JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO ELECTORALES DEL CIUDADANO Y RECURSO DE APELACIÓN

EXPEDIENTES: SUP-JDC-545/2017 Y SUP-RAP-204/2017 ACUMULADOS

ACTORES: MIGUEL ÁNGEL RIQUELME SOLÍS, COALICIÓN POR UN COAHUILA SEGURO Y PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL

AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL

TERCERO INTERESADO: PARTIDO ACCIÓN NACIONAL

MAGISTRADA PONENTE: JANINE M. OTÁLORA MALASSIS

SECRETARIOS: SERGIO MORENO TRUJILLO Y MARIBEL TATIANA REYES PÉREZ

COLABORÓ: MARTÍN JUÁREZ MORA

Ciudad de México, a cinco de octubre de dos mil diecisiete.

La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (en adelante “Sala Superior” o “Tribunal Electoral”) dicta sentencia en los medios de impugnación al rubro, en el sentido de revocar la resolución INE/CG313/2017 aprobada por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral respecto de las irregularidades encontradas en el Dictamen Consolidado de la revisión de los informes de campaña de los ingresos y gastos de los candidatos a los cargos de Gobernador, Diputados locales y Ayuntamiento, correspondiente al Proceso Electoral Local Ordinario 2016-2017, en el Estado de Coahuila de Zaragoza, para los efectos precisados.

A N T E C E D E N T E S

1. Inicio del proceso electoral. El primero de noviembre de dos mil dieciséis de conformidad con el artículo 167 del Código Electoral para el Estado de Coahuila de Zaragoza, dio inicio el Proceso Electoral Local Ordinario 2016-2017 en dicha entidad federativa, a fin de elegir al Gobernador Constitucional, Diputados locales y a los integrantes de los ayuntamientos.

2. Convenio de coalición. En sesión ordinaria de treinta de enero[1] el Consejo General del Instituto Electoral de Coahuila, mediante Acuerdo IEC/CG/062/2017, aprobó procedente el registro del Convenio de Coalición para la elección de Gobernador Constitucional del Estado, conformada por los partidos Revolucionario Institucional, Verde Ecologista de México, Nueva Alianza, Joven, Campesino Popular, Socialdemócrata Independiente Partido Político de Coahuila y de la Revolución Coahuilense, bajo la denominación “Por un Coahuila Seguro” (en adelante “la Coalición”).

3. Jornada electoral. El cuatro de junio se llevó a cabo la jornada electoral para elegir a la totalidad de los cargos señalados.

4. Dictamen consolidado. En sesión extraordinaria de catorce de julio, concluida el diecisiete siguiente, el Consejo General del Instituto aprobó el Dictamen Consolidado INE/CG312/2017, que presenta la Comisión de Fiscalización, respecto de la revisión de los Informes de Campaña de los ingresos y gastos de los candidatos a los cargos de Gobernador, Diputados locales y Ayuntamiento.

5. Resolución impugnada. En la citada sesión, el Consejo General del Instituto aprobó la resolución INE/CG313/2017 respecto de las irregularidades encontradas en el Dictamen Consolidado de la revisión de los Informes de Campaña de los ingresos y gastos de los candidatos a los cargos de Gobernador, Diputados locales y Ayuntamiento, correspondiente al referido proceso local.

6. Medios de impugnación. Disconformes con la resolución anterior, el veinticinco de julio Miguel Ángel Riquelme Solís, en su carácter de Gobernador electo postulado por la Coalición y el Partido Revolucionario Institucional, por conducto de su representante suplente ante el Consejo General del INE, y por su representante propietario ante el Consejo General del Instituto Electoral de Coahuila, interpusieron juicio para la protección de los derechos político electorales del ciudadano y recurso de apelación, respectivamente.

7. Tercero interesado. El veintiocho de julio el representante suplente del Partido Acción Nacional ante el Consejo General del INE, presentó ante la Oficialía de Partes del citado Instituto, dos escritos a fin de comparecer como tercero interesado tanto en el juicio ciudadano como en el recurso de apelación.

8. Turno a ponencia. El veintinueve de julio la Magistrada Presidenta de la Sala Superior acordó integrar los expedientes identificados con las claves SUP-JDC-545/2017 y SUP-RAP-204/2017, y ordenó turnarlos a la Ponencia a su cargo para la sustanciación de los mismos.

9. Radicación. Por acuerdos dictados el primero de agosto de la presente anualidad, la Magistrada Instructora radicó en la ponencia a su cargo, el juicio ciudadano y el recurso de apelación que se resuelven.

10. Requerimientos. A fin de contar con mayores elementos de prueba para resolver los medios de impugnación indicados, mediante proveídos dictados el ocho, quince y veintidós de agosto, así como el ocho de septiembre, la Magistrada Instructora requirió al Secretario Ejecutivo del Consejo General del Instituto y al Titular del Diario Oficial de la Federación, diversa información y documentación. Los cuales, fueron desahogados por las autoridades referidas.

11. Admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, la Magistrada Instructora admitió a trámite los medios de impugnación en que se actúa y, al encontrarse debidamente integrados los expedientes, declaró cerrada la instrucción, quedando los mismos en estado de dictar sentencia.

C O N S I D E R A C I O N E S

PRIMERA. Competencia. La Sala Superior es competente para conocer y resolver los medios de impugnación identificados, conforme a lo previsto en los artículos 17, 41, párrafo segundo, Base VI, y 99, párrafo cuarto, fracciones V y VIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante “Constitución Federal”); 186, fracción III, incisos c) y g), 189, fracción I, incisos c) y e) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como en los artículos 40, párrafo 1, inciso b), 42, 44, párrafo 1, inciso a), 79 y 80, párrafo 1, inciso f) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (en adelante “Ley de Medios”).

Lo anterior, toda vez que se trata de un juicio para la protección de los derechos político electorales del ciudadano promovido por propio derecho, así como un recurso de apelación interpuesto por un partido político nacional, a fin de impugnar una resolución del órgano superior de dirección del INE, respecto de las irregularidades encontradas en el Dictamen Consolidado de la revisión de los Informes de Campaña de los ingresos y gastos de los candidatos al cargo de Gobernador, correspondiente al Proceso Electoral Local Ordinario 2016-2017, en el Estado de Coahuila de Zaragoza.

SEGUNDA. Acumulación. Del análisis de los escritos de demanda, la Sala Superior advierte que los promoventes controvierten la resolución INE/CG313/2017 aprobada por el Consejo General del Instituto respecto de las irregularidades encontradas en el Dictamen Consolidado de la revisión de los Informes de Campaña de los ingresos y gastos de los candidatos a los cargos de Gobernador, Diputados locales y Ayuntamiento, correspondiente al Proceso Electoral Local Ordinario 2016-2017, en el Estado de Coahuila de Zaragoza. Esto es, las partes impugnan el mismo acto y señalan a la misma autoridad responsable.

En este contexto, existe conexidad en la causa e identidad en la autoridad responsable; por tanto, a fin de resolver en forma conjunta, expedita y completa, los expedientes identificados, de conformidad con lo previsto en los artículos 199, fracción XI de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 31 de la Ley de Medios, y 79 del Reglamento Interno de este órgano jurisdiccional, es conforme a Derecho acumular el recurso de apelación SUP-RAP-204/2017 al diverso juicio ciudadano SUP-JDC-545/2017, por ser éste el primero que fue recibido en la Oficialía de Partes de la Sala Superior y, en consecuencia, registrado en primer lugar en el Libro de Gobierno.

Por lo anterior, la Secretaría General debe glosar copia certificada de los puntos resolutivos de esta ejecutoria al expediente del recurso de apelación acumulado.

Asimismo, por lo que hace a la solicitud del Partido Acción Nacional de acumulación de diversos recursos de apelación que se encuentra en sustanciación en este órgano jurisdiccional, no procede adoptar dicha pretensión, puesto que los mismos atienden a la impugnación de múltiples consideraciones de la autoridad administrativa nacional, en relación a sujetos obligados distintos.

Aunado a lo expuesto, se estima que la acumulación de tales expedientes, dadas las especificidades de cada asunto, el cúmulo de información y la cantidad de precisiones que habrían de realizarse, complicarían innecesariamente la elaboración de la sentencia y dificultaría, en su caso, el seguimiento al cumplimiento de la misma.

TERCERA. Procedencia. Los medios de impugnación cumplen los requisitos de procedencia previstos en los artículos 7, párrafo 1, 8, 9, apartado 1, 40, párrafo 1, inciso b), 44, párrafo 1, inciso a), 45, párrafo 1, inciso a), 79, párrafo 1 y 80, párrafo 1, inciso e) de la Ley de Medios, de acuerdo con lo siguiente.

1. Forma. Las demandas fueron presentadas por escrito ante la autoridad responsable; el actor y los recurrentes hicieron constar nombre y firma autógrafa; señalaron domicilio para recibir notificaciones, además de las personas quienes en su nombre las pueden recibir; identificaron la resolución impugnada y la autoridad responsable, y mencionaron los hechos, así como agravios que les causa la resolución controvertida.

2. Oportunidad. La parte actora aduce que conoció el acto impugnado el veinticinco de julio, y el escrito de demanda fue presentado en la misma fecha; por su parte, los recurrentes señalan que tuvieron conocimiento de la resolución controvertida el veintiuno de julio[2], y el recurso de apelación fue promovido el inmediato veinticinco, de ahí que resulte evidente que las demandas fueron presentadas dentro del plazo de cuatro días previsto en el artículo 8 de la citada Ley de Medios. Aunado a que, no existe pronunciamiento en contrario por parte de la autoridad responsable o del tercero interesado[3].

3. Legitimación y personería. Los actores cumplen el requisito de legitimación en los siguientes términos:

a. Miguel Ángel Riquelme Solís. Conforme a los artículos 13, párrafo 1, inciso b), y 79, párrafo 1 de la Ley de Medios, cuenta con legitimación, toda vez que promueve el juicio ciudadano por su propio derecho, en su carácter de Gobernador electo, postulado por la Coalición, señalando la trasgresión a su derecho político electoral de ser votado en la elección de la gubernatura del Estado de Coahuila[4].

b. Alejandro Muñoz García. En el recurso de apelación, si bien aduce que cuenta con la personería y legitimación necesaria para actuar en representación de la Coalición, la Sala Superior considera que Alejandro Muñoz García, carece de personería para representar a la citada Coalición integrada por los partidos políticos Revolucionario Institucional, Verde Ecologista de México, Nueva Alianza, Joven, Campesino Popular, Socialdemócrata Independiente Partido Político de Coahuila y de la Revolución Coahuilense.

Lo anterior puesto que la cláusula sexta del convenio de Coalición suscrito el veinte de diciembre de dos mil dieciséis, por los partidos referidos —aprobado mediante acuerdo IEC/CG/062/2017 del Instituto Electoral de Coahuila[5]—, estableció lo siguiente:

CLÁUSULA SEXTA.-De la representación legal de la coalición.

Las partes acuerdan que para los fines precisados en el artículo 75 numeral 1, inciso f) del Código Electoral para el Estado de Coahuila de Zaragoza, la representación legal de la coalición ante el Consejo General, Comités Distritales y Comités Municipales del Instituto Electoral de Coahuila de Zaragoza, corresponderá a las y los representantes acreditados por el Partido Revolucionario Institucional.

Las y los representantes legales que han quedado señalados en el párrafo que antecede contarán con la personalidad jurídica para que promuevan los medios de impugnación que resulten legalmente procedentes y, para participar en los juicios administrativos y jurisdiccionales, así como ante las autoridades competentes para conocer, sustanciar y resolver las controversias jurídicas derivadas del proceso electoral local 2016-2017.

En este sentido, este órgano jurisdiccional advierte que tienen personería para promover, en nombre de la Coalición, los medios de impugnación que resulten legalmente procedentes, entre otros, los representantes legales ante el Consejo General del Instituto Electoral de Coahuila de Zaragoza.

Calidad con la que no cuenta Alejandro Muñoz García, puesto que es ajeno a las personas que ostentan la representación de la citada Coalición, para que éstos de manera individual o conjunta actúen ante las instancias administrativas y jurisdiccionales, tanto en el ámbito federal como local, que resulte competente.

Sin embargo, también se advierte que la demanda fue presentada y firmada por dicho ciudadano, en su carácter de representante suplente del Partido Revolucionario Institucional, ante el Consejo General del INE, cuya personería es reconocida por la autoridad responsable en el Informe Circunstanciado, conforme al artículo 18, numeral 2, inciso a) de la Ley de Medios.

Además, no pasa inadvertido para esta Sala Superior que del escrito recursal se aprecia que los agravios se dirigen a evidenciar una posible afectación al Partido Revolucionario Institucional con motivo de las sanciones que le fueron impuestas, por lo que es adecuado estimar que el recurso se interpone individualmente por el apelante.

De ahí que, con el fin de garantizar el derecho de acceso a la justicia previsto en el artículo 17 de la Constitución Federal, deba concluirse que el recurso de apelación también se presentó de manera individual por el Partido Revolucionario Institucional, a través de su representante acreditado ante el precitado Consejo General, por lo que se encuentran satisfechos los supuestos previstos en el artículo 45, párrafo 1, inciso b), fracción I, en relación con el artículo 13, párrafo 1, inciso a), fracción I de la Ley de Medios[6].

c. Rodrigo Hernández González. Ostenta la representación como propietario del Partido Revolucionario Institucional ante el Consejo General del Instituto Electoral de Coahuila[7], y representante legal de la Coalición, en tal sentido la Sala Superior reconoce la personería en términos de la mencionada cláusula sexta del convenio de coalición.

4. Interés jurídico. Los accionantes aducen, en esencia, que la resolución controvertida no está debidamente fundada y motivada puesto que es contrario a Derecho que imponga sanciones por supuestas infracciones que no cometieron, aunado a que no tienen fundamento constitucional, legal o reglamentario los parámetros que utilizó la responsable para emitir tal determinación, siendo excesivas y desproporcionales las multas respectivas; por ello, este Tribunal Electoral considera que con independencia de que les asista la razón, es claro que los actores cuentan con interés jurídico para promover los medios de impugnación en que se actúa.

5. Definitividad. Las partes controvierten una resolución emitida por el Consejo General del INE, contra la cual no está previsto un medio de defensa diverso por el que pudiera ser revocada, anulada o modificada.

CUARTA. Tercero interesado. La Sala Superior tiene como tercero interesado en ambos medios de impugnación al Partido Acción Nacional, ya que en términos de lo previsto en el artículo 12, párrafo 1, inciso c) de la Ley de Medios, la calidad jurídica del tercero interesado corresponde a los ciudadanos, partidos políticos, coaliciones, candidatos, organizaciones o agrupaciones políticas o de ciudadanos, que manifiesten tener un interés legítimo en la causa, derivado de un derecho que resulte incompatible con la pretensión del demandante.

A partir de ello, es procedente reconocer el carácter de tercero interesado al compareciente, toda vez que los escritos fueron presentados ante la autoridad responsable, en ellos se identifica el acto reclamado, así como los hechos y consideraciones que sustentan un interés contrario al de los actores.

Además, se estima satisfecho el requisito de oportunidad, en atención a que la presentación de los referidos escritos de tercero interesado fue dentro de las setenta y dos horas que prevé el artículo 17, párrafo 1, inciso b) de la Ley de Medios, lo cual se advierte de las cédulas de publicitación respectivas.

Por su parte, al estar colmados los requisitos de procedibilidad indicados y toda vez que esta Sala Superior no advierte la existencia de alguna causa que genere la improcedencia o sobreseimiento de los medios de impugnación indicados, lo conducente es analizar y resolver el fondo de la litis planteada.

QUINTA. Cuestión previa. De conformidad con el principio de economía procesal, la Sala Superior estima innecesario transcribir la resolución impugnada y las alegaciones formuladas por los actores[8].

Sin embargo, con la finalidad de atender al contexto para resolver los presentes medios de impugnación, es necesario identificar las conclusiones del Dictamen Consolidado y la Resolución que fueron controvertidas.

A. Conclusiones impugnadas

Los actores impugnan las conclusiones 11, 12, 12 bis, 14, 14 bis, 15, 17 ter, 18, 19, 22, 23, 40, 41, 45, 50, 51, 52 y 91. Tales conclusiones son precisadas a continuación, en términos de cómo fueron estudiadas en la resolución controvertida, exponiendo en cada caso las consideraciones sustanciales.

SEXTA. Estudio del fondo.

Este órgano jurisdiccional estudiará la totalidad de los disensos identificados en la síntesis de agravios en el orden propuesto.

I.        Facultad reglamentaria del Instituto Nacional Electoral y vigencia de normas (conclusiones 11, 12 Bis, 14, 14 Bis, 17 Ter, 18, 19, 40, 45, 51 y 52)

1.     Síntesis de agravios

Los actores señalan que la autoridad responsable adoptó nuevos criterios para fiscalizar el gasto ejercido, pues una vez iniciado el proceso electoral e incluso después de concluida la etapa de campañas electorales, modificó las reglas e interpretaciones del marco jurídico aplicable, lo que se traduce en una violación al principio de certeza.

La autoridad responsable aplicó normas no vigentes (por ende, no obligatorias), toda vez que, a la fecha de la presentación de la demanda no se había hecho la publicación en el Diario Oficial de la Federación del Reglamento de Fiscalización en su integridad, ni de los Acuerdos INE/CG68/2017, y el diverso INE/CG875/2016 (los cuales reforman dicho ordenamiento), tal y como lo exige la ley y jurisprudencia aplicable.

Si la condición mínima para que se considere observado el principio de certeza radica en el conocimiento oportuno, exacto y previsible de las normas que regirán la actuación de todos los participantes en un proceso electoral, resulta claro que se vulnera dicho principio cuando por razones atribuibles a las autoridades electorales, tales sujetos no tengan claridad del contenido y alcance de las normas que regirán su conducta, máxime cuando la deficiencia en el cumplimiento de las normas puede trascender al grado de hacer nugatorios los derechos humanos involucrados en una elección, mediante la posibilidad de anular los resultados de la misma.

Por ello, las reglas que fije la autoridad electoral en materia de fiscalización, así como la forma en que las mismas habrán de interpretarse y de aplicarse, deben responder a una exigencia elemental de seguridad jurídica y de previsibilidad. La propia autoridad, en ejercicio de su autonomía normativa, la cual no resulta omnímoda o absoluta, ha establecido y modificado con el tiempo diversas normas de rango reglamentario, cuya interpretación y cumplimiento han sido cambiantes e imprevisibles.

En la especie tanto la Comisión de Fiscalización como el Consejo General del Instituto lesionaron la certeza y seguridad jurídica en el proceso de fiscalización de la elección de Gobernador, lo que derivó en determinaciones y sanciones injustas, arbitrarias y desproporcionadas.

Lo anterior, en virtud de que la autoridad fiscalizadora fue imprecisa, ambigua e inconsistente al momento de establecer y exigir las obligaciones a cargo de diversos partidos políticos y candidatos, así como inconsistente al determinar conceptos de supuestos gastos no reportados que anteriormente no se habían considerado y al diseñar distintas variables en las matrices de precios en cada caso, lo que generó confusión e incertidumbre respecto de la conducta a la que tenían que ceñirse los sujetos fiscalizados.

Los promoventes señalan inconsistencias en: la elaboración de matrices de precios en los apartados en los que la autoridad determinó que había omisión de reportar gastos, pues elaboró las matrices de precios, utilizando criterios novedosos; la autoridad sostiene criterios cambiantes sobre supuestos gastos no reportados, que antes eran considerados como mal reportados; para los recurrentes la autoridad debió de manera previa a la celebración de la jornada electoral fijar de forma clara, precisa y consistente las reglas relativas a qué conceptos o erogaciones se considerarían como gastos de campaña, pues “de la resolución que se reclama se advierte que algunos conceptos o conductas contables que, según los criterios anteriores, de ninguna manera se reputaban como gastos de campaña no reportados, en esta ocasión sí fueron considerados como tales”; existió un cambio de criterio relacionado con la forma de computar los gastos de servicios contratados en redes sociales, así como en el prorrateo de gastos.

2.     Marco jurídico

El artículo 191, párrafo primero, incisos a), c) y d) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (en adelante “Ley Electoral”), establece que el Consejo General del INE, tendrá facultades para: (i) emitir los lineamientos específicos en materia de fiscalización, contabilidad y registro de operaciones de los partidos políticos; (ii) resolver en definitiva el proyecto de dictamen consolidado, así como la resolución de cada uno de los informes que están obligados a presentar los partidos políticos, y (iii) vigilar que el origen y aplicación de los recursos de los partidos políticos observen las disposiciones legales.

Asimismo, el artículo 192, párrafo 1, inciso i) de la Ley Electoral, prevé que el Consejo General del Instituto ejercerá las facultades de supervisión, seguimiento y control técnico y, en general, todos aquellos actos preparatorios a través de la Comisión de Fiscalización, la cual tendrá, entre otras, facultades para elaborar, a propuesta de la Unidad Técnica de Fiscalización, los lineamientos generales que regirán en todos los procedimientos de fiscalización en el ámbito nacional y local.

Por su parte, el artículo 43 de la Ley Electoral, entre otras cosas, dispone que el Consejo General del Instituto ordenará la publicación en el Diario Oficial de la Federación de los acuerdos y resoluciones de carácter general que pronuncie y, de aquéllos que así lo determine.

Además, el Secretario Ejecutivo del Consejo General establecerá los acuerdos para asegurar la oportuna publicación a que se refiere el párrafo anterior. El servicio que proporcione el Diario Oficial de la Federación al Instituto será gratuito.

Una de las atribuciones con que cuenta el Presidente del Consejo General del Instituto, en atención al artículo 45, párrafo 1, inciso o) de la Ley Electoral, es ordenar, en su caso, la publicación en el Diario Oficial de la Federación de los acuerdos y resoluciones que pronuncie el propio órgano.

Por su parte, los numerales 2 y 3 de la Ley del Diario Oficial de la Federación y Gacetas Gubernamentales, señalan que el Diario Oficial de la Federación es el órgano del Gobierno Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, de carácter permanente e interés público, cuya función consiste en publicar en el territorio nacional, las leyes, decretos, reglamentos, acuerdos, circulares, órdenes y demás actos, expedidos por los Poderes de la Federación en sus respectivos ámbitos de competencia, a fin de que éstos sean aplicados y observados debidamente. Asimismo, considera que son materia de publicación en tal órgano, entre otros, los actos y resoluciones que la Constitución Federal y las leyes ordenen que se publiquen en el Periódico Oficial.

El Reglamento de sesiones del Consejo General del Instituto en el numeral 27 refiere que el Consejo ordenará la publicación en el Diario Oficial de la Federación y/o en la Gaceta y estrados del Instituto, o en su caso, en el periódico oficial de las entidades federativas, de los Acuerdos y Resoluciones de carácter general que por virtud de lo dispuesto en la Ley Electoral deben hacerse públicos, así como aquellos que determine.

Dicho reglamento considera que, para la publicación en el Diario Oficial de la Federación de Acuerdos o Resoluciones aprobados por el Consejo, el Secretario, una vez que cuente con los documentos debidamente firmados, los remitirá a la autoridad correspondiente dentro de los dos días siguientes para su publicación.

El Secretario, por conducto de la Dirección del Secretariado, llevará a cabo las acciones necesarias para la publicación de los Acuerdos y Resoluciones aprobados por el Consejo General, en la página electrónica del Instituto dentro de las veinticuatro horas siguientes a que cuente con éstos, a fin de cumplir con lo dispuesto en el Reglamento del Instituto en Materia de Trasparencia y Acceso a la Información Pública. Sin que tal publicación haga surtir efectos jurídicos de inicio de vigencia o validez de lo publicado.

3.     Consideraciones de la Sala Superior

La Sala Superior considera que los agravios son infundados por lo siguiente.

Los actores, en esencia, señalan que la autoridad responsable adoptó nuevos criterios para fiscalizar el gasto ejercido, pues una vez iniciado el proceso electoral e incluso después de concluida la etapa de campañas electorales, modificó las reglas e interpretaciones del marco jurídico aplicable, esto es, del Reglamento de Fiscalización del Instituto, lo que se traduce en una violación al principio de certeza.

Al respecto, la Sala Superior considera importante el análisis del vigente Reglamento de Fiscalización del INE, así como las principales reformas que ha sufrido, mismas que son sistematizadas a continuación:

De lo anterior, es posible observar que las últimas dos reformas que sufrió el vigente Reglamento de Fiscalización fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación después de la resolución del Consejo General del Instituto, respecto de las irregularidades encontradas en el Dictamen Consolidado de la revisión de los informes de campaña de los ingresos y gastos, entre otros, de los candidatos al cargo de Gobernador, correspondiente al Proceso Electoral Local ordinario 2016-2017, en el Estado de Coahuila[11].

Sin embargo, esta Sala Superior considera oportuno tomar en cuenta diversos aspectos, de los cuales es posible advertir el pleno conocimiento por parte de los actores de las modificaciones al Reglamento de Fiscalización, aprobadas mediante los acuerdos INE/CG875/2016 e INE/CG68/2017, de veintiuno de diciembre de dos mil dieciséis, así como de quince de marzo de dos mil diecisiete, respectivamente.

Asimismo, es importante señalar el modelo utilizado por la autoridad responsable para ejercer su facultad reglamentaria en la materia de fiscalización, acorde con la reforma constitucional y legal de dos mil catorce. Lo anterior, puesto que el proceso de creación de normas reglamentarias del INE y su vigencia tiene que verse a la luz de la naturaleza, funciones e integración de dicho órgano autónomo. 

La Constitución Federal señala en el artículo 41, Base II que la ley establecerá los procedimientos para el control, fiscalización oportuna y vigilancia de las erogaciones en los procesos internos de selección de candidatos y en las campañas electorales.

El apartado B, inciso a), numeral 6 de dicho artículo, señala que corresponde al Instituto, la fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos y candidatos tratándose de procesos electorales federales y locales.

Con sustento en los artículos 44, párrafo 1, incisos ii) y jj), así como en el 191, párrafo 1, inciso a) de la Ley Electoral, corresponde al Consejo General del Instituto emitir el reglamento, así como los lineamientos específicos en materia de fiscalización, además de dictar los acuerdos que sean necesarios para hacer efectivas las atribuciones que le corresponden conforme a la Ley aplicable.

En este marco, el diecinueve de noviembre de dos mil catorce el Consejo General del INE aprobó el Acuerdo INE/CG263/2014, por el cual expidió el Reglamento de Fiscalización y abrogó el diverso aprobado el cuatro de julio de dos mil once, por el entonces Consejo General del Instituto Federal Electoral.

Dicho reglamento, si bien ha sufrido diversas reformas, adiciones y derogaciones, el mismo se encuentra vigente, teniendo el objeto de establecer las reglas relativas al sistema de fiscalización de los ingresos y egresos de los recursos de los partidos políticos, sus coaliciones, candidaturas comunes y alianzas partidarias, las agrupaciones políticas y de los candidatos a cargos de elección popular federal y local, precandidatos, aspirantes y candidatos independientes.

Al respecto, es importante tener presente que la exposición de motivos de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales indicó, en lo que interesa, lo siguiente:

[…] Mención particular merecen la regulación que se propone en las materias siguientes:

1. Fiscalización efectiva y oportuna de los recursos que utilicen las asociaciones políticas y candidaturas. Se revoluciona el modelo de fiscalización de los recursos de partidos políticos y candidaturas, pasando de la simple revisión de informes presentados por los sujetos obligados, a un esquema de seguimiento de realización de gastos y registro en línea, con padrón de proveedores y mecanismos de vigilancia y monitoreo, de tal suerte que la presentación de informes marquen la conclusión del proceso de fiscalización y no su inicio, tan sólo a la espera de su dictaminación final, que en el caso de las informes de gastos de campaña sea, de ser el caso, parte de los elementos de la declaración de validez de las elecciones.

Estableciendo para los mecanismos de rendición de cuentas y de vigilancia y verificación de las mismas el principio de máxima publicidad con el objetivo de evitar el ocultamiento, el financiamiento paralelo, la doble contabilidad y el respeto a los topes de gastos de campaña.

En este panorama, la fiscalización en materia electoral, encuentra la particularidad de buscar establecer el uso efectivo y oportuno de los recursos de partidos, las asociaciones políticas y candidaturas incluyendo las independientes, y propone un esquema de reglas de seguimiento de realización de gastos y mecanismos de vigilancia y monitoreo, que exigen fluidez en su creación y atienden a una inmediata vigencia a partir de su vinculación con la utilización de los recursos públicos, tanto en períodos ordinarios como en procesos electorales.

Ahora bien, el artículo 4 del Reglamento de Sesiones del Consejo General del Instituto establece que el Consejo se integra por un Presidente, diez Consejeros Electorales, un Consejero del Poder Legislativo por cada fracción parlamentaria ante el Congreso de la Unión, un representante por cada partido político nacional con registro y el Secretario.

Los Consejeros del Poder Legislativo, los representantes de partidos y el Secretario, solo tienen derecho a voz.

Además, el artículo 5 del citado Reglamento de Sesiones señala que los aspirantes a candidatos independientes y los candidatos independientes que hayan obtenido su registro, podrán nombrar un representante para asistir a las sesiones del Consejo, en el entendido que solo éstos últimos tendrán derecho a ser convocados a las sesiones; integrar las sesiones como parte del órgano; hacer uso de la voz, y ser formalmente notificados de los acuerdos emitidos.

El artículo 14 del mismo ordenamiento señala que en la convocatoria a sesiones del órgano administrativo nacional se acompañarán íntegramente los documentos y anexos necesarios para el análisis de los puntos a tratarse en la sesión correspondiente, para que los integrantes del Consejo cuenten con información suficiente y oportuna.

En este contexto, el Consejo General del Instituto aprobó las modificaciones al Reglamento de Fiscalización, mediante los acuerdos INE/CG875/2016 e INE/CG68/2017, de veintiuno de diciembre de dos mil dieciséis, así como de quince de marzo de dos mil diecisiete, respectivamente.

En tal proceso de conformación de normas reglamentarias participaron, entre otros, los partidos políticos quienes en virtud del proceso conocieron de forma inmediata las obligaciones a las que son sujetos, ya sea vía notificación automática o a través de la notificación de las modificaciones o engroses respectivos.

La autoridad responsable en el Acuerdo INE/CG875/2016, precisó lo siguiente:

[…] SEGUNDO. El presente Acuerdo y las modificaciones, adiciones y derogaciones al Reglamento de Fiscalización en él contenidas, entrarán en vigor a partir del día siguiente de su aprobación por este Consejo General del Instituto Nacional Electoral.

TERCERO. A fin de dar certeza a los sujetos obligados, una vez resuelta la totalidad de medios de impugnación que llegaren a interponerse respecto al presente Acuerdo, publíquese en el Diario Oficial de la Federación el Reglamento de Fiscalización en su integridad, que contendrá las modificaciones, adiciones y derogaciones aprobadas en el presente Acuerdo.

[…] QUINTO. Se ordena a la Secretaría Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral remita el presente Acuerdo a la Unidad Técnica de Vinculación con los Organismos Públicos Locales, a efecto que sea notificado a los treinta y dos Organismos Públicos Locales de las entidades federativas y estos, a su vez, lo hagan del conocimiento de los sujetos obligados en el ámbito local.

Asimismo, el Consejo General del Instituto en el Acuerdo INE/CG68/2017, señaló:

[…] SEGUNDO. El presente Acuerdo entrará en vigor a partir del día siguiente de su aprobación por este Consejo General del Instituto Nacional Electoral.

[…] CUARTO. A fin de dar certeza a los sujetos obligados, una vez resuelta la totalidad de medios de impugnación que llegaren a interponerse respecto al presente Acuerdo, publíquese en el Diario Oficial de la Federación el Reglamento de Fiscalización en su integridad, que contendrá las modificaciones, adiciones y derogaciones aprobadas en el presente Acuerdo y en el diverso INE/CG875/2016.

QUINTO. Se ordena a la Secretaría Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral remita el presente Acuerdo a la Unidad Técnica de Vinculación con los Organismos Públicos Locales, a efecto que sea notificado a los treinta y dos Organismos Públicos Locales de las entidades federativas y estos, a su vez, lo hagan del conocimiento de los sujetos obligados en el ámbito local.

Así, debe distinguirse respecto a las modificaciones o acciones reglamentarias, la vigencia relacionada con el tiempo a partir del cual se exige el cumplimiento de la obligación, con el concepto de publicación, el cual se enfoca a su máxima difusión.

En este sentido, para la aprobación de las normas reglamentarias la autoridad administrativa puede determinar la vigencia de forma inmediata a su aprobación, prevaleciendo el principio de certeza, en virtud que los sujetos obligados directos, como lo son los partidos políticos, participan en el momento de su creación y son notificados de manera automática o bien, cuando existen los engroses correspondientes, se les notifica de manera inmediata.

En el caso de los demás sujetos obligados directos, estos tienen conocimiento cierto de la norma reglamentaria -que tiene la presunción de ajustarse a los principios de subordinación y reserva legal - a través de los Organismos Públicos Electorales, a quienes el INE tiene que dar a conocer las modificaciones reglamentarias, y estos a su vez a todos los sujetos directos de la fiscalización, como lo son candidatos independientes, cuando se trata de procesos electorales locales.

