JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO

EXPEDIENTE: SUP-JDC-529/2023

MAGISTRADO PONENTE: FELIPE DE LA MATA PIZAÑA[1]

Ciudad de México, ocho de noviembre de dos mil veintitrés.

Sentencia que, con motivo de la demanda presentada por Danna Guadalupe Gaytán Domínguez, Diana Lilian López Cabrera, Edgar Ricardo Mora Ucan, Jorge Antonio Espinosa Chame, Linger Jesús Méndez Vidal, Marco Antonio Cocom Méndez, Luis Ignacio Espinosa Chame y Eduardo Gaspar Cámara May determina: a) que la Sala Superior es competente para resolver el asunto, b) revocar la resolución emitida por el Tribunal Electoral del Estado de Quintana Roo, en el juicio JDC/021/2023 y acumulados, y c) vincular al Congreso local y al OPLE para los efectos precisados en la presente resolución.

GLOSARIO

I. ANTECEDENTES

1. Demandas. El catorce de septiembre[2] la parte actora, quienes se autoadscriben como integrantes de la comunidad LGBTTTIQA+, controvirtieron la omisión tanto del Congreso local como del OPLE de implementar acciones afirmativas, en sus respectivos ámbitos de competencia, para garantizar los derechos político-electorales a ser votados en elecciones populares e integrar autoridades administrativas electorales, de quienes pertenecen a esa comunidad.

2. Acto impugnado. El doce de octubre, el Tribunal local calificó como infundadas las omisiones señaladas.

3. Juicio de la ciudadanía

a. Demanda. Inconformes, el dieciocho de octubre, la parte actora impugnó la resolución del Tribunal local.

b. Consulta. El veinticinco de octubre, la Sala Xalapa consultó a la Sala Superior la competencia para conocer y resolver el asunto.

c. Turno. Recibidas las constancias, la presidencia de esta Sala Superior acordó integrar el expediente SUP-JDC-529/2023 y turnarlo a la ponencia del magistrado Felipe de la Mata Pizaña.

d. Sustanciación. En su momento se radicó y admitió la demanda; y se cerró instrucción.

II. COMPETENCIA

La Sala Superior es competente para conocer y resolver la controversia, porque se trata de un juicio de la ciudadanía promovido en contra de la sentencia del Tribunal local por la que determinó infundadas las omisiones del OPLE y del Congreso local de implementar acciones afirmativas, en sus respectivos ámbitos de competencia, para garantizar los derechos político-electorales a ser votados en elecciones populares, así como a integrar autoridades administrativas electorales, de quienes pertenecen a la comunidad LGBTTTIQA+[3].  

III. REQUISITOS DE PROCEDENCIA

La demanda cumple los requisitos para dictar una sentencia de fondo conforme a lo siguiente[4]:

1. Forma. La demanda se presentó por escrito; se hace constar el nombre de la parte actora y la firma autógrafa de cada una de las personas promoventes; el acto impugnado y la autoridad responsable; los hechos; los agravios, y los artículos posiblemente violados.

2. Oportunidad. Se cumple, porque el acto impugnado se notificó a la parte actora el doce de octubre[5], por lo que el plazo para impugnar transcurrió del viernes trece al miércoles dieciocho de octubre, sin contar el sábado catorce y domingo quince, por ser inhábiles[6]; por lo que al haberse presentado la demanda el último día referido, es evidente que se hizo dentro del plazo legal de cuatro días[7].

3. Legitimación. La parte actora cuenta con legitimación porque sus integrantes comparecen en su calidad de personas ciudadanas, y acuden por propio derecho.

4. Interés jurídico. La parte actora cuenta con interés jurídico para controvertir el acto impugnado, al haber sido parte actora en el juicio de la ciudadanía local en la que se emitió la sentencia impugnada[8].

5. Definitividad. Se cumple, porque no existe otro medio de impugnación para controvertir la determinación impugnada.

IV. ESTUDIO DE FONDO

A. ¿Qué resolvió el Tribunal local?

El Tribunal local determinó infundadas las omisiones del OPLE y del Congreso local, con base en lo siguiente:

1.     La intención de la parte actora consistía en controvertir que[9]:

         El OPLE no ha dictado acciones afirmativas encaminadas a garantizar que las personas pertenecientes al grupo LGBTTTIQA+: a) puedan integrar los consejos distritales y municipales del OPLE que se instalarán durante el proceso electoral local 2024, y b) puedan ser votadas para ocupar cargos de elección popular.

         El Congreso local no ha implementado medidas legislativas para hacer efectivos los derechos político-electorales de las personas integrantes del grupo LGBTTTIQA+ a ser votados para diputaciones locales y ayuntamientos.

2.     No había omisión por parte del OPLE, toda vez que:

         En relación con el derecho a integrar autoridades electorales:

o       El trece de septiembre, dictó un acuerdo por el que emitió los Lineamientos para el reclutamiento, selección y designación de presidencias, consejerías electorales y vocalías de los consejos distritales y municipales del OPLE, para el proceso electoral local 2024[10].

o       En esos Lineamientos hay acciones afirmativas para quienes integran el grupo LGBTTTIQA+, pues prevén: a) las Direcciones de Organización y Cultura Política verificarán que, en la integración de cada uno de los 15 consejos distritales y 4 consejos municipales, se cumpla con la inclusión de personas pertenecientes a grupos de atención prioritaria, entre los que está el LGBTTTIQA+; b) en caso de contar con los aspirantes necesarios, al menos una persona propietaria de cada Consejo deberá pertenecer a alguno de los grupos de atención prioritaria.

o       En la página web del OPLE se ha difundido la Convocatoria para el reclutamiento, selección y designación de las presidencia, consejerías y vocalías de los consejos distritales y municipales para el proceso electoral 2024[11].

