entidad y como asistentes al evento podrán estar los representantes de los partidos políticos, las autoridades estatales y municipales, diputados locales y federales, las autoridades electorales locales y federales y el público en general”.

A partir del Anexo 1 del acuerdo impugnado, relativo a las consultas a pueblos y comunidades indígenas para el proceso de distritación Electoral 2016-2017, se desprende que, para tales foros y mesas, el INE convocó a las presidencias municipales, administradurías, representantes propietarios y propietarias ante el Consejo Local de Vigilancia del Registro Federal de Electores, integrantes del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), diputadas y diputados de la Comisión Permanente de Asuntos Indígenas de la Cámara de Diputados del Estado de Oaxaca, y de la Comisión de Asuntos Indígenas, integrantes del Consejo Consultivo de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), integrantes del Consejo Consultivo de la Secretaría de Asuntos Indígenas, así como a la presidencia del Consejo Consultivo de la CDI.[16]

En Oaxaca, el foro estatal, en donde se presentó el proyecto de distritación, y la mesa informativa, en donde se brindó información sobre el tema y se atendieron inquietudes, tuvieron lugar, respectivamente, el tres y el cinco de octubre de dos mil dieciséis.[17]

Por lo que se refiere a los cuestionarios, denominados Consulta sobre el primer escenario de Distritación Electoral Federal[18] la fase de ejecución planteada en el Protocolo, determina la forma en que será recabada la opinión de las instituciones indígenas representativas respecto de la forma en que podrían quedar agrupados los municipios en los que se ubican sus pueblos y comunidades indígenas, dentro de los distritos electorales y la propuesta de cabeceras distritales.[19]

Ahora, cuando las y los actores afirman que: 1. No se realizó una consulta real ni verdadera conforme a las normas del derecho consuetudinario; 2. La consulta implica atender las necesidades de cada pueblo y comunidad indígena; 3. El INE debió realizar lo necesario para llevar a cabo las consultas a las comunidades, y 4. El Consejo General del INE no atendió lo previsto en la Constitución federal y en las convenciones internacionales respecto a la consulta previa, misma que no se cumple con la aplicación del Protocolo; están construyendo agravios que impactan directamente en la metodología aprobada en el referido instrumento y, por tanto, resultan inatendibles, pues se trata de cuestiones vinculadas directamente con la metodología establecida en él, relativa a la forma en la cual deben llevarse a cabo las consultas para la realización de la redistritación.

Otro de los agravios tiene que ver con que ninguna autoridad solicitó que se llevara a cabo una Asamblea General para hacer una consulta respecto a la distritación y con el hecho de que la presencia de quienes ocupan presidencias municipales no es representación suficiente, además de que también hay un cabildo.

Ciertamente, esta Sala ha considerado que la Asamblea General es el órgano de producción normativa de mayor jerarquía de las comunidades indígenas.[20] Sin embargo, el hecho que el INE convocara a la consulta a las autoridades municipales, al igual que el resto de los agravios, son cuestiones que tienen que ver con la aplicación del Protocolo que ha quedado firme.

Por otro lado, en las demandas se aduce que las doscientas setenta y dos organizaciones[21] que participaron en el proceso del INE no representan la totalidad de las comunidades indígenas en el Estado de Oaxaca. Sin embargo, el hecho de que un número determinado de personas acuda o no a la consulta no es necesariamente atribuible a la autoridad administrativa electoral, pues sería tanto como exigirle que, a pesar de haber convocado, además tuviera la obligación de que asistieran, lo cual resulta imposible, a lo cual nadie está obligado, conforme al principio general de Derecho del artículo 2 del Código Civil Federal.

Finalmente, se precisa que los planteamientos de este asunto son distintos de los hechos valer en el SUP-JDC-1959/2016 en el que fue revocado el acuerdo del Consejo General[22] mediante el cual se aprobó la demarcación territorial de los distritos electorales uninominales locales en que se divide el estado de Sonora y sus respectivas cabeceras distritales.

En ese caso no se cuestionaba propiamente la metodología de la consulta contenida en el Protocolo, más bien, lo que estaba de por medio, era la valoración del resultado de la consulta realizada a quienes integran la comunidad indígena de Cucapah, perteneciente al ejido de Pozas Arvizu.