En el caso de procesos electorales federales, opera similar supuesto pues los aspirantes a candidatos independientes y los candidatos independientes que hayan obtenido su registro, podrán nombrar un representante para asistir a las sesiones, o bien el Instituto tendrá la obligación de notificar a quienes se registren como candidatos independientes.

Cabe mencionar que la razón de revisar las operaciones con proveedores es porque prestan sus servicios o enajenan bienes a petición de los sujetos obligados directos como lo son partidos políticos y candidatos, quienes están compelidos a que las operaciones se realicen conforme a la normativa electoral, por lo que son éstos quienes les deben de exigir en primera instancia el cumplimiento de las normas, sin que la falta de publicación en el Diario Oficial de la Federación impacte en su vigencia y observancia.

Máxime, la obligación de estar inscrito en el Registro Nacional de Proveedores es conocida de manera cierta por los proveedores, toda vez que, en el artículo 7, fracción XXI de la Ley General en Materia de Delitos Electorales, se contempla como delito proveer bienes y servicios a las campañas electorales sin formar parte del padrón de proveedores autorizado por el órgano electoral administrativo.

De esta manera, son sujetos directos de la fiscalización aquellos que manejan o reciben recursos para cuestiones inherentes a la actividad electoral, entre los que están los partidos políticos, candidatos, candidatos independientes, quienes tienen una relación directa con el Instituto y con los organismos públicos locales, pues necesitan cubrir una serie de requisitos ante dichas autoridades para su reconocimiento, registro, acreditación y operatividad en el sistema electoral, en esa medida la razón de la normatividad es enfocada de manera primordial a dichos sujetos.

Por su parte, en el caso de los sujetos indirectos, éstos no son objeto de regulación de la normativa para la verificación de todas sus operaciones con la diversidad de clientes y proveedores que pudieran manejar, sino que, al realizar operaciones con los sujetos directos, es necesario establecer una serie de mecanismos y controles para la verificación del adecuado cumplimiento de las finalidades de la fiscalización en materia electoral.

Esta Sala Superior en el expediente SUP-RAP-223/2016[12], al analizar la vigencia y aplicabilidad de diversas disposiciones modificadas por la autoridad administrativa nacional al Reglamento de Fiscalización, precisó que, en primer término, uno de los artículos del acuerdo que modificó la normativa reglamentaria, estableció que las adecuaciones al Reglamento de Fiscalización entrarán en vigor a partir del día siguiente de su aprobación por el Consejo General del INE.

Por tanto, el aludido acuerdo por el que se reforma y adicionan diversas disposiciones del Reglamento de Fiscalización del Instituto, inició su vigencia al día siguiente de su aprobación.

En segundo término, este Tribunal Electoral precisó que como consecuencia de lo anterior, no resulta aplicable para efectos de inicio de vigencia el artículo que refiere que con la finalidad de dar certeza a los sujetos obligados, debía publicarse en el Diario Oficial de la Federación el Reglamento de Fiscalización aprobado, pues tal como refiere el propio enunciado normativo, la finalidad de que se publique el citado reglamento, es que la autoridad diera certeza a los sujetos obligados de las normas contenidas en el mismo, más nunca que el inicio de la vigencia del mismo se encontrara supeditado a su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

En tal virtud, esta Sala Superior estima que el punto de acuerdo referido a dar certeza a los sujetos obligados, una vez resuelta la totalidad de medios de impugnación que llegaren a interponerse respecto a las determinaciones de la autoridad administrativa electoral, debe entenderse bajo la finalidad de dar a conocer el resultado de las impugnaciones que, en su caso, se presenten ante el Tribunal Electoral, haciendo del conocimiento a la sociedad de las modificaciones, adiciones y derogaciones aprobadas.

Por otra parte, este Tribunal Electoral reconoce que la prohibición prevista en el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo de la Constitución Federal, está integrada por dos elementos (i) las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y (ii) durante el proceso electoral en curso no podrá haber modificaciones legales fundamentales.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha referido que la previsión contenida en dicho artículo no puede considerarse como tajante[13], toda vez que admite la realización de reformas a las disposiciones generales en materia electoral ya sea dentro del plazo de noventa días anteriores al inicio del proceso electoral en que vayan a aplicarse o una vez iniciado éste, con la limitante de que no constituyan "modificaciones legales fundamentales".

En este sentido, la Corte ha definido que las "modificaciones legales fundamentales" como una modificación a una ley electoral, sin importar su jerarquía normativa, será de carácter fundamental cuando tenga por objeto, efecto o consecuencia, producir en las bases, reglas o algún otro elemento rector del proceso electoral una alteración al marco jurídico aplicable a dicho proceso, a través de la cual se otorgue, modifique o elimine algún derecho u obligación de hacer, de no hacer o de dar, para cualquiera de los actores políticos, incluyendo a las autoridades electorales.

Por lo que las modificaciones legales no serán fundamentales, aun cuando se reformen preceptos que rigen el proceso electoral, si el acto legislativo no afecta los elementos rectores señalados, de forma que repercuta en las reglas a seguir durante el proceso electoral.

Por consiguiente, si las modificaciones tienen como única finalidad precisar y dar claridad a los supuestos normativos correspondientes desde su aspecto formal, la reforma no tendrá el carácter mencionado.

Asimismo, la Suprema Corte ha sostenido que el mencionado principio admite excepciones, una de ellas es que las citadas modificaciones legislativas no sean de naturaleza trascendental para el proceso electoral, pues si su carácter es accesorio o de aplicación contingente[14], la falta de cumplimiento del requisito formal de su promulgación y publicación sin mediar el plazo de noventa días a que alude el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo de la Constitución Federal no producirá su invalidez, pues aun en el supuesto de que rompieran con la regularidad constitucional por diversos motivos, su reparación bien podría ordenarse sin dañar alguno de los actos esenciales del proceso electoral, aunque éste ya hubiera comenzado.

La señalada disposición atiende a las alteraciones en las normas que produzcan un daño no reparable, a través del ejercicio oportuno de la acción de inconstitucionalidad, puesto que en víspera del inicio de los comicios el legislador consideró que el plazo de noventa días es suficiente para agotar este medio de control constitucional y, en su caso, restablecer el apego a la Constitución Federal que deben de observar las disposiciones jurídicas que rigen los comicios electorales federales o estatales[15].

De esta manera, las modificaciones realizadas por el Consejo General del Instituto al Reglamento de Fiscalización, en ejercicio de sus facultades, no puede traducirse como “una modificación fundamental a los actos esenciales e imprescindibles de alguna de las etapas” del proceso electoral 2016-2017 del Estado de Coahuila, pues es la ley la que determina el qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica general, hipotética y abstracta; y el reglamento se enfoca, por consecuencia, al cómo de esos propios supuestos jurídicos; es decir, únicamente desarrolla la obligatoriedad de los elementos ya definidos por la ley.

Lo anterior con independencia que, esta Sala Superior ha considerado válido que los Reglamentos desarrollen derechos, restricciones u obligaciones a cargo de los sujetos que en ellos se vinculen, siempre y cuando estos tengan sustento en todo el sistema normativo en acatamiento de los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica.

Al respecto, el Reglamento de Fiscalización integra en conjunto con la Ley Electoral y la Ley General de Partidos Políticos (en adelante “Ley de Partidos”) el marco normativo para la verificación del cumplimiento de obligaciones de diversos sujetos, que especifica la forma de cómo se comprueban los ingresos y egresos de los partidos políticos, candidatos y candidatos independientes, cuestiones que de no atenderse incluso pueden ser consideradas faltas y por ello emitirse alguna sanción.

En este sentido, es posible advertir que las dos últimas reformas que sufrió el Reglamento de Fiscalización no constituyen modificaciones fundamentales a los actos esenciales e imprescindibles de alguna de las etapas del proceso electoral, puesto que el objeto y finalidad del modelo de fiscalización no fue alterado, estableciendo únicamente cuestiones instrumentales para optimizar la revisión y rendición de cuentas de los sujetos obligados.

Lo anterior, es posible advertirlo de la exposición de motivos de las referidas reformas, las cuales son resaltadas a continuación:

Sujetos obligados

Se propone la adición de las personas físicas y morales inscritas en el Registro Nacional de Proveedores como sujetos obligados en el procedimiento de fiscalización de recursos, lo anterior a efecto de poder otorgar armonía en relación con la vinculación de dichos sujetos con la obligación de rendición de cuentas, respecto de aquellas operaciones que realicen con los partidos políticos, candidatos y candidatos independientes.

Glosario

Para otorgar certeza jurídica a los sujetos obligados a observar el Reglamento, y que sea de fácil comprensión la terminología empleada, se incluyen definiciones que guiarán la gestión y el correcto registro de operaciones.

La cuenta “Concentradora” se crea para un mejor control de los recursos de cada partido político o coalición, para que a través de ésta se realice el prorrateo de gastos y la distribución de ingresos y de gastos a los sujetos obligados beneficiados.

Se incluye el concepto “Dispersión de Gastos” que corresponde a la distribución de recursos centralizados que se realiza desde la cuenta concentradora, así como “Dispersión de Ingresos” que identifica transferencias –en efectivo o en especie- de recursos públicos o privados, de la cuenta concentradora a la contabilidad de los precandidatos o candidatos beneficiados.

Se adiciona la definición “Avisos de Contratación en Línea” que es el aplicativo electrónico a través del cual los sujetos obligados presentan ante el Instituto Nacional Electoral la información de los contratos celebrados.

Finalmente, se incluye la definición de “Proveedor en el extranjero” para dar claridad a las referencias que se incluyen en el reglamento, respecto a la contratación de bienes y servicios con personas que no están obligadas a expedir comprobantes fiscales conforme a la legislación mexicana.

Notificaciones electrónicas

A fin de priorizar las notificaciones electrónicas de los oficios, resoluciones y en general de la documentación que se derive del proceso de fiscalización, se requirió reformar el artículo 9 del Reglamento de Fiscalización.

Es importante señalar que el Instituto Nacional Electoral ha desarrollado dentro del sistema Integral de Fiscalización, el módulo de notificaciones electrónicas, que mediante accesos y cuentas controladas garantiza la seguridad de la información.

Con la implementación del módulo de notificaciones electrónicas se ahorrarán recursos materiales y humanos, toda vez que se evita que un grupo considerable de funcionarios vaya a notificar personalmente a las partes y en ocasiones acudir más de una vez por no encontrar al destinatario.

Esta reducción de costos también será tangible para los sujetos obligados, quienes a solicitud de la autoridad podrán dar respuesta mediante el sistema, sin necesidad de acudir personalmente ante la autoridad fiscalizadora electoral.

Esta nueva era en las que las comunicaciones por vía electrónica son una herramienta, no sólo apropiada sino indispensable, es que el legislador consideró necesario su implementación, pues es un ahorro en tiempo, recursos materiales, humanos y da celeridad a los trámites derivados del procedimiento de fiscalización.

Adicionalmente, en congruencia con esta reforma, en el Artículo 11 se adicionó lo relativo a la cédula de notificación electrónica, como elemento que soporta jurídicamente este acto de la autoridad, dando certeza jurídica a los sujetos obligados y cumplimiento al debido proceso.

Matriz de precios

Otro aspecto detectado por esta autoridad que amerita una modificación se encuentra en la determinación del valor de los gastos no reportados, subvaluados y sobrevaluados, pues en diversas ocasiones se han tenido que considerar valores obtenidos de precios de bienes o servicios de proveedores de entidades federativas distintas a aquella correspondiente al ámbito geográfico en que se detectó la irregularidad, lo que ha generado complicaciones para fijar parámetros razonablemente equiparables al comparar el costo de los bienes y servicios entre distintas entidades federativas.

Ante las situaciones presentadas, esta autoridad ha tomado diversos criterios según las circunstancias particulares de los casos, entre los cuales se han contemplado precios de proveedores acreditados en el Registro Nacional de Proveedores de entidades con cercanía geográfica, precios que los partidos políticos han reportado en el período fiscalizado en esa entidad federativa, precios obtenidos de cotizaciones en las únicas entidades federativas donde se localizaron proveedores de bienes o servicios semejantes, entre otros.

La reforma busca dotar de mayor equidad la forma en que esta autoridad determina los valores de bienes y servicios, buscando un parámetro que conozcan todos los sujetos obligados al momento en que no es posible a la autoridad emplear valores de la entidad federativa involucrada, ya sea porque no existan en el mercado, por no haber referencias en los precios de los proveedores acreditados en el Registro Nacional de Proveedores, o bien, por no alcanzar a recabar datos de cotizaciones de  proveedores en la entidad federativa o de Cámaras o Asociaciones del ramo correspondiente.

Por ello, se propone reformar el artículo 27 del Reglamento de Fiscalización a fin de que los precios de dichos bienes o servicios se obtengan de aquellos proveedores registrados en el Registro Nacional de Proveedores de entidades federativas que se encuentre en un rango semejante respecto del Ingreso Per Cápita por entidad federativa que fija el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, siendo esta una medida razonable considerando que no se dejaría en desventaja al sujeto obligado en cuanto a los precios establecidos al momento de imponer una sanción, ya que se elaborarían matrices de precios confiables y equitativas al contemplar valores que impliquen semejanza al medirse entre entidades con economías similares.

Asimismo, para el caso de que no se encontraran proveedores en el Registro Nacional de Proveedores, se recurriría a cotizaciones de proveedores de entidades federativas distintas a la involucrada, bajo el mismo criterio señalado.

Del Sistema de Contabilidad en Línea

El Sistema de Contabilidad en Línea garantiza el adecuado funcionamiento para el registro de operaciones, el resguardo de documentación comprobatoria y la generación de los informes, lo que hace posible que el proceso de rendición de cuentas y fiscalización se realice de manera ágil y ordenada.

Por lo anterior el sistema se mejora de manera continua, incorporando nuevas funcionalidades, que implican la actualización del marco normativo, en relación con lo siguiente:

Se actualiza la definición de usuarios del Sistema de Contabilidad en Línea

Respecto al artículo 40 del Reglamento de Fiscalización se precisan las obligaciones de los responsables de finanzas, dependiendo del órgano del que se trate (Comité Ejecutivo Nacional o Comité Ejecutivo Estatal), aspirantes o candidatos independientes, entre las que se encuentran generar y administrar las cuentas de usuarios, vigilar el registro de operaciones, presentación de informes, entre otras.

Lo anterior para proporcionar una información con más claridad respecto a las obligaciones que les corresponden a los responsables de finanzas, y que estas serán de acuerdo al órgano que se trate, con ello se busca que existan directrices a seguir para dar el debido cumplimiento para la presentación de informes y vigilancia en el registro de operaciones, así mismo de que exista una responsabilidad solidaria para la presentación de informes.

Delimitación del complemento INE

En el artículo 46 del Reglamento de Fiscalización se especifican los supuestos en que es aplicable la generación de las facturas con la adición del complemento INE, con esta modificación se atienden diversas consultas de los partidos políticos en relación con los supuestos en que es aplicable el complemento INE.

Con esta reforma se tendrá certidumbre sobre su aplicación y alcance a determinado tipo de proveedores que prestan bienes o servicios a los sujetos obligados.

Comprobantes de las Operaciones

En el numeral 1 del artículo 47 del Reglamento de Fiscalización, se incluye que las aportaciones de los sujetos obligados reciban de militantes y simpatizantes además de ajustarse a los límites establecidos en los artículos 122 y 123 del mismo Reglamento, se soportarán con los recibos emitidos mediante el módulo de Generación de Recibos Electrónicos del Sistema de Contabilidad en Línea que para tal efecto el Instituto ponga a disposición.

Con la adición anterior, se busca regular que desde el Sistema se emitirán los recibos que amparen las aportaciones de simpatizantes y militantes, con la finalidad de que posteriormente se puedan realizar cruces de la información que registre y reporte el propio sujeto obligado en su contabilidad.

Transferencias en efectivo

En el artículo 58 del Reglamento de Fiscalización se especifica que para los procesos de precampañas y campañas locales, sólo podrán recibirse transferencias del Comité Ejecutivo Nacional o Comité Ejecutivo Estatal de los partidos coaligados; así como de las cuentas voluntarias y personales que los precandidatos y candidatos aporten a sus precampañas o campañas.

Con lo anterior se delimitan las fuentes de las cuales los sujetos obligados pueden recibir transferencias; esta modificación se realiza en concordancia con la reforma del artículo 150 del citado Reglamento.

En este mismo sentido, se adecuó el artículo 60 del Reglamento de Fiscalización para precisar que el registro de operaciones de los Frentes se realizará en las cuentas contables del Comité Ejecutivo Nacional o del Comité Ejecutivo Estatal, para identificar a donde fue destinado el recurso público que fue otorgado para fines del frente, y deberán conservarse las pólizas de los cheques correspondientes, junto con los recibos internos que debe expedir el Comité Ejecutivo Nacional, dichos recibos deberán ser adjuntados al Sistema de Contabilidad en Línea para tener debidamente registrada su contabilidad con el soporte documental correspondiente, esto para que no haya lugar a dudas de la existencia de la operación contable que haya sido registrada.

Transferencias en especie

En el artículo 154 se adicionó el deber para los sujetos obligados, de adjuntar a los recibos de transferencias en especie, una muestra fotográfica del bien o servicio transferido. Con esta reforma se tendrá evidencia de la transferencia en especie para efectos de la revisión.

Contratación con proveedores en el extranjero

Los sujetos obligados se han visto en la necesidad de contratar bienes y servicios con proveedores en el extranjero, ya sea por no contar con dichos servicios en el mercado nacional, por tener menores costos, o bien, por no tener el impacto o el alcance que los proveedores extranjeros ofrecen, como en el caso de publicidad en redes sociales, o plataformas virtual.

Al respecto, toda vez que el Reglamento vigente se ve superado al no regular la contratación con proveedores en el extranjero, lo que obstaculiza el ejercicio de las facultades de fiscalización ya que no se cuenta con la información básica de dichos proveedores, complicándose la confirmación de operaciones, así como la notificación de los requerimientos de información; se propone adicionar un artículo 46 bis del Reglamento de Fiscalización para especificar la forma en que se deben comprobar las operaciones realizadas con este tipo de proveedores, así como adicionar al artículo 83 del Reglamento de Fiscalización, un numeral que señale particularidades para los proveedores en el extranjero, y en consecuencia adecuar los artículos 143, 261, 356, 357, 359 y 368, del mismo Reglamento, a efecto de regular las operaciones con dichos proveedores, la forma de comprobación de operaciones con estos, así como la posibilidad de que se inscriban al Registro Nacional de Proveedores con requisitos que permitan a la autoridad realizar cruces de información entre lo que los sujetos obligados reporten y lo que los proveedores presenten en su registro.

Identificación del tipo de financiamiento

Respecto al artículo 96 del Reglamento de Fiscalización se estableció la obligatoriedad de que cada partido que integra la coalición registre en el Sistema, el financiamiento público que le corresponda.

Con esta reforma se busca identificar de una forma clara, el remanente a devolver.

Control de los ingresos en efectivo

Para conocer el monto de los ingresos en efectivo que reciban los sujetos obligados, en particular, es necesario que se aclare que el depósito o transferencia debe realizarse en las cuentas no sólo a nombre de los sujetos obligados, sino también pertenecientes al periodo para el cual se otorga el financiamiento, a fin de contar con mayor control de los recursos y, en su caso, evitar que se acumulen recursos que no se deberían destinar a los mismos fines. En este sentido, se modifica el artículo 102.

Reglas para realizar las transferencias

En el artículo 150 del Reglamento de Fiscalización se establecen reglas claras para realizar transferencias, de acuerdo con el ámbito, el tipo de recurso, el órgano responsable y el tipo de proceso.

Con esta reforma se busca identificar el origen, destino y aplicación de los recursos, y de esta manera transparentar el ejercicio de los recursos.

Las reformas al artículo 150 implican modificaciones a las disposiciones complementarias siguientes:

- Se modifica el artículo 151 para señalar que las transferencias a entes sin capacidad jurídica propias solo podrán ser bancarias.

- En el artículo 156 se establece la secuencia para transferir recursos federales para las campañas locales.

- En el artículo 157 se establece a través de qué cuentas concentradoras se pueden realizar transferencias en especie a las campañas locales.

- Respecto al artículo 158 del Reglamento de Fiscalización se establece la prohibición de realizar transferencias entre candidatos locales o federales de mayoría relativa, y en su segundo párrafo se indica que éstos son acreedores a las sanciones señaladas en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

- En el artículo 160 del Reglamento de Fiscalización se precisa que las operaciones de los Frentes se deberán registrar en la contabilidad del Comité Ejecutivo Nacional o del Comité Ejecutivo Estatal, ya que anteriormente no se identificaba el destino de estos recursos.

Informe de capacidad económica

En el artículo 223 Bis del Reglamento de Fiscalización se indica que el Informe de capacidad económica será presentado en formato electrónico en el momento en que el sujeto obligado se registre en el Sistema Nacional de Registro de Precandidatos y Candidatos.

Este formato era parte del Manual de Contabilidad y se entregaba junto con los informes de apoyo ciudadano, precampaña y campaña; con esta reforma su entrega se volverá más oportuna, al ser llenado al momento del registro correspondiente en el sistema mencionado.

Avisos de Contratación en Línea

Con la reforma del artículo 261 y la adición del artículo 261 Bis del Reglamento de Fiscalización se especifican los supuestos en que es aplicable la presentación de avisos de contratación en línea.

Con esta reforma y adición se atienden diversas dudas de los partidos políticos, en relación con el alcance y aplicación de estas disposiciones; especificando los supuestos en que los sujetos obligados deben cumplir con la presentación de avisos de contratación.

Aclaraciones mediante el Sistema Integral de Fiscalización (SIF)

Se ha observado la problemática de que los sujetos obligados en el desahogo de los oficios de errores y omisiones realizan ajustes a la contabilidad en el Sistema Integral de Fiscalización, sin detallar las aclaraciones o movimientos realizados, lo que ha complicado que la autoridad pueda identificar en todos los casos las pólizas a fin de verificar que no hayan sufrido modificaciones o se haya cargado información adicional.

Esta situación ha derivado en que algunas de las impugnaciones interpuestas han sido fundadas al haber documentación que la autoridad no alcanzó a identificar por los tiempos tan cortos que se tienen o por que los sujetos regulados no proporcionan información clara y oportuna de las correcciones o cancelaciones que realizan; no obstante que debe ser obligación de los usuarios del Sistema aclarar qué es lo que modifica a fin de rendir cuentas con mayor claridad ante la autoridad en la revisión de sus operaciones.

Asimismo, al emplearse el Sistema Integral de Fiscalización como principal herramienta para la fiscalización, se considera obsoleto que permanezcan aquellas disposiciones que refieren la presentación de información en medio físico, por lo que se deben eliminar dichos apartados para privilegiar el uso del Sistema Integral de Fiscalización, lo que ya hacen los sujetos obligados hoy día.

Con lo anterior, se reforma el artículo 293 del Reglamento de Fiscalización, generando que los sujetos obligados deban especificar detalladamente cuáles son las modificaciones realizadas y la información novedosa que hayan cargado en desahogo al oficio de errores y omisiones.

Registro Nacional de Proveedores

En cuanto al Registro Nacional de Proveedores, debe considerarse que al implementar un sistema específico para ello, la autoridad electoral busca llevar un adecuado control de las operaciones realizadas entre los sujetos obligados y los proveedores o prestadores de servicios, por lo que es necesario que dichas operaciones se celebren únicamente con aquellos que se registren ante la autoridad electoral, en términos de lo establecido en el artículo 356, numera 2 del Reglamento de Fiscalización.

Para tal efecto, se perfeccionan las etapas relativas al proceso de registro, requisitos y refrendo para las personas morales nacionales, considerando dar certeza a cada una de las etapas llevadas a cabo; respecto de las persona morales extranjeras en atención a la implementación de nuevos mecanismos de comunicación existentes en el territorio nacional la autoridad electoral no es omisa en advertir la situación especial que presentan dichos entes por lo que establecerá el régimen al que se sujetaran.

Por otra parte, con la finalidad de obtener mayores elementos de prueba en los periodos de revisión que permitan verificar las operaciones llevadas a cabo con los sujetos obligados, se considera necesario requerir información y documentación a los proveedores o prestadores de servicio, por lo que se propone adicionar un artículo 361 Ter al Reglamento de Fiscalización, para que el registro de contratos por los proveedores en el módulo respectivo del Registro Nacional de Proveedores haga las veces de una confirmación de la operación ante el Instituto Nacional Electoral.

De lo expuesto, es posible advertir que en momento alguno la autoridad responsable realizó modificaciones fundamentales a los actos esenciales e imprescindibles en el ámbito de fiscalización de los ingresos y egresos de los sujetos obligados[16]; máxime que, ha sido criterio de la Sala Superior que con relación al principio de jerarquía normativa el ejercicio de la facultad reglamentaria debe detallar las hipótesis y supuestos normativos legales para la aplicación de la ley, siempre que no incluyan nuevos aspectos que rebasen el entorno de la ley y sin que puedan generar restricciones o limitaciones a derechos en los términos que fueron considerados en el ordenamiento legal.

La ley debe determinar los parámetros esenciales para la actualización de un cierto supuesto jurídico y al reglamento solo le compete definir los elementos modales o de aplicación para que lo previsto en aquella pueda ser desarrollado en su óptima dimensión, de modo que, el contenido reglamentario de ninguna manera puede ir más allá de lo que ésta regula, ni extenderse a supuestos distintos, y menos aún contradecirla, sino que de manera exclusiva debe concretarse a indicar la forma y medios para cumplirla[17].

Ahora bien, una vez aprobado el Acuerdo INE/CG875/2016 por el Consejo General del Instituto, con base en la exposición de motivos referida, los partidos políticos Morena, Revolucionario Institucional, Acción Nacional y del Trabajo, presentaron sendos recursos de apelación para inconformarse por la aprobación de dicho acuerdo.

En consecuencia, esta Sala Superior resolvió el expediente SUP-RAP-51/2017, y sus acumulados SUP-RAP-58/2017, SUP-RAP-62/2017 y SUP-RAP-63/2017, en el sentido de modificar los artículos 83 y 261 del Reglamento de Fiscalización.

En tal precedente, la Sala Superior analizó diversos agravios expuestos por los partidos políticos con referencia a temas como: notificaciones electrónicas; derecho de audiencia; matriz de precios; informe de capacidad económica; sujetos obligados; proveedores en el extranjero y extraterritorialidad del reglamento; transferencias de recursos; pruebas selectivas; responsabilidad financiera de los partidos nacionales; requisitos de comprobantes fiscales, y determinación del monto para la celebración de contratos[18].

Por lo anterior, esta Sala Superior considera que el señalamiento del Consejo General del Instituto respecto a que, las modificaciones al Reglamento de Fiscalización entrarían en vigor a partir del día siguiente de su aprobación; evidencia la particularidad del proceso de creación de normas reglamentarias, a la luz de la naturaleza, funciones e integración de dicho órgano autónomo, puesto que los sujetos obligados directos –partidos políticos–, al participar en el proceso de creación o modificación de las normas, así como acudir ante este Tribunal Electoral, en su caso, manifestando irregularidades en el ejercicio de la facultad reglamentaria del Instituto, pone de manifiesto que, en todo momento, tuvieron un conocimiento pleno de las mismas. Lo cual, hace exigible el acatamiento del nuevo ordenamiento.

En este punto, debe indicarse que, en su caso, la inconformidad por la supuesta inconstitucionalidad por vicios formales de las normas, solo puede darse una sola vez y no en cada acto de aplicación, sin que en dichas impugnaciones los partidos recurrentes hubieran esgrimido agravio alguno ante esta Sala Superior, ni tampoco al momento en que operaron las notificaciones electrónicas en el procedimiento de revisión de informes de campaña.

Lo anterior, toda vez que los sujetos a los cuales van dirigidas y su proceso de creación es sustancialmente distinto. En el caso de las leyes emitidas por el Poder Legislativo, las misma son dirigidas a la población en general, en cambio los acuerdos generales, como el Reglamento de Fiscalización inciden en la esfera jurídica de actores específicos, especialmente de los partidos políticos. Asimismo, en el proceso de creación de leyes en sede legislativa únicamente intervienen los integrantes del órgano colegiado; en cambio, los partidos políticos forman parte del Consejo General.

Por tanto, no es posible establecer las mismas consecuencias jurídicas entre la falta de publicación de una ley aprobada por el legislativo y el Reglamento de Fiscalización, pues incluso, como ya se precisó, la determinación de publicación en el Diario Oficial de la Federación tiene finalidades distintas. 

Ahora bien, con independencia de la vigencia y exigibilidad de las normas reglamentarias a los sujetos obligados, este Tribunal Electoral sostiene el deber de la autoridad administrativa de publicar los acuerdos y resoluciones de carácter general, que por virtud de lo dispuesto en la Ley Electoral deben hacerse públicos, puesto que existe la necesidad de hacer saber a la sociedad y a los demás órganos del Estado, de manera auténtica, que el orden jurídico ha sido modificado, pero no en virtud de las mismas razones que se exige en el caso de las normas emitidas por el Poder Legislativo, que son dirigidas a la población en general.

En el caso particular, la Ley Electoral al momento de otorgar facultades al Secretario del Consejo General del Instituto para establecer los acuerdos que aseguren la oportuna publicación de los documentos debidamente firmados, así como aquellos que determine el propio órgano, evidencia la importancia de que, de manera expedita, la sociedad y los órganos del Estado tengan pleno conocimiento.

Así, la publicación de los acuerdos y resoluciones de carácter general, requiere de manera fundamental la publicación en el Diario Oficial de la Federación, con el propósito de que la población tenga conocimiento real de su existencia y pueda exigirse el cumplimiento por las autoridades en la materia electoral.

Para esta Sala Superior, al encontrarse previsto en la Ley Electoral la obligación de publicar por medios oficiales los acuerdos y resoluciones de carácter general, independientemente de su entrada en vigor, las normas en la materia deben ser públicas, para garantizar que todos los ciudadanos estén en condiciones de conocerlas. En especial, respecto a la regulación de la organización de las elecciones y el ejercicio de las atribuciones de las autoridades electorales, tratándose de las normas del derecho público, dirigidas a garantizar la aplicación adecuada de los principios constitucionales que rigen en la materia.

El principio de publicidad implica la adopción de medidas necesarias para que la ciudadanía pueda conocer las normas que tienen que observar partidos políticos y candidatos al manejar recursos de origen público, ya sea respecto al financiamiento ordinario, de precampaña, o campaña.

Como derecho de los ciudadanos está la posibilidad de conocer las normas que establecen las bases del ejercicio fundamental de rendición de cuentas, de forma que no solamente los sujetos directamente obligados o potencialmente obligados por el Reglamento de Fiscalización están interesados en conocer la norma, sino también la ciudadanía tiene interés en el conocimiento de su contenido, máxime que la rendición de cuentas es uno de los principios fundamentales en una democracia, que permite a la ciudadanía ejercer el control sobre la actuación de las autoridades y valuar la conducta de quienes aspiran a ocupar un cargo de elección popular respecto al manejo que hacen de los recursos que se les otorga para ello.

Esto es, en un marco jurídico creado para fortalecer la democracia y sus valores, entre los que se encuentra la transparencia, la publicación de las normas reglamentarias de fiscalización que emita el Instituto, abona el dar a conocer a la ciudadanía los límites que se exigen y se verifican para el manejo de los recursos en la arena política para, entre otras cosas, fomentar la cultura democrática, renovar cargos de elección popular, así como el impulso al liderazgo político de las mujeres.

Ciertos estudios han señalado que el eje principal de todo sistema regulador del financiamiento político es requerir que todos los involucrados en la política informen sobre el modo en que recaudan y gastan el dinero, dicha presentación de informes persigue dos objetivos principales. En primer lugar, esta información puede ayudar a conseguir la transparencia demandada en la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC, por sus siglas en inglés) y permitir a los ciudadanos tomar decisiones informadas cuando vayan a votar. El segundo objetivo de la presentación de informes consiste en facilitar la labor de las personas encargadas de la supervisión del cumplimiento de las normas sobre los límites y las prohibiciones a las donaciones y al gasto. 

Por tanto, el principio de rendición de cuentas y máxima publicidad debe ser respetado en materia electoral, priorizando la publicación de tales normas reglamentarias en el Diario Oficial de la Federación.

Aunado a ello, en términos de los artículos 6 de la Constitución Federal; 1, 2, 8, 24, fracciones IX, XI, XII, y 70, fracción I de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como, 27, párrafo 3 del Reglamento de Sesiones del Consejo General del Instituto, la publicación de la normatividad del INE en internet constituye el cumplimiento de una obligación en materia de transparencia, misma que se rige por el principio de certeza que otorga seguridad y certidumbre jurídica a los particulares, en virtud de que permite conocer si las acciones de los Organismos garantes son apegadas a derecho y garantiza que los procedimientos sean completamente verificables, fidedignos y confiables, pero de ninguna manera establece el inicio de vigencia o validez de lo publicado.

De esta manera, la publicación en el Diario Oficial de la Federación es una obligación que de forma inmediata debe atender la autoridad electoral, por conducto del Secretario Ejecutivo, en atención al artículo 43 de la Ley Electoral, sin que pueda argumentarse que existen medios de impugnación pendientes de resolución por parte de órganos jurisdiccionales, ya que dicha obligación atiende a los principios de rendición de cuentas y máxima publicidad de cara a la ciudadanía.