        En relación con la garantía de que las personas del grupo LGBTTTIQA+ puedan ser votadas para ocupar cargos de elección popular, el OPLE:

o       En el marco del proceso electoral 2021-2022, había emitido un acuerdo[12] en el cual implementó criterios y procedimientos en materia de paridad en el registro de candidaturas a diputaciones y a la gubernatura, e implementó acciones afirmativas en la postulación de candidaturas a diputaciones locales por ambos principios, a fin de que se incluyan cuotas de personas integrantes del grupo LGBTTTIQA+.

o       Con la emisión de dicho acuerdo, el OPLE cumplió con dictar acciones afirmativas a favor de la comunidad, pues vinculó a los partidos políticos, coaliciones y candidaturas comunes a emitir los actos que atendieran a los principios constitucionales de igualdad y no discriminación.

Aunado a que, en Quintana Roo transcurre la conclusión del proceso electoral 2021-2022 y el inicio del siguiente, el cual tendrá lugar en enero de 2024, sin que se advierta en el caso alguna circunstancia que haga sospechar que, en lo futuro, el OPLE omitirá dictar las acciones afirmativas necesarias.

3.     No había omisión por parte del Congreso local.

         Si bien la legislación local no prevé medias legislativas tendentes a garantizar los derechos político-electorales de personas pertenecientes a la comunidad LGBTTTIQA+, lo cierto es que el Congreso local manifestó estar en la etapa de estudio, análisis y discusión de diversas iniciativas que buscan establecer a nivel constitucional y legal la acción afirmativa consistente en cuotas de participación para grupos vulnerables (personas jóvenes, con discapacidad, indígenas, afromexicanas, LGBTTTIQA+ y adultas mayores).

         El Congreso local señaló que, a partir del trece de octubre de dos mil veintidós, inició con el proceso legislativo de la iniciativa de Decreto por el cual se reforma la Constitución Local y la Ley de Instituciones en materia de cuota joven e indígena y de su estudio se han realizado avances en el sentido de incluir cuotas a favor de todos los grupos vulnerables.

         De las constancias remitidas por el Congreso local, relacionadas con la iniciativa referida, se advierte que se han incorporado cuotas a favor de la diversidad sexual.

         Como lo refirió el Congreso local, en la acción de inconstitucionalidad 142/2022 y sus acumuladas, relacionadas con reformas en Coahuila, la SCJN señaló la necesidad de realizar consultas previas a personas con discapacidad y pueblos indígenas y afromexicanos.

Así, el Tribunal local señaló que, en caso de que no se emitiera la reforma atinente de manera oportuna, según lo previsto en el artículo 105 de la CPEUM, el OPLE debía implementar con oportunidad las acciones afirmativas necesarias para que las personas integrantes al grupo LGBTTTIQA+ pudieran ser votadas en las elecciones de diputaciones y ayuntamientos.

B. ¿Qué plantea la parte actora?

La parte actora aduce vulneración a los principios de exhaustividad, congruencia interna y externa, debida fundamentación y motivación, seguridad jurídica, y acceso a la justicia. Sus agravios pueden identificarse con las temáticas siguientes:

TEMA 1. Estudio indebido sobre la omisión atribuida al Congreso local

La responsable determinó infundada la omisión del Congreso local únicamente en lo manifestado por dicho órgano, y en los actos que ha realizado en el marco del proceso legislativo de la iniciativa de reformas en materia de cuota joven e indígena; sin embargo, no se advierte ninguna disposición encaminada a garantizar el acceso real y efectivo de los derechos políticos de las personas del grupo LGBTTTIQA+.

Además, la omisión del Congreso local subsiste, con independencia de que esté realizando estudios, análisis y discusiones sobre diversas iniciativas para grupos vulnerables, pues no hay certeza de que efectivamente se establezcan cuotas LGBTTTIQA+.

El Tribunal local incurrió en incongruencia externa porque, por una parte, reconoció la obligación del Congreso local de legislar sobre la tutela de los derechos de los grupos vulnerables y señaló que tal órgano reconoció no haber concluido el proceso legislativo para implementar acciones afirmativas a favor de todos los grupos vulnerables, no obstante, la responsable determinó infundada su omisión de legislar sobre medidas legislativas a favor de la comunidad LGBTTTIQA+.

Incluso, hay incongruencia porque el Tribunal local vinculó al OPLE para que implemente oportunamente acciones afirmativas a favor de las personas integrantes de la comunidad LGBTTTIQA+, siendo que ya había señalado que no había omisión del Congreso local ni del OPLE.

Resulta incongruente que la responsable planteara la posibilidad de que el Consejo local no pudiera instrumentar las medidas afirmativas a favor de la comunidad LGBTTTIQA+, derivado de los 90 días establecidos en el artículo 105, de la CPEUM, pues tales medidas no son fundamentales.

TEMA 2. Estudio indebido sobre la omisión atribuida al OPLE

La parte actora refiere que fue indebido que la responsable considerara que no hay omisión del OPLE por el hecho de que aún no ha iniciado el procedimiento electoral, pues la implementación de tales acciones es un mecanismo complejo que debe preverse con suficiente anticipación.

El Tribunal local basó erróneamente su determinación en un acuerdo[13], que previó acciones afirmativas implementadas en el proceso electoral que ya concluyó (2021-2022), y lo ahí establecido no puede considerarse aplicable para el proceso 2024.

Sin que sea válido que la responsable señalara que no hay elementos para considerar que no las implementará con posterioridad, pues ello es a un acto futuro de realización incierta.

TEMA 3. Omisión de estudiar todos los agravios planteados e indebida aplicación de la suplencia de la queja

El estudio realizado por el Tribunal local es contrario a la suplencia de la queja, pues debió prevenir a la parte actora para que precisara el acto reclamado, en lugar de limitar su pretensión a la omisión de implementar acciones afirmativas para las personas de la comunidad LGBTTTIQA+.