Si bien los agravios se consideran inatendibles, esta Sala Superior toma nota de que es la primera vez que se realiza una consulta indígena para una distritación, ejercicio que implicó dos años y medio de duración,[23] por lo que se parte de que esta experiencia servirá para perfeccionar próximos procesos.

2. Dictamen del Consejo Técnico de la Dirección del Registro Federal de Electores y propuesta del PRD

Las actoras y los actores aducen que el Consejo General vulnera los principios de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia, así como los criterios y reglas operativas para la distritación federal, porque no motiva ni fundamenta la idoneidad del escenario de costo 5.581173. Esto porque, según señalan, el Comité Técnico de Seguimiento y Evaluación de los Trabajos de Distritación consideró que el escenario que planteó dicho partido era el idóneo para la propuesta final.

A pesar de ello, señala la parte actora, la Comisión Nacional de Vigilancia optó por recomendar modificar el escenario presentado por los partidos Acción Nacional, Revolucionario Institucional, del Trabajo, Verde Ecologista de México, Movimiento Ciudadano, Nueva Alianza, Morena y Encuentro Social, sin que en el acuerdo reclamado se estableciera cuáles fueron los problemas de discontinuidad geográfica, accidentes geográficos y tiempos de traslados que tenía su propuesta, aunado a que el escenario aprobado vulnera los lineamientos al incrementar el valor de la función de costo total con respecto al escenario que presentó.

El agravio planteado se puede sistematizar en tres tópicos que serán analizados en el orden enunciado: A. Falta de fundamentación y motivación de la idoneidad del escenario final de costo 5.581173 y vulneración de los lineamientos al incrementar el valor de la función de costo total con respecto al escenario que presentó el PRD, B. Falta de señalamiento en el acuerdo reclamado sobre cuáles fueron los problemas de discontinuidad geográfica, accidentes geográficos y tiempos de traslados que ameritaron modificar el segundo escenario, y C. Falta de consideración del dictamen del Comité Técnico de Seguimiento y Evaluación de los Trabajos de Distritación.

A. Falta de fundamentación y motivación, así como vulneración a los lineamientos por el incremento del costo final con respecto del que presentó el PRD. Contrariamente a lo que afirman las y los actores, la idoneidad del escenario de costo 5.581173 sí está fundada y motivada en el acuerdo impugnado, razón por la cual los agravios resultan infundados.

Además, no se presenta ningún argumento para desvirtuar lo planteado por la autoridad responsable en el acuerdo de distritación.

El acuerdo impugnado señala que respecto de las entidades de Coahuila, Oaxaca y Sinaloa, en sesión extraordinaria de la Comisión del Registro Federal de Electores,[24] se solicitó recomendar a la Junta General ajustar los escenarios finales de la distritación de tales estados, en razón de los problemas de discontinuidad geográfica, accidentes geográficos y tiempos de traslado.[25]

Así consta en el acuerdo que el Comité Técnico analizó un escenario con una función de costo de 5.132056, con una desviación poblacional de 0.107009 y una compacidad geométrica de 4.801961 y concluyó que el escenario referido cumple de manera puntual con todos los criterios y reglas operativas aprobadas por el Consejo General. Sin embargo, también consta en el acuerdo impugnado, que la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores presentó el escenario a la Junta General, la que, con base en la recomendación formulada por la Comisión del Registro Federal de Electores, determinó modificarlo para presentar un escenario alterno con función de costo de 5.581173, por las siguientes razones:[26]

1.    El segundo escenario presenta un problema de discontinuidad geográfica ocasionado por porciones de los municipios de San Juan Guichicovi y San Juan Mazatlán, que se encuentran en diferentes distritos. Esta situación supone serias complicaciones logísticas y operativas, más allá de los aspectos cartográficos de semejante discontinuidad sino también por los temas de traslado, comunicación, capacitación y organización electoral, y del desarrollo de la propia jornada electoral.

2.    Por otra parte, a raíz de la inconformidad presentada por autoridades de comunidades de municipios pertenecientes a la Región Mixe, manifestaron su desacuerdo por la forma en que se atendieron sus opiniones en la consulta, y exigieron que se realice una mejor integración territorial de sus pueblos y comunidades.

3.    Por lo anterior, se determinó un escenario alterno con una función de costo de 5.581173 para resolver el problema de discontinuidad geográfica y la inconformidad de la Región Mixe en los distritos de la parte central y del Istmo de Tehuantepec, adecuaciones que en su conjunto mejoran el trazo de las demarcaciones distritales y priorizan las demandas de los pueblos y comunidades indígenas.