Si bien las referidas modificaciones o adiciones reglamentarias pueden ser objeto de impugnación ante este órgano jurisdiccional, lo cierto es que ello no debe ser impedimento para que se publiquen, toda vez que conforme al artículo 6 de la Ley de Medios, en ningún caso la interposición de los medios de impugnación producirá efectos suspensivos sobre el acto o la resolución impugnado[19], debiéndose resaltar que las modificaciones se aprobaron por el Instituto antes del inicio de la etapa de campaña.

En este sentido, la Sala Superior advierte la transgresión a la Ley Electoral en cuanto a la obligación por parte del Secretario Ejecutivo de publicación de los acuerdos y resoluciones del órgano administrativo nacional, puesto que, con base en el requerimiento formulado al Titular del Diario Oficial de la Federación, éste informó que las reformas al Reglamento de Fiscalización comprendidas en los acuerdos INE/CG875/2016 e INE/CG68/2017, de veintiuno de diciembre de dos mil dieciséis, así como de quince de marzo de dos mil diecisiete, respectivamente, fueron recibidas hasta el ocho de agosto del presente año para su publicación.

De ahí que esta Sala Superior conmina al Secretario Ejecutivo del INE, para que, en lo subsecuente cumpla de manera diligente con sus obligaciones respecto a la publicación de los acuerdos y resoluciones de dicho Instituto en el Diario Oficial de la Federación, en atención de los principios de rendición de cuentas y máxima publicidad.

 II. Principio de certeza e imparcialidad en el procedimiento de revisión de informes de campaña

1.     Síntesis de agravios

El entonces candidato a la gubernatura del Estado de Coahuila, en general, aduce una violación grave, generalizada y sistemática a los principios y las formalidades esenciales del procedimiento de fiscalización para conocer, discutir y resolver bajo el principio de definitividad el dictamen y la resolución impugnados, en relación con los supuestos gastos no reportados que se pretenden imputar a su candidatura, para constituir el presunto rebase de topes de gastos de campaña.

Asimismo, en distintos apartados de su demanda esgrime diversos agravios en particular, los cuales se identifican a continuación con las siguientes temáticas:

- Variación de la autoridad electoral de los plazos legales del procedimiento de revisión de informes de campaña, en vulneración a los principios de legalidad y definitividad.

- Independencia de la Unidad Técnica de Fiscalización y funciones de la Comisión de Fiscalización, así como supuesta conculcación a la cláusula de litis cerrada en la fiscalización.

- Decisión inquisitorial y principio de certeza en relación a lo que fue votado y resuelto por el Consejo General del Instituto.

- Principio de máxima publicidad y transparencia.

- Derecho de audiencia y defensa adecuada en el procedimiento de revisión de informes de campaña.

- Falta de respuesta de la Unidad Técnica de Fiscalización en relación a la nota aclaratoria para responder el escrito del actor, circulada entre los diverso Consejeros del Instituto para la aprobación del dictamen y resolución controvertidos.

- Principio de imparcialidad.

Las temáticas se relación con el objeto, sujetos directos de la fiscalización (partidos políticos, coaliciones y sus candidaturas), autoridades que intervienen en el procedimiento de revisión de informes de campaña, sus facultades, así como las etapas de dicho procedimiento, por lo que para su estudio resulta primordial aludir la normatividad que los rige y a ciertas consideraciones preliminares.

2.     Marco Jurídico

Objeto de la fiscalización

El artículo 41, Base I de la Constitución Federal dispone que los partidos políticos son entidades de interés público y que la ley determinará las normas y requisitos para su registro legal, las formas específicas de su intervención en el proceso electoral y los derechos, obligaciones y prerrogativas que les corresponden.

Asimismo, señala que son fines de los partidos políticos:

        Promover la participación del pueblo en la vida democrática.

        Contribuir a la integración de los órganos de representación política.

        Hacer posible el acceso de la ciudadanía al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo, así como las reglas para garantizar la paridad entre los géneros, en candidaturas a legisladores federales y locales.

Por su parte, la Base II del artículo en cita refiere que la ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades y señalará las reglas a que se sujeta el financiamiento de los propios partidos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.

El financiamiento público para los partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes, las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales y las de carácter específico.

De conformidad con el artículo constitucional citado en relación con el numeral 26 de la Ley de Partidos, son prerrogativas de los institutos políticos:

a.      Tener acceso a radio y televisión en los términos de la Constitución Federal y la Ley Electoral;

b.     Gozar del régimen fiscal que se establece en esta Ley y en las leyes de la materia;

c.      Usar las franquicias postales y telegráficas que sean necesarias para el cumplimiento de sus funciones, y

d.     Participar, en los términos de la Ley de Partidos, del financiamiento público correspondiente para sus actividades.

El financiamiento público a que tienen acceso los partidos políticos debe destinarse para el sostenimiento de las siguientes actividades:

a.      Ordinarias permanentes;

b.     Las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales, y

c.      De carácter específico.

Según lo previsto en los artículos 41 fracción II, inciso a), constitucional y 72, párrafo 2 de la Ley de Partidos, el financiamiento público para el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes debe ser aplicado única y exclusivamente para sufragar los gastos relacionados con la operación ordinaria del instituto político dentro o fuera de un proceso electoral, pues se trata de erogaciones que tienen por objeto proporcionar un continuo mantenimiento integral a la estructura orgánica del partido, a fin de conseguir una mayor vinculación con una ciudadanía cada vez más informada, crítica y participativa; de ahí que pueda afirmarse válidamente que este tipo de financiamiento se encuentra alineado con los dos primeros fines que constitucionalmente le son exigidos a los partidos políticos.

Cabe indicar que el artículo 72, párrafos 1 y 2, inciso c) de la Ley de Partidos dispone que, dentro del gasto ordinario, se encuentra el gasto de procesos internos de selección de candidatos, el cual no podrá ser mayor al dos por ciento del gasto ordinario establecido para el año en el cual se desarrolle el proceso interno.

En cambio, acorde con lo dispuesto en el artículo 76, párrafo 1 de la Ley de Partidos, el financiamiento público para el sostenimiento de las actividades tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales, debe de aplicarse exclusivamente para solventar los gastos de campaña[20].

En ese tenor, se observa que el propósito del financiamiento público para la obtención del voto[21], es garantizar que todas las fuerzas políticas puedan acceder a los recursos necesarios para llegar al electorado, lo cual fomenta el pluralismo y ofrece a la ciudadanía la posibilidad de elegir entre un mayor número de opciones políticas y programas. Este financiamiento público desempeña un papel positivo en la democracia, pues favorece el fortalecimiento de los partidos políticos y los candidatos, asimismo, ofrece la oportunidad de competir en condiciones más equitativas[22]. Por ende, se puede considerar que este tipo de financiamiento se encuentra alineado con el fin que tienen los partidos de hacer posible el acceso de la ciudadanía al ejercicio del poder público, toda vez que constituye la base para sufragar los gastos generados en las contiendas electorales.

De conformidad con los artículos 41, fracción II, inciso c) de la Constitución Federal y 74 de la Ley de Partidos, el financiamiento público para el sostenimiento de actividades de carácter específico, se enfoca concretamente a las actividades relativas a la educación, capacitación, investigación socioeconómica y política, así como a las tareas editoriales[23], tendientes a fomentar la relación partido-ciudadanos, más allá del puro interés electoral, por lo que, al igual que el financiamiento para actividades ordinarias, está dirigido a promover la participación de la ciudadanía en la vida democrática y a contribuir en la integración de órganos de representación política.

A partir de las premisas anteriores se puede apreciar, que en el sistema jurídico electoral mexicano existe una correlación entre los fines constitucionales de los partidos políticos y el tipo de financiamiento público que reciben como parte de sus prerrogativas.

Lo anterior resulta relevante si se considera que el financiamiento público -entendido como la trasferencia de recursos del presupuesto público hacia los partidos políticos para financiar sus gastos de operación y de campaña- constituye un elemento esencial para dotar de recursos a las organizaciones políticas, con la finalidad de mitigar las inequidades que puede generar el financiamiento privado[24], tan es así, que la Constitución exige la prevalencia del financiamiento público sobre el privado.

De esa manera, la concesión de la prerrogativa constitucional del financiamiento público, tiene como objetivo que los partidos políticos, como entidades de interés público, cuenten con los recursos que el Estado proporciona para el desarrollo de sus actividades dentro o fuera de los procesos electorales.

En nuestro sistema electoral el objeto de la fiscalización acorde con lo dispuesto en el artículo 76, párrafo 1 de la Ley de Partidos, el financiamiento público para el sostenimiento de las actividades tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales, debe de aplicarse exclusivamente para solventar los gastos de campaña.

El propósito del financiamiento público para la obtención del voto, es garantizar que todas las fuerzas políticas puedan acceder a los recursos necesarios para llegar al electorado, lo cual fomenta el pluralismo y ofrece a la ciudadanía la posibilidad de elegir entre un mayor número de opciones políticas y programas. Este financiamiento público desempeña un papel positivo en la democracia, pues favorece el fortalecimiento de los partidos políticos y los candidatos, asimismo, ofrece la oportunidad de competir en condiciones más equitativas.

Por ende, se puede considerar que este tipo de financiamiento se encuentra alineado con el fin que tienen los partidos de hacer posible el acceso de la ciudadanía al ejercicio del poder público, toda vez que constituye la base para sufragar los gastos generados en las contiendas electorales.

La actuación de los partidos políticos respecto al manejo del financiamiento para la obtención de voto está vinculada con propiciar, a través de la adecuada rendición de cuentas, el buen funcionamiento de la actividad fiscalizadora y el correcto manejo de los recursos.

Dicha actividad está reconocida en el artículo 41, Base V, apartado B de la Constitución Federal, en relación con el adecuado registro y reconocimiento de operaciones, ello aunado a que la importancia de los informes de campaña y el registro de las operaciones respectivas (egresos-ingresos/origen-destino), en nuestro actual sistema jurídico electoral tienen correspondencia con el deber de verificación de que no se actualice la causal de nulidad referente al exceso del gasto de campaña en un cinco por ciento del monto total autorizado[25].

De ahí que se considere que el objeto de la fiscalización del financiamiento de gastos de campaña consiste en el control y la vigilancia del origen y uso de dicho financiamiento, bajo la óptica de una supervisión integral y en tiempo real para buscar que el mismo se aplique al fin para el que fue otorgado, en los términos que establece la normatividad electoral, entre la que se encuentra la Ley Electoral, la Ley de Partidos, el Reglamento de Fiscalización, y los lineamientos que haya emitido la autoridad administrativa electoral.

Lo anterior, también vinculado con el deber de verificación de que no se actualice la causal de nulidad referente al exceso del gasto de campaña.

Partidos políticos, coaliciones y candidatos postulados como sujetos directos de la fiscalización

En términos del artículo 41, Base I y II de la Constitución Federal los partidos políticos son sujetos directos de la fiscalización al otorgárseles y aplicar financiamiento público para la obtención del voto.

El artículo 85 de la Ley de Partidos prevé que éstos, para fines electorales, podrán formar coaliciones para postular los mismos candidatos en las elecciones.

Los partidos políticos en términos de los artículos 79 y 80 de la Ley de Partidos deberán presentar sus informes de gastos de precampaña y de campaña, estableciéndose en los numerales 22, inciso b) fracciones I y II, y 237, párrafo 1, inciso a) del Reglamento de Fiscalización, que los informes se clasifican, entre otros, de proceso electoral, entre los que se encuentran los atinentes a dichas etapas, y que los informes deben considerar para su elaboración a la totalidad de registros contables incorporados en el Sistema de Contabilidad en Línea; tener soporte documental de la totalidad de operaciones; ser soportados por balanzas de comprobación y demás documentos contables previstos en el propio Reglamento, y presentar la primera versión y última del informe debidamente suscritos por el o los responsables del órgano de finanzas o su equivalente.

El artículo 79, párrafo 1, inciso b), fracción II de la Ley de Partidos dispone que el candidato es responsable solidario del cumplimiento de los informes de gastos que se refieren en el párrafo anterior.

El artículo 3 numeral 1, incisos, a), b) y c) del Reglamento de Fiscalización, determina como sujetos obligados, los partidos políticos nacionales y con registro local, así como las coaliciones que formen éstos.

Asimismo, el artículo 37, numeral 1 del Reglamento citado, dispone que los partidos, coaliciones, precandidatos y candidatos deberán registrar sus operaciones a través del Sistema de Contabilidad en Línea.

El artículo 40, numeral 1, de dicho reglamento, dispone que el representante de finanzas de los partidos políticos, coaliciones y candidatos será el responsable de vigilar el registro de las operaciones ordinarias, de precampaña y campaña en el sistema de contabilidad en línea.

Por su parte, el artículo 243 del referido Reglamento ordena que los partidos políticos o coaliciones, como sujetos obligados presenten un informe por cada campaña en la que contiendan, especificando los gastos ejercidos en el ámbito territorial correspondiente; así como el origen de los recursos que se hayan utilizado para financiar la campaña. En el caso, el informe por la campaña del candidato a Gobernador o Jefe de Gobierno de la Entidad Federativa de que se trate.

En el diverso 244 del Reglamento en cita, se dispone que los partidos políticos, coaliciones y candidatos independientes, presentarán los informes de ingresos y gastos por períodos de treinta días contados a partir del inicio la etapa de campaña, dentro de los tres días naturales siguientes a la conclusión de cada período, y el procedimiento para la revisión de los informes se sujetará a las reglas dispuestas en el artículo 80, numeral 1, inciso d) de la Ley de Partidos y 287 del Reglamento en mención.

En dicho artículo también se reitera que el responsable de finanzas al que hace referencia el artículo 43, numeral 1, inciso c) de la Ley de Partidos, junto con el candidato, serán responsables del cumplimiento de la presentación de los informes y comprobación de ingresos y gastos reportados, en términos de lo dispuesto por el artículo 79, numeral 1, inciso b), fracción II de la Ley de Partidos, que establece la responsabilidad solidaria de las y los candidatos del cumplimiento de los informes de gastos.

A partir de lo anterior, se puede apreciar que en el sistema de fiscalización de los partidos políticos y coaliciones, existe la exigencia de reportar cada uno de los gastos en sus respectivos informes, cuestión que permite el orden, la transparencia y la adecuada rendición de cuentas, sin que exista justificación para omitir cumplir con esta responsabilidad por parte del partido político, coalición o candidato (responsabilidad solidaria), en virtud que ello implica entender que el manejo de recursos públicos para el cumplimiento de sus fines y se constituye en un deber de óptimo control, tanto del origen como del destino de dichos recursos, en aras de la adecuada funcionalidad del sistema de fiscalización en materia electoral, que vela por los principios de rendición de cuentas, trasparencia y máxima publicidad.

La obligación de los partidos políticos y coaliciones que formen, de entregar de forma correcta sus informes de origen y uso de recursos se encuentra regulada en el artículo 25 párrafo 1, inciso s) de la Ley de Partidos, no puede declinarse bajo afirmaciones respecto a que la autoridad administrativa tiene los elementos para conocer de tales gastos, en otro tipo de actividades o documentos como los reportes de monitoreo de radio y televisión, informes de precampaña y campaña realizada por los precandidatos, candidatos y partidos nacionales con registro local, las solicitudes presentadas por diversos proveedores para la realización de las encuestas, ya que la responsabilidad en la observancia de la norma de cada sujeto obligado y cada tramo o elemento de control es importante para la debida tutela de los principios que rigen el sistema de fiscalización en materia electoral, como lo son la trasparencia y la rendición de cuentas.

Lo anterior, máxime que el artículo 59 de la Ley de Partidos señala que cada instituto político es responsable de su contabilidad y de la operación del sistema de contabilidad, mismo en que en términos del numeral 60, párrafo 1, incisos b), f) e i), implica concebir que el reporte y la clasificación adecuada de los conceptos de gasto de campaña son de interpretación estricta; esto es que las normas se deben aplicar a los supuestos comprendidos en ellas, debiéndose utilizar además del método gramatical, el sistemático y el funcional[26], de ahí que en virtud del sistema constitucional y legal que regula los gastos de campaña y su vinculación para el análisis de una causal de nulidad, sea necesariamente en el informe respectivo en que se tengan que reportar.

Aunado a lo expuesto, la contabilidad de los partidos políticos debe facilitar el reconocimiento de operaciones, reflejando un registro congruente y ordenado de cada operación; por lo que no puede argumentarse, ante la omisión de reportar adecuadamente en el informe correspondiente, que existen otros elementos para que la autoridad hubiera llevado a cabo la fiscalización, ya que el cumplimiento de las obligaciones en esa materia, por parte de los partidos políticos no admite flexibilización, pues de otra manera se atentaría contra la adecuada rendición de cuentas y la transparencia en el manejo de los recursos, constituyéndose en conductas sancionables.

Cabe indicar que en términos del artículo 443, párrafo 1, incisos a), c), d), f) y l) de la Ley Electoral constituyen infracciones de los partidos políticos:

        El incumplimiento de las obligaciones señaladas en la Ley de Partidos y demás disposiciones aplicables de la Ley Electoral.

        El incumplimiento de las obligaciones o la infracción de las prohibiciones y topes que en materia de financiamiento y fiscalización.

        No presentar los informes trimestrales, anuales, de precampaña o de campaña, o no atender los requerimientos de información de la unidad de fiscalización del Instituto, en los términos y plazos previstos en la Ley Electoral y sus reglamentos.

        Exceder los topes de gastos de campaña.

        El incumplimiento de las reglas establecidas para el manejo y comprobación de sus recursos o para la entrega de la información sobre el origen, monto y destino de los mismos.

Por su parte, en el diverso 445, párrafo 1, inciso c), d) y e) de la Ley Electoral, constituyen infracciones de los candidatos a cargos de elección popular:

        Omitir en los informes respectivos los recursos recibidos, en dinero o en especie, destinados a su precampaña o campaña;

        No presentar el informe de gastos de campaña, y

        Exceder el tope de gastos de precampaña o campaña establecidos.

Autoridades que intervienen en el procedimiento de revisión de informes de campaña

El artículo 41, Base V, apartado B, inciso a), numeral 6 de la Constitución Federal y el artículo 32 de la Ley Electoral establecen que respecto los procesos electorales federales y locales, corresponde al INE en los términos que establecen la Constitución y las leyes, la fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos y candidatos.

El Consejo General

En términos de los artículos 29, 30, 34, 44, incisos k), o), y aa), 190, párrafo 2, 191, incisos c), d), y g) de la Ley Electoral:

        El Instituto es un organismo público autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la Ley.

        Entre los fines del Instituto están contribuir al desarrollo de la vida democrática; preservar el fortalecimiento del régimen de partidos políticos; garantizar la celebración periódica y pacífica de las elecciones para renovar a los integrantes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión, así como ejercer las funciones que la Constitución le otorga en los procesos electorales locales; y velar por la autenticidad y efectividad del sufragio; entre otros.

        Todas las actividades del Instituto se regirán por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad.

        El Consejo General es el órgano superior de dirección, responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque los principios rectores guíen todas las actividades del Instituto.

        Entre las atribuciones del Consejo General se encuentran la de vigilar que en lo relativo a las prerrogativas de los partidos políticos se actúe con apego a esta Ley y la Ley de Partidos, así como a lo dispuesto en los reglamentos que al efecto expida el Consejo General; conocer y aprobar los informes que rinda la Comisión de Fiscalización; conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que correspondan, en los términos previstos en Ley.

        El Consejo General tiene como facultades resolver en definitiva el proyecto de dictamen consolidado, así como la resolución de cada uno de los informes que están obligados a presentar los partidos políticos, vigilar que el origen y aplicación de los recursos de los partidos políticos observen las disposiciones legales, y en caso de incumplimiento de obligaciones en materia de fiscalización y contabilidad, imponer las sanciones que procedan conforme a la normatividad aplicable.

La Comisión de Fiscalización

Los artículos 42, párrafos 2, 4, y 8; 190, párrafo 2;192, párrafo 1, incisos c) a h), j) y l), así como párrafos 2 a 4, y 194 de la Ley Electoral, señalan:

        En el Instituto existen comisiones permanentes entre éstas, la de Fiscalización, cuya integración corresponde exclusivamente a Consejeros Electorales designados por el Consejo General. Los Consejeros Electorales pueden participar hasta en cuatro de las comisiones antes mencionadas, por un período de tres años; la presidencia de tales comisiones será rotativa en forma anual entre sus integrantes.

        Todas las comisiones se integran con un mínimo de tres y un máximo de cinco Consejeros Electorales; podrán participar en ellas, con voz, pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo, así como representantes de los partidos políticos, salvo los del Servicio Profesional Electoral Nacional, Quejas y Denuncias, y Fiscalización.

        En todos los asuntos que les encomienden, las comisiones deberán presentar un informe, dictamen o proyecto de resolución, según el caso, dentro del plazo que determine esta Ley o los reglamentos y acuerdos del Consejo General.

        El Consejo General del Instituto ejercerá las facultades de supervisión, seguimiento y control técnico y, en general, todos aquellos actos preparatorios a través de la Comisión de Fiscalización, la cual estará integrada por cinco consejeros electorales.

        Las facultades de la Comisión de Fiscalización, entre otras, son:

o        Delimitar los alcances de revisión de los informes que están obligados a presentar los partidos políticos;

o        Revisar las funciones y acciones realizadas por la Unidad Técnica de Fiscalización, con la finalidad de garantizar la legalidad y certeza en los procesos de fiscalización;

o        Supervisar de manera permanente y continua las auditorías ordinarias, de precampaña y de campaña; así como los procedimientos oficiosos, quejas y verificaciones realizadas por la Unidad Técnica de Fiscalización;

o        Ordenar la práctica de auditorías a las finanzas de los partidos políticos de manera directa o bien a través de terceros especializados en la materia;

o        Ordenar visitas de verificación a los partidos políticos con el fin de corroborar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes;

o        Modificar, aprobar o rechazar los proyectos de dictamen consolidados y las resoluciones emitidas con relación a los informes que los partidos políticos están obligados a presentar, para ponerlos a consideración del Consejo General en los plazos que esta Ley establece;

o        Elaborar, a propuesta de la Unidad Técnica de Fiscalización, los lineamientos generales que regirán en todos los procedimientos de fiscalización en el ámbito nacional y local;

o        Resolver las consultas que realicen los partidos políticos.

o        Aprobar las solicitudes de información a los órganos gubernamentales, hacendarios, bancarios y tributarios respecto de las investigaciones que realice la Unidad Técnica de Fiscalización;

o        Recibir, a través de la Secretaría Técnica, los informes que deben presentar los partidos políticos para la fiscalización de sus ingresos y egresos;

        Para el cumplimiento de sus funciones, la Comisión de Fiscalización contará con una Unidad Técnica de Fiscalización en la materia.

        Las facultades de la Comisión de Fiscalización serán ejercidas respetando la plena independencia técnica de su Unidad Técnica de Fiscalización.

           Para el funcionamiento de la Comisión de Fiscalización, se estará a las reglas siguientes: las y los Consejeros Electorales integrantes de la Comisión durarán en su encargo tres años; la presidencia de la Comisión será rotativa y será designada anualmente entre los integrantes de la Comisión; las determinaciones que sean emitidas por la Comisión de Fiscalización deberán ser resultado del voto mayoritario de sus integrantes, y el titular de la Unidad Técnica de Fiscalización fungirá como Secretario Técnico de ésta y acordará con su presidente los temas que serán listados en el orden del día.

En lo atinente a las y los Consejeros que integren la Comisión de Fiscalización el artículo 192, párrafo 4, de la Ley Electoral establece que en el ejercicio de su encargo los Consejeros Electorales integrantes de esta Comisión no podrán intervenir en los trabajos de la Unidad Técnica de Fiscalización de forma independiente, garantizando en todo momento el cumplimiento de los principios rectores en materia de fiscalización.

Por su parte, el diverso 198 de la Ley en cita dispone que el personal de la Comisión de Fiscalización y la Unidad Técnica de Fiscalización de la misma está obligado a guardar reserva sobre el curso de las revisiones y auditorías en las que tenga participación o sobre las que disponga de información. El Órgano Interno de Control del Instituto conocerá de las violaciones a esta norma y en su caso impondrá las sanciones que correspondan de acuerdo a esta Ley.

La Unidad Técnica de Fiscalización

De conformidad con los artículos 199, incisos a), c), d) a h), m) y o), así como 200 de la Ley Electoral, las facultades de la Unidad Técnica de Fiscalización son:

        Auditar con plena independencia técnica la documentación soporte, así como la contabilidad que presenten los partidos políticos y en su caso, candidaturas independientes en cada uno de los informes que están obligados a presentar;

        Vigilar que los recursos de los partidos tengan origen lícito y se apliquen exclusivamente para el cumplimiento de los objetivos de los partidos políticos;

        Recibir y revisar los informes trimestrales, anuales, de precampaña y campaña, de los partidos políticos y sus candidatos;

        Requerir información complementaria respecto de los diversos apartados de los informes de ingresos y egresos o documentación comprobatoria de cualquier otro aspecto vinculado a los mismos;

        Proponer a la Comisión de Fiscalización la práctica, directa o a través de terceros, de auditorías a las finanzas de los partidos políticos;

        Presentar a la Comisión de Fiscalización los informes de resultados, dictámenes consolidados y proyectos de resolución sobre las auditorías y verificaciones practicadas a los partidos políticos. En los informes se especificarán, en su caso, las irregularidades en que hubiesen incurrido los partidos políticos en la administración de sus recursos, el incumplimiento de la obligación de informar sobre su aplicación y propondrán las sanciones que procedan conforme a la normatividad aplicable;

        Verificar las operaciones de los partidos políticos con los proveedores;

        Proporcionar a los partidos políticos la orientación, asesoría y capacitación necesarias para el cumplimiento de las obligaciones consignadas, cumpliendo con los criterios técnicos emitidos por la Comisión de Fiscalización;

        Proponer a la Comisión de Fiscalización las sanciones a imponer de acuerdo a la gravedad de las faltas cometidas.

        Requerir a los particulares, personas físicas y morales, le proporcionen la información y documentación necesaria para el cumplimiento de sus atribuciones, quienes deberán atender el requerimiento en un plazo máximo de cinco días después de realizada la solicitud.

        En cuanto a los informes de precampaña y campaña, la Comisión de Fiscalización dará en sesión privada a los Consejeros Electorales un informe cada veinticinco días de los avances de las revisiones.

Procedimiento de revisión de informes de campaña

Como punto de partida de este tema es importante traer nuevamente a colación que en nuestro sistema electoral se enfoca a una fiscalización integral, efectiva y oportuna, debiendo recordar que en la exposición de motivos de la Ley Electoral se indicó que se revolucionaba el modelo de fiscalización de los recursos de partidos políticos y candidaturas, pasando de la simple revisión de informes presentados por los sujetos obligados a un esquema de seguimiento de realización de gastos y registro en línea, con padrón de proveedores y mecanismos de vigilancia y monitoreo, de tal suerte que la presentación de informes marquen la conclusión del proceso de fiscalización y no su inicio, tan sólo a la espera de su dictaminación final, que en el caso de las informes de gastos de campaña sea, de ser el caso, parte de los elementos de la declaración de validez de las elecciones.

En ese marco, el procedimiento surge de la obligación por parte de la autoridad administrativa electoral de vigilar que todos los recursos de los partidos tengan origen lícito y se apliquen exclusivamente para las finalidades del financiamiento, en este caso el otorgado para la obtención del voto.

De esa manera los procedimientos de revisión de informes se relacionan con la facultad de comprobación del cumplimiento de obligaciones en materia de fiscalización de los sujetos obligados, lo cual corre paralelo con uno de los pilares del sistema de fiscalización, consistente en la responsabilidad con la que los sujetos obligados directos asumen la atención de sus obligaciones en la materia, en correlación con sus fines constitucionales.

En esa medida el procedimiento de revisión no se limita a lo reportado únicamente en los informes, sino al reporte en tiempo real de operaciones, a la verificación integral de todos los ingresos y gastos que pudieran detectarse en relación al financiamiento de campaña, esto a partir también de los mecanismos de vigilancia y control que realiza la autoridad fiscalizadora como, por ejemplo, a través de los monitoreos y visitas de verificación, toda vez que el uso y la verificación de los recursos en la etapa de campaña se vincula indisolublemente con preservar la equidad en la contienda.

En el marco de una fiscalización integral, los artículos 79, párrafo 1, inciso b), párrafo III, 80, párrafo 1, inciso d) de la Ley de Partidos, 44, 293, 295, 334, y 337 del Reglamento de Fiscalización, establecen:

        Presentación de informes de campaña en dos períodos. Los partidos políticos presentarán informes de ingresos y gastos por períodos de treinta días contados a partir de que dé inicio la etapa de campaña, los cuales deberán entregar a la Unidad Técnica de Fiscalización dentro de los siguientes tres días concluido cada periodo.

        Auditoría simultánea a la campaña por parte de la Unidad Técnica de Fiscalización. La Unidad Técnica revisará y auditará, simultáneamente al desarrollo de la campaña, el destino que le den los partidos políticos a los recursos de campaña.

        Revisión de documentación por parte de la Unidad Técnica de Fiscalización. Una vez entregados los informes de campaña, la Unidad Técnica de Fiscalización contará con diez días para revisar la documentación soporte y la contabilidad presentada.

        Garantía de audiencia en la rendición los informes de campaña.

Una vez que los partidos y candidatos realicen el registro de sus operaciones contables; la Unidad Técnica asegurará la garantía de audiencia, toda vez que el Sistema de Contabilidad en Línea generará un reporte con el detalle de los ingresos y egresos, asimismo, detallará las causas y montos de los incrementos y decrementos, a fin de que dichos sujetos confirmen o aclaren las diferencias detectadas.

En ese tenor, en el caso que la autoridad se percate de la existencia de errores u omisiones técnicas en la documentación soporte y contabilidad presentada, otorgará un plazo de cinco días contados a partir de la notificación que al respecto realice al partido, para que éste presente las aclaraciones o rectificaciones que considere pertinentes.

Los escritos de aclaración o rectificación, deberán ser firmados por el responsable de finanzas del sujeto obligado y presentarse tanto en medio impreso como digital a la Unidad Técnica, señalando de manera pormenorizada la documentación que se entrega, con la finalidad de facilitar el cotejo correspondiente por parte del personal comisionado de la autoridad. De la información y documentación que se entregue, se deberá elaborar un acta de entrega recepción que será firmada por el personal del sujeto obligado en revisión que realiza la entrega y por el personal comisionado de la Unidad Técnica que recibe la documentación.

Los partidos y coaliciones tendrán derecho a la confronta de los documentos comprobatorios de sus ingresos y egresos, o de sus estados contables, contra los obtenidos o elaborados por la Unidad Técnica de las mismas operaciones, a fin de aclarar las discrepancias entre unos y otros.

Los partidos y coaliciones deberán informar por escrito a la Unidad Técnica, a más tardar un día antes de la confronta, los temas u observaciones sobre las que se quieran manifestar.

De esta manera, en todo momento los sujetos obligados cuentan con amplias posibilidades de ser oídos y defenderse en los procesos de fiscalización, lo cual es acorde también con el principio de legalidad, en virtud de que toda autoridad debe respetar los derechos fundamentales, así como fundar y motivar sus actos de molestia.

Una vez otorgada la garantía de audiencia, a través de oficios de errores y omisiones y confronta, se contará con cifras finales para la generación del Dictamen Consolidado y proyecto de resolución respectivo.

Emisión de Proyecto de Dictamen y Propuesta de Resolución

Una vez concluida la revisión del último informe, la Unidad Técnica contará con un término de diez días para realizar el dictamen consolidado y la propuesta de resolución, así como para someterlos a consideración de la Comisión de Fiscalización.

El dictamen consolidado se elabora de conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la Ley de Partidos y lo establecido en el Boletín 7040 Exámenes sobre el Cumplimiento de Disposiciones Específicas de las Normas Internacionales de Auditoría.

Elaborará un proyecto de Resolución con las observaciones no subsanadas, la norma vulnerada y, en su caso, propondrá las sanciones correspondientes, previstas en la Ley Electoral, lo que deberá ser aprobado por la Comisión de Fiscalización previo a la consideración del Consejo.

Análisis y votación de los proyectos en la Comisión de Fiscalización

Una vez que la Unidad Técnica de Fiscalización someta a consideración de la Comisión de Fiscalización el dictamen consolidado y la propuesta de resolución, ésta última tendrá un término de seis días para votar dichos proyectos y presentarlos al Consejo General.

Presentación de proyectos al Consejo General

Una vez aprobado el dictamen consolidado, así como el proyecto de resolución respectivo, la Comisión de Fiscalización, a través de su Presidente, someterá a consideración del Consejo General los proyectos para que éstos sean votados en un término improrrogable de seis días.

Contenido de los dictámenes y proyectos

Todos los dictámenes y proyectos de resolución emitidos por la Unidad Técnica deberán contener como mínimo: el resultado y las conclusiones de la revisión de los informes que hayan presentado los partidos políticos; en su caso, la mención de los errores o irregularidades encontrados en los mismos, y el señalamiento de las aclaraciones o rectificaciones que presentaron los partidos políticos después de haberles notificado con ese fin.

Los sistemas que son utilizados por la Unidad Técnica de Fiscalización para la revisión integral de los informes de gastos de campaña son: el Registro Nacional de Proveedores, el Sistema Integral de Fiscalización, el Sistema Integral de Monitoreo de Espectaculares y Medios Impresos.