La responsable no atendió todos los planteamientos hechos valer y limitó el estudio a la omisión de prever acciones afirmativas en favor de la comunidad LGBTTTIQA+, no obstante, no sólo se planteó la omisión de implementar acciones afirmativas, sino de garantizar los derechos de quienes integran la comunidad LGBTTTIQA+ de ser votados, de tener representación en el Congreso local, y los ayuntamientos, así como a integrar órganos colegiados electorales.

C. ¿Cuál es la materia de controversia y la metodología de estudio?

En consideración de esta Sala Superior, todos los agravios tienen como pretensión evidenciar que, el Tribunal local se equivocó al considerar que no existen las omisiones impugnadas.

Para evidenciar lo erróneo de esa conclusión, la parte actora sostiene la falta de congruencia y exhaustividad, la indebida fundamentación y motivación, la falta a la seguridad jurídica y de acceso a la justicia, porque el Tribunal local consideró que no había omisión por parte del Congreso local y del OPLE.

En ese sentido, enseguida se procederá al estudio de los agravios, partiendo del tema vinculado con la omisión atribuida al Congreso local[14], por ser esta omisión lo que pretende acreditar la parte actora.

Además, de tener por acreditada la omisión del Congreso local, el efecto sería, en su caso: a) vincular a ese órgano legislativo para que emita las medidas legislativas necesarias para garantizar la participación de las personas integrantes del colectivo LGBTTTIQA+, en cargos de elección popular y cargos públicos, aplicables a partir del proceso electoral ordinario posterior al que iniciará en enero de 2024, dado que, a la fecha en que se resuelve, dicho órgano ya no estaría en tiempo de hacerlo, conforme a lo previsto en el artículo 105 de la CPEUM, y b) vincular al OPLE para que de manera oportuna implemente las acciones afirmativas necesarias para garantizar el derecho político-electoral de ser votadas a los cargos de elección popular a las personas integrantes del colectivo LGBTTTIQA+, en el proceso electoral 2024.

D. ¿Qué resuelve Sala Superior?

a) Decisión.

Son fundados los agravios porque el Congreso local no ha cumplido con su obligación de implementar las medidas legislativas necesarias que garanticen el derecho político-electoral de las personas integrantes de la comunidad LGBTTTIQA+ a ser votadas para ocupar cargos de elección popular, no obstante que tal obligación tiene sustento constitucional y convencional[15].

b) Justificación

Marco normativo

Obligación de juzgar con perspectiva de género

La SCJN estableció un método para juzgar con perspectiva de género, el cual prevé que las personas juzgadoras deben: i) identificar si existen situaciones de poder que por cuestiones de género den cuenta de un desequilibrio entre las partes; ii) cuestionar los hechos y valorar las pruebas desechando cualquier estereotipo o prejuicio de género; iii) si el material probatorio no sea suficiente, ordenar las pruebas necesarias; iv) de detectarse la situación de desventaja por cuestiones de género, cuestionar la neutralidad del derecho aplicable, así como evaluar el impacto diferenciado de la solución propuesta para buscar una resolución justa e igualitaria de acuerdo al contexto de desigualdad por condiciones de género; v) aplicar los estándares de derechos humanos; y, vi) procurar un lenguaje incluyente[16].

Derechos político-electorales de las personas que integran la comunidad LGBTTTIQA+

El artículo primero de la CPEUM prevé que todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en ella y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte. Asimismo, prohíbe todo tipo de discriminación motivada, entre otros, por razones de orientación sexual e identidad de género.

En relación con los derechos político-electorales dispone que son prerrogativas de cualquier persona, entre otros: a) votar en las elecciones populares; b) poder ser votada en condiciones de paridad para todos los cargos de elección popular, teniendo las calidades que establezca la ley; c) asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país; y, d) poder ser nombrada para cualquier empleo o comisión del servicio público[17].

La Convención Americana sobre los Derechos Humanos[18] y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[19] disponen que todos las personas ciudadanas gozarán de los siguientes derechos y oportunidades: a) participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) votar y ser elegidas en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.

La ratificación[20] por parte del Estado mexicano de la Convención Interamericana contra toda Forma de Discriminación e Intolerancia implicó su compromiso a: a) adoptar políticas especiales y acciones afirmativas para garantizar el goce o ejercicio de los derechos y libertades de personas o grupos que sean sujetos de discriminación o intolerancia; b) promover condiciones equitativas de igualdad de oportunidades, inclusión y progreso para estas personas o grupos, y c) asegurar que sus sistemas políticos y legales reflejen apropiadamente la diversidad dentro de su sociedad a fin de atender las necesidades especiales legítimas de cada sector de la población[21].

Los Principios de Yogyakarta[22] son otro importante para el Estado mexicano, en ellos se prevé que todas las personas tienen derecho: a) al disfrute de todos los derechos humanos, sin discriminación por motivos de orientación sexual o identidad de género[23]; b) a ser iguales ante la ley y tienen derecho a igual protección por parte de la ley[24], y c) a ser ciudadanas y gozar del derecho a participar en la conducción de los asuntos públicos, incluido el derecho a postularse a cargos electivos, por lo que establece que los Estados revisarán, enmendarán y promulgarán leyes para asegurar el pleno goce del derecho a participar en la vida y los asuntos públicos y políticos, incluyendo todos los niveles de servicios brindados por los gobiernos y el empleo en funciones públicas, incluso en la policía y las fuerzas armadas, sin discriminación por motivos de orientación sexual o identidad de género[25].

Omisiones legislativas

En materia de omisiones legislativas, la Sala Superior ha establecido que:

        La omisión legislativa de carácter concreto se configura cuando el poder legislativo no cumple, en un tiempo razonable o dentro del plazo determinado en la CPEUM, un mandato concreto de legislar, impuesto expresa o implícitamente por la misma Ley Suprema[26].

        En términos de los artículos 1° y 133 de la CPEUM, se puede actualizar una omisión legislativa cuando el poder legislativo no cumple su obligación de adoptar medidas a favor de un grupo en situación de vulnerabilidad derivada de instrumentos internacionales[27].