Como se advierte, las razones y motivos del acuerdo impugnado son que el escenario aprobado tiene por finalidad resolver el problema de discontinuidad geográfica y la inconformidad de la Región mixe en los distritos de la parte central y del Istmo de Tehuantepec.

Asimismo, en el capítulo de considerandos, el acuerdo impugnado contiene un apartado segundo sobre disposiciones normativas que sustentan la determinación[27] en el que consta la fundamentación de la decisión de la distritación aprobada.

Por tanto, no asiste razón a las y los actores cuando afirman que el acuerdo impugnado no está fundado y motivado. Asimismo, tampoco se expresa alguna observación o cuestionamiento concreto sobre la fundamentación y motivación.

Sobre el agravio en el cual afirman que el acuerdo vulnera los lineamientos al incrementar el valor de la función de costo total con respecto al escenario que presentó, se trata de una afirmación abstracta ya que no señala concretamente cuáles lineamientos se vulneran ni en qué sentido, razón por la cual el argumento es inoperante.

B. Falta de señalamiento en el acuerdo reclamado sobre cuáles fueron los problemas de discontinuidad geográfica, accidentes geográficos y tiempos de traslados que ameritaron modificar el segundo escenario. Contrario a ello, como ya fue mencionado, el acuerdo señala que dicho problema es ocasionado “…por porciones de los municipios de San Juan Guichicovi y San Juan Mazatlán, que se encuentran en diferentes distritos. Esta situación supone serias complicaciones logísticas y operativas, más allá de los aspectos cartográficos de semejante discontinuidad sino también por los temas de traslado, comunicación, capacitación y organización electoral, y del desarrollo de la propia jornada electoral…”[28]. Por esta razón el agravio resulta infundado. 

C. Falta de consideración del dictamen del Comité Técnico de Seguimiento y Evaluación de los Trabajos de Distritación. Las y los actores consideran que el Consejo General del INE pasó por alto el dictamen que emitió el Comité Técnico quien, en el marco del segundo escenario final de distritación, recibió dos propuestas, una de la mayoría de los partidos y la otra del PRD. De acuerdo con las y los actores, el Comité Técnico determinó que el escenario que más se apegaba a los criterios del INE, era el del PRD. Sin embargo, la propuesta aprobada fue la que presentaron los demás partidos políticos.

El agravio resulta infundado.

De acuerdo con el artículo 41 constitucional, Apartado B, inciso a, para los procesos electorales federales y locales corresponde al INE la geografía electoral, así como el diseño y determinación de los distritos electorales y división del territorio en secciones electorales. El mismo artículo 41 en el Apartado A, segundo párrafo, establece que el Consejo General es el órgano superior de dirección del INE.

Asimismo, el artículo 44.1. de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales,[29] dispone que el Consejo General tiene las siguientes atribuciones: hh) Aprobar la geografía electoral federal y de las entidades federativas, de conformidad con los resultados del censo nacional de población.

Con estas atribuciones, el Consejo General del INE, mediante Acuerdo INE/CG258/2014, creó el Comité Técnico y le otorgó facultades consultivas, pero no decisorias. Así, en el punto segundo del acuerdo estableció:

SEGUNDO. El “Comité Técnico para el Seguimiento y Evaluación de los Trabajos de Distritación” quedará instalado al día siguiente de la aprobación del presente Acuerdo y tendrá las siguientes funciones:

a) Asesorar y dar seguimiento al desarrollo de las actividades relacionadas con los procesos de distritación a nivel federal y estatal que se lleven a cabo;

b) Emitir opiniones técnicas y valoraciones respecto a casos particulares que le sean planteados durante los procesos de distritación a nivel estatal y federal;

c) Analizar la propuesta de criterios de redistritación que será sometida a la consideración de este Consejo General;

d) Emitir opinión técnica sobre los escenarios de distribución territorial que proponga la Junta General Ejecutiva, a través de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores;

e) Evaluar el funcionamiento del sistema informático desarrollado para la construcción de escenarios;

f) Asesorar en las materias de su especialidad a los integrantes del Consejo General, Comisión del Registro Federal de Electores, la Junta

General Ejecutiva y la Comisión Nacional de Vigilancia; […]

Así, tal y como sostuvo esta Sala Superior en el precedente SUP-RAP-122/2017,[30] la atribución para aprobar la distritación corresponde al Consejo General que no estaba constreñido a acoger el escenario propuesto por el Comité Técnico, puesto que el Consejo General es el que en realidad toma la decisión definitiva de la distritación. 