Tope de gastos para la gubernatura

El Instituto Electoral del Coahuila de Zaragoza mediante el Acuerdo IEC-CG-069/2016 de trece de octubre de dos mil dieciséis determinó, entre otras cuestiones, el tope máximo de gastos de campaña por candidato a gobernador, en un monto de $19,242,478.57.

Las etapas del proceso de revisión de informes de campaña fueron las siguientes:

3.     Calificación de los agravios

El análisis y resolución de los conceptos de agravio se lleva cabo en orden distinto al propuesto en su demanda por el actor del juicio ciudadano, ello aunado a que en algunos casos se estudiarán en lo individual y otros en su conjunto, sin que esto le perjudique de conformidad con el criterio reiteradamente sustentado por este órgano colegiado[27].

Ahora bien, respecto del agravio denominado variación de la autoridad electoral de los plazos legales del procedimiento de revisión de informes de campaña, en vulneración a los principios de legalidad y definitividad, el actor esencialmente señala que:

        El Consejo General sin las facultades legales, aprobó ajustes a las fechas de presentación y aprobación de los dictámenes y proyectos de resolución respecto a la revisión de los informes de campaña de los partidos políticos, coaliciones, y candidatos independientes, cuando se trata de fechas improrrogables e inmodificables.

        Existió una indebida variación de la autoridad electoral de los plazos legales del procedimiento de revisión de informes de campaña en el acuerdo INE/CG197/2017, aprobado en sesión de veintiocho de junio, en vulneración a los principios de legalidad y definitividad, esgrime que la autoridad responsable incumplió diversas disposiciones de la Ley de Partidos, el Plan de Trabajo para la fiscalización de campañas para el proceso electoral local ordinario 2016-2017, así como de los procesos electorales extraordinarios dos mil diecisiete de Tlaxcala y Oaxaca, y del calendario correspondiente.

        Tal variación, vulneró de manera grave el plazo fatal de los seis días improrrogables que tiene el Consejo General para resolver después de la aprobación del dictamen de la Comisión de Fiscalización, ello aunado a que estableció fechas inciertas, lo que originó, al parecer del actor, una conculcación general, grave y sistemática al principio de definitividad, al propiciar de manera permanente incertidumbre a las partes respecto al procedimiento.

        El recurrente alude que la decisión de la Comisión de Fiscalización se dictó el seis de julio, por lo cual el plazo improrrogable de seis días para que el Consejo General resolviera se vencía el doce siguiente, no obstante que por los plazos legales debió haber resuelto el dictamen el diez de julio, por lo que si resolvió hasta el diecisiete de julio vulneró gravemente los plazos prestablecidos por la ley para la definitividad y celeridad de esta etapa.

        Incluso, manifiesta que el Consejo General no resolvió el catorce de julio, sino que postergó su resolución hasta el diecisiete siguiente, sin que pueda justificarse dicha irregularidad.

La Sala Superior, califica como ineficaces los agravios relacionados con la modificación a las fechas para la presentación y aprobación de los proyectos de dictamen y resolución que resultan de la revisión de los informes de campaña del proceso electoral local ordinario 2016-2017[28], pues la variación de las fechas no causaron una afectación directa a los recurrentes, quienes pudieron presentar los informes correspondientes, pudieron desahogar los oficios de errores y omisiones, e impugnar el dictamen consolidado y la resolución ante esta autoridad jurisdiccional.

En el caso concreto del procedimiento de revisión de informes de campaña a la Gubernatura de Coahuila, cuyos plazos están establecidos en la Ley de Partidos, debe tenerse presente que el Consejo General del Instituto local en la sesión ordinaria del treinta de septiembre de dos mil dieciséis, mediante el Acuerdo IEC/CG/063/2016, aprobó el calendario del Proceso Electoral local 2016-2017, con el plazo de campaña siguiente:

El diecisiete de abril se aprobaron en la Comisión de Fiscalización los Planes de Trabajo de la Unidad Técnica de Fiscalización para la revisión de las campañas para el proceso electoral local ordinario 2016-2017, así como los procesos electorales extraordinarios 2017 en Tlaxcala y Oaxaca. En estos documentos se señaló que la Comisión de Fiscalización conocería y, en su caso, aprobaría los dictámenes de estos procesos electorales locales el veintiocho de junio, y el Consejo General el diez de julio siguiente.

Hasta el veintiocho de junio, el Consejo General del Instituto aprobó el acuerdo INE/CG197/2017, por el que aprobó la modificación de las fechas para la presentación y aprobación de los proyectos de dictamen y resolución que resulten de la revisión de informes de campaña del proceso electoral local ordinario 2016-2017, así como los procesos electorales extraordinarios celebrados en Tlaxcala y Oaxaca, por parte de la Comisión de Fiscalización y del Consejo General.

De la lectura del acuerdo cuestionado, se desprende que este surgió a partir de una ampliación de las fechas de presentación de informes, ajustándose las concernientes a la presentación y aprobación de proyectos de dictamen consolidado y resolución impugnada por parte de la Comisión y del Consejo General, no así de los plazos establecidos en la Ley.

El Consejo General indicó en el acuerdo controvertido que el artículo 80, inciso d), fracciones IV y V de la Ley de Partidos, dispone que la Unidad Técnica de Fiscalización cuenta con un plazo de diez días para realizar el Dictamen Consolidado y la propuesta de resolución contados a partir de que concluya la revisión del último informe, por lo que de esta forma, la autoridad responsable determinó las fechas de aprobación por parte de la Comisión de Fiscalización (seis de julio), quien cuenta con un término de seis días para votar dichos proyectos y presentarlos por la Comisión de Fiscalización al Consejo General; el ocho de julio, quien se determinó que resolvería el catorce de julio.

Tales fechas se esquematizaron en el siguiente cuadro:

Ahora bien, en el propio dictamen consolidado aprobado por el Consejo General se señalan que las fechas del procedimiento de revisión de informes fueron las siguientes: 

En ese marco, se advierte que el Consejo General mediante el acuerdo impugnado modificó las fechas de aprobación de la Comisión de Fiscalización, una vez que estaba transcurriendo las etapas del procedimiento de revisión de informes de campaña, y que se habían presentado estos informes.

Esto es, el Consejo General, en términos de lo dispuesto en los artículos 41, párrafo segundo, Base V, Apartado A, párrafo primero y segundo, de la Constitución Federal; 29, 32, numeral 1, inciso a), fracción VI; 42, numerales 1, 2 y 4; 190 numerales 1 y 2; 192, numeral 1, incisos b), y d); 196, numeral 1; 199, numeral 1, incisos c) y g); 199, numeral 1, incisos e) y h); 242, numerales 1, 2 y 3; 427; 428, numeral 1, incisos c) y d); de la Ley Electoral; artículo 25, numeral 1, inciso n); y 79, numeral 1, inciso b), fracciones I y III; 80, numeral 1, inciso d), fracciones IV y V;| y 81; de la Ley de Partidos; 235, 243, 289, numeral 1, inciso d); 336 y 337; del Reglamento de Fiscalización, cuenta con facultad para modificar las fechas de presentación y aprobación de los proyectos ante la Comisión de Fiscalización y el propio Consejo General.

En la especie, lo que llevó a cabo fue un ajuste de fechas, por lo que tal cuestión procedimental no tuvo trascendencia en el ejercicio de los derechos de los sujetos obligados, quienes pudieron presentar sus informes de gastos de campaña y se les garantizó el derecho de audiencia en la etapa de errores y omisiones, así como con la celebración de las confrontas respectivas.

Por otro lado, contrariamente a lo que indica el actor, no se advierte que la fecha de la sesión en que decidió el Consejo General del Instituto lo correspondiente al dictamen y resolución de revisión de informes de campaña, esto es el diecisiete de julio como continuación de la sesión del catorce de ese mes, se encuentre sin justificación, de ahí que su agravio relacionado con este punto resulte infundado.

En efecto, de la versión estenográfica de la sesión extraordinaria del Consejo General, se advierte que se decretó un receso de la misma, con fundamento en el artículo 7[29], así como 17, párrafo 12, del Reglamento de Sesiones del Consejo General[30], pues en el transcurso de la sesión se presentaron propuestas, cuya complejidad hizo imposible su redacción inmediata, destacando que el Presidente del Consejo señaló que los engroses a los dictámenes traían como consecuencia un impacto en los Proyectos de Resolución, por lo que procedía a decretar un receso hasta el diecisiete siguiente.

Ahora bien, en cuanto a los agravios relativos a que se vulneró la independencia de la Unidad Técnica de Fiscalización y funciones de la Comisión de Fiscalización, así como supuesta conculcación a la cláusula de litis cerrada en la fiscalización, y a la supuesta decisión inquisitorial y vulneración del principio de certeza en relación a lo que fue votado y resuelto por el Consejo General, el actor alude lo siguiente:

        La Comisión de Fiscalización es la única facultada para modificar, aprobar o rechazar los proyectos de dictámenes consolidados o en su caso, devolverlos a la Unidad Técnica de Fiscalización para modificarlos bajo el principio de independencia técnica, tal como establece los numerales 2 y 3 del artículo 336 del Reglamento de Fiscalización.

        El dictamen consolidado que el recurrente conoció el trece de julio, es el único que debe tomarse en cuenta en su contra, por lo que los nuevos gastos no reportados que fueron incluidos a última hora por el Consejo General, sin dictamen previo ni previa audiencia, son nulos de pleno derecho por afectar las debidas formas que la Ley y su reglamento establecen para dictaminar los gastos de campaña.

        Las y los Consejeros Electorales del Instituto no respetaron la independencia Técnica de la Unidad Técnica de Fiscalización, al modificar las conclusiones de fiscalización en la sesión de resolución vía engroses y propuestas de los Consejeros.

        En su caso los temas que modificaban el dictamen por parte de los Consejeros Electorales en la sesión del Consejo General, debieron replantearse al seno de la Comisión de Fiscalización para la corrección, modificación o aclaración del dictamen que se iba a votar en el Consejo General, como lo exigen los artículos 336 y 337 del Reglamento de Fiscalización. 

        Existe una violación a la validez de los gastos no reportados y se deben de corregir las cifras del total de gastos de su campaña, ya que se incorporaron imputaciones a la última hora en la ronda de intervención de los Consejeros del INE, que no son congruentes y oportunos por no seguir las formalidades debidas del procedimiento o del ejercicio de la facultad de fiscalización que garanticen la certeza, objetividad, máxima publicidad e imparcialidad en la materia.

        Se vulneró la cláusula del derecho mexicano e interamericano de litis cerrada de la fiscalización, ya que el procedimiento de fiscalización para imputar los gastos no reportados en el Dictamen deben seguirse forzosamente por el hecho o hechos que formaron parte del oficio de errores y omisiones que delimitó la litis de la revisión en la Unidad Técnica de Fiscalización, lo cual en todo caso conoció, discutió y aprobó la Comisión de Fiscalización el seis de julio.

        El actor indica que, a su parecer, si en la secuela de la etapa apareciere la configuración o modificación de un gasto no reportado distinto del que se aprobó en el dictamen original del seis de julio, debería haber sido objeto de investigación por separado y aprobado por la Comisión citada, previa audiencia y defensa de los interesados.

        El actuar la autoridad responsable originó falta de certidumbre sobre el procedimiento toda vez que en múltiples ocasiones dicho dictamen y proyecto de resolución aprobado por la Comisión de Fiscalización, fue modificado substancialmente vía engroses y propuestas de los Consejeros en lo individual sin considerar la independencia técnica de la Unidad Técnica de Fiscalización.

        En realidad, no se votó el dictamen y resolución por la Comisión de Fiscalización sino propuestas de última hora de nuevos gastos no reportados emitidas por Consejeros Electorales en lo individual, contraviniendo el debido proceso legal, y tomando una decisión inquisitorial, sin fundamentación y motivación alguna.

        Se imputaron nuevos gastos en la mesa del Consejo General sin la previa deliberación y aprobación de la Comisión de Fiscalización, tales gastos son: matriz de precios; prorrateo; videos de fútbol, y Facebook.

Los agravios del actor se califican como infundados pues parten de premisas equivocadas respecto al procedimiento de revisión de informes de campaña, y las facultades de las autoridades del Instituto que intervienen.

En principio, contrariamente a lo expuesto por el actor, la Comisión de Fiscalización no es la única facultada para modificar, las propuestas que presenta la Unidad Técnica de Fiscalización a los proyectos de dictámenes consolidados, y resoluciones, pues ello implicaría desconocer que en términos de los artículos 35, 44, párrafo 1, inciso o) de la Ley Electoral, el Consejo General es el órgano superior de dirección, responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, y es quien aprueba los dictámenes consolidados y las resoluciones en materia de fiscalización.

Lo anterior, aunado a que las y los Consejeros Electorales se encuentran facultados, en términos de los artículos 13, párrafo 1, inciso c) del Reglamento Interno del INE, y 8, inciso a), 24, párrafo 9 del Reglamento de Sesiones del Consejo General, para participar en las deliberaciones y votar los proyectos de acuerdo o resolución que se sometan a la consideración del Consejo y formular propuestas de modificación durante el desarrollo de la sesión, las cuales se someten a votación del máximo órgano de dirección.

En ese tenor las y los Consejeros Electorales pueden presentar propuestas y engroses que son sometidos a consideración del pleno del Consejo General, lo cual se considera por parte de esta Sala Superior, como un mecanismo de control, en virtud que es el consenso de la mayoría, quien define la aprobación de los proyectos de dictamen consolidados y de resolución.

Cabe indicar que el actor, en relación a la sesión de aprobación del dictamen y resolución controvertido parte de la premisa errónea de que el documento originalmente circulado se debe tomar como una resolución, cuando lo cierto es que se trató únicamente de un proyecto que se somete a la consideración de los miembros del Consejo General y que antes o durante el desarrollo de la sesión puede ser susceptible de ser modificado, por lo que los documentos a los que hace referencia el recurrente, en el mejor de los supuestos, representan únicamente una propuesta de resolución que no genera consecuencia jurídica alguna.

En efecto, se tratan de documentos preliminares y no de uno final que contiene toda la información respectiva como lo es la aprobación de un dictamen por parte del Consejo General.

Es importante resaltar que, en atención a lo dispuesto por el artículo 191, incisos c), d) y g) de la Ley Electoral, en relación con los diversos artículos 37, numeral 2, 38, 40 y 43 del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización, el Consejo General es el órgano cúspide de la autoridad administrativa nacional y cuenta con la facultad exclusiva para emitir las resoluciones e imponer las sanciones correspondientes respecto de los dictámenes respectivos[31].

Debe señalarse que el dictamen consolidado y la resolución, pueden ser impugnados ante este Tribunal Electoral.

Por tanto, los proyectos de dictámenes y resoluciones en materia de fiscalización formulados por la Unidad Técnica, no tienen efectos vinculantes para las partes, como tampoco determinan en modo alguno el sentido de la resolución final adoptada por el Consejo General.

Lo anterior, no implica la vulneración a las facultades de la Comisión de Fiscalización y de la Unidad Técnica de Fiscalización, que ejercen sus facultades previo a la intervención del Consejo General, en la generación y aprobación de los dictámenes consolidados y proyectos de resolución, por tanto, no asiste la razón al recurrente respecto a que el único dictamen que debe tomarse en consideración es el aprobado por la Comisión de Fiscalización.

Al respecto, derivado del marco normativo citado en el apartado anterior, es importante recordar que el Consejo General del Instituto ejerce las facultades de supervisión, seguimiento y control técnico y, en general, todos aquellos actos preparatorios a través de la Comisión de Fiscalización, la cual está integrada por cinco consejeros electorales, no por todos los Consejeros Electorales que integran el Consejo General.

Debe tenerse presente que en términos del artículo 42 de la Ley Electoral, la Comisión de Fiscalización obedece al sistema organizacional del Instituto, esto es, a la forma en que el legislador consideró que debe estructurarse a fin de cumplir con su función de fiscalizar los ingresos y egresos de los partidos políticos y candidatos.

Dicha Comisión conoce, vía proyectos de dictamen consolidado y resolución, de los resultados de la auditoría realizada por la Unidad Técnica de Fiscalización, siendo precisamente esa fase en la que existe plena independencia técnica de la Unidad, para la revisión de la documentación soporte, así como la contabilidad que presenten los partidos políticos en cada uno de los informes.

En el artículo 13 del Reglamento de Sesiones se establece que el Consejero que presida la Comisión tiene entre sus atribuciones solicitar y recibir la colaboración, los informes y documentos necesarios para el cumplimiento de los asuntos de su competencia.

Asimismo, en términos del artículo 23 del Reglamento de Comisiones del Consejo General del Instituto se establece que la votación se tomará con base en el proyecto de acuerdo, programa, informe, dictamen o resolución presentada inicialmente por el Presidente o, en su caso, por el Secretario Técnico, con el contenido de los documentos entregados en la convocatoria. Durante el desarrollo de la sesión podrán incorporarse las modificaciones que hayan realizado los Consejeros si así lo aprueba la mayoría de los integrantes con voto, a propuesta del Presidente.

En ese contexto, el actor hace referencia a cuestiones que pueden realizar las y los Consejeros, como integrantes de la Comisión y/o del Consejo General, calificándolos como indebidos cuando en realidad se encuentran sustentadas en el marco normativo.

En cuanto al agravio de vulneración de la independencia de la Unidad Técnica de Fiscalización, éste se refiere a la facultad de realizar o ejercer sus atribuciones sin injerencia alguna; sin que en el caso se evidencia vulneración alguna, pues es la Comisión de Fiscalización, en una primera etapa, y al Consejo General en una segunda, a quienes les corresponde la toma de las decisiones, sin que su ejercicio signifique que incida o trastoque la independencia de la Unidad Técnica de Fiscalización, como aduce el actor desde una perspectiva equivocada del funcionamiento del procedimiento de revisión de informes.

Por otro lado, es inexacto que la fiscalización se cierre en términos generales a partir de los oficios de errores y omisiones, ya que de las mismas contestaciones, pueden existir casos en los que se amerite emitir alguna sanción, por tratarse evidentemente de conductas irregulares a partir de la documentación que aporta el propio sujeto obligado, siempre y cuando haya existido el respeto al derecho de audiencia, la cual se encuentra garantizada, en etapa previa a la aprobación de los proyectos por parte de la Comisión de Fiscalización.

Al respecto, debe recordarse que en la exposición de motivos de la Ley Electoral se señaló que con la reforma se revoluciona el modelo de fiscalización de los recursos de partidos políticos y candidaturas, pasando de la simple revisión de informes presentados por los sujetos obligados, a un esquema de seguimiento de realización de gastos y registro en línea, con padrón de proveedores y mecanismos de vigilancia y monitoreo, de tal suerte que la presentación de informes marcan la conclusión del proceso de fiscalización y no su inicio, tan solo a la espera de su dictaminación final.

En todo caso, será en un apartado subsecuente que esta Sala Superior realice un análisis particular de los agravios del actor, en relación a los supuestos gastos novedosos.

Ahora bien, se califican como infundados los agravios atinentes a la supuesta vulneración del principio de máxima publicidad y transparencia, ya que desde su perspectiva las sesiones de la Comisión de Fiscalización deben ser públicas, y que ésta sesionó de forma privada el seis de julio, sin que los partidos o partes interesadas pudieran conocer todas sus consideraciones, criterios o razones, no obstante que el principio de máxima publicidad es un principio rector.

Tal perspectiva es contraria a lo que dispone el artículo 42 de la Ley Electoral, que prevé que las sesiones de la Comisión se puedan efectuar sin la presencia de los representantes de los partidos políticos y del Poder Legislativo, sin que exista tampoco obligación de que se sesione en presencia de los candidatos postulados.

De igual manera, se considera infundado el agravio relativo a que la autoridad debió dar a conocer los diversos engroses, erratas y propuestas individuales de los Consejeros del INE, que solo afectaron de última hora de la sesión del Consejo General la imputación de nuevos gastos no reportados, pues lo cierto es que estos se circularon entre todos los integrantes del Consejo General, entre estos los partidos políticos nacionales que en coalición postularon al actor, y al final se votaron por el máximo órgano de dirección, desestimándose por tal situación las manifestaciones del actor relativa a que no cuenta con representación en el Consejo General, pues el partido que representa a la Coalición que lo postuló, y del cual en su momento fue precandidato, integra el Consejo General del INE.

Respecto del grupo de agravios correspondientes a la garantía de audiencia y defensa adecuada en el procedimiento de revisión de informes de campaña, el actor indica que:

        En la sesión extraordinaria de la Comisión de Fiscalización de seis de julio, sus integrantes deliberaron que para garantizar el derecho de audiencia de los candidatos que estuvieran en el supuesto rebase de tope de gasto de campaña, se les notificará el proyecto de dictamen y de resolución.

        Lo anterior, a fin de que se tuvieran la posibilidad de presentar aclaraciones y/o documentos incluso en la propia sesión del Consejo General del INE; sin embargo, no se le corrió traslado con el dictamen consolidado y proyecto de resolución con la anticipación debida ni proporcionó todos los elementos de cargo (acto de molestia) para que pudiera formular argumentos de defensa.

        Se vulneró la cláusula de plazo razonable como estándar mexicano e interamericano, pues no se puede considerar que las veinticuatro horas del requerimiento que le formuló la Unidad Técnica de Fiscalización, ello para contestar un día antes de la sesión de catorce de julio del Consejo General sea un plazo razonable para proveer una defensa adecuada y pertinente, máxime porque debió de notificársele dentro del plazo improrrogable de seis días, en términos del artículo 80, fracción VI de la Ley de Partidos, sobre todo tomando en consideración que la configuración de un rebase de topes de campaña es complejo y técnico.

        En ningún momento tuvo la oportunidad de conocer directamente todos los elementos de convicción que aportó la autoridad fiscalizadora al dictamen o proyecto de resolución, en vulneración al estándar de conocer la causa de la molestia.

        El dictamen de la Comisión de Fiscalización se circuló dos días después de su sesión de seis de julio, y que lo pudo conocer hasta el trece siguiente, detectando que había una serie de gastos no reportados en su perjuicio, por lo que presentó una diversas aclaraciones y documentos relacionados con los supuestos gastos no reportados de representantes de casillas, videos en partidos de fútbol, videos en televisión, videos en redes sociales, y panorámicos, cuestiones que jamás se contestaron o valoraron por la autoridad responsable. Para el recurrente, lo expuesto es importante ya que sus aclaraciones implicarían una reducción de $1,976,714.70.

En efecto, de la revisión de la versión estenográfica de la sesión de la Comisión de Fiscalización de seis de julio, se advierte que se determinó notificar el presunto rebase de topes de campaña al entonces candidato:

Consejero Electoral Ciro Murayama: Una cosa que se me había pasado, pero creo que estamos a tiempo.

En los ejercicios de fiscalización de otros años hemos dado un derecho de audiencia adicional a los candidatos que la Comisión, con sus criterios, se les coloca en una situación de rebase de topes, no sé cuántos vayan a ser con los criterios que hemos seguido, pero lo que sugiero es que en cuanto se detecte se les comunique como lo hicimos en el pasado, que está ese riesgo, lo habíamos acordado para que ellos puedan aportar algunos elementos antes de, incluso de la sesión del Consejo.

Entonces yo sugiero que en cuanto se circulen los dictámenes se haga esa notificación a todas las personas que pudieran estar en esa situación.

Consejero Electoral Enrique Andrade: Sí, yo estaría de acuerdo, por supuesto.

En todos los casos de todos los estados, de todas las campañas, los que sean.

Consejero Electoral Ciro Murayama: Es a través de la notificación electrónica que ya tenemos habilitada.

C.P. Eduardo Gurza: Nada más que sería ahí, sería partido político.

Consejera Electoral Alejandra Pamela San Martín: No, ese es candidato.

Consejero Electoral Ciro Murayama: Es candidato, el candidato.

Consejera Electoral Alejandra Pamela San Martín: Eso tiene que ser candidato.

C.P. Eduardo Gurza: Tendríamos que notificar a pie, valga la expresión.

Consejero Electoral Ciro Murayama: Luego me explican por qué no está.

C.P. Eduardo Gurza: Que se busque la forma de notificar como sea.

Consejero Electoral Ciro Murayama: Entonces para que hicimos…el Reglamento.

En ese contexto, el doce de julio se emitió el oficio INE/UTF/DA-F/11761/17 por parte de la Unidad Técnica de Fiscalización, informándole al entonces candidato que se detectó un rebase del tope de gastos de campaña, y se le dieron veinticuatro horas para que aclarara.

El contenido de dicho oficio literalmente es el siguiente:

C. MIGUEL ÁNGEL RIQUELME SOLÍS

CANDIDATO A GOBERNADOR POR LA COALICIÓN

“POR UN COAHUILA SEGURO”

(PRI-PVEM-NUAL-PSD-PJ-PRC-PPC)

EN EL ESTADO DE COAHUILA DE ZARAGOZA

Calzada de las Virtudes, número 512,

Col. Residencial las Trojes, Torreón,

Coahuila de Zaragoza, C.P. 28087.

Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 41, base V, apartado B, inciso a), numeral 6, y penúltimo párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM); 32, numeral 1, inciso a), fracción VI; 44, numeral 1, inciso o); 190, numeral 2; 192, numeral 1, incisos c), d), e), f), h), k), l), m) y o), numerales 2 y 3; 196, numeral 1; 199, numeral 1, incisos a), c), d) y e) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE); 7, numeral 1, inciso d), 79, numeral 1, inciso b), de la Ley General del Partidos Políticos, corresponde al Instituto Nacional Electoral (INE) a través de su Comisión de Fiscalización (CF), la fiscalización de los ingresos y gastos de los partidos políticos, coaliciones y candidatos independientes, mediante la Unidad Técnica de Fiscalización (UTF), órgano técnico que tiene a su cargo la recepción y revisión integral de los informes y está facultada para requerir información complementaria respecto de los diversos apartados de los informes mencionados o documentación comprobatoria de cualquier otro aspecto vinculado a los mismos.

Por lo expuesto y en relación con el SUP-RAP-121/2015, y a fin de tutelar el derecho de garantía de audiencia de los sujetos obligados, establecido en el artículo 16, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la autoridad responsable debe notificar y requerir a cada interesado de manera personalizada y no solo a través del partido político, para que subsane la omisión que se comunica.

En el marco del proceso electoral Local Ordinario 2016-2017, el plazo para la presentación de los informes de campaña para todos los cargos, en el estado de Coahuila de Zaragoza, concluyó el día 3 de junio de 2017.

Por lo anterior y en razón de la revisión de los Informes de Campaña del referido proceso, es menester señalar que con fundamento en los artículos 394, numeral 1 inciso c) y 443, numeral 1 inciso f) de la LGIPE; la UTF hace de su conocimiento la observación que se detalla a continuación:

Rebase de tope de gastos

1. De la información reportada en el SIF, y de los gastos de campaña no reportados, determinados por la UTF, se determinó que el candidato al cargo de Gobernador el C. Miguel Ángel Riquelme Solís, rebasó el tope de gastos de campaña como se detalla a continuación:

Por lo que se solicita presentar las aclaraciones que a su derecho convengan.

En consecuencia, al rebasar el tope de gastos de campaña incumplió con lo establecido en el artículo 443 inciso f) de la LGIPE en relación con el artículo 243, numeral 1 de la misma ley.

Por lo anterior y como ha quedado establecido previamente, a efecto de otorgar la debida garantía de audiencia y que no exista una trasgresión a los derechos de los candidatos, esta autoridad electoral le comunica la omisión referida en este Proceso Electoral Local Ordinario 2016-2017, en términos de lo dispuesto en los artículos 79, numeral 1, inciso b), fracción II, 80, numeral 1, inciso d), fracción III, de la LGIPE y 291, numeral 3, del RF.

La documentación solicitada y las aclaraciones correspondientes se deberán presentar dentro del plazo de 24 horas contadas a partir del momento en que el presente sea notificado, en las oficinas de la ITF ubicadas en Calzada Acoxpa, número 436, colonia Ex-Hacienda Coapa, C.P. 14308, Tlalpan, Ciudad de México o en las oficinas de la Junta Local Ejecutiva sita en Monte Blanco núm. 160, Col. Alpes, C.P. 25270, Saltillo, Coahuila de Zaragoza; vía electrónica a los correos unidad.fiscalizacion@ine.mx. Iosemiguel.macias@ine.mx, alberto.ramosp@ine.mx y araceli.degollado@ine.mx.

A t e n t a m e n t e

EL DIRECTOR DE LA UNIDAD TÉCNCA DE FISCALIZACIÓN

C.P. Eduardo Gurza Curiel

C.c.  Por correo electrónico para.

Lic. Enrique Andrade González. - Consejero Presidente de la Comisión de Fiscalización. - Para conocimiento. Presente.

Consejeros Electorales Integrantes del Consejo General del Instituto Nacional Electoral. - Mismo fin. – Presentes.

Representante de Finanzas del CEN de Partido Revolucionario Institucional. - Mismo fin. - Presente

Representante de Finanzas del CEN de Partido Verde Ecologista de México. - Mismo fin. - Presente

Representante de Finanzas del CEN de Nueva Alianza. - Mismo fin. - Presente

Representante del Partido Revolucionario Institucional ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral. - Mismo fin. - Presente

Representante del Partido Verde Ecologista de México ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral. - Mismo fin. - Presente

Representante de Nueva Alianza ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral. - Mismo fin. - Presente

Representante de Finanzas del CEN de Partido Revolucionario Institucional. - Mismo fin. - Presente

El actor dentro de la temporalidad que le fue otorgada, dio contestación al oficio respectivo negando categóricamente que la Coalición o él hubieran presuntamente rebasado el tope de campaña, doliéndose en su escrito respecto a que en el oficio de la Unidad Técnica de Fiscalización no se le garantizó su derecho de audiencia, pues se le refiere que existió un rebase, pero no se le corrió traslado con los elementos probatorios, los agravios del actor son fundados, pero a la postre inoperantes.

Son fundados en la medida de que no se advierte que se le hubieran proporcionado al actor los elementos necesarios para que formulara la aclaración que se le pedía respecto del rebase de tope de campaña, además que el término de veinticuatro horas para hacerlo es corto para exponer consideraciones en relación a los resultados de una auditoría integral, por lo que la autoridad no garantizó esquemas de defensa adecuada al actor, con relación a la solicitud de aclaración de dicho rebase.

Aunado a lo anterior, de autos no se advierten elementos que permitan acreditar que el escrito y los anexos presentados por el actor en desahogó del requerimiento, se hubieran remitido al Consejo General para su supuesto análisis, que era una de las finalidades de la supuesta garantía de audiencia apertura por la Comisión de Fiscalización.

No obstante, los agravios son inoperantes ya que se advierte que la Comisión de Fiscalización abrió una etapa no prevista en el procedimiento de revisión de informes.

Sobre el particular, este órgano jurisdiccional reconoce todo acto que trate de potencializar derechos como el de defensa adecuada en términos de los artículos 14, 16 y 17 constitucionales, empero, ello debe llevarse a cabo dentro de los procedimientos establecidos y en las etapas correspondientes.

De esa manera, si la intención era informar al candidato de la existencia de un posible rebase de topes de gastos de campaña, esto debió haber sido antes de que la Unidad Técnica de Fiscalización remitiera los proyectos a la Comisión de Fiscalización, para darle un verdadero sentido a la notificación y se realizaran las manifestaciones que al respecto correspondieran; sin embargo en el caso, en realidad no se otorgó una verdadera garantía, toda vez que al candidato no se le dieron todos los elementos para que se pronunciara respecto al rebase de topes de gastos.

Adicionalmente, el plazo que se le otorgó no correspondía al de una garantía de audiencia, ello porque esta etapa aperturada por la Comisión de Fiscalización no cumple con los elementos esenciales para tutelar tal derecho.  

Lo anterior es así, pues la garantía de audiencia permite que los gobernados ejerzan sus defensas antes que las autoridades modifiquen su esfera jurídica definitivamente.

Esto es, la etapa aperturada no cumple con los requisitos necesarios para garantizar la audiencia, tales como la oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa, así como la oportunidad de alegar con los elementos indispensables lo que a su derecho conviniera.

Cabe mencionar que esta Sala Superior ha emitido criterios a favor del derecho de audiencia, pero siempre en regularización del procedimiento al no haberse detectado la observancia de ésta o vulneración a los derechos de los candidatos, lo que no es el caso, pues el actor no se inconforma respecto a que la Coalición como sujeto obligado hubiera dejado de presentar los informes, no hubiera podido atender los oficios de errores y omisiones, o le hubiera ocultado información como candidato respecto a la presentación de sus informes y documentación soporte.

En ese sentido, al no estar ajustada a derecho la supuesta garantía de audiencia abierta por la Comisión, no es dable emitir pronunciamiento respecto a los agravios y documentos que plantea el actor, pues se efectúan respecto a una cuestión irregular.

En cuanto al agravio consistente en la falta de respuesta de la Unidad Técnica de Fiscalización en relación a la nota aclaratoria para responder el escrito del actor, circulada entre los diversos Consejeros del Instituto para la aprobación del dictamen y resolución controvertidos, resulta fundado pero inoperante.