        Las omisiones legislativas de facultades de ejercicio obligatorio pueden vulnerar los derechos humanos, así como los principios constitucionales que rigen las elecciones: certeza, imparcialidad, independencia, profesionalismo, legalidad, objetividad y máxima publicidad[28].

Conclusión del marco normativo

Lo anterior permite concluir que el caso debe juzgarse bajo una perspectiva de género, en el que debe garantizarse el reconocimiento y goce de los derechos político-electorales de las personas que integran el colectivo LGBTTTIQA+, de tal forma que pueda determinarse si se actualizan las omisiones alegadas y si con ello se vulneran derechos humanos, así como los principios constitucionales que rigen las elecciones.

Caso concreto

Esta Sala Superior considera que son fundados los agravios relacionados con el estudio indebido sobre la omisión atribuida al Congreso local, porque, contrario a lo señalado por la responsable, dicho órgano no ha cumplido su obligación de implementar las medidas legislativas necesarias que garanticen el derecho político-electoral de las personas integrantes de la comunidad LGBTTTIQA+ a ser votadas para ocupar cargos de elección popular, no obstante que tal obligación tiene sustento constitucional y convencional[29].

Los órganos legislativos de las entidades federativas, en ejercicio de su soberanía, libertad configurativa y competencia, están obligados a implementar los mecanismos necesarios y que consideren idóneos para garantizar los derechos político-electorales de las personas que integran la comunidad LGBTTTIQA+ a votar y ser votados, desempeñar cualquier función pública en todos los niveles de gobierno; participar en la dirección de los asuntos públicos, ser designadas o elegidas para cualquier órgano representativo, entre otros.

En el caso, se advierte que, en la Constitución local y en la legislación electoral respectiva hay carencia de medidas legislativas que doten de certeza sobre la forma de garantizar el derecho político-electoral de las personas que forman parte de la comunidad LGBTTTIQA+ a ser votadas.

Ello, con independencia de que el Congreso local se encuentre en el proceso legislativo relacionado con una iniciativa de reformas a la Constitución Local y a la Ley de Instituciones en materia de cuota joven e indígena, pues lo cierto es que esto no implica que en la Constitución local y en la legislación electoral respectiva se cuente con medidas legislativas que doten de certeza sobre la forma de garantizar el derecho político-electoral de las personas que forman parte de la comunidad LGBTTTIQA+ a ser votadas.

En ese sentido se tiene que el Congreso local no ha implementado alguna medida específica para garantizar los derechos político-electorales de las personas que integran la comunidad LGBTTTIQA+, para que puedan participar en la vida política y pública del país y asegurar que sean incluidas de manera igualitaria, plena y efectiva en la sociedad, como puede ser el acceso a los cargos públicos y de elección popular.

Importa destacar que la pertinencia de adoptar distintas medidas deriva de la evidencia de la exclusión política y social, que obstaculizan el ejercicio de los derechos políticos de las personas de la diversidad sexual.

Al respecto, la Sala Superior ha emitido una sólida línea de precedentes en materia de derechos político-electorales de las personas que integran la comunidad LGBTTTIQA+, donde ha señalado la necesidad de adoptar todas las medidas que sean pertinentes para hacer efectivos sus derechos reconocidos[30].

Así, si en el caso no hay normas tendentes a garantizar los derechos político-electorales de las personas que integran la comunidad LGBTTTIQA+, entonces el Congreso local tiene la obligación de establecer medidas en favor de las personas de la diversidad sexual y de género, para garantizar la igualdad sustantiva y estructural, así como la no discriminación, pues existe un mandato constitucional y convencional que lo vincula a establecer disposiciones que garanticen el acceso en condiciones de igualdad para que las personas que integran la comunidad LGBTTTIQA+ puedan ejercer plenamente sus derechos en materia político-electoral.

Por ello, en el caso se considera que asiste la razón a la parte actora, en cuanto a que el Congreso local ha sido omiso en legislar en materia de derechos político-electorales de las personas del colectivo LGBTTTIQA+.

Ello, porque ni en la Constitución local ni en las leyes electorales locales se prevén medidas específicas para garantizar a las personas que integran la comunidad LGBTTTIQA+ el ejercicio de sus derechos político-electorales, con el objetivo de hacer realidad la igualdad material y, por tanto, eliminar cualquier situación de invisibilidad, injusticia, desventaja o discriminación.

Al respecto, importa precisar que resulta insuficiente lo previsto en el artículo 13 de la Constitución local[31], ya que se trata de un principio abstracto y general que orienta la actividad del legislador, pero que, en modo alguno, constituye una acción afirmativa concreta sobre el cómo o cuántos cargos de elección popular están reservados para la comunidad LGBTTTIQA+, cuya especificidad se requiere, a fin de tener certeza sobre cómo se respetarán los derechos político-electorales de tal grupo.

Por otra parte, lo resuelto en este asunto en modo alguno se contrapone con lo determinado por la SCJN en la acción de inconstitucionalidad 50/2022, al tratase de controversias distintas.

En la citada acción se analizó la reforma a la Constitución de Nuevo León y a la ley electoral local. En concreto, se analizó el artículo 144 bis 3 de la ley local, bajo el concepto de invalidez de que no se dispusieron garantías que aseguraran que las personas de la comunidad LGBTTTIQA+ integren los ayuntamientos más poblados. Es decir, la materia de controversia fue una disposición expresamente emitida por el legislador y no una omisión legislativa propiamente dicha.

La SCJN: a) determinó que no había una obligación del legislador local de implementar una acción afirmativa específica o concreta en los términos expresamente apuntados en la demanda[32], y b) reconoció la libertad de configuración para regular los mecanismos impulsores de igualdad, sin que exista una norma constitucional para establecer una acción afirmativa a partir de un criterio poblacional.