3. Reducción de distritos electorales y determinación de cabeceras municipales

Los agravios sobre este tema se sistematizan en dos tópicos: A. Reducción de distritos electorales, y B. Determinación de cabeceras distritales.

A. Reducción de distritos electorales

En las demandas, se aduce que reducir o aumentar distritos electorales vulnera el derecho al voto universal e igual, así como los criterios, poblacional y de equilibro poblacional. Ello, debido a que la responsable consideró de manera dogmática el número total de la población general del Censo de Población y Vivienda 2010, sin tener en consideración a la población ciudadana, es decir, la mayor de dieciocho años.

En este sentido, la responsable hace una interpretación restrictiva de los artículos 53, párrafo primero, de la Constitución federal, 44, párrafo 1, inciso hh) y 214 de la LGIPE, así como de los citados criterios y reglas operativas, al considerar que la demarcación territorial de los trescientos distritos electorales uninominales es la que resulte de dividir la población en general del país entre el número de distritos.

En efecto, la división de los distritos electorales debe hacerse a partir de la población total ciudadana, ya que, conforme a lo previsto en los artículos 132, párrafo 2, 137, párrafos 2 y 4, 140, párrafo 2, inciso b), 145, 147 y 153 de la citada ley general, las secciones electorales son las unidades que componen los distritos y en las cuales se ubica el electorado. De ahí que se debe vincular la información del padrón electoral y la lista nominal de electores para definir la demarcación territorial de los trescientos distritos electorales uninominales.

Por ello, el apelante considera que, conforme a lo previsto en el artículo 53 de la Constitución federal, la base respecto de la cual se divide la demarcación territorial de los trescientos distritos uninominales debe ser la información del Censo de Población de las y los ciudadanos mayores de dieciocho años, así como la procedente del padrón electoral y no la población total, como consideró la responsable.

A juicio de esta Sala Superior los anteriores conceptos de agravio son inoperantes en una parte, y en la otra infundados.

Lo inoperante de tales argumentos radica en que el partido político apelante pretende impugnar una cuestión que fue determinada en un acuerdo previo del Consejo General del INE.

En efecto, en el acuerdo identificado con la clave INE/CG165/2016,[31] la autoridad responsable determinó el número de distritos que correspondía a cada una de las entidades, conforme al último censo de población, es decir, se hizo la aplicación de lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución federal, esto porque tales parámetros son los insumos primordiales para llevar a cabo los restantes trabajos para la distritación electoral.

En efecto, de la lectura del considerando tercero del citado acuerdo, se obtiene que se aprobaron diversos criterios y reglas operativas para su aplicación y análisis en la delimitación territorial de los trescientos distritos uninominales, entre el que está el equilibrio poblacional, el cual se integró con dos criterios.

El primero, toma en consideración lo previsto en el artículo 53 de la Constitución federal, en el sentido de que para definir los trescientos distritos electoral uninominales se deben usar los resultados obtenidos en el último Censo de Población y Vivienda.

El segundo, determinó el método para la distribución de los distritos electorales, para lo cual se dividió la población total del país[32] entre el número de distritos uninominales,[33] de la cual se obtuvo una media nacional de 374,455.13.

A partir de ello, el Consejo General dividió la población de cada entidad federativa entre la media nacional para obtener el número de distritos que corresponde a la parte entera del cociente, los resultados son los siguientes:

Posteriormente, se asignó dos distritos a aquellas entidades federativas cuyo cociente fuera menor a dos, lo cual se hace evidente en el siguiente cuadro.

Finalmente, el Consejo General determinó otorgar un distrito electoral adicional a aquellos Estados cuyo cociente tuviera los números fraccionarios mayores hasta distribuir los trescientos distritos electorales uninominales, lo que se reflejó en la siguiente tabla.