Es fundado porque fue hasta que esta autoridad jurisdiccional requirió mediante proveído de quince de agosto, la respuesta correspondiente a la solicitud del actor, que el Secretario Ejecutivo remitió la respuesta a esa petición, manifestando en el oficio INE/SCG/1706/2017 que la respuesta había sido emitida, pero que en términos de lo informado por el Titular de la Unidad Técnica de Fiscalización, no se contaba con el domicilio del candidato, toda vez que éste no lo había proporcionado en su solicitud. Sin embargo, la autoridad en desahogo enviaba la documentación atinente al haberse ofrecido como prueba por el recurrente.

Posteriormente el actor presentó ante este órgano jurisdiccional escrito el veintiuno de agosto, señalando que ya le habían notificado dicha respuesta, efectuando diversas manifestaciones.

Al respecto, se aprecia que si bien no se había notificado por parte de la Unidad Técnica de Fiscalización la respuesta correspondiente al actor, el agravio es inoperante porque ya fue contestada la petición, más ésta se relaciona con una etapa generada por la Comisión de Fiscalización que no se encuentra dentro del procedimiento y fases de revisión de informes de gastos de campaña.

No obstante, se conmina al Titular de la Unidad Técnica de Fiscalización, para que se conduzca con apego a derecho, pues si bien es cierto el actor en su escrito ejerció el derecho de petición y no señaló domicilio, también lo es que, al haber sido candidato, es un sujeto obligado del sistema de fiscalización, del cual dicha Unidad debe realizar las diligencias para allegarse de la información necesaria para establecer comunicación y dar respuesta a sus solicitudes de manera oportuna.

Finalmente, en relación con el principio de imparcialidad, el actor menciona que:

        El Consejero Ciro Murayama incurrió en un impedimento legal para conocer del asunto de la votación del dictamen y proyecto de resolución de los gastos de campaña, al adelantar en sus redes sociales (Twitter) indebidamente su juicio ante la opinión pública que generó una polémica innecesaria en redes sociales, cuando en ese entonces el Consejo General no había resuelto el tema en la sesión correspondiente.

        La actitud de dicho Consejero Electoral devela toda una trama inquisitorial de imputar gastos no reportados al actor de manera arbitraria, lo cual fue una conducta grave, recurrente, y sistemática, tal como se aprecia de sus intervenciones en la sesión de la Comisión de Fiscalización.

        El actor refiere que existe la presunción de su parte de que el Consejero Ciro Murayama fue el que intervino de manera individual ante la Unidad Técnica de Fiscalización para imputar nuevos gastos no reportados, afectando la independencia técnica de dicha Unidad.

        Así, solicitó a esta Sala Superior constatar si después de la Comisión de Fiscalización y antes de la sesión del Consejo General de catorce y diecisiete de julio, el Consejero intervino con oficios, requerimientos, o solicitudes verbales o por escrito de la UTF o la Comisión para modificar sin audiencia del recurrente, el dictamen vía engroses y erratas consecutivas.

Tales agravios resultan ineficaces porque esta no es la vía para cuestionar la supuesta vulneración al principio de imparcialidad por parte de un Consejero Electoral, ya que se trata de un tema vinculado a responsabilidades administrativas, por lo que se deja a salvo los derechos del actor para que, en su caso, los haga valer en la vía y forma correspondiente.

III. Matriz de precios

1.     Síntesis de agravios

Los actores exponen que la responsable de manera arbitraria calculó el valor de los gastos no reportados en diversos rubros, ignorando las propias normas previstas en el Reglamento de Fiscalización, y sin contar con elementos objetivos y ciertos para la elaboración de las matrices de precios.

La autoridad incumplió con los procedimientos previstos en los artículos 27 y 28 de dicho reglamento, al no dar a conocer el resultado de las acciones identificadoras, evaluativas, comparativas y de determinación que exigen las ciadas normas técnicas, así como las acciones de recaudación de información durante el proceso de fiscalización, por ejemplo cuál fue el proceso lógico jurídico a través del cual se determinaron las matrices de precios de forma homogeneizada y, así estar en condiciones de hacer valer una defensa adecuada.

De forma ilegal fue desatendido el criterio genérico adoptado en la norma financiera, pues solo se tomó en consideración uno de los métodos de valuación, y con base en ello determinó el valor razonable de los gastos no reportados, excluyendo un análisis más profundo como el que se requería que incluyera una valoración de características como tipo de bien o servicio, uso, disposición geográfica, atributos, entre otras.

Esto es, la autoridad debió aplicar los distintos métodos de valuación previstos en la norma financiera y, una vez teniendo todas las variables a la vista, exponer razones y argumentos pertinentes para justificar por qué se inclinó por uno de ellos y no por los demás.

El valor razonable, como valor atribuible activos, pasivos o activos netos, según corresponda, representa un valor ideal para las cuantificaciones contables en términos monetarios, el cual, de conformidad con lo previsto en el reglamento, debe sustentarse con base objetiva, tomando para su elaboración análisis de mercado, precios de referencia, catálogos de precios, precios reportados por los sujetos obligados, cotizaciones o precios obtenidos del Registro Nacional de Proveedores. En el caso, la autoridad responsable se apartó de los dispuesto en el artículo 27 del Reglamento de Fiscalización.

Por ende, “diversas conclusiones que se impugnan en la presente demanda, la autoridad fiscalizadora incumplió con todos los requisitos”, de ahí que las matrices de precios en que la autoridad se basó para calcular el valor de los gastos que identifica en cada caso, no puede constituir un instrumento apto para garantizar la certeza para la valuación de los bienes y servicios no reportados.

Las matrices de precios cuya construcción causa agravio, presentan contradicciones que arrojan la falta de medición sobre la homogeneidad en el valor razonable, pues incluyen diversos precios que, no obstante referirse a bienes o servicios en principio homogéneos, presentan una diferencia de montos que superan un 20% de diferencia que violenta lo dispuesto en el artículo 28, numeral 1, incisos a) del Reglamento de Fiscalización.

El Tribunal Electoral puede constatar en las matrices de precios utilizadas por la autoridad responsable que no se cuenta con todos los elementos detallados en las normas reglamentarias, por lo cual, los recurrentes solicitan revocar las conclusiones 12, 12 bis, 14, 14 bis, 45 y demás relacionadas con la elaboración deficiente de las matrices de precios en que se basó la autoridad para determinar los valores más altos de gastos no reportados.

Asimismo, el recurrente arguye que el artículo 27, párrafo 3 del Reglamento de Fiscalización conlleva una doble sanción por la misma conducta, lo que se traduce en que la adopción del criterio del “valor más alto” de la matriz de precios, para la valuación de los gastos no reportados, constituye una sanción excesiva y, por tanto, vulnera lo dispuesto en el artículo 22 de la Constitución Federal.

Lo anterior pues, a su consideración, no existe una justificación jurídicamente aceptable para optar por el valor más alto y no por el más bajo o el costo promedio.

Señala que la doble sanción resulta implícita en la norma pues: a) establece el valor más alto de la matriz de precios de los gastos no reportados, y b) posteriormente se impondrían sanciones por la omisión de reportar gastos en el informe respectivo.

En la misma línea argumentativa aduce que el valor más alto carece de lógica, porque no toma en consideración el contexto particular en que se contratan los bienes o servicios cuyo valor se pretende determinar, es decir, elementos objetivos como la variación de precios en función del municipio de que se trate, dado que las condiciones socioeconómicas del mercado varían de manera radical.

Agrega que dicho criterio implica necesariamente ignorar que cada partido político contrata servicios en función de su capacidad económica.

2.     Consideraciones de la Sala Superior

Esta Sala Superior analiza los motivos de disenso en los siguientes rubros: (i) conformación de la matriz de precios; (ii) requisito de homogeneidad para la determinación de los costos; (iii) aplicación del artículo 28 del Reglamento de Fiscalización, y (iv) inconstitucionalidad del valor más alto, por constituir una sanción que no está en ley y vulnera el principio non bis in ídem.

Conformación de la matriz de precios

En el marco de las reformas constitucionales y legales del sistema de fiscalización del año dos mil catorce, el Reglamento de Fiscalización estableció el procedimiento de auditoría para determinar el valor de un bien o servicio en benefició de los sujetos obligados en materia de fiscalización que no hubiera sido reportado ante la autoridad[32].

La reforma al reglamento obedeció a la necesidad de contar con lineamientos homogéneos de contabilidad, aplicables a todos los sujetos obligados en los ámbitos federal y local.

En lo particular, la figura de valuación de las operaciones tuvo su origen en la necesidad de determinar el valor de los gastos no reportados, subvaluados y sobrevaluados, sustentado con bases objetivas, con el fin de otorgar certeza a los sujetos obligados.

La referida disposición fue confirmada por esta Sala Superior al resolver el recurso de apelación SUP-RAP-207/2014 y cumulados, en el cual este órgano jurisdiccional consideró que el procedimiento de valuación está previsto en los artículos 25, 26 y 27 del capítulo 3 del Reglamento de Fiscalización, en sintonía con aquellos que disponen la obligación de presentar la información financiera, presupuestaria y contable en términos monetarios[33].

Específicamente para la determinación del valor de los gastos no reportados, derivados de la revisión de las operaciones, informes y estados financieros, monitoreo de gasto o de la aplicación de cualquier otro procedimiento, las autoridades fiscalizadoras deberán utilizar el procedimiento previsto para la “Determinación del valor de gastos no reportados, subvaluados y sobrevaluados”[34], por tanto, deberán considerar lo siguiente:

        Identificar el tipo de bien o servicio;

        Las condiciones de uso en relación con la disposición geográfica y el tiempo;

        Condiciones de beneficio, si corresponde a período ordinario o a alguna etapa dentro del proceso electoral;

        Reunir, analizar y evaluar la información relevante relacionada con el tipo de bien o servicio a ser evaluado;

        Obtener información de: los proveedores autorizados en el Registro Nacional de Proveedores; cotizaciones con otros proveedores que ofrezcan los bienes o servicios valuados; o las cámaras o asociaciones del ramo de que se trate.

        El procedimiento a utilizar será el de valor razonable.

De esta manera, el referido artículo 27 del Reglamento de Fiscalización regula un procedimiento compuesto para la determinación del costo de los gastos no reportados pues, mientras que el numeral 1, inciso e) del referido artículo señala que dichos gastos serán cotizados conforme al “valor razonable”; en el diverso numeral 3 del mismo precepto se establece que el costo de los citados gastos serán determinados conforme al “valor más alto” de la matriz de precios que al efecto realice la autoridad[35].

En consecuencia, de la interpretación sistemática y funcional del referido precepto se tiene que, en primer momento, debe seguirse el mecanismo para la valuación de los bienes y servicios mediante el procedimiento de valor razonable.

A partir de la obtención del valor razonable de los bienes y servicios, la autoridad fiscalizadora debe realizar una matriz de precios con información homogénea y comparable.

En el entendido que, los bienes y servicios no reportados por parte de los sujetos obligados serán valuados con el “valor más alto” de la matriz de precios previamente elaborada.

Tratándose de la revisión de los informes de campaña de los candidatos al cargo de Gobernador, correspondiente al proceso electoral local ordinario 2016-2017, en el Estado de Coahuila, en el Dictamen Consolidado[36] la responsable precisó la metodología para cuantificar el costo de los ingresos y egresos que no reporten los partidos políticos en beneficio de sus campañas.

Derivado de lo anterior, cada matriz de precios debe examinarse a partir de sus propias características, con el propósito de poder determinar si su confección se ajusta a los parámetros legales y reglamentarios en materia de fiscalización.

Ante este contexto, se analizará lo resuelto por la autoridad responsable en cada una de las conclusiones sujetas a agravio por la indebida aplicación de dicho artículo.

Conclusión 14

Esta Sala Superior considera que los actores parten de una premisa incorrecta, con base en las siguientes consideraciones.

El agravio es infundado, pues de la revisión del dictamen consolidado, así como de su anexo único, en el que se encuentra la matriz de precios con la que se determinó el valor de los gastos no reportados, se advierten los elementos objetivos considerados para el cálculo del valor, de donde es posible conocer que los precios tomados como base, son comparables con el supuesto gasto no reportado.

En una primera fase, la Unidad Técnica de Fiscalización recopiló precios de bienes y servicios a partir del procedimiento del “valor razonable”.

Tratándose precisamente de la recopilación de la información, de la lectura al dictamen consolidado se advierte que, la responsable de manera expresa señaló que en la metodología para la determinación de costos “consideró información relacionada en los registros contables presentados a través del Sistema Integral de Fiscalización por los sujetos obligados en el estado de Coahuila”.

El artículo 27, numeral 1, inciso d) del Reglamento de Fiscalización señala que la autoridad podrá obtener la información, para la determinación de los costos, de los proveedores del Registro Nacional de Proveedores o mediante cotizaciones con otros proveedores o las cámaras o asociaciones del ramo de que se trate.

Dicha norma refiere el término “podrá”, locución que necesariamente atiende a la capacidad o facultad de ejecutar una o algunas de las acciones contenidas, dicho de otra manera, la opción o autorización de escoger entre varias posibilidades.

En el caso concreto, resulta necesario destacar que es un principio general de derecho constitucional, que las autoridades solo pueden hacer lo que la ley les permite, esto es, que únicamente puede desplegar sus facultades dentro de su respectivo ámbito de competencia y conforme a las diversas disposiciones que la autoricen.

En consecuencia, es dable sostener que el Reglamento de Fiscalización le otorgó a la responsable la facultad de discernir, en ejercicio de la atribución, la manera de allegarse de la información idónea para la conformación de la matriz de precios.

Lo anterior, debe interpretarse en el sentido de que la autoridad responsable tiene la facultad para determinar, de entre las posibilidades que contempla el Reglamento de Fiscalización cuál es la idónea, en el caso concreto, para allegarse de información de costos de los bienes y servicios durante la campaña electoral.

Ahora bien, esta Sala Superior ha sostenido que el ejercicio de la potestad de la autoridad administrativa electoral nacional, no es irrestricto ni arbitrario, sino que está condicionado a que debe estar debidamente fundada y motivada, en cumplimiento de las garantías consignadas en el artículo 16 Constitucional.

En este sentido, la autoridad administrativa goza de cierta discrecionalidad para tomar sus determinaciones, siempre que ello lo realice dentro de los fines, objetivos y materia que regula la norma en específico, en el caso concreto dentro de los parámetros del artículo 27 del Reglamento de Fiscalización.

La finalidad perseguida en el sistema de fiscalización, es que la autoridad fiscalizadora tenga conocimiento de forma oportuna, de los términos y condiciones en que se celebran diversas operaciones comerciales y con ello, en cumplimiento al modelo vigente en materia electoral; sin embargo, ante la omisión de reportar gastos por los sujetos obligados o bien de aquellos reportados, se desprenda un posible registro subvaluado o sobrevaluado, la autoridad administrativa debe elaborar una matriz de precios, homogénea y comparable, con base en la cual determine el costo de los gastos.

Bajo ese panorama, resulta que el medio escogido por la autoridad (facturas registradas por los partidos en el SIF, correspondientes a las campañas) es adecuado para alcanzar esos objetivos, y además no solo no están prohibidos, sino que son compatibles con lo dispuesto en el referido precepto reglamentario pues, es precisamente a través de dichas facturas que los partidos reportan, a la autoridad fiscalizadora, los gastos que realizan en beneficio de sus campañas.

Aunado a lo anterior, en el dictamen consolidado se precisa que, en los casos en los cuales, de la información de los sujetos obligados, no se advirtió un registro similar, la autoridad procedió a recabar información del Registro Nacional de Proveedores, para la integración de la matriz, cumpliendo con ello lo establecido en el referido artículo del reglamento.

Ahora bien, una vez precisada la fuente que utilizó la responsable para allegarse de información, procede el análisis de la técnica de valuación empleada.

La valuación de las operaciones tiene como finalidad garantizar el cumplimiento del principio de equidad en la contienda electoral, mediante operaciones a cargo de la autoridad fiscalizadora para la determinación de los costos de los conceptos de gastos que generan un beneficio a los sujetos obligados en diversos supuestos, algunos de ellos son:

        Cuando reciban aportaciones en especie que no cuenten con un valor reportado;

        Cuando mediante procedimientos de auditoría como monitoreos y visitas de verificación, entre otros, sean detectados gastos que generan un beneficio y no estén reportados en el sistema en línea, y

        La autoridad detecte en los informes el reporte de gastos por montos sub valuados o sobrevaluados.

Las operaciones realizadas por los sujetos obligados tienen dos tipos de valores: el nominal y el intrínseco; siendo que en ambos casos, se deben registrar en términos monetarios, de acuerdo con lo dispuesto por la Norma de Información Financiera A-6 “Reconocimiento y Valuación” (NIF A-6), de modo que, además de indicarse el concepto al cual corresponden, deben cuantificarse numéricamente a partir de procesos formales de valuación, en los cuales se consideren los atributos —características o naturaleza— del concepto a ser valuado[37].

El valor nominal de un bien o servicio es el monto en efectivo pagado o cobrado; el intrínseco es el valor de los bienes o servicios recibidos en especie y que, por ende, carecen de valor nominal.

Ambos tipos de valor deben reflejar el valor razonable, el cual representa el monto en efectivo que se estaría dispuesto a intercambiar en el mercado, para la compra o venta de un activo, en una operación entre partes interesadas. Por tanto, el valor razonable es el valor de intercambio de una operación o una estimación de éste, según lo indicado por la propia NIF A-6.

Es de destacar que los principios generalmente aceptados para guiar las acciones contables están contenidos en las denominadas Normas de Información Financiera[38] de las cuales la identificada como A-6 contiene las normas básicas de valuación.

Según el capítulo “Fundamentos”, la valuación consiste en la cuantificación monetaria de los efectos de determinadas operaciones financieras, que se reconocen como activos, pasivos y capital contable o patrimonio contable.

En el propio texto se afirma, que la norma de información financiera en comento se limita a describir y uniformar los principales conceptos de valuación y no pretende abarcar todas las posibles técnicas y métodos.

A partir de lo establecido en las NIF[39] respecto de lo que debe entenderse por valor razonable, el INE estableció en el Reglamento de Fiscalización las reglas que, de manera específica la autoridad fiscalizadora debe aplicar para llevar a cabo la valuación de los bienes, tratándose de las operaciones de los partidos políticos y coaliciones.

En este sentido, tal y como las propias NIF lo señalan, la naturaleza de las normas contables exige su adaptación al entorno bajo el cual desarrollan su actividad las entidades[40] (en el caso los partidos políticos), por lo que, si bien las NIF contribuyen a aclarar dudas en materia de información financiera, constituyen solo una orientación para la aplicación de las reglas que expresamente dispone la normatividad en materia electoral.

Al respecto, el artículo 25, numeral 7 del Reglamento de Fiscalización establece que, los criterios de valuación deberán sustentarse en bases objetivas, que habrán de elaborarse, se insiste, atendiendo a un análisis de mercado, precios de referencia, catálogos de precios, precios reportados por los sujetos obligados, cotizaciones o precios obtenidos del Registro Nacional de Proveedores.

Del análisis puntual al referido precepto[41] se advierte que enlista las bases objetivas que deben considerarse para la valuación, mediante la conjunción disyuntiva “o”, es decir, uno u otro.

Esto es, mediante una conjunción disyuntiva que ofrece dos o más opciones de exclusión o alternativa entre los elementos unidos, más de una técnica objetiva que “puede emplearse” por la autoridad fiscalizadora.

En este sentido, la autoridad debe utilizar las técnicas objetivas previstas en el artículo 25 del Reglamento de Fiscalización, ello para obtener el valor razonable basado en la mejor información disponible, incluyendo valores de activos y pasivos similares, para que se actualice el debido cumplimiento de la norma en materia de valuación, siempre que con ello obtenga el costo más apegado a la realidad.

La interpretación sistemática y funcional del Reglamento de Fiscalización, la Ley de Partidos y las NIF[42], impone otorgar dicha atribución a la autoridad fiscalizadora a partir del artículo 25, numeral 7 citado, con la finalidad de conceder eficacia a la finalidad de la norma, la cual consiste en allegar a la autoridad de información objetiva y determinar los costos a aplicar en cada caso concreto, dentro de los plazos establecidos para la elaboración del dictamen consolidado y resolución de los Informes de Campañas.

Lo anterior, toda vez que a partir de la reforma Constitucional de dos mil catorce, el nuevo modelo de fiscalización impone que el ejercicio de las facultades de vigilancia del origen y destino de los recursos manejados durante las campañas electorales, se lleven a cabo en un marco temporal que, si bien no es simultáneo al manejo de los recursos, sí es casi inmediato.

En consecuencia, la interpretación que debe darse al referido artículo 25, en su numeral 7, es en el sentido que la responsable cuenta con la atribución para emplear una de las técnicas señaladas en dicho precepto para la valuación, y no todas ellas de manera necesaria.

En este contexto, este órgano jurisdiccional analiza la “Metodología utilizada para cuantificar gastos no reportados” misma que se encuentra visible en el dictamen consolidado de la revisión de informes de campaña de la Coalición.

Del análisis al dictamen consolidado se advierte que la responsable detalló el procedimiento a seguir para determinar el monto de los gastos no reportados en la conclusión 14, en los términos siguientes:

Determinación del costo

        Se consideró información relacionada en los registros contables presentados a través del Sistema Integral de Fiscalización por los sujetos obligados en el Estado de Coahuila.

        En los registros contables de los sujetos obligados se buscaron aquellos con características similares, identificando los atributos con el fin de que pudieran ser comparables con los gastos no reportados.

        Una vez identificados los registros similares se procedió a identificar el valor más alto, con el fin de realizar el cálculo del costo de la propaganda o gastos no reportados por el sujeto obligado.

        En los casos en los cuales la matriz de precios de la información de los sujetos obligados, no contenía un registro similar, se procedió a recabar información reportada por los candidatos en el RNP.

        De la matriz de precios que se presenta en el Anexo Único de este dictamen, se determinó que las facturas presentadas por diversos proveedores, eran las que más se ajustaban en términos de unidad de medida, ubicación y demás características, por lo que, se tomó como base para la determinación del costo.

Como puede observarse, la responsable señaló que la información financiera de los partidos políticos en el SIF y el valor en los mercados a partir del Registro Nacional de Proveedores, fue el elemento empleado en su metodología, según el tipo de concepto de gasto.

En el caso resulta relevante destacar que, por tratarse de gastos no reportados, su costo se convierte en un monto a dilucidar para la cuantificación debida.

También lo es que su determinación debe realizarse bajo elementos objetivos que la autoridad administrativa fiscalizadora tenga a su alcance pues, por una parte, la finalidad perseguida es la de determinar el precio que se encuentre lo más ajustado a la realidad y, por otra, con ello se procura evitar que se emitan determinaciones casuísticas o que se incurra en apreciaciones subjetivas, inconsistentes o contradictorias.

Por ello, resulta explicable que en las NIF se considere, como técnicas de valuación, la información financiera de los partidos políticos (en el caso dicha información es la que existe en el SIF) y el valor en los mercados (en el caso a través del Registro Nacional de Proveedores), pues ambas formas constituyen una manera objetiva e imparcial de percibir e interpretar los hechos de forma más aproximada a la realidad.

Bajo los argumentos expuestos es que no le asiste la razón al recurrente, cuando pretende que la responsable aplique los distintos métodos de valuación previstos en la norma financiera y, una vez teniendo todas las variables a la vista, exponer razones y argumentos pertinentes para justificar por qué se inclinó por uno de ellos y no por los demás pues, como se ha precisado, el Reglamento de Fiscalización otorga a la autoridad fiscalizadora la atribución de elegir qué técnica de valuación aplicar (de las que expresamente dicho Reglamento enlista), siempre que ello le permita allegarse de información objetiva dentro de los plazos en que debe resolverse la revisión de los informes de campaña.

Determinación que en el caso la responsable realizó en ejercicio de su potestad, al momento de adoptar los registros en el SIF y la información del Registro Nacional de Proveedores, allegándose con ello de información objetiva.

En consecuencia, esta Sala Superior considera que la responsable sí cumplió con lo establecido en el reglamento respecto de la determinación del valor razonable y, contrario a lo que señala el impetrante, no dejó de aplicar lo señalado en las NIF pues, como ya se precisó, es el Reglamento de Fiscalización el ordenamiento que regula los procedimientos de determinación de costos, en materia electoral.

Por otra parte, respecto de la elaboración de la matriz de precios, el Reglamento de Fiscalización dispone que, a partir de la información de los bienes y servicios no reportados, sus condiciones de uso y beneficio, así como la recabada durante el proceso de fiscalización, la Unidad Técnica deberá elaborar una matriz de precios.

Dicha matriz deberá elaborarse con información homogénea y comparable, para lo cual deberá tomarse en cuenta aquella relativa al municipio, distrito o entidad federativa de que se trate y, en caso de no existir información suficiente en la entidad federativa involucrada, se podrá considerar aquella de entidades federativas que se cuenten con un Ingreso Per Cápita semejante, de conformidad a la última información publicada por el Instituto Nacional de Geografía y Estadística[43].

Con la finalidad de determinar si la responsable se apegó a lo dispuesto en el Reglamento de Fiscalización se procede al análisis del dictamen consolidado y su anexo único (contiene la matriz de precios de la conclusión 14, de lo cual se advierte que ésta cuenta con las características siguientes:

        En cada caso identificó el tipo de bien o servicio a cuantificar, esto es, se precisó un concepto y la descripción correspondiente;

        Identificó que se trata de bienes y/o servicios prestados en el estado de Coahuila, el Municipio respectivo;

        Identificó el número de la póliza, fecha de registro en el SIF, emisor, lugar y fecha de expedición de cada una de las facturas consideradas;

        Adicionalmente precisó que se trata de “campaña”.

        Identificó el valor unitario y número de unidades, y las características del bien o servicio que cada registro ampara, tales como: ancho, alto, cantidad, monto parcial, total más Impuesto al Valor Agregado, total por metro cuadrado y monto mayor.

A partir de esos elementos, este órgano jurisdiccional arriba a la conclusión de que, en su conjunto, proporcionan elementos objetivos que permiten comparar los bienes y servicios que integran la matriz de precios contra los gastos no reportados por los partidos.

Esto es, contrario a lo señalado por los actores la responsable sí precisó en el cuerpo del dictamen consolidado que el origen de la información utilizada para la elaboración de la matriz fueron los registros en el SIF y, en caso de no encontrar registros similares, el Registro Nacional de Proveedores. Además, dio a conocer el resultado de las acciones identificadoras y de análisis: pues, como se observa en la matriz de precios, identificó los datos de cada una de las pólizas utilizadas, así como las características de los conceptos que ampara.

Aunado a ello, la autoridad responsable proporcionó parámetros que permiten evaluar y comparar los gastos no reportados contra los gastos registros en el SIF, pues como se ha precisado, la matriz de precios contiene en su integralidad elementos suficientes para realizar el ejercicio de ponderación entre un concepto y otro.

Esto es, la matriz está diseñada con elementos que permiten, a partir de la tarea de valuar un bien o servicio no reportado, acceder a ella para identificar las facturas que amparan conceptos de características similares, atendiendo a la unidad de medida, ubicación y demás características.

Adicionalmente, respecto de la elaboración de la matriz de precios, el recurrente se limitó a señalar, de manera genérica, que las columnas de concepto y descripción no pueden ser los únicos que tome en cuenta la autoridad para “homologar”, pronunciamiento que debe ser analizado desde tres perspectivas.

Por una parte, el recurrente no especificó cuáles son, a su consideración, las características o atributos de los bienes y/o servicios que establece el Reglamento y que resultan necesarios para realizar un procedimiento de “homologación” y que, desde su punto de vista, la responsable dejó de atender.

No señaló, en cuál de los gastos no reportados se actualizó, a su consideración, la referida situación; esto es, no identificó cuál es la identificación de contabilidad del SIF cuyas características o concepto o descripción, no resultan aplicables a determinado gasto sancionado, asimismo, deja de proporcionar las razones por las cuales determinadas características no resultan comparables con un determinado bien.

Esto es, los actores pretenden con sus afirmaciones que esta autoridad jurisdiccional realice una revisión oficiosa de la totalidad de los registros contables involucrados en la matriz de precios, así como de los gastos no reportados y las características de cada uno de ellos, cuando incumplió su carga procesal de precisar los hechos y razones en las que basa su agravio.

Finalmente, parten de una interpretación errónea de la locución “homogéneos”, pues ésta no debe entenderse como “conceptos idénticos o iguales” pues, ante la diversidad de operaciones comerciales y características diversas de los bienes y/o servicios, la determinación del costo, de manera objetiva, encuentra un rango de posibles valores.

Contrario a ello, el término homogéneo, debe entenderse como similar o parecido, de tal manera que los costos determinados resulten lo más parecido a lo que se estima se pagó por ellos; certeza que la autoridad fiscalizadora obtendría si los partidos o coaliciones reportan el gasto, situación que en la especie no acontece.

Por otra parte, el impetrante refiere que los bienes y/o servicios que integran la matriz de precios reflejan diferencias significativas entre sí, lo cual, a su consideración, es una limitación para tener precios homogéneos y comparables.

En concepto de este órgano jurisdiccional, los actores realizan una lectura parcial del dictamen consolidado y su Anexo Único (matriz de precios) pues, dejan de considerar que, la fiscalización de las campañas en el Estado de Coahuila impuso la necesidad de elaborar una matriz de precios que reuniera información respecto de diversidad de bienes y/o servicios y sus múltiples características, de tal suerte que, ante la tarea de determinar el costo de un bien en específico, la responsable contara con información comparable respecto de las características particulares de cada caso.

La integración de la matriz de precios a partir de bienes y/o servicio de distintas características, no significa la aplicación arbitraria de costos pues, como ha quedado detallado, la metodología seguida por la responsable consistió en que, una vez elaborada la matriz, se detectaron los registros similares a partir de un ejercicio de valuación, como se abundará en el apartado siguiente.

Contrario a la argumentación de los actores, es precisamente la diversidad de la información que conforma la matriz de precios, lo que permite a la responsable cumplir con el deber de determinar un costo a cada uno de los gastos que la Coalición omitió reportar.

Finalmente, el recurrente no especifica de manera puntual cuáles son las diferencias significativas de un bien o servicio en lo particular, que le generan agravio y las razones que lo lleven a concluir una afectación.

A partir de lo registrado en el SIF, la responsable señaló, en el dictamen consolidado, que procedió a buscar aquellos registros con características similares, identificando los atributos con el fin de que pudieran ser comparables con los gastos no reportados.

Una vez detectados los registros similares a partir de un ejercicio de valuación, la responsable procedió a identificar el valor más alto[44], con el fin de realizar el cálculo del costo de la propaganda o gastos no reportados por el sujeto obligado.

Esto es, a partir del contenido de la matriz elaborada, la responsable, en ejercicio de las atribuciones conferidas, procedió a evaluar cuál era el costo que correspondía aplicar en cada caso concreto y, como resultado de tal ejercicio, especificó en cada una de las conclusiones, mediante una tabla, cuáles fueron los registros utilizados[45]:

Incumplimiento al requisito de homogeneidad para la determinación de los costos

Los actores señalan que las matrices de precios elaboradas por la responsable no cuentan con parámetros de medición de volumetría, lugares de entrega, plazos de exhibición o de más condiciones de las cuales depende el valor de un bien o servicio, así como las circunstancias de contratación que puedan dotar de homogeneidad a los precios relacionados con un concepto.

Esta Sala Superior considera que el agravio es infundado, con base en lo siguiente.

Los argumentos resultan subjetivos, pues se omite precisar cuál es el precepto del Reglamento de Fiscalización que, a su consideración, impone a la autoridad fiscalizadora sujetarse a requerimientos adicionales en la conformación de la matriz de precios.

Lo anterior toda vez que, del análisis del artículo 27 del Reglamento de Fiscalización, no se advierte referencia alguna a los lugares de entrega de los bienes o condiciones de contratación de los mismos para que, con base en dichas características, la responsable pueda realizar un ejercicio de comparabilidad.

Es importante precisar que, al considerar la naturaleza propia de los gastos no reportados, pues son conceptos de los cuáles la responsable cuenta con la certeza que generaron un beneficio a la campaña pero, al no ser reportados en el SIF por el partido beneficiado, no es posible material y jurídicamente conocer cuáles fueron los términos en los cuáles fue contratado y, menos aún, los lugares de entrega.

Bajo ese tenor, resultan infundados los motivos de agravio, pues los actores pretenden que la responsable justifique la homogeneidad de los costos aplicados, a partir de circunstancias que no están reguladas como: las circunstancias de contratación, tiempos y zonas de entrega, método de elaboración de productos, estrategias comerciales aplicables al caso, métodos de pago, tipo de contraprestación, gastos asociados, entre otros, ello al ser gastos que no fueron reportados por la Coalición.

Asimismo, resulta un obstáculo a la labor fiscalizadora imponer cargas que per se, tratándose de la naturaleza de los gastos no reportados, no se encuentran al alcance de la autoridad fiscalizadora.

Contrario a lo indicado por la Coalición, no puede declinarse bajo afirmaciones respecto a que la autoridad dejó de cumplir con lo que establece el Reglamento de Fiscalización para la determinación de costos pues, el propio Reglamento de Fiscalización ha establecido los requisitos que se consideran necesarios y suficientes para garantizar la comparabilidad de los costos, sin que dichas exigencias puedan equipararse a lo que los partidos deben acreditar al reportar un gasto ante la autoridad.