Así, es clara la diferencia entre la acción de inconstitucionalidad 50/2022 y este asunto, porque en la primera la controversia radicó en la manera en cómo estaba redactada una norma, mientras que el presente asunto se trata de una omisión legislativa absoluta, de ahí que no exista un criterio obligatorio de la SCJN que sea exactamente aplicable.

Por otra parte, también se tiene presente que, el veintitrés de octubre, la SCJN resolvió la acción de inconstitucionalidad 163/2023 y acumulada, en la cual se debía determinar si había o no omisión legislativa del Congreso de Chihuahua de regular acciones afirmativas, entre otros supuestos, para personas de la comunidad LGBTTTIQA+.

En ese caso, la mayoría de los ministros estuvieron en contra de reconocer la existencia de una omisión legislativa. Sin embargo, se desconocen cuáles fueron las razones por las cuales esa mayoría consideró que no había omisión legislativa, dado que en la discusión sólo tres ministros se expresaron al respecto; aunado a que el engrose de la sentencia aún no está disponible en el Semanario Judicial de la Federación[33], ni publicado en el Diario Oficial de la Federación.

En ese sentido, la Sala Superior considera necesario resolver el presente asunto, con base en su línea jurisprudencial y sus precedentes a fin de poder generar certeza para el actual y los futuros procedimientos electorales en Quintana Roo, máxime que el propio Congreso de ese estado ha manifestado la necesidad de regular los derechos político-electorales de grupos vulnerables, entre ellos, el LGBTTTIQA+, desde la vertiente de su libre configuración legislativa[34].

De ahí que sea necesario tener por acreditada la omisión alegada por los actores y, en consecuencia, ordenar al Congreso local que emita la normativa correspondiente.

No se desconoce que, en la demanda se alega que en las iniciativas que hay en el Congreso local, no hay disposiciones para a garantizar el acceso real y efectivo de personas de la comunidad LGBTTTIQA+.

No obstante, ello resulta ineficaz porque las iniciativas son un acto preparatorio, no definitivo, en el trabajo legislativo; aunado a que lo jurídicamente relevante, en este caso, es que no hay normas expresamente ya aprobadas y redactadas por el legislador en las cuales se hayan implementado las acciones afirmativas.

E. Conclusión y efectos

Al resultar fundados los agravios relacionados con el estudio indebido sobre la omisión atribuida al Congreso local, dado que dicho órgano no ha cumplido con su obligación de implementar las medidas legislativas necesarias que garanticen el derecho político-electoral de las personas integrantes de la comunidad LGBTTTIQA+ a ser votadas para ocupar cargos de elección popular, lo procedente es:

Lo anterior, porque lo que se ordena es implementar mecanismos para garantizar la impartición en condiciones de igualdad, lo cual constituye una modificación sustancial a las leyes electorales. Esto, porque esos mecanismos de participación igualitaria impactan directamente en la forma en cómo se integrarán los órganos de representación popular, en cómo los partidos políticos emitirán sus convocatorias en los procedimientos internos de selección, así como en los derechos político-electorales de las personas que deseen aspirar a ocupar un cargo a través de alguna de esas acciones afirmativas. De ahí que, al impactar directamente en el procedimiento electoral, se trata de modificaciones sustanciales y, por tal motivo, no puedan ser aplicables para el actual procedimiento electoral.

Lo anterior se deberá realizar a partir de los estándares que rigen las acciones afirmativas -en tanto medidas para materializar la igualdad- es evidente que deben interpretarse a partir de generar el mayor beneficio. Además, pueden ampliarse en su aplicación por parte de los partidos políticos[35].

Ello, sin que pase desapercibido lo señalado por la parte actora, respecto a que el Congreso local sí podría emitir las medidas legislativas necesarias, con independencia de que se emitan 90 días antes del inicio del proceso electoral, según lo previsto en el artículo 105 de la CPEUM.

Tal argumento resulta inexacto, pues las medidas legislativas que en su momento establezca el Congreso local sí podrían constituir modificaciones fundamentales conforme a lo establecido por la SCJN[36].

Por lo anterior, al haberse desestimado los agravios, se

V. RESUELVE

PRIMERO. Sala Superior es competente para resolver el asunto.

SEGUNDO. Se revoca la resolución impugnada.

TERCERO. Se vincula al Congreso local y al OPLE, para los efectos precisados en esta ejecutoria.

Notifíquese como en derecho corresponda.

En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido y, en su caso, hágase la devolución de la documentación exhibida.

Así, por mayoría de votos, lo resolvieron las magistradas y los magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con los votos en contra de los magistrados Reyes Rodríguez Mondragón y Felipe Alfredo Fuentes Barrera. El secretario general de acuerdos autoriza y da fe, así como de que esta sentencia se firma de manera electrónica.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.

VOTO PARTICULAR QUE EMITE EL MAGISTRADO REYES RODRÍGUEZ MONDRAGÓN EN EL SUP-JDC-529/2023 (OMISIÓN LEGISLATIVA EN QUINTANA ROO PARA GARANTIZAR LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DE LA COMUNIDAD LGBTTTIQA+)

En este voto particular presentaré las razones por las cuales voté en contra del criterio mayoritario adoptado por este pleno.

En específico, considero que nuestra responsabilidad como jueces constitucionales es observar los mandatos constitucionales y, por tanto, emitir sentencias que observen los márgenes y límites impuestos en nuestra legislación. En el caso, considero que para resolver este problema jurídico se debió considerar una decisión adoptada, recientemente, por el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Como expondré en este voto, la decisión emitida por ese pleno puede alterar y tener repercusiones en la línea jurisprudencial que ha venido sosteniendo esta Sala Superior, de forma que resultaba necesario i) esperar a la publicación del engrose de dicha sentencia y ii) analizar los términos en los que esa decisión puede afectar la línea jurisprudencial de este Tribunal. Ninguna de estas cuestiones se hizo en la sentencia aprobada por la mayoría, motivos por los cuales voté en contra.

A continuación, profundizaré en estas razones.