A partir de lo anterior, en el punto de acuerdo tercero, se aprobó el número de distritos uninominales que correspondía a cada entidad federativa, conforme a lo previsto en el artículo 53 de la Constitución federal y los criterios previstos en el acuerdo, de la forma siguiente:

Por lo expuesto, este órgano jurisdiccional considera que no se pueden analizar los planteamientos propuestos por el partido apelante, en razón de que en el acuerdo impugnado no se dispuso el número de distritos electorales uninominales que correspondía a cada entidad federativa, sino que fue previamente. De ahí que el acto se considere definitivo y firme al no haber sido impugnado en su oportunidad.

Por otra parte, son infundados los conceptos de agravio en los cuales se aduce que en Oaxaca, el número de distritos electorales federales se redujo de once a diez, por lo que desapareció el distrito 09, con cabecera en Santa Lucía del Camino.

Esto es así, ya que se considera que la disminución de los distritos electorales uninominales por parte de la autoridad responsable, fue en términos de lo previsto en la normativa electoral.

Así, se tiene que el artículo 52 de la Constitución federal dispone que la Cámara de Diputados estará integrada, entre otros, por trescientos diputados electos por el principio de mayoría relativa mediante el sistema de distritos uninominales.

Por su parte, el artículo 53 de la propia Constitución federal prevé que la demarcación territorial de los trescientos distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir la población total del país entre los distritos señalados. Asimismo, se dispone que la distribución de los distritos electorales entre los Estados se hará teniendo en cuenta el último censo de población.

En aplicación de las citadas normas constitucionales, el Consejo General determinó que al Estado de Oaxaca le corresponden diez distritos electorales uninominales, conforme al procedimiento que llevó a cabo en el acuerdo INE/CG165/2016, y que quedó precisado en párrafos anteriores.

Por tanto, al estar sustentada la determinación en un criterio poblacional, en el cual, no solamente está involucrado el total de ciudadanas y ciudadanos que habitan la citada entidad federativa, sino de la población total del país, esto produce que algunos Estados obtengan o pierdan distritos electorales, según el crecimiento o disminución por factores de migración, nacimiento o fallecimiento de personas.

Por lo que, si una entidad federativa pierde un distrito electoral, como ocurre en el presente caso, tal circunstancia no es contraria a Derecho, ya que depende del total de la población del país, según los datos del último censo de población. De ahí lo infundado del concepto de agravio en estudio.

B. Determinación de cabeceras distritales

En concepto de las y los actores:

     El cambio de cabeceras distritales es violatorio de los artículos 14, 16 y 41 constitucionales. Señalan que el Consejo General y la Junta General omitieron revisar ampliamente el lugar que se va a redistritar, valorar técnicamente las condiciones geográficas y poblacionales de dicho lugar, así como el conocimiento específico de la materia electoral en distintos campos, tales como urbanización, accidentes geográficos, situación poblacional, cuestiones étnicas, etc. Asimismo, no se fundó ni motivó teórica ni físicamente el lugar a redistritar.

     El establecimiento de cabeceras distritales implica modificar la forma en cómo se han hecho los cómputos, así como afectar la cercanía e identificación de la ciudadanía con el órgano electoral de su municipio. Además, hay un impacto presupuestal en la modificación de las cabeceras distritales: por lo menos durante un proceso electoral ordinario, se tendrían que establecer oficinas sedes, nombrar consejerías distritales y contratar personal administrativo, duplicar gasto de arrendamiento de inmuebles, papelería, equipos de cómputo, pago de servicios.

     En el mismo sentido, es importante analizar los tiempos de traslado entre las secciones electorales y los actuales consejos distritales, mediante el uso de vías de comunicación existentes, estudio que no realizó la Junta General.

     De acuerdo con la Tabla de Traslado del Registro Federal de Electores del INE, se puede determinar que, dada la extensión territorial del Estado de Oaxaca y la funcionalidad de sus vías de comunicación, no se encuentran analizados en el acuerdo impugnado los tiempos de traslado para determinar los cambios de cabeceras distritales de Santo Domingo Tehuantepec a Salina Cruz, Heroica Ciudad de Juchitán a Ciudad Ixtepec y Santiago Pinotepa Nacional a Puerto Escondido, es decir, no se pronuncia por el tiempo de traslado máximo entre una sección y un Consejo Distrital Electoral ni se acredita absoluta eficacia al no contemplar las dificultades para la entrega de paquetes electorales.