Esto es, la Coalición sí se encontraba obligada a reportar los gastos ante la autoridad fiscalizadora con la documentación que acreditara las circunstancias de contratación, entre otras, fecha y lugar de entrega, mediante contratos que detallaran las características de la adquisición, estrategias comerciales aplicables al caso, métodos de pago, tipo de contraprestación y gastos asociados[46].

En consecuencia, toda vez que el sujeto fiscalizado no proporcionó los documentos comprobatorios de sus operaciones en los informes correspondientes, en tiempo y forma, resultó razonable que en esos supuestos se haya optado por la aplicación de una técnica de valuación sustentada en bases objetivas, que contribuye a inhibir o disuadir la evasión del cumplimiento de las obligaciones de los sujetos fiscalizados.

En términos de lo razonado, la responsable se apegó al contenido del citado Reglamento de Fiscalización, por lo que no es procedente la pretensión del recurrente de someter a la responsable a cargas adicionales para la cuantificación de los gastos.

Omisión de aplicar el contenido del artículo 28 del Reglamento de Fiscalización

Los actores aducen que, las matrices de precios cuya construcción causa agravio, presentan contradicciones que arrojan la falta de medición sobre la homogeneidad en el valor objetivo que debe obtenerse para determinar el costo más alto que proceda aplicar en el caso de omisión en el reporte de gastos, pues incluyen diversos precios que, no obstante referirse a bienes o servicios en principio homogéneos, presentan una diferencia de montos que superan un 20% de diferencia que violenta lo dispuesto en el artículo 28, numeral 1, incisos a) del Reglamento de Fiscalización.

El agravio es infundado como se precisa a continuación.

Del análisis al contenido del artículo 28 del Reglamento de Fiscalización[47], se advierte que la finalidad es establecer, en el caso específico de los gastos de campaña, el procedimiento que debe llevar a cabo la autoridad fiscalizadora para determinar que el costo de una operación de los sujetos obligados, está sub valuado o sobre valuado.

Para ello, el precepto señala expresamente que la autoridad debe considerar los criterios de valuación dispuestos en el artículo 27 y en el numeral 7 del artículo 25 del presente Reglamento, aunado a que, deberá identificar gastos cuyo valor reportado sea inferior o superior en una quinta parte, en relación con los determinados a través del criterio de valuación.

Esto es, para que un gasto sea considerado como sub valuado o sobre valuado, el precepto reglamentario establece un requisito de procedencia consistente en que exista un registro contable, esto es, que los sujetos obligados reporten en el SIF los gastos realizados.

Es precisamente el registro realizado en el SIF lo que permita a la autoridad fiscalizadora desplegar sus atribuciones y verificar si el monto reportado se apega a los criterios de valuación que contempla el Reglamento de Fiscalización.

A partir de lo anterior, esta Sala Superior constata que la hipótesis contemplada en el referido artículo Reglamentario, no resulta aplicable al caso concreto pues, en la especie, se trata de la determinación del costo[48] que la responsable realizó ante la omisión de la Coalición, de reportar los gastos que generaron un beneficio a la campaña.

En consecuencia, al no actualizarse el requisito de procedencia para la aplicación del artículo 28 del Reglamento de Fiscalización, resulta infundada la pretensión del recurrente.

Inconstitucionalidad del valor más alto, por constituir una sanción que no está en ley y vulnera el principio non bis in ídem

Este órgano jurisdiccional ha precisado que el Reglamento de Fiscalización regula el procedimiento compuesto para la determinación del costo de los gastos no reportados pues, de la interpretación sistemática y funcional de los artículos 25 y 27 del Reglamento de Fiscalización, se tiene que la autoridad fiscalizadora debe seguir el mecanismo establecido para la valuación de los bienes y servicios mediante el procedimiento de valor razonable, a partir de la obtención de dicho valor, debe realizar una matriz de precios con información homogénea y comparable y, finalmente, tratándose de los bienes y servicios no reportados en el SIF, determinar su valor con el “valor más alto” de la matriz de precios previamente elaborada. 

La finalidad de la norma es otorgar certeza a los sujetos obligados respecto de la determinación de los valores aplicados.

A partir de lo expuesto, en concepto de esta Sala Superior, los agravios son infundados como se precisa a continuación.

Contrario a lo manifestado por los actores, el procedimiento contemplado en el Reglamento de Fiscalización no constituye la imposición de una doble sanción a partir de la misma conducta, que se traduzca en una multa excesiva.

Como ha quedo precisado, el referido ordenamiento regula el método de valuación para determinar el valor de los gastos no reportados en el SIF, lo cual resulta material y jurídicamente distinto a la imposición de una sanción por la actualización de una infracción, por lo que no se contraviene lo previsto en el artículo 22 constitucional.

Por otra parte, la determinación del “valor más alto de la matriz de precios” para efectos de valuar los gastos no reportados, no inobserva el criterio de razonabilidad pues, ante el incumplimiento de la coalición de informar la totalidad de los ingresos y gastos que beneficiaron a la campaña, resulta razonable que la responsable aplique una técnica de valuación sustentada con bases objetivas.

Robustece lo anterior el hecho que, ante la omisión de la Coalición, el monto del gasto detectado resulta desconocido para la autoridad, por lo que es necesario determinar un monto para la cuantificación a la campaña; esto, con independencia de la sanción que resulte procedente por la omisión de informar de su existencia a la autoridad.

En este sentido, la norma no establece una sanción sino una técnica de valuación razonable.

La Constitución Federal en el primer párrafo del artículo 22, regula la prohibición de las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales, así como que toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado.

El precepto constitucional citado no da una definición de las multas excesivas, de ahí que, en múltiples precedentes, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que en cada caso se calificará si una multa es excesiva o no, pues no resulta posible establecer una norma general que atienda las condiciones de cada infractor. Esto es, que exista correspondencia entre la cuantía de la multa y las condiciones económicas del infractor y que la sanción pecuniaria esté en proporción con el valor del negocio en que se cometió la infracción que se castiga.

La Suprema Corte ha señalado que para conceptualizar una multa excesiva resulta necesario el análisis de los elementos siguientes:

a.     Cuando es desproporcionada a las posibilidades económicas del infractor en relación a la gravedad del ilícito;

b.     Cuando se propasa, va más adelante de lo lícito y lo razonable; y

c.     Una multa puede ser excesiva para unos, moderada para otros y leve para muchos[49].

Por otra parte, no le asiste la razón al actor cuando señala que el procedimiento regulado en el artículo 27 del Reglamento de Fiscalización vulnera el principio non bis in ídem, como se razona a continuación.

Debe señalarse que el artículo 23 de la Constitución, establece que nadie puede ser juzgado dos veces por un mismo hecho delictuoso, ya sea que en el juicio se le absuelva o se le condene (principio non bis in ídem).

Este principio representa una garantía de seguridad jurídica de los procesados que se ha entendido extendida del ámbito penal a todo procedimiento sancionador, en una vertiente, el sentido de prohibir la duplicidad o repetición de procedimientos respecto de los mismos hechos considerados delictivos, y en otra modalidad, para limitar que una sanción sea impuesta a partir de una doble valoración o reproche de un mismo aspecto.

Tal situación se actualiza solamente cuando existe identidad en el sujeto, hecho y fundamento o inclusive bien jurídico, por lo que cuando una persona lesiona bienes jurídicos diferentes, esa situación actualiza la comisión de varias infracciones distintas, aunque se trate de los mismos hechos, por lo que se le debe sancionar por cada ilícito perpetrado.

De ahí que, no se viola ese principio, por el hecho de que a una persona se le instruyan dos procesos por ilícitos distintos, derivados de los mismos hechos, siempre y cuando se haya puesto en peligro bienes jurídicos diversos.

Este principio, prohíbe que una persona sea juzgada o sancionada dos veces por los mismos hechos, con base en preceptos que protegen el mismo bien jurídico.

En el caso concreto, este órgano jurisdiccional deja de advertir una vulneración al principio non bis in ídem, ya que como se ha precisado, el procedimiento regulado en el referido artículo 27 del Reglamento de Fiscalización no constituye una sanción, si no las reglas objetivas para determinar el costo que corresponde a los bienes y/ o servicios que generaron un beneficio a los partidos y no fue reportado en el SIF.

Razonabilidad de la elección del valor más alto

La elección del valor más alto de la matriz de precios para determinar el valor de los gastos no reportados, contemplado en la porción normativa impugnada, se sustenta en bases objetivas y se justifica a partir de los fines que busca el sistema de fiscalización, tales como la transparencia y rendición de cuentas de los recursos aplicados por los sujetos obligados, así como la inhibición de conductas que los oculten.

Al resolver el recurso de apelación SUP-RAP-207/2014 y sus acumulados, esta Sala Superior sostuvo que, conforme con lo dispuesto en los artículos 41, Base II y III, apartado A y B de la Constitución Federal, el Instituto es la autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento, y profesional en su desempeño, a quien entre otras funciones le corresponde la relativa a la fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos y candidatos.

Adicionalmente este órgano jurisdiccional sostuvo que la propia ley ordenará los procedimientos para el control, fiscalización oportuna y vigilancia, durante la campaña, del origen y uso de todos los recursos con que cuenten; asimismo, dispondrá las sanciones que se deban imponer por el incumplimiento de estas disposiciones.

Luego, si la Constitución Federal concedió al INE la atribución de fiscalizar los recursos de los sujetos obligados y, para ello, le confirió las atribuciones necesarias para implementar los mecanismos de fiscalización y rendición de cuentas necesarios, es importante que la autoridad administrativa electoral realice esa función a partir de una aplicación efectiva de las normas.

La efectividad de las normas radica en buena medida en el diseño de las mismas a la luz de los bienes jurídicos que pretenden tutelar. En ese sentido, la eficacia de las normas depende de diversos aspectos como una adecuada técnica en su elaboración, la posibilidad de parte de la autoridad para verificar su cumplimiento, y la imposición de mecanismos inhibitorios o disuasivos de conductas infractoras que puedan obstaculizar o imposibilitar el cumplimiento de los fines de la norma.

En ese sentido, este Tribunal Electoral sostuvo que, en el campo de la fiscalización de los recursos de los sujetos obligados, los bienes jurídicos que se tutelan no solo son la transparencia, la rendición de cuentas y la equidad en las contiendas, sino que también tiene como objetivo garantizar el cumplimiento cabal de normas relacionadas con límites de aportaciones, fuentes de financiamiento prohibidas, rebase de topes de gastos de campaña, etcétera.

Por ello, la verificación de la norma adquiere fundamental importancia, ya que incide directamente en las condiciones de la competencia electoral.

Con base en ello, es importante que el Reglamento de Fiscalización incorpore la figura de valuación de las operaciones que tiene como finalidad garantizar el cumplimiento del principio de equidad, al determinar el valor de los gastos no reportados, subvaluados y sobrevaluados, lo cual se realiza a través de un procedimiento compuesto.

En una primera fase se prevé el mecanismo de determinación de valuación de bienes y servicios mediante el procedimiento de “valor razonable”, el cual se define a partir de la identificación del tipo de bien o servicio recibido, las condiciones de uso y beneficio, los atributos comparativos, la disposición geográfica y temporal, así como de un análisis y evaluación de la información relevante relacionada con el tipo de bien o servicio a ser valuado, la cual se podrá obtener de cámaras o asociaciones del ramo de que se trate.

En un segundo momento, el artículo mencionado prevé que a partir de la obtención del “valor razonable” de los bienes y servicios, la Unidad Técnica de Fiscalización debe elaborar una “matriz de precios” con información homogénea y comparable.

Finalmente, el artículo citado establece que cuando la Unidad Técnica encuentre gastos no reportados por los sujetos obligados, valuará aquellos bienes y servicios no reportados con base en el “valor más alto” previsto en la “matriz de precios” previamente elaborada.

Así, “el valor más alto”, a partir de una interpretación sistemática y funcional de lo previsto en los párrafos 1, 2 y 3, del artículo 27 del Reglamento de Fiscalización, se debe entender como el idóneo para inhibir el incumplimiento de los sujetos obligados en el futuro, sin que por ello, su cálculo deje de obtenerse a partir de bases objetivas.

En ese tenor, se considera que de optar por el “valor más bajo” o el “valor o costo promedio” de los precios contenidos en la matriz elaborada por la Unidad de Fiscalización, para efectos de determinar el valor de un bien o servicio no reportado por el sujeto fiscalizado, no se lograría un efecto disuasivo, porque esa cuantificación podría ser menor al beneficio realmente obtenido por el infractor con el ocultamiento de la información y documentación comprobatoria, siendo que es fundamental tener en cuenta que la fiscalización de los recursos debe hacerse cargo de la existencia de prácticas infractoras como las relativas de ocultamiento del gasto, a la subvaluación de costos y sobre valuación de costos con el propósito de evadir los topes fijados en la norma para ejercer el gasto.

En esa lógica, es importante destacar que, de conformidad con los fines y propósitos aplicables a la fiscalización de los recursos consistentes en asegurar la transparencia, equidad en la contienda electoral y legalidad en la actuación de los sujetos obligados, los procedimientos de fiscalización deben de atender a funciones preventivas, de vigilancia, de inhibición de conductas perniciosas, de control operativo y de investigación.

De ahí que si la porción normativa impugnada del artículo 27 del reglamento citado prevé que la Unidad Técnica utilice el valor más alto de la matriz de precios, para el caso de encontrar gasto no reportado que benefició a los sujetos obligados, tal previsión está justificada en tanto que —con independencia de la sanción que corresponda imponer por el ocultamiento del gasto no reportado— la norma debe tener un propósito de aplicabilidad efectiva, es decir, no sólo debe sancionar la conducta infractora sino que además, debe inhibir o disuadir la evasión del régimen de fiscalización de la autoridad, siempre que sea razonable.

Por ello, si entre los propósitos de la norma están los de prevenir, vigilar e inhibir conductas perniciosas que obstaculicen o impidan la fiscalización, es dable que prevea situaciones disuasorias, sin que a estas se les pueda equiparar a una sanción, como ya se señaló, puesto que, la sanción deberá atender a las condiciones particulares de tiempo, modo y lugar y la medida que se estudia solo tiende a disuadir el ocultamiento del gasto ejercido por los sujetos obligados.

Por lo anterior, esta Sala Superior considera que la porción normativa impugnada del artículo 27, párrafo 3 del Reglamento de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, no resulta contraria a lo previsto en el artículo 22 de la Constitución federal, a partir de una interpretación sistemática y funcional de lo previsto en los párrafos 1, 2 y 3, del artículo 27, del Reglamento de fiscalización.

Respecto del agravio formulado en el sentido que la responsable omitió publicar la matriz de precios previo a su aplicación, resulta infundado pues en la normativa electoral no existe disposición alguna que prevea la obligación para el INE de realizar dicha publicación.

Finalmente, el análisis de la determinación de costos realizado por la responsable en la conclusión 14, se realizará en el apartado identificado con el número V de la presente ejecutoria, toda vez que el mismo depende del pronunciamiento que se realice respecto de la existencia de la irregularidad. 

El análisis de la determinación de costos realizado por la responsable en la conclusión 12 Bis, se realizará en el apartado identificado con el número IV de la presente ejecutoria, toda vez que el mismo depende del pronunciamiento que se realice respecto de la existencia de la irregularidad. 

Por lo que hace a los motivos de disenso respecto de la aplicación de la matriz de precios del gasto contabilizado en las conclusiones 14 Bis y 45, se deberá atender al apartado correspondiente de esta sentencia.

IV. Conclusión 12 bis

1.     Síntesis de agravios

La autoridad responsable de manera arbitraria impuso una multa por considerar que el hecho de recibir alimentos por parte de sus simpatizantes durante los recorridos que realizó por diversas localidades en las campañas electorales, son una aportación en especie.

En la contestación al requerimiento de la responsable respecto de un contrato y bitácora de vuelo de una póliza de trasporte aéreo, la Coalición demostró que se encontraba en el SIF, asimismo, aclaró que no se presentaron los formatos “Rel-Viapas-Gob” (gastos de viáticos y pasajes), debido a que el candidato había decidido sufragar sus viáticos, aunado a que es muy común que las personas afines a los ideales del candidato lo inviten a comer.

Derivado de tal contestación, la autoridad determinó que el recurrente había omitido presentar los formatos e impuso una sanción por omitir reportar gastos por concepto de viáticos por alimentos, los días 8, 10 12, 15, 20 y 26 de mayo.

Por ello, se considera que la norma debe ser interpretada con razonabilidad y proporcionalidad, en el sentido de que no se puede contabilizar como un gasto el hecho de que algún simpatizante le ofrezca al candidato los alimentos.

2.     Marco jurídico

El artículo 55, párrafo 1 de la Ley de Partidos prohíbe que los partidos políticos reciban aportaciones de personas no identificadas.

El diverso artículo 56, párrafo 1 de dicha Ley señala que el financiamiento que no provenga del erario público tendrá las siguientes modalidades:

a.     Las aportaciones o cuotas individuales y obligatorias, ordinarias y extraordinarias, en dinero o en especie, que realicen los militantes de los entes políticos;

b.     Las aportaciones voluntarias y personales, en dinero o en especie, que los precandidatos y candidatos aporten exclusivamente para sus precampañas y campañas, y

c.     Las aportaciones voluntarias y personales que realicen los simpatizantes durante los procesos electorales federales y locales, y estará conformado por las aportaciones o donativos, en dinero o en especie, hechas a los partidos políticos en forma libre y voluntaria por las personas físicas mexicanas con residencia en el país.

El artículo 106, párrafos 1 y 2 del Reglamento de Fiscalización señala que tanto los ingresos en especie de cualquier naturaleza como los ingresos en efectivo, se entenderán como ingresos que computarán al financiamiento privado al que tienen derecho a recibir los partidos políticos. Asimismo, si una aportación en especie representa un beneficio a una precampaña o campaña, se acumulará a los gastos en los informes respectivos y computará para el tope de gastos correspondiente.

3.     Consideraciones de la Sala Superior

Esta Sala Superior parte del análisis de los antecedentes que fueron tomados en cuenta por la autoridad responsable para acreditar la omisión de reportar gastos realizados por concepto de viáticos valuados en $3,750.00.

Oficio de errores y omisiones

Con la finalidad de salvaguardar la garantía de audiencia del sujeto obligado, mediante oficio de errores y omisiones INE/UTF/DA/10104/17 de trece de junio, la autoridad señaló lo siguiente:

Se observó el registro de una póliza, en la subcuenta “Gastos de Transporte Aéreo de Personal, Directo”, que contiene como soporte documental una factura por concepto de servicio de transportación aérea, de la cual el sujeto obligado omitió presentar el contrato y la bitácora de vuelo, así como las evidencias que justifiquen el objeto del gasto. El caso se muestra en el cuadro:

Adicionalmente, dicho proveedor no fue localizado en el Registro Nacional de Proveedores, ni tampoco presentó el aviso de contratación y la factura carece del complemento INE.

Se le solicita presentar en el SIF lo siguiente:

         El contrato celebrado con el proveedor.

         Formato “Rel-Viapas-Gob”.

         La factura con el complemento INE.

         La documentación que justifique el objeto del gasto.

         Las aclaraciones que a su derecho convengan.

Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 199, numeral 1, incisos c) y e) de la LGIPE, 61, numeral 1, inciso f), fracción, III, de la LGPP, 46, 139, 296 y 356 del RF.

Contestación del sujeto obligado

Por escrito PRI/SFA/36/2017 de dieciocho de junio, la Coalición, en lo que interesa, señaló:

En la póliza DR-66/N2 se presenta el contrato celebrado, debidamente firmado y requisitado, así como la bitácora de vuelo y las evidencias que justifican el gasto.

Por otra parte, respecto del formato “Rel-Viapas-Gob” se indica que este formato no es aplicable a este tipo de gasto, ya que el servicio consistió únicamente en el transporte de un sitio a otro del candidato, pudiendo regresar a su origen o continuar su recorrido en auto, sin que ello implique el uso de viáticos. Lo anterior, se decidió así debido al deseo del candidato de sufragar él mismo sus gastos de alimentos y hospedaje, aunado a que es muy común que las personas afines a los ideales del candidato lo inviten a comer y con ello se cubre este gasto.

Respecto del aviso de contratación omitido, se indica que aun cuando la contratación del transporte aéreo inició el 2 de abril, no fue sino hasta el 31 de mayo que concluyó la campaña que se tuvo el número exacto de vuelos que se requirieron y por tanto se pudo definir el monto de los servicios utilizados para efectos de la expedición de la factura y elaboración del contrato. Sin embargo, a continuación, se presenta el aviso de contratación realizado:

(imagen)

Por último, en lo que se refiere al complemento INE, se reitera que el mismo se encuentra dentro del XML que es el comprobante fiscal digital, mientras que la factura corresponde a su representación impresa. Lo cual significa que el CFDI si cumple con el requisito solicitado por la autoridad electoral.

Finalmente, respecto del alta del proveedor en el RNP del INE, se indica que sí está dado de alta y por tanto, puede prestar sus servicios a los partidos políticos, como se demuestra a continuación:

(imagen)

Por todo lo antes detallado, se solicita considerar correctamente atendida la presente observación.

Determinación de la responsable

La autoridad responsable por lo que hace a la omisión de presentar el formato “Rel-Viapas-Gob”, señaló que la observación subsiste, ya que en caso de que el candidato hubiera sufragado sus gastos de alimentación y hospedaje como lo señala en su respuesta, éstos debieron ser reportados en su contabilidad y acumulados al tope de gastos. Lo anterior, respecto de los días 8, 10, 12, 15, 20 y 26 de mayo.

Calificación de los agravios

La Sala Superior estima fundados los motivos de disenso precisados, puesto que de forma inexacta la autoridad responsable determinó que tales gastos se debían contabilizar como un gasto de campaña.

Del análisis integral de los artículos 55 y 56 de la Ley de Partidos, así como 106 del Reglamento de Fiscalización, se desprende la prohibición que tienen los partidos políticos de recibir aportaciones de personas no identificadas y, en su caso, el financiamiento que no provenga del erario público tendrá determinadas modalidades como las aportaciones, en dinero o en especie, de militantes, precandidatos, candidatos y simpatizantes.

En cualquier supuesto, si una aportación en especie representa un beneficio a una precampaña o campaña, se acumulará a los gastos en los informes respectivos y computará para el tope de gastos correspondiente.

Asimismo, para que el gasto se acumule al tope de gastos de campaña, se requiere que esté vinculado a una actividad proselitista del candidato, como podría ser mítines, eventos masivos, convivios con la militancia y/o simpatizantes, reuniones de trabajo o cualquiera de carácter proselitista.

De ese modo, tratándose de alimentos no resulta dable contabilizar o presumir como gasto de campaña, cualquier erogación efectuada por este concepto, toda vez que de las disposiciones invocadas se obtiene que lo que debe reportarse es aquello que constituye o está vinculado efectivamente con las campañas; de ahí que la autoridad debió establecer las razones por las que, en su concepto, se trataba de gastos de alimentos realizados directamente con motivo de un evento o acto proselitista.

En efecto, en el caso no se advierte de la resolución impugnada que el Consejo General haya vinculado los gastos de alimentación con alguno de los eventos mencionados, pues lo único que tuvo por acreditado fueron los Gastos de Transporte Aéreo de Personal, sin hacer un análisis contextual para determinar si las posibles erogaciones que el candidato realizó por alimentos, estaban vinculadas directamente con algún acto de campaña, para exigir su reporte o, si por el contrario, se trataba de gastos relacionados con su ámbito personal y/o individual.

Por tanto, se considera que se debe revocar lisa y llanamente lo determinado por la responsable en la conclusión 12 Bis de la resolución impugnada.

V. Conclusión 14

1. Síntesis de agravios

Los actores señalan que la responsable no motiva ni funda correctamente su actuar en cuanto a la determinación de una omisión de reporte de gastos por un monto de $139,200.00, por concepto de la edición de ocho spots de video.

Indebidamente determina que el gasto correspondiente a la edición de ocho videos transmitidos en pantallas policromáticas al interior del estadio del equipo “Santos” durante cuatro partidos de futbol, no fue reportada por la Coalición.

La autoridad responsable analizó el contenido de los videos presentados por el proveedor “Impulso en Imagen, S.A. de C.V.” a efecto de determinar si correspondían a los videos reportados en las pólizas PD-28/04-17 y PD47/-04 (sic), concluyendo que las muestras enviadas por el proveedor contenían imágenes y animaciones al principio y a la conclusión de cada video (cortinillas), que no correspondían con los videos reportados en el Sistema Integral de Fiscalización, cuestión que implicó una edición adicional de los mismos, debiendo ser reportado el costo de edición de los videos originalmente utilizados para la pauta y su posterior modificación.

Esto es, de forma automática la autoridad determina la existencia de un gasto por edición, sin que medie un análisis sobre las características del contendido, puesto que no todos los videos que contienen cortinillas, presentan por fuerza trabajos de edición profesionales y por ende la existencia de una erogación.

La determinación controvertida deja de tomar en cuenta que las cortinillas se presentan únicamente al principio y al final de los videos; consisten solo en imágenes; el arte utilizado corresponde a diversos artículos propagandísticos de la Coalición, y que fueron incluidas sin movimiento o con transición sencilla. Lo cual, evidencia que son de carácter “artesanal”, comúnmente referenciado como “edición casera”.

2. Marco jurídico

El artículo 190 de la Ley Electoral señala, entre otras cosas, que la fiscalización de los partidos políticos se realizará en los términos y conforme a los procedimientos previstos por esta Ley y de conformidad con las obligaciones previstas en la Ley de Partidos. Además, la fiscalización de las finanzas de los partidos políticos y de las campañas de los candidatos estará a cargo del Consejo General por conducto de su Comisión de Fiscalización.

El artículo 76 de la Ley de Partidos comprende como gastos de campaña los siguientes:

a.     Gastos de propaganda: Comprenden los realizados en bardas, mantas, volantes, pancartas, equipos de sonido, eventos políticos realizados en lugares alquilados, propaganda utilitaria y otros similares;

b.     Gastos operativos de la campaña: Comprenden los sueldos y salarios del personal eventual, arrendamiento eventual de bienes muebles e inmuebles, gastos de transporte de material y personal, viáticos y otros similares;

c.     Gastos de propaganda en diarios, revistas y otros medios impresos: Comprenden los realizados en cualquiera de esos medios, tales como inserciones pagadas, anuncios publicitarios y sus similares, tendentes a la obtención del voto. En todo caso, tanto el partido y candidato contratante, como el medio impreso, deberán identificar con toda claridad que se trata de propaganda o inserción pagada;

d.     Gastos de producción de los mensajes para radio y televisión: Comprenden los realizados para el pago de servicios profesionales; uso de equipo técnico, locaciones o estudios de grabación y producción, así como los demás inherentes al mismo objetivo;

e.     Los gastos que tengan como propósito presentar a la ciudadanía las candidaturas registradas del partido y su respectiva promoción;

f.       Los gastos que tengan como finalidad el propiciar la exposición, desarrollo y discusión ante la ciudadanía de los programas y acciones de los candidatos registrados, así como la plataforma electoral;

g.     Cualquier gasto que difunda la imagen, nombre o plataforma de gobierno de algún candidato o de un partido político en el período que transita de la conclusión de la precampaña y hasta el inicio de la campaña electoral, y

h.     Los gastos que el Consejo General a propuesta de la Comisión de Fiscalización y previo inicio de la campaña electoral determine.

3. Consideraciones de la Sala Superior

Esta Sala Superior parte del análisis de los antecedentes que fueron tomados en cuenta por la autoridad responsable para acreditar la omisión de reportar la edición de ocho videos.

Oficio de errores y omisiones

Con la finalidad de salvaguardar la garantía de audiencia del sujeto obligado, mediante oficio de errores y omisiones INE/UTF/DA/6996/17 de catorce de mayo, la autoridad observó lo siguiente:

Gastos de producción de mensajes para radio y televisión

Se observó una póliza de gastos que no presenta la documentación soporte que se señala en el cuadro siguiente:

Se le solicita presentar en el SIF lo siguiente:

         El comprobante que ampare los gastos efectuados por la producción de los spots transmitidos en las pantallas policromáticas con todos los requisitos establecidos por la normativa.

         La evidencia del pago y, en caso de que éste hubiese excedido del equivalente a 90 UMA, las copias de los cheques correspondientes con la leyenda “para abono en cuenta del beneficiario” o de las transferencias bancarias.

         El contrato de adquisición de bienes y/o prestación de servicios, debidamente requisitado y firmado.

         El aviso de contratación respectivo.

         Las muestras de las versiones de los spots transmitidos.

         Las aclaraciones que a su derecho convengan.

Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 199, numeral 1, incisos c) y e) de la LGIPE; 63 y 79, numeral 1, inciso b), fracción I, de la LGPP; 46, 126 y 127, 138, 199 numeral 4, inciso d), 241, numeral 1, inciso h) y 376 del RF.

Contestación del sujeto obligado

Por escrito PRI/SFA/27/2017 de diecinueve de mayo, la Coalición, en lo que interesa, señaló:

A continuación, y haciendo uso de mi derecho de aclaración, expongo que por lo que toca a la supuesta falta de presentación de documentación soporte de la póliza PD-39/04-17, consistente en factura, archivo xml, contrato, muestra y evidencia del pago de la operación efectuada con el proveedor Impulso en imagen, S.A. de C.V. por concepto de transmisión de spots en diversos partidos de futbol, dicha documentación si fue presentada a través del SIF como parte del 1er periodo de campaña, como se comprueba a continuación:

(imagen)

Se aclarara (sic) también, que el servicio proporcionado por el proveedor Impulso en imagen, S.A. de C.V. consiste en Transmisión de Publicidad en pantallas digitales, más no en la elaboración de los spots que transmitió en sus pantallas. Dichos spots fueron elaborados y reportados dentro del gasto correspondiente a la póliza PD-28/04-17 del proveedor Arte y comunicación asociados, S.A. de C.V.

Adicionalmente, respecto del aviso de contratación, éste fue presentado a través del módulo Avisos de contratación del SIF el 4 de mayo de 2017, a continuación, se adjunta el Acuse de presentación, en donde se puede verificar lo antes dicho.

(imagen)

Sin embargo, a fin de colaborar con la autoridad electoral y de tener claridad y transparencia en los gastos reportados por esta coalición, se adjunta nuevamente a la póliza PD-39/04-17 toda la documentación antes referida.

Finalmente y para aclarar completamente el gasto reportado se indica que el 5º partido contratado con el proveedor, se efectuó el día 7 de mayo, por lo que la evidencia se adjuntó a la póliza en dicho mes. Adicionalmente, como lo indica la factura se llevó a cabo un Juego de liguilla del cual también se presenta en el SIF la evidencia de la repetición de spots en pantallas durante dicho partido.

En este contexto, la autoridad responsable tuvo por atendida la observación correspondiente a la póliza PD-39/04-17, respecto a la entrega de la factura; el contrato; la evidencia de pago por el gasto del servicio de transmisión de spots en las pantallas policromáticas del estadio de futbol, así como las capturas de los videos exhibidos en imágenes.

Sin embargo, toda vez que el sujeto obligado señaló que la póliza PD-39/04-17 sustenta la transmisión de publicidad en pantallas digitales, y por su parte la póliza PD-28/04-17 la elaboración de spots; la Unidad Técnica de Fiscalización a fin de contar con mayores elementos de análisis, solicitó al proveedor Impulso en imagen, S.A. de C.V., encargado de la transmisión de los videos en el estadio de futbol, el detalle de los spots y las muestras difundidas en las pantallas policromáticas.

Al respecto, la autoridad responsable contrastó las muestras remitidas por el proveedor encargado de la trasmisión (Impulso en imagen S.A. de C.V.), con aquellas del proveedor encargado de elaborar los spots (Arte y comunicación asociados, S.A. de C.V.).

Determinación de la responsable

De la revisión a los videos, la autoridad identificó imágenes y animaciones al principio y a la conclusión de los mismos que no se encuentran en los videos reportados por el sujeto obligado.

Si bien, la mayor parte de contenido de los videos coincide con los archivos adjuntos, al inicio y en la conclusión de los spots se encuentran una serie de cortinillas, que implican una edición adicional de los videos.

Asimismo, la autoridad refiere que la duración de los videos difiere entre 9 y 14 segundos. Por lo cual, el costo de edición de los videos originalmente utilizados para la pauta y posteriormente modificados para ser trasmitidos en las pantallas policromáticas debió haber sido reportado.

Una vez obtenido el costo del gasto no reportados, la Unidad Técnica de Fiscalización procedió a determinar su valor. En consecuencia, al omitir reportar gastos realizados por concepto de ocho spots de videos valuados en $139, 200.00, la autoridad consideró que el sujeto incumplió con lo dispuesto en los artículos 79, numeral 1, inciso b), fracción I de la Ley de Partidos y 127 del Reglamento de Fiscalización.

Calificación de los agravios

La Sala Superior considera sustancialmente fundados los agravios, toda vez que de las constancias de autos descritas en párrafos precedentes se aprecia lo siguiente:

1. La responsable en el oficio de errores y omisiones requirió al apelante el comprobante que amparara los gastos efectuados por la producción de los spots reseñados en la conclusión 14.