1.      Identificación del problema jurídico

En este juicio, diversas personas pertenecientes a la comunidad LGBTTTIQA+ impugnan la omisión del congreso de Quintana Roo de emitir la legislación que garantice los derechos político-electorales de quienes integran esa comunidad.

En el criterio adoptado por la mayoría de este pleno, se siguió la línea jurisprudencial que, hasta ahora, ha sostenido este Tribunal. Esencialmente, se consideró que el Congreso local sí ha sido omiso en implementar las medidas legislativas necesarias para garantizar el derecho político-electoral de las personas integrantes de esa comunidad, a fin de que puedan ser votadas y ocupar cargos de elección popular.

Para sostener esto, en primer lugar, se señaló que existe una obligación de carácter constitucional y convencional.

En segundo lugar, se sostuvo que, en la línea jurisprudencial de este Tribunal, se ha establecido que sí existe un mandato constitucional que obliga a los congresos locales a emitir regulación que garantice el ejercicio de los derechos político-electorales de diversos grupos en situación de vulnerabilidad, incluyendo a las personas pertenecientes a la comunidad LGBTTTIQA+.

Sin embargo, el criterio mayoritario pasó por alto lo resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación el pasado 23 de octubre, al resolver la acción de inconstitucionalidad 163/2023 y su acumulado.

En esa sesión, al analizar la normativa de Chihuahua, una mayoría de ocho ministras y ministros consideraron que no existe una omisión legislativa ante la ausencia de medidas legislativas que promuevan los derechos político-electorales de las personas pertenecientes a la comunidad LGBTTTIQA+.

De la versión estenográfica de la sesión, se desprende que dos ministros se manifestaron, de forma expresa, en torno a que no existe un mandato constitucional que obligue al legislador local a establecer medidas que se dirijan a este grupo en materia de postulaciones a cargos de elección popular.

Además, señalaron que no existe un mandato que se desprenda de la Constitución ni de los tratados internacionales, que de manera clara y directa imponga una obligación al legislador estatal de incorporar acciones afirmativas que promuevan los derechos político-electorales de las personas que integran este colectivo.

Ante esta decisión, considero que el problema jurídico planteado en estos recursos implicaba analizar y determinar i) si lo decidido por la SCJN en esa acción de inconstitucionalidad afecta o altera la línea jurisprudencial de esta Sala Superior, ii) si existe alguna diferencia que permita no entrar en contradicción con lo resuelto por ese Tribunal Constitucional y, finalmente, iii) los términos en los que esa decisión puede afectar las decisiones que adopte esta Sala Superior ante reclamos de esta naturaleza.

2.      Razones por las que voté en contra del criterio mayoritario

Como señalé, la propuesta aprobada por la mayoría del pleno siguió la línea jurisprudencial sostenida, hasta ahora, por esta Sala Superior. Sin embargo, considero que esto no era viable sin analizar, previamente, los alcances de la decisión del pleno de la SCJN.

Así, coincido con lo sostenido en la sentencia aprobada por la mayoría respecto de que, ante la falta de publicación del engrose de la acción de inconstitucionalidad ya referida, no son claras las razones y los alcances de dicha decisión. En específico, porque la versión estenográfica de esa sesión solo contiene las razones de dos ministros para votar de la forma en la que lo hicieron, y se desconocen las razones de seis de las y los ministros restantes. Lo anterior, en el entendido de que, si bien es cierto que ya existe una sentencia y, por lo tanto, una determinación del Tribunal pleno, considero necesario que la Sala Superior debió haber resuelto a la luz del engrose respectivo.

Son precisamente estas razones, es decir, la falta de claridad de la decisión adoptada por la mayoría de las y los ministros de ese pleno, lo que justificaba, a mi juicio, esperar a la publicación del engrose para, con esto, poder resolver con todos los elementos necesarios esta controversia.

En efecto, de la versión estenográfica se deja ver ambigüedades en la decisión, las cuales deberán quedar claras una vez que se publique el engrose. Dentro de estas ambigüedades, destaco, por ejemplo, si la decisión de que no existe una obligación constitucional para los congresos locales de legislar acciones afirmativas resulta aplicable sólo a la comunidad LGBTTTIQA+, o también es trasladable a otros grupos.

Asimismo, se debe determinar si esta decisión es trasladable también a la política judicial de esta Sala por medio de la cual se ha vinculado a los Institutos locales de emitir lineamientos en estas materias, o bien, esta política puede subsistir a pesar de lo resuelto por la SCJN.

Todas estas cuestiones, que no son menores, deben analizarse a la luz de lo resuelto por la SCJN en la acción de inconstitucionalidad a la que ya me referí. Por estos motivos, considero que lo adecuado era esperar a la publicación del engrose para poder emitir una decisión consistente con lo resuelto por ese Tribunal Constitucional.  

Incluso, la sentencia aprobada por la mayoría deja en evidencia la necesidad de esperar la publicación del engrose, dado que ahí mismo se reconoce que se desconocen las razones del voto de seis de las y los ministros.

A mi juicio, la falta de claridad respecto de las razones del voto de seis de las y los ministros no es un motivo jurídico suficiente para resolver algo que podría entrar en contradicción directa con lo resuelto por el pleno de ese Tribunal.

Considero que esto es relevante, porque no podemos adoptar una decisión contraria a lo sostenido por ese Tribunal Constitucional. Al respecto, se debe recordar que las decisiones adoptadas por el pleno de la SCJN en las acciones de inconstitucionalidad que se resuelvan con, al menos, ocho votos constituyen jurisprudencia obligatoria y vinculan a este Tribunal[37].

Por estos motivos, considero que no estábamos en condiciones de resolver algo que podría ser contradictorio con lo resuelto por la SCJN y, por tanto, a fin de emitir una decisión que respete los parámetros constitucionales, se debió esperar a la publicación del engrose.