     Los criterios establecidos para la distritación no se cumplen, ya que, además de que no se les consultó, las cabeceras modificadas no son las más grandes ni se encuentran en un punto intermedio del distrito, pues no reducen el tiempo de traslado, por el contrario, lo incrementa.

Esta Sala Superior considera que son infundados los anteriores conceptos de agravio por lo siguiente.

El procedimiento de distritación es complejo, porque la autoridad administrativa electoral debe llevar a cabo una serie de actos para poder determinar la nueva demarcación territorial de los trescientos distritos electorales uninominales y sus respectivas cabeceras distritales.

En relación con la determinación de las cabeceras distritales, el Consejo General responsable en el acuerdo INE/CG165/2016 estableció, dadas las funciones administrativas y de logística electoral, diversos criterios que se debían tener en consideración.

Así, se dispuso que la localidad que se considerara para cabecera distrital debería tener vías de comunicación eficientes hacía todos los puntos del distrito, con el objeto de que la entrega a quienes presidan las mesas directivas de casilla y recepción de los paquetes en el Consejo Distrital se hiciera en el menor tiempo posible.

Este aspecto, está relacionado con el criterio 6 para la distritación, el cual toma en consideración los tiempos de traslados entre las cabeceras, tomando como base la red nacional de caminos que provee el Instituto Nacional de Geografía.

También, se debía contar con un número relevante de población y condiciones favorables para que la ciudadanía pueda efectuar los trámites respectivos.

En caso de haber dos o más localidades semejantes y una de ellas fuera cabecera distrital, ésta prevalecería para evitar erogaciones innecesarias al existir ya instalaciones acondicionadas para prestar servicio y con el personal necesario.

Además, la responsable estableció como criterio, que cuando una localidad se hubiera determinado como cabecera distrital en la anterior distritación, pero se tratara de una zona con problemas de seguridad, con dificultad de acceso o que pudiera contar con mejores instalaciones que facilitaran las funciones de los centros de monitorio, se debía buscar una nueva ubicación.

Ahora bien, debido a la nueva distritación, el Estado de Oaxaca perdió uno de sus distritos electorales, lo cual, provocó una restructura total del territorio, con el correspondiente cambio de cabeceras distritales.

Acorde a lo anterior, se llevó a cabo el procedimiento de distritación, en especial, la determinación de las cabeceras que corresponden a cada uno de los diez distritos electorales uninominales que le correspondieron al Estado de Oaxaca.

Para ello, tuvo en cuenta lo manifestado por diversas presidencias municipales que se autodenominan “Frente de Presidentes Municipales de la Sierra del Sur y Valles Centrales”, esto en el marco de la consulta indígena efectuada por el INE, en el que adujeron que se oponían al cambio de la cabecera distrital, a lo que, la responsable consideró que ante la disminución de un distrito electoral en la entidad federativa, se tenía que prescindir de la cabecera distrital ubicada en Santa Lucía del Camino.

Asimismo, la responsable dio respuesta a la solicitud que hicieron autoridades municipales, comisarías ejidales, organizaciones sociales, partidos políticos y la sociedad civil de la Región de la Costa Chica de Oaxaca, para que no cambiara la cabecera distrital de Pinotepa Nacional a Puerto Escondido.

En el sentido de que no era procedente dejar la cabecera distrital en Pinotepa Nacional, ya que la Junta Local Ejecutiva de la citada entidad federativa informó que en el proceso electoral federal 2014-2015 se registraron problemas de seguridad que derivaron en el cambio de adscripción de la Vocal Ejecutiva Distrital.

Esto, aunado a que, la infraestructura carretera no ofrece las mejores alternativas de traslado dentro del propio distrito y hacia la capital del Estado.

Finalmente, el Centro de Verificación y Monitoreo instalado en esa población no captaba las señales de radio y televisión, lo cual impactaba en el monitoreo del pautado.

Por su parte, consideró adecuado el cambio a la ciudad de Puerto Escondido por estar geográficamente mejor ubicada, tener mejores servicios públicos y el tiempo de traslado a la capital es menor.

Además, en la citada localidad hay dos señales de radio y tres de televisión, lo cual amplia la cobertura del monitoreo del pautado.