2. Derivado de lo anterior, el sujeto obligado en su contestación indicó que la documentación soporte se respalda en la póliza PD-28/04-17 del proveedor Arte y Comunicación, S.A. de C.V., que ampara la elaboración de los spots que transmitió en pantallas policromáticas colocadas en estadio de futbol

Adicionalmente, en su contestación la Coalición adjuntó la póliza PD-39/04-17 que había registrado en el SIF por concepto de transmisión de spots en pantallas policromáticas, a cargo del proveedor Impulso en Imagen, S.A. de C.V., la cual ampara el pago de la operación efectuada

3. Para la autoridad fiscalizadora la respuesta no fue satisfactoria, en atención a que estimó se había dejado de acreditar el reporte concerniente al gasto efectuado con motivo de la edición de una serie de cortinillas que, en su concepto, implicaron un costo adicional al de producción de los videos.

Por otra parte, respecto de la determinación de los costos, del análisis del dictamen consolidado en la parte correspondiente, se aprecia lo siguiente:

Determinación del Costo

Para efectos de cuantificar el costo de los ingresos y gastos no reportados por el sujeto obligado, se utilizó la metodología en términos del artículo 27 del RF, como se describe a continuación:

             Se consideró información relacionada en los registros contables presentados a través del Sistema Integral de Fiscalización por los partidos políticos en el estado de Coahuila de Zaragoza.

             En los registros contables de los sujetos obligados se buscaron aquellos registros con características similares, identificando los atributos con el fin de que pudieran ser comparables con los gastos no reportados.

             Una vez identificados los registros similares, se procedió a identificar el valor más alto, con el fin de realizar el cálculo del costo de la propaganda o gastos no reportados por el sujeto obligado.

             En los casos en los cuales la matriz de precios de la información de los sujetos obligados, no contenía un registro similar, se procedió a recabar información reportada por los proveedores en el RNP.

             De la matriz de precios que se presenta en el Anexo Único de este dictamen, se determinó que las facturas presentadas por los proveedores que se detallan a continuación, eran las que más se ajustaban en términos de unidad de medida, ubicación y demás características, por lo que, se tomaron como base para la determinación del costo.

Nota: Se adjunta como Anexo Único al Dictamen Consolidado la matriz de precios correspondiente al estado de Coahuila de Zaragoza.

             Una vez obtenido el costo de los gastos no reportados, se procedió a determinar su valor de la forma siguiente:

Al omitir reportar gastos realizados por concepto de 8 spots de video valuados en $139,200.00, el sujeto obligado incumplió con lo dispuesto en los artículos 79, numeral 1, inciso b), fracción I, de LGPP y 127, del RF. (Conclusión 14. PCS/COAH).

4. Al respecto, en esta instancia jurisdiccional los actores señalan que la determinación controvertida deja de tomar en cuenta que las cortinillas se presentan únicamente al principio y al final de los videos; que estas consisten solo en imágenes; el arte utilizado corresponde a diversos artículos propagandísticos de la Coalición, y que fueron incluidas sin movimiento o con transición sencilla. Lo cual, evidencia que son de carácter “artesanal”, comúnmente referenciado como “edición casera”.

Lo expuesto revela que la autoridad responsable, apartándose del orden jurídico, llevó a cabo un requerimiento por un concepto que no resulta preciso (producción de videos) en relación de aquel que tuvo por no acreditado (edición de videos), de ahí que sea indebida la conclusión a la que arribó en lo tocante a que se había dejado de registrar el gasto relativo a la edición de los videos.

Lo anterior se estima contrario a derecho, porque con la garantía de audiencia que se concede a través del oficio de errores y omisiones, se busca permitir que se aclaren o subsanen los gastos, que deben ser reportados, así como la eventual razón por la que el sujeto obligado pudiera estimar que no existe la obligación de hacerlo, para lo cual, resulta necesario que la autoridad en forma precisa requiera que se aclare el gasto y/o concepto del mismo que considera no está registrado o carece del amparo documental.

Ello, se insiste, con el objeto de que el sujeto obligado esté en posibilidad de responder lo que le es pedido y, en su caso, acreditar el debido registro del gasto, lo que se deja de colmar cuando se formulan requerimientos genéricos o imprecisos, tal como aconteció en la especie.

Por tanto, lo procedente es revocar la conclusión 14 para los efectos siguientes:

La autoridad deberá conceder al sujeto obligado garantía de audiencia, en la que de forma clara y precisa le haga saber el gasto o concepto del mismo, que estima no está reportado o que carece de la documentación comprobatoria de la erogación efectuada, o existe alguna inconsistencia.

Asimismo, teniendo en consideración que en esta instancia la Coalición refiere que llevó a cabo las ediciones a los videos en forma artesanal, a través de la garantía que le confiera, la autoridad deberá posibilitar que, el hoy apelante eventualmente, justifique el costo que pueda derivar de la multicitada edición, a fin de establecer un valor objetivo por tal concepto.

Realizado lo anterior, la responsable deberá, en un plazo de quince días, contados a partir de la notificación de la presente ejecutoria, emitir una resolución debidamente fundada y motivada en la que establezca las razones por las cuales pudiese concluir tener por no subsanada la observación y de ser así, deberá justificar a partir de una matriz de precios el costo que corresponda a la edición (no al de la producción).

Ello en el entendido de que no podrá incrementar el monto del costo, ni la sanción, que fueron determinadas por la autoridad en la resolución impugnada, para respetar el principio de non reformatio in peius.

VI. Conclusión 14 Bis

1.     Síntesis de agravios

Los actores aducen que la autoridad responsable indebidamente determinó la existencia de una omisión en el reporte del gasto por la cantidad de $290,000.00 por concepto de cinco spots de televisión, situación que determinó sin motivación alguna, además de que omitió notificar, en el oficio de errores y omisiones la supuesta falta de reporte, puesto que hizo caso omiso de los elementos del expediente que demuestran que sí fue reportado tal gasto.

En este sentido, en un ejercicio que no derivó de observación alguna que hubiese sido incluida en los oficios de errores y omisiones, la autoridad indebidamente determinó en el dictamen que, de la verificación de los spots de televisión pautados por el sujeto obligado, constató que existían cinco spots de televisión que no estaban amparados en la documentación comprobatoria de las pólizas PD-47/N2 y PD-28/N1.

Dentro de las observaciones que se incluyeron en los oficios de errores y omisiones, nunca se incluyó alguna vinculada con la posible omisión de reportar gastos relacionados con spots pautados ante el Instituto.

La inclusión de la conclusión 14 bis, se llevó a cabo por mandato de la Comisión de Fiscalización, en sesión de seis de julio, basada únicamente en el hecho de que, según el Consejero Ciro Murayama “hay cinco más pautados por la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos que no fueron también reportada su producción”.

Además, causa un agravio el dicho de la responsable de que la obligación de respetar la garantía de audiencia se encontraba cumplida y agotada desde el momento en que se terminó la revisión documental correspondiente.

Al menos la autoridad debió especificar las claves de spots pautados que supuestamente no fueron reportados o pudo acompañar las muestras correspondientes, con objeto de cumplir cabalmente con la garantía de audiencia.

Asimismo, los actores refieren que en diversas ocasiones se hizo del conocimiento de la autoridad el hecho de que, los spots, fueron producidos al amparo de los contratos y las facturas reportadas en el Sistema Integral de Fiscalización, bajo las pólizas PD-28/N1 y PD-47/N2.

En este sentido, de los videos remitidos por Arte y Comunicaciones Asociados, S.A. de C.V. (en contestación al oficio INE/UTF/DA-F/6258/17), así como de la comparación de la pauta del Instituto, cabe concluir que los cinco spots controvertidos son plenamente coincidentes.

Sin embargo, la determinación que se impugna carece de una debida fundamentación y motivación, toda vez que no se hace del conocimiento las razones por las que la autoridad dejó de tomar en consideración lo manifestado por la empresa Arte y Comunicación Asociados y el candidato a Gobernador, así como las razones por las que dejó de analizar las muestras por ellos proporcionadas y que, al haberse remitido en cumplimiento a un requerimiento de la propia autoridad, debería valorarse junto con los demás elementos que conformaron el caudal probatorio.

2.     Consideraciones de la Sala Superior

Esta Sala Superior parte del análisis de los antecedentes que fueron tomados en cuenta por la autoridad responsable para acreditar la omisión de reportar el gasto correspondiente a la producción de cinco spots de televisión.

   Oficio de errores y omisiones

La Unidad Técnica de Fiscalización observó una póliza de gastos que no presenta diversa documentación soporte, por lo que, con la finalidad de salvaguardar la garantía de audiencia del sujeto obligado, mediante oficio de errores y omisiones INE/UTF/DA/10104/2017 de trece de junio, señaló lo siguiente:

Se observó una póliza de gastos que no presenta diversa documentación soporte, el caso en comento se detalla a continuación:

Se le solicita presentar en el SIF lo siguiente:

         El contrato de adquisición de bienes y/o prestación de servicios, debidamente requisitado y firmado.

         Las evidencias de los pagos y, en caso de que éstos hubiesen excedido lo equivalente a 90 UMA, las copias de los cheques correspondientes con la leyenda “para abono en cuenta del beneficiario” o de las transferencias bancarias.

         La relación de los servicios proporcionados por el proveedor y, en su caso, la empresa con la que se contrató la exhibición de los promocionales; las fechas en las que se exhibió la propaganda; las direcciones electrónicas y los dominios en las que se exhibió la propaganda; el valor unitario de cada tipo de propaganda exhibida, desglosando el IVA.

         La muestra de la versión de los spots producidos y de la propaganda exhibida en páginas de internet.

         El aviso de contratación respectivo.

         Las aclaraciones que a su derecho convengan.

Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 199, numeral 1, incisos c) y e) de la LGIPE; 63 y 79, numeral 1, inciso b), fracción I, de la LGPP; 126, 127, 138, 199 numeral 4, inciso d), 241, numeral 1, inciso h), 261 bis, 296, numeral 1, 376 y 379 del RF.

Contestación del sujeto obligado

Al respecto, mediante escrito de respuesta PRI/SFA/036/2017 de dieciocho de julio, el sujeto obligado señaló:

En la póliza PD-47/N2 del SIF se adjunta el contrato de prestación de servicios celebrado, requisitado y firmado, las muestras de los videos producidos, el detalle de la propaganda contratada, así como la evidencia del pago efectuado. En cuanto a la evidencia de pago, ésta se adjuntó tanto a la póliza PD-47/N2, como a la póliza PE-43/N2 en la cual se registró el pago. Se considera necesario indicar que el importe registrado corresponde al complemento del paquete adquirido y reportado en el primer periodo de campaña en la póliza PD-28/N1.

Respecto del aviso de contratación a continuación se presenta el acuse de dicho aviso:

(imagen)

Determinación de la responsable

La autoridad responsable señaló que, de la revisión a la información y documentación presentada por el sujeto obligado, se constató el contrato de prestación de servicios celebrado con el proveedor, la evidencia del pago, las muestras de los videos, el aviso de contratación y la relación detallada de los servicios proporcionados.

Sin embargo, no se detallan en la factura ni en el contrato la cantidad y versiones de spots a producir.

La autoridad responsable, atendiendo al principio de exhaustividad contrastó los spots pautados por el partido para el período de campaña (disponible en el sitio pautas.ine.mx), con las muestras entregadas en las pólizas PD-28/N1 y PD-47/N2.

En este contexto, la autoridad responsable de los doce spots pautados de acuerdo a la página del Instituto, concluyó que el sujeto obligado no demostró el debido reporte del gasto correspondiente a la producción de cinco spots de televisión que fueron pautados, a pesar de contar con la posibilidad de defenderse y presentar la documentación que a su derecho beneficiara ya que el partido fue quien pautó todos los spots cuya producción debía reportarse.

Calificación de los agravios

La Sala Superior considera que los agravios formulados son fundados, puesto que la autoridad responsable parte de la idea equivocada de que la póliza comprobada, en la presente conclusión, contempla la elaboración de los videos registrados como spots pautados por el sujeto obligado para el período de campaña.

Aunado a lo anterior, el análisis de los diversos spots pautados de acuerdo a la página del Instituto debió constituir una observación en el correspondiente oficio de errores y omisiones.

Este órgano jurisdiccional considera indispensable que la autoridad administrativa en el desarrollo de las facultades de fiscalización, brinde a los sujetos obligados la oportunidad de aclarar, rectificar y aportar elementos probatorios, sobre las posibles omisiones o errores que la autoridad hubiere advertido en el análisis preliminar de los informes de ingresos y egresos, de manera que, con el otorgamiento y respeto de esa garantía, los sujetos estén en condiciones de subsanar o aclarar las posibles irregularidades, y cancelar cualquier posibilidad de ver afectado el acervo del informante, con la sanción que se le pudiera imponer[50].

Por tanto, frente al deber de la autoridad electoral de garantizar el derecho de audiencia de los sujetos obligados en los procedimientos de revisión de informes, se encuentra la correlativa carga de éstos de presentar las aclaraciones o rectificaciones, así como los documentos que estime pertinentes para subsanar las observaciones o acreditar la veracidad de sus informes, dentro de los plazos legales.

De esta manera, es importante precisar que la observación realizada por la Unidad Técnica de Fiscalización, en la presente conclusión, consistió únicamente en solicitar el contrato de prestaciones de servicios; las muestras de los videos producidos; la relación del detalle de propaganda contratada para redes sociales; el aviso de contratación, y la evidencia de pago respecto de la póliza PN2/DR-47/29-05/17, información que la propia autoridad reconoce fue justificada con la respuesta al oficio de errores y omisiones.

En este sentido, si bien la autoridad responsable cuenta con amplias facultades para realizar la fiscalización de los ingresos y egresos de los sujetos obligados, ello encuentra la limitante de respetar, en todo momento, el derecho de audiencia.

Dentro de los requisitos que la autoridad administrativa debe satisfacer en los procedimientos de fiscalización, los cuales pueden concluir en la imposición de sanciones a los sujetos obligados, es primordial el ofrecimiento de una etapa para que éstos ofrezcan, desahoguen pruebas y aleguen lo que a su derecho convenga, con base en los elementos en que el posible afectado justifique los errores y omisiones que, en su caso, incurrió. Esto es, que los posibles afectados puedan conocer directamente los elementos observados por la autoridad fiscalizadora.

De lo contrario, el derecho de audiencia de los sujetos obligados dentro de la revisión de sus ingresos y egresos resultaría inútil, puesto que el presunto afectado no estaría en condiciones de saber qué pruebas aportar o qué alegatos formular a fin de contradecir los argumentos de la autoridad, sino conoce las causas y los hechos en que ésta se apoya para concluir la actualización de una sanción[51].

En este sentido, si la autoridad responsable en la notificación de errores y omisiones solicitó a la Coalición, el soporte documental de la factura PN2/DR-47/29-05-17, esto es, el contrato de prestación de servicios celebrado con el proveedor, la evidencia del pago, las muestras de los videos, el aviso de contratación y la relación detallada de los servicios proporcionados, y dicha Coalición cumplió aportando tales elementos en su contestación, la autoridad responsable debió tener por atendida la observación.

No obstante, si en la especie lo que la responsable estimaba no se encontraba reportado son los cinco videos que obtuvo del pautado, ante tal situación debió requerirle de manera puntual se justificara el registro del gasto, y exhibiera la documentación soporte de la erogación llevada a cabo.

En efecto, este órgano jurisdiccional reconoce las facultades con las que cuenta la autoridad responsable para ejercer una adecuada, completa y auténtica fiscalización, lo que implica necesariamente el verificar la veracidad y completitud de lo informado por los sujetos obligados, y en su caso, conocer aquellas operaciones no reportadas; lo cual, no exime la obligación de la autoridad responsable de que los posibles afectados puedan conocer directamente los elementos observados.

De ese modo, la autoridad estaba vinculada a solicitar a la Coalición, por medio de la notificación del oficio de errores y omisiones, la información y documentación correspondiente al gasto por edición de los videos pautados para el período de campaña.

Bajo las consideraciones expuestas, lo procedente es revocar la conclusión 14 Bis, para los siguientes efectos:

La autoridad deberá conceder al sujeto obligado garantía de audiencia, en la que, de forma clara y precisa, le haga saber el gasto o concepto del mismo que estima no está reportado o que carece de la documentación comprobatoria de la erogación efectuada.

Realizado lo anterior, la responsable, en un plazo de quince días, contados a partir de la notificación de la presente ejecutoria, deberá emitir una resolución debidamente fundada y motivada en la que establezca las razones por las cuales pudiese concluir no subsanada la observación y, de ser así, tendrá que justificar el costo a partir de una matriz de precios objetiva elaborada conforme al Reglamento de Fiscalización.

Ello en el entendido de que no podrá incrementar el monto del costo, ni la sanción, que fueron determinadas por la autoridad en la resolución impugnada, para respetar el principio de non reformatio in peius.

VII. Conclusión 15

1.     Síntesis de agravios

Los promoventes señalan que la autoridad responsable no motiva ni funda correctamente su actuar en cuanto a la determinación de un descuento por incumplimiento del proveedor por un monto de $46,400.01, por concepto de la falla de unas pantallas de televisión.

Indebidamente el descuento en la factura fue determinado como una aportación prohibida que constituye un gasto no reportado por la Coalición.

La propia autoridad reconoce que, de la factura correspondiente se advierte una nota que señala un descuento realizado por el proveedor por concepto de falla técnica de una de las pantallas.

Sin embargo, la autoridad indebidamente refirió que, si bien la factura contiene la mención de un descuento, no se presentó evidencia documental referente a la falla de la pantalla o que el proveedor haya aceptado su incumplimiento, por lo que resulta improcedente aplicar un descuento, aunado a que no coincide con el costo unitario de las pantallas.

Ello, pues es posible concluir que el descuento fue producto de un acuerdo de voluntades entre el partido, de conformidad con el contrato respectivo. Tal como sucedió en la realidad, pues el partido proporcionó a la autoridad responsable el contrato celebrado con el proveedor donde de forma expresa, en la Cláusula QUINTA, las partes pactaron aplicar un descuento en caso de algún incumplimiento.

Asimismo, la Coalición no estaba obligada a pagar el total de lo convenido, derivado de un cumplimiento parcial por parte del proveedor, máxime que el Código Civil Federal no establece reglas mediante las cuales se tenga que documentar reclamos entre partes contratantes y el Reglamento de Fiscalización legitima a las partes para convenir descuentos y que las mismas serán procedentes siempre y cuando se haya pactado en el contrato respectivo (artículo 12 del Reglamento de Fiscalización).

2.     Marco jurídico

El artículo 121 del Reglamento de Fiscalización precisa que los sujetos obligados deben rechazar aportaciones o donativos, en dinero o en especie, préstamos, donaciones, condonaciones de deuda, bonificaciones, descuentos, prestación de servicios o entrega de bienes a título gratuito o en comodato de los siguientes:

a.     Los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación y de las entidades, así como los ayuntamientos.

b.     Las dependencias, entidades u organismos de la Administración Pública Federal, estatal o municipal, así como los del Distrito Federal.

c.     Los organismos autónomos federales, estatales y del Distrito Federal.

d.     Los partidos políticos, personas físicas o morales extranjeras.

e.     Las organizaciones gremiales, sindicatos y corporativos.

f.       Los organismos internacionales de cualquier naturaleza.

g.     Los ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión.

h.     Las personas que vivan o trabajen en el extranjero.

i.        Las empresas mexicanas de carácter mercantil.

j.        Las personas morales.

k.     Las organizaciones sociales o adherentes que cada partido declare, nuevas o previamente registradas.

l.        Personas no identificadas.

Asimismo, dicho artículo refiere que, tratándose de bonificaciones o descuentos, derivados de transacciones comerciales, serán procedentes siempre y cuando sean pactados y documentados en la factura y contrato o convenio, al inicio de la operación que le dio origen. Para el caso de bonificaciones, los recursos se deberán devolver mediante transferencia proveniente de la cuenta bancaria del proveedor o prestador de servicio.

3.     Consideraciones de la Sala Superior

Esta Sala Superior parte del análisis de los antecedentes que fueron tomados en cuenta por la autoridad responsable para acreditar la omisión de rechazar una aportación de un ente prohibido, al actualizarse un descuento por $46,400.01.

Oficio de errores y omisiones

La Unidad Técnica de Fiscalización observó una póliza de gastos que carece de documentación soporte, por lo que, con la finalidad de salvaguardar la garantía de audiencia del sujeto obligado, mediante oficio de errores y omisiones INE/UTF/DA/6996/2017 de catorce de mayo, señaló lo siguiente:

Se observaron pólizas de gastos que carecen de documentación soporte, como se muestra en el cuadro:

[Ref. (1)]

Respecto a las pólizas señaladas con (1) en la columna “Ref.” del cuadro que antecede, el sujeto obligado también omitió presentar el aviso de contratación correspondiente.

Las pólizas señaladas con (2), corresponden a proveedores no inscritos en el Registro Nacional de Proveedores. 

Se le solicita presentar en el SIF lo siguiente:

         Los contratos de arrendamiento, compraventa de bienes y/o prestación de servicios, debidamente requisitados y firmados.

         La relación pormenorizada de los anuncios en espectaculares.

         Las hojas membretadas anexas a las facturas de los anuncios espectaculares, con los requisitos que establece la normativa.

         La evidencia fotográfica de la publicidad colocada en la vía pública.

         Los avisos de contratación respectivos.

         Las aclaraciones que a su derecho convengan.

Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 199, numeral 1, incisos c) y e) de la LGIPE; 63 y 79, numeral 1, inciso b), fracción I, de la LGPP; 82, numeral 2; 126 y 127, 199, 246, numeral 1, inciso b); 356, numeral 2 y 378 del RF.

Contestación del sujeto obligado

Por escrito PRI/SFA/27/2017 de diecinueve de mayo la Coalición, en lo que interesa, señaló:

A fin de dotar de transparencia respecto de los gastos realizados en campaña por esta coalición, se indica a continuación la póliza contable en el SIF en que se encuentra la documentación soporte omitida:

[Ref. (1)]

Adicionalmente, por lo que respecta a los proveedores señalados con (1) en el cuadro de observación, de los cuales supuestamente no se presentó el Aviso de contratación, a continuación de presentan dichos acuses:

         PD-04/N1-04-17, factura 417, Arte Comunicación y Asociados, S.A. de C.V., $232,000.00. La factura corresponde a la realización de un evento por un importe total de $579,117.94, dicho gasto por evento incluye las pantallas observadas por un monto de $232,000.00.

(imagen)

Determinación de la responsable

La autoridad responsable precisó que, del análisis de la factura 417 del proveedor “Arte Comunicación y Asociados, S.A. de C.V.”, se advierte una nota que señala un descuento realizado por concepto de falla técnica de una de las pantallas por un importe de $46,400.01, razón por la cual no coincide el importe con lo señalado en el contrato de prestación de servicios.

Asimismo, la autoridad precisó que no se presentó evidencia documental de que el partido haya referido la falla de la pantalla o que el proveedor haya aceptado su incumplimiento, por lo que resulta improcedente aplicar un descuento. Aunado a que, el importe del descuento aplicado, no coincide con el costo unitario de las pantallas.

Los artículos 54 de la Ley Electoral y 121 del Reglamento de Fiscalización, prohíben los descuentos otorgados por las personas físicas o morales de carácter mercantil, por tal razón, al omitir rechazar una aportación de un ente prohibido, el sujeto obligado incumplió con lo establecido en los artículos 25, numeral 1, inciso i), con relación al 54, numeral 1 de la Ley General de Partidos Políticos.

Calificación de los agravios

La Sala Superior considera que la pretensión es fundada, puesto que la responsable parte de la idea equivocada que, para la procedencia del monto descontado a los recurrentes, resultaba necesario que los mismos documentaran las razones del descuento, pues a su consideración, el contrato y la factura exhibidos por los recurrentes resultaban insuficientes.

En este tenor, contrario a lo señalado por la responsable, en el caso concreto no resultó necesaria la presentación de documentación adicional pues, a partir del análisis conjunto del contrato y la factura, en términos de lo dispuesto en el artículo 121 del Reglamento de Fiscalización, este órgano jurisdiccional concluye que el monto que amparan tales documentos actualizan el supuesto de que ante una falla técnica de las pantallas objeto de contratación, el proveedor dejaría de cobrar cierta cantidad a los recurrentes.

Lo anterior toda vez que, los descuentos, por su propia naturaleza, consisten en recursos que los partidos políticos dejan de erogar y permanecen en su patrimonio, a partir del beneficio otorgado por los proveedores que brindan un bien y/o servicio, sin que esto implique una disminución en la calidad o términos en que se otorgue lo convenido por las partes.

Ahora bien, a partir de la lectura del dictamen consolidado se advierte que los actores registraron en el SIF una póliza que ampara, entre otros conceptos, las pantallas observadas, presentando como evidencia del gasto la factura[52] y un contrato; documentación que fue analizada por la responsable[53] desde una perspectiva errónea.

Del análisis que la autoridad fiscalizadora realizó al contrato, detectó que los recurrentes y el proveedor sí acordaron la posibilidad de que, ante un incumplimiento, se determine algún ajuste al precio originalmente pactado; adicionalmente, la responsable hizo constar que la factura contiene una nota respecto de “un descuento realizado por el proveedor por concepto de falla técnica de una de las pantallas por un importe de $46,400.01”.

La responsable procedió a la verificación de la documentación referida, a partir de las características particulares de las pantallas, a efecto de determinar si el “descuento” realizado en beneficio de la entonces Coalición se encontraba acreditado.

A partir del análisis realizado por la responsable a la factura y contrato registrados en el SIF, esta concluyó que “no coincide el importe señalado en dicha factura con el referido en el contrato de prestación de servicios correspondiente” [54].

La responsable arribó a la conclusión anterior toda vez que el importe aplicado, no coincide con el costo unitario de las pantallas[55] pues, en la factura se refiere que deriva de la falla de “una pantalla” sin especificar las dimensiones de la misma, siendo que los costos por pantalla son de $76,800.00, $33,600.00 y $9,600.00, respectivamente.

Derivado de lo anterior, la responsable razonó en el dictamen consolidado que, ante la falta de coincidencia de las cifras (entre el monto del descuento y el monto que corresponde a cada una de las seis pantallas), la documentación registrada en el SIF resultó ineficaz para generar convicción respecto de la procedencia y, en consecuencia, licitud del “descuento”.

En concepto de este órgano jurisdiccional, se encuentra debidamente acreditado en el contrato y la factura el ajuste al precio pactado. En efecto, en la cláusula quinta del contrato el proveedor garantizó a la Coalición la calidad del servicio contratado quedando obligado a tener instalado y en completo funcionamiento los bienes necesarios para el desarrollo del evento objeto del contrato, y ante posibles fallas en el servicio y/o equipo audiovisual el proveedor debía considerar un descuento que se impactaría en la factura.

En este contexto, la falta de coincidencia entre los montos no puede tener el efecto de tornar ilícito lo pactado entre los contratantes, lo cual en observancia del principio de buena fe en las contrataciones impide que la operación pueda considerarse como una aportación indebida por parte de una persona moral.

En consecuencia, lo procedente es revocar la conclusión y la sanción impuesta por la responsable, en virtud de la presunta aportación de un ente prohibido.

VIII. Conclusión 18

1.     Síntesis de agravios

Los actores señalan que, en el caso específico, sí existe el acervo documental que demuestra el cabal cumplimiento de las obligaciones en materia de fiscalización a cargo del sujeto obligado, consistente en el debido reporte de contratación de seis panorámicos.

No obstante, el desahogo oportuno de los oficios de errores y omisiones respectivos, en los que se proporcionó la información completa y conducente, la autoridad responsable concluyó que, respecto de los seis anuncios espectaculares, las observaciones no habían quedado atendidas.

En este sentido, los recurrentes individualizan las pólizas en donde fue justificado dicho gasto, asimismo, realizan el comparativo de las direcciones, geo-referenciación y fotografías recabadas por el Sistema Integral de Monitoreo de Espectaculares y Medios Impresos, con la Información aportada al Sistema Integral de Fiscalización por la Coalición.

Los recurrentes reconocen que en algunos panorámicos no corresponde el “arte exhibido” (lona del espectacular), al respecto la observación en el asunto que nos ocupa, a juicio de los actores, solo podría referirse, de ser el caso, únicamente al costo del arte respectivo, pero de ninguna manera al precio de la estructura pues el correspondiente gasto fue oportunamente reportado.

Asimismo, cabe destacar que el Consejo General del Instituto realizó de manera incorrecta la matriz de precios para determinar el costo de los panorámicos, pues razonó de manera dogmática el precio por metro cuadrado. Por ello, es absurdo que la autoridad responsable afirme que los seis panorámicos en cuestión son similares en ubicación a los de la candidatura independiente, cuando ni siquiera los seis panorámicos en cuestión son similares en su ubicación.

2.     Marco jurídico

El artículo 319, párrafos 1, 6 y 7 del Reglamento de Fiscalización señala que la Comisión de Fiscalización, a través de la Unidad Técnica realizará las gestiones necesarias para llevar a cabo monitoreo en espectaculares panorámicos colocados en la vía pública con el objeto de obtener datos que permitan conocer la cantidad, las características y ubicación de los anuncios, tendentes a obtener el voto o promover a los precandidatos, candidatos y candidatos independientes a cargos de elección popular. 

Asimismo, el monitoreo se realizará en las principales calles y avenidas en los distritos de mayor urbanidad, debiendo la Unidad Técnica realizar conciliaciones semanales de las muestras o testigos incorporados en el sistema en línea de contabilidad, contra lo detectado y pondrá a disposición del partido, coalición o candidato independiente los resultados.

La Comisión de Fiscalización en el dictamen consolidado que presentó al Consejo General del Instituto, correspondiente al proceso electoral local ordinario 2016-2017, en el Estado de Coahuila, precisó que en dicho proceso realizó un monitoreo a nivel estatal, tomando como base los distritos electorales locales.

El calendario autorizado para llevar a cabo el monitoreo fue el siguiente:

El monitoreo se documentó con actas circunstanciadas y con testigos recopilados en el sitio de la colocación de la propaganda, los cuales se almacenaron en el Sistema Integral de Monitoreo de Espectaculares y Medios Impresos (en adelante “Sistema de Monitoreo”). Los principales datos sobre espectaculares que maneja el sistema son:

a.     ID de registro o número consecutivo de captura;

b.     Período Electoral (precampaña, intercampaña o campaña);

c.     Ámbito (federal, local o ambos);

d.     Partido (federal o local), coaliciones y candidatos independientes;

e.     En su caso, cargos a los que va dirigido;

f.       Nombre del o los candidatos;

g.     Entidad, municipio;

h.     Dirección de ubicación (calle, número, colonia, código postal);

i.       Distrito;

j.       Características de los anuncios, y

k.     Geolocalización.

3.     Consideraciones de la Sala Superior

Esta Sala Superior parte del análisis de los antecedentes que fueron tomados en cuenta por la autoridad responsable para acreditar la omisión de reportar gastos por concepto de seis panorámicos.

En cumplimiento a lo establecido en los artículos 319 y 320 del Reglamento de Fiscalización, que establece que la Comisión de Fiscalización del Consejo General del Instituto, a través de la Unidad Técnica realizará las gestiones necesarias para llevar a cabo monitoreo de anuncios espectaculares y propaganda colocada en vía pública, con base en el Sistema de Monitoreo; obtuvo muestras de anuncios espectaculares y propaganda colocada en la vía pública en el Estado de Coahuila.

   1° oficio de errores y omisiones

Del Sistema de Monitoreo, la autoridad responsable observó en el oficio de errores y omisiones del primer período INE/UTF/DA-F/6996/17, propaganda que no fue reportada en el informe, señalando lo siguiente:

Monitoreo de Propaganda y Anuncios Espectaculares en la Vía Pública

18. Derivado del monitoreo se observó propaganda que no fue reportada en el informe, como se muestra en el Anexo 6.

Se le solicita presentar en el SIF lo siguiente:

En caso de que los gastos hayan sido realizados por el sujeto obligado;

         Los comprobantes que amparen todos los gastos efectuados con los requisitos establecidos por la normativa.

         Las evidencias de los pagos y, en caso de que éstos hubiesen excedido lo equivalente a 90 UMA, las copias de los cheques correspondientes con la leyenda “para abono en cuenta del beneficiario” o de las transferencias bancarias.

         Los contratos de arrendamiento, compraventa de bienes y/o prestación de servicios, debidamente requisitados y firmados.

         Los avisos de contratación respectivos.

En caso de que correspondan a aportaciones en especie;

         Los recibos de aportación con la totalidad de requisitos establecidos por la normativa.

         Los contratos de donación o comodato debidamente requisitados y firmados.

         El control de folios que establece el RF.

         Dos cotizaciones de proveedores o prestadores de servicios por cada aportación realizada.

         Evidencia de la credencial para votar de los aportantes.

En todos los casos;

         El registro del ingreso y gasto en su contabilidad.

         El informe con las correcciones respectivas.

         Las hojas membretadas del proveedor donde se detalle para cada uno de los anuncios: la ubicación, su costo, el periodo que permanecieron colocados y los demás requisitos que establece la normativa.

         Resumen en hoja electrónica de cálculo de la información contenida en las hojas membretadas antes señaladas, con los campos establecidos en la normativa.

         Informe pormenorizado de toda contratación hecha con empresas dedicadas a la renta de espacios y colocación de anuncios espectaculares en la vía pública.

         La evidencia fotográfica de la publicidad colocada en la vía pública.

         En caso de propaganda en bardas y muros, la relación que detalle la ubicación y las medidas de las bardas y muros utilizados para la pinta de propaganda electoral, los costos asociados, las autorizaciones y el detalle de los materiales y mano de obra utilizados, y los sujetos obligados beneficiados.