Finalmente, considero que los problemas jurídicos que se deberán abordar, una vez teniendo claridad de lo que resolvió la SCJN, abarcan, entre otras cuestiones, las siguientes: 

i)                    Primero, analizar si lo resuelto por la SCJN implica cambiar la línea jurisprudencial de esta Sala respecto de determinar que existe una obligación constitucional y convencional para legislar medidas dirigidas a promover los derechos político-electorales de la comunidad LGBTTTIQA+;

ii)                   Segundo, se debe determinar si esto también puede impactar a otros grupos en situación de vulnerabilidad;

iii)                 Tercero, se debe analizar si esta decisión también impacta en la política judicial de esta Sala Superior en la que se ha reconocido la facultad reglamentaria de los Institutos electorales de emitir acciones afirmativas en favor de diversos grupos en situación de vulnerabilidad.

Estos son los motivos que me llevaron a votar en contra de la propuesta aprobada por la mayoría y, por tanto, que sostienen la emisión de mi voto particular.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO FELIPE ALFREDO FUENTES BARRERA RESPECTO DE LA SENTENCIA EMITIDA EN EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO SUP-JDC-529/2023[38].

(1)              Respetuosamente, formuló el presente voto particular, ya que no comparto la decisión aprobada por la mayoría.

(2)              Lo anterior, porque considero que, en el caso, no se configura una omisión legislativa atribuible al Congreso de Quintana Roo en materia de inclusión de la comunidad LGBTTTIQA+, para el ejercicio real y efectivo de sus derechos político-electorales, derivado de las consideraciones sostenidas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver las acciones de inconstitucionalidad 50/2022 y acumuladas, así como la diversa 163/2023 y su acumulada 164/2023.

(3)              Por lo que, se debe confirmar la sentencia emitida por el Tribunal local.

1. Contexto de la controversia

(4)              El catorce de septiembre, diversas personas que se auto adscriben como integrantes de la comunidad LGBTTTIQA+, plantearon la omisión tanto del Congreso local como del OPLE de implementar acciones afirmativas, en sus respectivos ámbitos de competencia, para garantizar los derechos político-electorales a ser votados en elecciones populares e integrar autoridades administrativas electorales, de quienes pertenecen a esa comunidad.

(5)              El doce de octubre, el Tribunal local emitió una sentencia por el que declaró infundadas las omisiones alegadas. Por una parte, respecto de la omisión atribuida al OPLE consideró que dicho órgano había emitido Lineamientos respecto de acciones afirmativas para la comunidad LGBTTTIQA+ en la integración de los órganos del Instituto local. Asimismo, en el marco del proceso electoral 2021-2022, había emitido un acuerdo que, entre otras cuestiones, implementó acciones afirmativas en la postulación de candidaturas a diputaciones locales por ambos principios, a fin de que se incluyan cuotas de personas de la diversidad sexual.

(6)              Además, el referido órgano jurisdiccional desestimó la omisión atribuida al Congreso local, ya que, si bien estimó que no existía una obligación para legislar sobre acciones afirmativas para dicho colectivo, también lo es que, el legislador local había manifestado estar en la etapa de estudio, análisis y discusión de diversas iniciativas que buscan establecer a nivel constitucional y legal acciones afirmativas para grupos vulnerables.

(7)              Por último, el Tribunal local indicó que, en caso de que no se emitiera la reforma atinente de manera oportuna, el OPLE debía implementar las acciones afirmativas necesarias para que las personas de la diversidad sexual pudieran ser votadas en las elecciones de diputaciones y ayuntamientos.

(8)              En sesión correspondiente al veintitrés de octubre de dos mil veintitrés, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, resolvió la acción de inconstitucionalidad 163 y su acumulada[39], en el que abordó el tema dos relacionado con el concepto de invalidez consistente en que el Congreso local omitió garantizar la participación efectiva de las comunidades indígenas, de las personas en situación de discapacidad y de personas con orientación sexual e identidad de género en los procesos electorales de la entidad. En dicha sesión, —por una mayoría de ocho votos—, fue rechazado el proyecto que reconocía la omisión legislativa, esencialmente, porque no se desprende que la Constitución y los tratados impongan de manera clara y directa una obligación al legislador estatal de incorporar, en sus ordenamientos legales, acciones afirmativas para las personas de la diversidad sexual. Si bien se encuentra pendiente de publicación el engrose respectivo, lo cierto es que, los resolutivos que fueron aprobados en esta temática por ocho votos vinculan de manera directa a esta Sala Superior.

2. Razones que justifican el sentido del voto

(9)              De manera inicial, quiero destacar que al resolver el juicio de la ciudadanía SUP-JDC-951/2022, voté a favor de declarar existente la omisión legislativa atribuida al Congreso de la Unión en materia de derechos político-electorales de las personas pertenecientes a la comunidad LGBTTTIQA+, por considerar que, existía una obligación del legislador federal a actuar en ese sentido.

(10)          No obstante, en el juicio de la ciudadanía SUP-JDC-238/2023, consideré que se presentaba un escenario distinto que justificaba mi cambio de criterio, pues al haberse resuelto la acción de inconstitucionalidad 50/2022 y sus acumuladas[40], al analizar el Tema 8 denominado “Acciones afirmativas para jóvenes y para la comunidad LGBTTTIQA+”, determinó por unanimidad de diez votos lo siguiente:

         En la Constitución Política del país no existe un mandato expreso que obligue al legislador local a incluir las medidas cuestionadas, sino que su parámetro de validez son la razonabilidad y la proporcionalidad.

         El reconocimiento de las condiciones desventajosas en que se encuentran las personas LGBTTTIQA+, no genera, por sí mismo, la obligación del legislador local de implementar una acción afirmativa especifica o concreta.

         No se observa que exista un deber constitucional para que las legislaturas de los estados establezcan/reserven curules de diputaciones para personas de la comunidad LGBTTTIQA+.

         Lo anterior no supone una limitación o desprotección al ejercicio de los derechos, sino que se reconoce a su vez el marco de libertad legislativa con el que cuenta la entidad federativa para regular esos mecanismos impulsores de igualdad.