Con respecto al cambio de las restantes cabeceras distritales, la responsable tuvo en consideración las recomendaciones que hizo la Junta Local Ejecutiva en el sentido de que: Respecto al cambio de cabecera de Santo Domingo Tehuantepec a Salina Cruz en el Distrito Electoral Federal 05 de Oaxaca, se consideró que la población y sus servicios son mejores, lo cual mejora la logística electoral, a pesar del aumento del tiempo de traslado.

Con relación al cambio de cabecera de la Heroica Ciudad de Juchitán a Ciudad Ixtepec en el Distrito Electoral Federal 07, se determinó que, en razón de los problemas de seguridad al existir un alto grado de violencia y conflictos que han afectado la operación normal del INE, pues han tomado las instalaciones, retenido a las y los funcionarios, destruido el mobiliario y mesas directivas de casilla, no obstante que la población de Ixtepec fuera menor.

Como se advierte, las razones que tuvo en consideración el Consejo General para el cambio de cabeceras distritales son acordes a los criterios que estableció previamente en el acuerdo INE/CG165/2016, consistentes en tener vías de comunicación eficientes, mejores servicios, seguridad en la localidad, con la finalidad de optimizar las funciones administrativas y la logística electoral.

A partir de lo expuesto, esta Sala Superior considera que la autoridad responsable sí fundó y motivó adecuadamente los cambios de cabecera distrital, puesto que fue a partir de los criterios que estableció previamente y al expresar en cada caso las razones por las cuales determinó el cambio, sin que se advierta que haya dado peso específico a los tiempos de traslado dentro del propio distrito electoral, como lo aducen las y los accionantes, sino que la razón primordial del cambio radicó en que el lugar determinado para la localización de la cabecera distrital permita el adecuado desempeño de las funciones electorales que se prevén en la Constitución federal y en la normativa electoral.

Conforme a lo anterior, este órgano jurisdiccional considera que son inoperantes los restantes conceptos de agravios en los cuales se aduce que el cambio de cabeceras distritales provoca un mayor tiempo de traslado al interior del distrito, porque tal argumento no es suficiente para que esta Sala Superior determine que el cambio de lugar de las actuales cabeceras distritales fue indebido, pues como se apuntó, la decisión adoptada por la responsable se basó en el hecho de que al Estado de Oaxaca le correspondió un distrito menos que en la anterior distritación electoral, lo que implicó redistribuir el territorio estatal en los diez distritos electorales uninominales, lo que originó que se tuviera que determinar, en ciertos casos, el cambio de las cabeceras distritales a partir de los criterios que previamente estableció.

Por lo expuesto y fundado, se emiten los siguientes:

III. RESOLUTIVOS

PRIMERO. Se acumulan los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano y el recurso de apelación identificados con las claves SUP-JDC-160/2017, SUP-RAP-126/2017, SUP-JDC-164/2017, SUP-JDC-165/2017, SUP-JDC-166/2017, SUP-JDC-167/2017, SUP-JDC-168/2017, SUP-JDC-169/2017, SUP-JDC-170/2017, SUP-JDC-171/2017, SUP-JDC-322/2017, SUP-JDC-323/2017, SUP-JDC-324/2017, SUP-JDC-325/2017, SUP-JDC-326/2017, SUP-JDC-327/2017, SUP-JDC-328/2017, SUP-JDC-329/2017, SUP-JDC-330/2017, SUP-JDC-331/2017, SUP-JDC-332/2017, SUP-JDC-333/2017, SUP-JDC-334/2017, SUP-JDC-335/2017, SUP-JDC-336/2017, SUP-JDC-337/2017, SUP-JDC-338/2017, SUP-JDC-339/2017, SUP-JDC-340/2017, SUP-JDC-341/2017, SUP-JDC-342/2017, SUP-JDC-343/2017, SUP-JDC-344/2017, SUP-JDC-345/2017, SUP-JDC-346/2017, y SUP-JDC-347/2017, al diverso SUP-JDC-159/2017.

En consecuencia, glósese copia certificada de los puntos resolutivos de la presente sentencia a los autos de los expedientes acumulados.

SEGUNDO. Se confirma, en lo que fue materia de impugnación, el acuerdo INE/CG59/2017, emitido por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral.

NOTIFÍQUESE como corresponda.

En su oportunidad, devuélvanse las constancias que correspondan y, acto seguido, archívese este expediente como total y definitivamente concluido.

Así lo resolvieron, por unanimidad de votos, las Magistradas y los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. La Secretaria General de Acuerdos da fe.