(11)          Dichas consideraciones, dado que se aprobaron de forma unánime (y mayor a 8 votos), son de observancia obligatoria para este órgano colegiado, en términos de lo dispuesto en el artículo 217 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como en la tesis de jurisprudencia P./J. 94/2011 (9a.), de rubro: “JURISPRUDENCIA DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. TIENEN ESE CARÁCTER Y VINCULAN AL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN LAS CONSIDERACIONES SUSTENTADAS EN UNA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD CUANDO SE APRUEBAN POR OCHO VOTOS O MÁS.”

(12)          En el presente caso, la parte actora aduce que es ilegal la sentencia del Tribunal local porque el Congreso de Quintana Roo, no ha cumplido con su obligación de implementar las medidas legislativas necesarias que garanticen el derecho político-electoral de las personas integrantes de la comunidad LGBTTTIQA+ a ser votadas para ocupar cargos de elección popular.

(13)          En mi perspectiva, no se puede concluir que exista una omisión legislativa por parte del Congreso de Quintana Roo, porque en la Constitución general, no se prevé un mandato expreso para que establezca acciones afirmativas o medidas de potencialización de derechos de las personas LGBTTTIQA+ a efecto de que se asignen cuotas de representación política.

(14)          En este orden de ideas, no comparto la conclusión a la que llega la mayoría en el sentido de que, de conformidad con lo previsto en los artículos 35, fracción II, de la Constitución general, en relación con los artículos 2 y 23, párrafo 1, inciso b), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Congreso de Quintana Roo tenga la obligación constitucional y convencional de implementar las medidas legislativas que sean necesarias para hacer efectivo el derecho al voto pasivo de las personas que integran la comunidad LGBTTTIQA+.

(15)          Lo anterior, pues tal criterio se contrapone a lo resuelto de manera previa por nuestro más Alto Tribunal que inclusive, fue reiterado al resolver la acción de inconstitucionalidad 163 y su acumulada[41], en el que, fue rechazado el proyecto que proponía declarar fundada la omisión del Congreso local del estado de Chihuahua de garantizar la participación efectiva de las comunidades indígenas, de las personas en situación de discapacidad y de personas con orientación sexual e identidad de género en los procesos electorales de la entidad.

(16)          En la deliberación se sostuvo, que no se advertía que las obligaciones que se desprenden de la Constitución y de los tratados impongan de manera clara y directa una obligación al legislador estatal de incorporar, en sus ordenamientos legales, acciones afirmativas para la postulación o para la asignación de representación proporcional. Además, si así lo exigieran, terminarían por limitar la libertad configurativa reconocida desde la acción de inconstitucionalidad 50/2022 y sus acumuladas de una manera clara y significativa[42].

(17)          En efecto, en su intervención del ministro Alcántara señaló:

“Finalmente, en lo tocante a las medidas vinculadas con las personas de las minorías sexuales (a las que hizo referencia la ministra Yasmín Esquivel), a diferencia de los otros dos casos no advierto que las obligaciones que se desprenden de la Constitución y de los tratados impongan de manera clara y directa una obligación al legislador estatal de incorporar, en sus ordenamientos legales, acciones afirmativas para la postulación o para la asignación de representación proporcional.

En todo caso, de desarrollarse esas acciones afirmativas, estas no tendrían por qué estar comprendidas en las normas que pretenden implementar la paridad de género. Si así lo exigiéramos, considero que terminaríamos por limitar la libertad configurativa reconocida desde la acción de inconstitucionalidad 50/2022 y sus acumuladas de una manera clara y significativa. Lo anterior, no impide que el Congreso local, en uso de la libertad configurativa, establezca dichas medidas, si lo estima oportuno, a partir de las condiciones, del análisis de las condiciones y necesidades de las ciudadanas de la entidad federativa. Por ello, acompañaré parcialmente en ese tramo de la propuesta, pero no considero actualizada la omisión respecto a las personas de la diversidad sexual.”

(18)          Por otra parte, el ministro Aguilar Morales sostuvo:

“En el proyecto, se sostiene que la referida omisión legislativa deriva del incumplimiento de tratados internacionales signados por México; sin embargo, si bien no se descarta y, por el contrario, se reconoce que una obligación de fuente convencional y, por tanto, obligatoria, de conformidad con el 133 constitucional podría dar pie a que se incurra en una omisión legislativa, ya sea absoluta o parcial por parte del órgano legislativo; sin embargo, lo cierto es que, en el caso, no advierto que exista alguna disposición nacional o convencional que obligue directamente al legislador estatal a actuar en determinado sentido en relación con la regulación del procedimiento para la presentación de postulaciones de cargos de elección popular.

Por ello, no concuerdo con la consulta en relación con que, para garantizar el respeto a los derechos de participación política de los grupos vulnerables en mención, el legislador se encuentre obligado a establecer medidas que se dirijan, en forma expresa, a los referidos grupos en materia de postulaciones de cargos de elección popular y, menos aún, que el legislador local se encuentre constreñido a regular de una forma específica la normativa referente a las postulaciones de mayoría relativa y de representación proporcional, como se sostiene en el párrafo 284 del proyecto. Por estas razones (y, de nuevo, con todo respeto), mi voto en este apartado es en contra de la propuesta y por declarar infundado el argumento relativo a la omisión legislativa alegada.”

(19)          En esos términos, considero que, la línea argumentativa de esta Sala Superior debe ser congruente con la jurisprudencia del Tribunal Pleno en el que se ha pronunciado que no existe un mandato que obligue al legislador local en materia de inclusión de la comunidad LGBTTTIQA+, para el ejercicio real y efectivo de sus derechos político-electorales.

(20)          Por las razones anteriores no comparto la resolución mayoritaria, pues considero que lo jurídicamente procedente era confirmar la resolución impugnada, en los términos del presente voto.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.