         Las aclaraciones que a su derecho convengan.

Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 199, numeral 1, incisos c) y e), de la LGIPE; 55, numeral 1, y 56, numerales 3, 4 y 5, 63 y 79, numeral 1, inciso b), fracción I, de la LGPP; 33, numeral 1, inciso i), 46, 126, 127, 205, 207 numeral 1, inciso c), 208, 209, 210, 216, 223, numeral 6, incisos b), h) e) i) y 241, numeral 1, inciso h) del RF.

La Unidad Técnica de Fiscalización, en lo que interesa, señaló en el Anexo 6 del oficio de errores y omisiones, el siguiente espectacular:

Contestación del sujeto obligado

Mediante respuesta PRI/SFA/27/2017 de diecinueve de mayo, el sujeto obligado precisó:

De análisis minucioso al Anexo 6 presentado por la autoridad electoral se determinó lo siguiente:

         37 espectaculares observados son reportados en el segundo mes de campaña, por lo que dentro de la documentación soporte del segundo y último informe de campaña se puede localizar todo lo concerniente al gasto.

         18 muros corresponden a propaganda institucional de otras entidades políticas, y no tienen relación o aportan un beneficio para algún candidato de la coalición que represento, por tanto, esta coalición no tiene la obligación de reportar el gasto identificado por esa autoridad electoral.

         Se identificaron 12 espectaculares que fueron reportados en el SIF en el primer período de campaña, se indica la póliza contable en que se realizó el registro contable.

         La propaganda identificada con el ID de encuesta 131688 y 131706 es exactamente la misma, se indica que el gasto se reporta en el segundo mes de campaña.

         119 bardas fueron reportadas en la póliza PD-23/04-17, del proveedor Net power, S.A. de C.V.

         4 bardas serán reportadas en el segundo mes de campaña, en su momento se podrá localizar en el SIF tanto el registro contable del gasto como el soporte documental correspondiente.  

Respecto al espectacular cuestionado, es importante referir que en el anexo a la respuesta el sujeto obligado señaló: “Éste gasto se reporta en 2° mes de campaña”.

   Determinación de la responsable (1° período)

Por lo que hace al primer período, la autoridad responsable señaló que al omitir reportar gastos por concepto de 1 panorámico y 2 muros, por un importe valuado en $105,183.45, el sujeto obligado incumplió con lo dispuesto en los artículos 79, numeral 1, inciso b), fracción I de la Ley General de Partidos Políticos y 127 del Reglamento de Fiscalización.

2° oficio de errores y omisiones

Derivado del monitoreo se observó propaganda que no fue reportada en el informe correspondiente al segundo período. Con la finalidad de garantizar el derecho de audiencia la autoridad notificó el oficio de errores y omisiones INE/UTF/DA-F/10104/2017 de trece de junio, en el cual señaló:

Monitoreo de propaganda y anuncios espectaculares en la vía pública

23. Derivado del monitoreo se observó propaganda que no fue reportada en el informe, como se muestra en el Anexo 5.

Se le solicita presentar en el SIF lo siguiente:

En caso de que los gastos hayan sido realizados por el sujeto obligado;

         Los comprobantes que amparen todos los gastos efectuados con los requisitos establecidos por la normativa.

         Las evidencias de los pagos y, en caso de que éstos hubiesen excedido lo equivalente a 90 UMA, las copias de los cheques correspondientes con la leyenda “para abono en cuenta del beneficiario” o de las transferencias bancarias.

         Los contratos de arrendamiento, compraventa de bienes y/o prestación de servicios, debidamente requisitados y firmados.

         Los avisos de contratación respectivos.

En caso de que correspondan a aportaciones en especie;

         Los recibos de aportación con la totalidad de requisitos establecidos por la normativa.

         Los contratos de donación o comodato debidamente requisitados y firmados.

         El control de folios que establece el RF.

         Dos cotizaciones de proveedores o prestadores de servicios por cada aportación realizada.

         Evidencia de la credencial para votar de los aportantes.

En todos los casos;

         El registro del ingreso y gasto en su contabilidad.

         El informe con las correcciones respectivas.

         Las hojas membretadas del proveedor donde se detalle para cada uno de los anuncios: la ubicación, su costo, el periodo que permanecieron colocados y los demás requisitos que establece la normativa.

         Resumen en hoja gelectrónica de cálculo de la información contenida en las hojas membretadas antes señaladas, con los campos establecidos en la normativa.

         Informe pormenorizado de toda contratación hecha con empresas dedicadas a la renta de espacios y colocación de anuncios espectaculares en la vía pública.

         La evidencia fotográfica de la publicidad colocada en la vía pública.

         En caso de propaganda en bardas y muros, la relación que detalle la ubicación y las medidas de las bardas y muros utilizados para la pinta de propaganda electoral, los costos asociados, las autorizaciones y el detalle de los materiales y mano de obra utilizados, y los sujetos obligados beneficiados.

         Las aclaraciones que a su derecho convengan.

Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 199, numeral 1, incisos c) y e), de la LGIPE; 55, numeral 1, y 56, numerales 3, 4 y 5, 63 y 79, numeral 1, inciso b), fracción I, de la LGPP; 33, numeral 1, inciso i), 46, 126, 127, 205, 207 numeral 1, inciso c), 208, 209, 210, 216, 223, numeral 6, incisos b), h) e) i) y 241, numeral 1, inciso h) del RF.

La Unidad Técnica de Fiscalización, en lo que interesa, señaló en el Anexo 5 del oficio de errores y omisiones, los siguientes cinco espectaculares:

Contestación del sujeto obligado

Mediante respuesta PRI/SFA/036/2017 de dieciocho de junio, el sujeto obligado precisó:

A fin de dotar de plena certeza y transparencia en cuanto a los gastos reportados de campaña, se presenta como Documentación adjunta al Informe el Apartado 1, en el cual se indica en la Columna Aclaración la póliza contable del SIF en la que se reporta cada uno de los gastos observados.

Asimismo, en el Apartado 1 que el sujeto obligado proporciona, respecto a los cinco panorámicos observados en el segundo oficio de errores y omisiones, señala como aclaración la siguiente: “Lona reportada en PD-62/N2 del proveedor Arte y publicidad múltiple, S.A. de C.V. con factura 2489”.

Determinación de la responsable (2° período)

La responsable, en lo que interesa acreditó que, si bien el sujeto obligado manifestó que los gastos fueron registrados en la contabilidad, del análisis y cotejo de las pólizas señalados, no se encontraron elementos que vincularan el gasto con la propaganda observada, por lo cual la observación no quedó atendida.

Al omitir reportar gastos por concepto de 5 panorámicos y 9 muros, por un importe valuado en $553,333.58, el sujeto obligado incumplió con lo dispuesto en los artículos 79, numeral 1, inciso b), fracción I de la Ley de Partidos y 127 del Reglamento de Fiscalización.

Calificación de los agravios

La Sala Superior considera que los agravios resultan inoperantes, toda vez que el sujeto obligado pretende perfeccionar y aportar pruebas adicionales ante este órgano jurisdiccional, con las cuales sustenta la comprobación del gasto de los seis panorámicos cuestionados. Lo anterior, puesto que ante la autoridad responsable durante el proceso de fiscalización y, en concreto, al dar contestación a los oficios de errores y omisiones precisó información diversa a la aportada ante este Tribunal Electoral.

Cabe señalar que, con relación a los actos privativos de derechos, el párrafo segundo, del artículo 14 de la Constitución Federal establece que nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha definido que las formalidades esenciales del procedimiento son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación[56].

En este sentido, la garantía de audiencia establecida por el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, que en todo juicio se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento.

Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: (i) la notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; (ii) la oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; (iii) la oportunidad de alegar, y (iv) el dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado.

La Sala Superior ha considerado que la autoridad administrativa respeta la garantía de audiencia en el procedimiento que regula la presentación y revisión de los informes, entre estos, el de campaña, cuando concurren los siguientes elementos:

Ahora bien, esta Sala Superior expone, en esencia, las pruebas aportadas por el sujeto obligado durante la sustanciación del procedimiento de fiscalización, en contraste con las alegadas en los escritos de demanda motivo de los presentes medios de impugnación.

De esta manera, la Sala Superior constata que, durante el proceso de fiscalización, en el cual la autoridad responsable respetó el derecho de audiencia, el sujeto obligado fue omiso en presentar la documentación que de manera eficaz constatara la existencia y comprobación del gasto respecto de los seis espectaculares cuestionados.

Con base en el artículo 290 del Reglamento de Fiscalización es posible afirmar que los plazos relativos a la entrega de documentación comprobatoria y aquella que los partidos, coaliciones o candidatos independientes proporcionen para subsanar errores u omisiones, son definitivos. Asimismo, los partidos, coaliciones y candidatos independientes, no podrán entregar alcances a prórrogas fuera de los plazos legalmente establecidos.

Si bien es cierto que los escritos de demanda aportan diversos anexos, muchos de los cuales contienen, entre otros, pólizas, contratos y muestras fotográficas, con los que pretende en vía de aclaración indicar que los espectaculares se encuentran registrados en el Sistema de Información Financiero, lo cierto es que para esta Sala Superior no realizó tales manifestaciones en el momento oportuno de la fiscalización, por lo que la autoridad responsable no se encontró en aptitud de revisar y aclarar los puntos disidentes, contrastando de forma específica todo el material probatorio de las conclusiones controvertidas, derivado del monitoreo, con las muestras, ubicaciones, artes, temporalidad, pólizas y las facturas que aduce aportó como sujeto obligado.

En ese tenor, no es posible que los actores aspiren a que esta autoridad jurisdiccional efectué dicho contraste.

Además, parten de la premisa equívoca de que en sede jurisdiccional es viable aducir aclaraciones adicionales a las que fueron referidas a la autoridad responsable en el procedimiento de revisión de informes de campaña, pues el momento oportuno para presentar las aclaraciones o rectificaciones que el sujeto considere pertinentes es dentro del plazo de cinco días contados a partir de la notificación del oficio de errores u omisiones técnicas en la documentación soporte y contabilidad presentada, de conformidad con el artículo 80, párrafo 1, inciso d), fracción III de la Ley de Partidos.

Debe señalarse que esta autoridad judicial no se enfoca a analizar aclaraciones y realizar funciones de auditoría y conciliación de documentación como si fuera en primera instancia, sino a que previa presentación de la demanda, estudio de los agravios y adecuado ofrecimiento de pruebas, verifica que las etapas del procedimiento de revisión de informes de campaña se hubieran cumplido, y el resultado de dicha revisión (dictamen consolidado y resolución) se hubiera ajustado a derecho, esto a la luz del cumplimiento de obligaciones de los sujetos compelidos a ello, los mecanismos de control implementados por la autoridad fiscalizadora, previstos en la normatividad, y del registro e intercambio de información que la normatividad electoral prevé en garantía del derecho de audiencia.

El procedimiento de revisión de informes está soportado en facultades de verificación originaria de operaciones y obligaciones en materia de fiscalización que tiene la autoridad administrativa electoral, quien como resultado emite un dictamen consolidado y resolución, los cuales gozan de presunción de legalidad, al incluir el procedimiento respectivo etapas relativas para el análisis y demostración del cumplimiento de obligaciones de los sujetos fiscalizados y la salvaguarda del derecho de audiencia.

Por tanto, de forma alguna es viable atender cuestiones adicionales, como lo pretenden los actores.

Finalmente, es inoperante el agravio formulado en el sentido que la responsable no elaboró correctamente la matriz de precios pues, a su consideración, los seis panorámicos en cuestión son similares en ubicación a los de la candidatura independiente, cuando ni siquiera los seis panorámicos son similares en su ubicación.

Tal calificativa atiende a que, los apelantes no combaten frontalmente los registros contables utilizados por la responsable para determinar el costo, ni especifican las razones por las cuales las características de los registros utilizados no resultan comparables con los gastos que la Coalición dejó de reportar en el SIF.

IX. Conclusiones 22 y 23

1.     Síntesis de agravios

Constitucionalidad del artículo 79, párrafo 1, inciso a), fracción V de la Ley de Partidos, en relación a la indebida contabilización de gastos de intercampaña

Para la Coalición considerar como gasto de campaña propaganda erogada y reportada en el periodo de precampaña, por el simple hecho de que la misma permanezca en la vía pública una vez concluido dicho periodo, aun cuando ni siquiera ha iniciado la etapa de campañas electorales, resulta desproporcional, ya que el gasto ya fue reportado y computado para efectos del tope de gastos de precampaña, aunado a que fue retirado antes del inicio del periodo de campaña.

Asimismo, menciona que si bien el incumplimiento de las normas relativas debe derivar en sanciones, lo cierto es que no existe razón jurídica alguna para computar las erogaciones relativas al tope de gasto de las campañas electorales. Además, la norma controvertida no establece temporalidad alguna.

En la demanda precisa que: (i) la excesiva consecuencia establecida en la norma es innecesaria e injustificada, al existir alternativas normativas más aptas para prevenir el indebido uso de los recursos y la reincidencia en la conducta, como lo es el establecimiento de multas; (ii) al establecer una consecuencia jurídica excesiva, no resulta estrictamente necesaria para conseguir esa finalidad, y (iii) una consecuencia irracional y excesiva, propicia todo lo contrario, pues la norma incurre en una violación directa al artículo 22 de la Constitución Federal, que garantiza la no intervención excesiva de la autoridad y el abuso del ius puniendi del Estado.

La sanción debe estar descrita de forma clara y no debe dar lugar a interpretación, situación que no acontece en el caso concreto.

Contabilización del gasto al haberse retirado la propaganda de intercampaña antes del inicio del periodo de campaña

Para la Coalición la simple afirmación de que la propaganda no retirada, una vez concluido el periodo de precampaña, será considerada como gasto de campaña, es demasiado imprecisa para justificar por sí sola la consecuencia jurídica, pues puede darse el caso de que no sea retirada concluido el periodo de precampaña, pero haya sido retirada antes del periodo de campaña, por lo que la misma no reporta ningún beneficio durante este último periodo.

Motivación y valoración de pruebas en vulneración al principio de presunción de inocencia

En el caso concreto la autoridad fiscalizadora violó el principio de presunción de inocencia, pues derivado de la aplicación del artículo mencionado (el cual es inconstitucional), determinó que el simple hecho de que el gasto señalado reportara un beneficio a los candidatos durante la etapa de precampaña y no obstante que el mismo fuera reportado adecuadamente, se actualizó un beneficio económico en el periodo de campaña.

Esto es, la autoridad no probó ni motivo por qué se reportó un beneficio para los candidatos en la etapa de campaña. Además, hizo caso omiso de las manifestaciones hechas, referentes a que la propaganda fue retirada antes del inicio del periodo de campaña.

2.     Consideraciones de la Sala Superior

Conclusión 22

La conclusión tiene como origen el monitoreo en que se observó propaganda que no fue reportada en el informe.

1° oficio de errores y omisiones

Con la finalidad de salvaguardar la garantía de audiencia del sujeto obligado, la observación fue notificada a la Coalición mediante el oficio de errores y omisiones INE/UTF/DA-F/6996/17 de catorce de mayo, en el módulo de notificaciones electrónicas del SIF.

Contestación del sujeto obligado

Mediante escrito PRI/SFA/27/2017, recibido el diecinueve de mayo, el sujeto obligado manifestó que:

Finalmente, a fin de responder satisfactoriamente respecto de la propaganda localizada en el periodo de intercampaña, se indica que las 9 bardas localizadas por esa autoridad electoral, corresponden a un gasto de precampaña que fue reportado en tiempo y forma a través del SIF en la póliza PD-27/02-17. El Servicio fue prestado por el proveedor Net power, S.A. de C.V., quien tuvo a su cargo la pinta de bardas (mano de obra), la compra de materiales utilizados y finalmente fue responsable del blanqueo de todas las bardas que elaboro en precampaña. Es decir, el proveedor se comprometió a retirar la propaganda elaborada una vez terminada la precampaña sin embargo, la autoridad debe entender que no es posible realizar un blanqueo en un solo día debido a la extensión territorial del estado de Coahuila. No obstante, el proveedor informó en el mes de marzo que ya había terminado de blanquear todas las bardas correspondientes […].

Determinación de la responsable

El sujeto obligado argumentó que el gasto por la propaganda referida se encuentra reportado en el informe de precampaña, mediante la póliza PD-27/02-17 y que debido a la extensión territorial del Estado de Coahuila no es posible realizar un blanqueo de todas las bardas que elaboró en precampaña en un solo día; sin embargo, la normativa señala que se beneficia a una campaña cuando se coloca propaganda de cualquier tipo en un determinado ámbito geográfico.

La autoridad fiscalizadora indicó en el dictamen consolidado que el artículo 79, numeral 1, inciso a), fracción V de la Ley de Partidos, establece que toda propaganda que sea colocada en el periodo en que se lleven a cabo las precampañas y que permanezcan en la vía pública una vez concluido dicho proceso o, en su caso, una vez que el partido postule a sus candidatos, especialmente los que contengan la imagen, nombre, apellidos, apelativo o sobrenombre del precandidato triunfador de la contienda interna, serán considerados para efectos de los gastos de campaña de éste, los cuales deberán ser reportados en los informes correspondientes.

Por tanto, la ley en comento establece la obligación a los sujetos obligados de registrar los gastos de propaganda que permanecen en el tiempo y por ende benefician a los candidatos durante la etapa de precampaña; por lo que no obstante que se hayan registrado en la contabilidad de los gastos de precampaña, al actualizarse un beneficio económico a las campañas electorales, se tiene la obligación de reconocer y registrar el gasto a la campaña; así como cuantificar dicho costo al tope correspondiente.

Considerando que la propaganda referida se exhibió durante el periodo de intercampaña y campaña, aporta un beneficio al candidato, por lo que el gasto debió ser reportado en el informe de campaña correspondiente, por lo tanto, la observación no quedó atendida.

Derivado de lo anterior, la Unidad Técnica de Fiscalización procedió a cuantificar el gasto no reportado.

Para efectos de cuantificar el gasto no reportado por el sujeto obligado en beneficio de su candidato, la Unidad Técnica de Fiscalización utilizó el mismo costo que por concepto de pinta de bardas fue registrado en la póliza PD-27/02-17, correspondiente al periodo de precampaña.

Una vez obtenido el costo unitario promedio, se procedió a valuar el importe no registrado.

Al omitir reportar gastos por concepto de 9 bardas por un importe valuado en $4,050.00, el sujeto obligado incumplió con lo dispuesto en los artículos 79 numeral 1, inciso b), fracción I de la Ley de Partidos y 127 del Reglamento de Fiscalización.

Las bardas omitidas se identifican a continuación:

En consecuencia, la autoridad responsable determinó que al omitir reportar gastos por concepto de 9 bardas, por un importe valuando en $4,050.00, el sujeto obligado incumplió con lo dispuesto en los artículos 79 numeral 1, inciso b), fracción I de la Ley de Partidos y 127 del Reglamento de Fiscalización.

Conclusión 23

Esta conclusión tiene su origen en que el veintiséis de abril, el Consejo General del Instituto aprobó la resolución INE/CG125/2017[58] respecto del procedimiento en materia de fiscalización, instaurado en contra del Partido Revolucionario Institucional y su otrora precandidato al cargo de gobernador en el Estado de Coahuila, identificado como INE/Q-COF-UTF/39/2017/COAH[59], en la cual en su resolutivo segundo se ordenó a la Unidad Técnica de Fiscalización dar seguimiento al Informe de Campaña de dicho candidato[60].

Con fundamento en el artículo 36, numeral 1, fracción I del Reglamento de Procedimientos Sancionadores en Materia de Fiscalización, la autoridad responsable revisó el informe de campaña del candidato a Gobernador, para verificar si fueron reportados los gastos correspondientes a tres anuncios espectaculares y una barda que contenían propaganda de precampaña del otrora precandidato, los cuales permanecieron exhibidos durante un periodo posterior al permitido para ello, los cuales se detallan a continuación:

De la revisión a los registros contables reportados en el SIF realizados por el candidato, la Unidad Técnica de Fiscalización advirtió que omitió reportar los gastos referidos.

2° oficio de errores y omisiones

Con la finalidad de salvaguardar la garantía de audiencia la observación citada fue notificada por la Unidad Técnica de Fiscalización mediante el oficio de errores y omisiones INE/UTF/DA-F/10104/2017 de trece de junio.

Contestación del sujeto obligado

Con escrito de respuesta núm. PRI/SFA/036/2017, recibido el dieciocho de junio, el sujeto obligado manifestó lo siguiente:

[…] Respecto de la observación relativa a 3 muros y 1 espectacular que no fueron retirados por los proveedores en el periodo posterior a la precampaña, se reitera que en la contestación realizada al oficio INE/Q-COF-UTF/39/2017/COAH, se indicó a esa autoridad electoral las pólizas contables de precampaña en que fueron registrados dichos gastos, mismas que se señalan nuevamente:

Al respecto, como se puede verificar en los contratos presentados dentro de la documentación adjunta a las pólizas antes señaladas, se pactó que los proveedores serían responsables del retiro de la propaganda correspondiente. Lo anterior, debido a que el Partido Revolucionario Institucional no cuenta con personal suficiente para recorrer el estado y retirar la propaganda que coloquen los proveedores. Por lo tanto, el servicio de retiro es proporcionado por cada proveedor, con su personal y en el área geográfica en que prestan el servicio […].

Determinación de la responsable

La autoridad responsable en el dictamen consolidado indicó que si bien el sujeto obligado argumentó que el gasto por la propaganda referida se encuentra reportado en el informe de precampaña, y que pactó que los proveedores serían responsables del retiro de la misma, debido a que no cuenta con personal suficiente para recorrer el estado y retirarla; la normativa es clara en señalar que los partidos están obligados a retirar la propaganda electoral de precampaña de sus entonces precandidatos, por lo menos tres días antes de la fecha de inicio de registro de candidatos; por tal razón, la observación no quedó atendida.

Derivado de lo anterior, la Unidad Técnica procedió a cuantificar el valor del gasto no reportado, para lo cual utilizó el mismo costo que por concepto de anuncios espectaculares y pinta de bardas fue registrado en las pólizas PD-48/N1-03-17, PD-09/N1-03-17 y PD-27/N1-03-17, correspondientes al periodo de precampaña.

Una vez obtenido el costo unitario promedio, se procedió a valuar el importe no registrado de la forma siguiente.

En consecuencia, al omitir reportar gastos por concepto de tres espectaculares y una barda por un importe valuando en $32,650.00, la Coalición incumplió con lo dispuesto en los artículos 79 numeral 1, inciso b), fracción I de la Ley de Partidos y 127 del Reglamento de Fiscalización.

Calificación de los agravios

Constitucionalidad del artículo 79, párrafo 1, inciso a), fracción V de la Ley de Partidos, en relación a la indebida contabilización de gastos de intercampaña

A efecto de estudiar los disensos del actor debe tenerse presente que la Ley de Partidos fue creada en cumplimiento a lo señalado en el artículo segundo transitorio, fracción I, del decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de febrero de dos mil catorce, en el cual se determinó entre otras cuestiones, la obligación para que el Congreso de la Unión expidiera la Ley General que regule los partidos políticos nacionales y locales. Esto significa que, formalmente la Ley de Partidos fue creada conforme al procedimiento previsto en la Norma Fundamental, circunstancia que, en un primer momento hacen presumir su constitucionalidad, además que las disposiciones que en ella se contienen gozan del principio de conservación del derecho, tal como se explica a continuación.

El principio de conservación del derecho[61] procura la permanencia del derecho infraconstitucional, primordialmente la ley. Ello se debe a que ésta aparece revestida de una especial dignidad como consecuencia de su aprobación por el órgano del Estado que está en la mejor posición institucional para expresar la voluntad popular: el Poder Legislativo elegido periódicamente por sufragio universal.

Este principio está directamente relacionado con las exigencias derivadas de la seguridad jurídica y de la necesidad de impedir vacíos normativos. A este respecto, no tiene que ser determinante la voluntad subjetiva del legislador, más bien se trata de mantener el máximo de aquello que él ha querido. Por tanto, antes de que una ley sea declarada inconstitucional, el juez que efectúa el examen tiene el deber de buscar en la vía interpretativa una concordancia de dicha ley con la Constitución.

Pero el esfuerzo interpretativo por salvar la constitucionalidad de la ley, y la idea de que solo se procederá a su invalidación como último recurso, no se puede entender en el sentido de que el mantenimiento de una disposición permita lesionar la Constitución, ya que cuando no hay duda acerca de cuál es la norma que el legislador quiso expresar en el texto legal, y esa norma es incompatible con la Constitución, el juez constitucional debe emitir una sentencia que declare su invalidez, garantizando así el orden elemental que anima al sistema jurídico, en donde la Constitución tiene una prevalencia jerárquica con respecto al resto de las normas jurídicas.

Ahora bien, cuando el planteamiento alude a la inaplicación de una porción normativa, en sintonía con el principio de conservación del derecho, se encuentra el principio de interpretación conforme a la Constitución. Ello porque decidir sobre la inaplicación de una disposición legal, requiere de razones de derecho suficientes para apartarse de la deferencia que se debe guardar en un primer momento hacia el legislador democrático[62].

Dicha solicitud deriva de la facultad de este órgano jurisdiccional, para realizar un ejercicio interpretativo a partir del control de constitucionalidad autorizado por el artículo 99 de la Constitución Federal y de su interpretación. Esto es, el órgano encargado de la impartición de justicia está en posibilidad de inaplicar o dejar de observar ciertas disposiciones legales cuando encuentra que éstas no se ajustan al contenido de la Constitución federal y de los tratados internacionales que involucren derechos humanos, es decir, busca privilegiar al principio de supremacía en razón de los contenidos de los derechos.

Para llegar a la consecuencia mencionada, los órganos jurisdiccionales deben partir del principio de presunción de constitucionalidad de la norma. Ello significa que, en un primer momento, toda disposición legal se considera acorde al marco fijado por la Constitución general en virtud de que el producto legislado tiene un origen democrático. Por tanto, concluir sobre la inaplicación de la norma, o solo de una parte de ella, requiere de un ejercicio de modulación interpretativa que lleve a determinar si el orden constitucional se respeta o no.

Tal como lo expresó la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis 1ª J.4/2016, la inaplicación de una norma por medio del control de constitucionalidad – convencionalidad, debe ser la última consecuencia, porque como se comentó, el modelo de interpretación constitucional tiene como propósito lograr la integración de los principios y contenidos  del derecho interno y del derecho internacional de los derechos humanos, donde el juez a partir de un ejercicio hermenéutico, busca darle unidad y operatividad a todo el sistema jurídico.

En razón de lo anterior, es que el análisis planteado por el instituto político recurrente, implica necesariamente su estudio a partir del principio de interpretación conforme, previamente a decidir sobre la inaplicación.

Éste ejercicio debe partir primeramente de la presunción de constitucionalidad de la norma, pues a través de él la ley se somete al escrutinio de la Constitución que permite allegarse de las siguientes consideraciones: 1) la Constitución opera como referente del ejercicio interpretativo a partir de su contenido; 2) en virtud de aquélla, se pretende armonizar las disposiciones contenidas entre las normas secundarias y aquélla; y 3) para evaluar si existe ajuste o no a los estándares de dicho referente.

Por tanto, el punto de partida comienza en la presunción de constitucionalidad de la ley secundaria, es decir, de la Ley General de Partidos Políticos. Este principio refiere que, en el escenario donde exista un posible choque entre una norma con rango de ley y su respectiva interpretación y un precepto constitucional con su respectiva interpretación, la contradicción debe ser clara, inequívoca y manifiesta, y si no se dan estas características no se debe declarar la inconstitucionalidad de la ley cuestionada, pues a favor del legislador y de su acto opera una presunción de validez que evita la sentencia de inconstitucionalidad[63].

Mientras no se cumplan esos requisitos, la norma secundaria no puede ser tildada de inconstitucional, ya que debe recordarse que existe una deferencia al legislador democrático que genera la presunción de que el acto legislativo es conforme al procedimiento y contenido de la Constitución.

Ahora bien, en el caso la Coalición pretende que se inaplique la porción normativa contenida en el artículo 79, párrafo 1, fracción V de la Ley de Partidos, misma que es del tenor literal siguiente:

Artículo 79.

1. Los partidos políticos deberán presentar informes de precampaña y de campaña, conforme a las reglas siguientes:

V. Toda propaganda que sea colocada en el periodo en que se lleven a cabo las precampañas y que permanezcan en la vía pública una vez concluido dicho proceso o, en su caso, una vez que el partido postule a sus candidatos, especialmente los que contengan la imagen, nombre, apellidos, apelativo o sobrenombre del precandidato triunfador de la contienda interna, serán considerados para efectos de los gastos de campaña de éste, los cuales deberán ser reportados en los informes correspondientes.

No obstante, no existen elementos que permitan desvirtuar la presunción de constitucionalidad y de conservación de la porción normativa cuestionada.

En efecto, la Coalición sustenta su petición de inaplicación a partir de que señala que existe una vulneración al artículo 22 de la Constitución Federal, y a los principios de proprocionalidad, razonabilidad y legalidad, pudiéndose advertir que parte de premisas inexactas toda vez que la porción normativa cuestionada:

        No tiene la naturaleza jurídica de una sanción, por tanto, no vulnera el artículo 22 constitucional.

        No implica una restricción a algún derecho humano.

        Se relacionada con una prerrogativa, esto es, otorgamiento del financiamiento, su aplicación y comprobación por parte de los sujetos obligados entre los que se encuentran los partidos políticos, regidos por los principios de transparencia y rendición de cuentas.

En el Dictamen de la minuta con Proyecto de Decreto que expide la Ley General de Partidos Políticos se señala que en la Ley se establecen directrices que los partidos deberán seguir en la presentación de sus informes trimestrales de avance del ejercicio, anuales de gasto ordinario, de precampaña y de campaña. Asimismo, la Ley contempla el procedimiento para la revisión de dichos informes a cargo del órgano técnico y la Comisión de Fiscalización.

En ese sentido, la naturaleza jurídica de la norma cuestionada es una directriz relativa a la presentación de informes de campaña o campaña, que se enfoca a optimizar una prerrogativa, como lo es el otorgamiento, control, aplicación, y verificación del financiamiento que se otorga a los partidos políticos para precandidaturas y candidaturas, en las etapas correspondientes.

En efecto, la porción normativa se trata de una regla relacionada con la presentación de informes de financiamiento de precampaña y campaña, encaminada a señalar dónde debe ubicarse un concepto (propaganda) que sobrepasó la temporalidad por la que fue contratada (precampaña), y que necesariamente implica una cuantificación (determinación del costo), la cual no constituye en sí una sanción a los sujetos obligados.

Dicha porción normativa fue ubicada por el legislador ordinario en el Título Octavo denominado de la Fiscalización de los partidos políticos, capítulo III de los Informes de Ingresos y Gastos de los Partidos Políticos.

La porción normativa no se trata de una restricción a derecho humano alguno, ni mucho menos se trata de una restricción, o sanción, como pretende hacer valer la Coalición para sustentar un test de proporcionalidad.

El artículo 41, Base I, de la Constitución Federal dispone que los partidos políticos son entidades de interés público y que la ley determinará las normas y requisitos para su registro legal, las formas específicas de su intervención en el proceso electoral y los derechos, obligaciones y prerrogativas que les corresponden.

Asimismo, señala que son fines de los partidos políticos:

        Promover la participación del pueblo en la vida democrática.

        Contribuir a la integración de los órganos de representación política.

        Hacer posible el acceso de la ciudadanía al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo, así como las reglas para garantizar la paridad entre los géneros, en candidaturas a legisladores federales y locales.

De conformidad con el artículo constitucional citado en relación con el numeral 26 de la Ley de Partidos, son prerrogativas de los institutos políticos:

a.     Tener acceso a radio y televisión en los términos de la Constitución y la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales;

b.     Gozar del régimen fiscal que se establece en esta Ley y en las leyes de la materia;

c.     Usar las franquicias postales y telegráficas que sean necesarias para el cumplimiento de sus funciones, y

d.     Participar, en los términos de la Ley de Partidos, del financiamiento público correspondiente para sus actividades.

El financiamiento público a que tienen acceso los partidos políticos debe destinarse para el sostenimiento de las siguientes actividades:

a.     Ordinarias permanentes;

b.     Las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales, y

c.     De carácter específico.

Si se considera que el financiamiento público -entendido como la trasferencia de recursos del presupuesto público hacia los partidos políticos para financiar sus gastos de operación y de campaña- constituye un elemento esencial para dotar de un mínimo de recursos a las organizaciones políticas, con la finalidad de mitigar las inequidades que puede generar el financiamiento privado,[64] tan es así, que la Constitución exige la prevalencia del financiamiento público sobre el privado.

De esa manera, la concesión de la prerrogativa constitucional del financiamiento público, tiene como objetivo que los partidos políticos, como entidades de interés público, cuenten con los recursos que el Estado proporciona para el desarrollo de sus actividades dentro o fuera de los procesos electorales.

Así, la prerrogativa de financiamiento, y en consecuencia las directrices para la presentación de los informes respectivos los que están obligados presentar los partidos políticos, no tienen la naturaleza de ser derechos humanos, sino medios que permiten a dichos institutos como entidades de interés público cumplir con sus fines constitucionales[65].

De ahí, que la regla contenida en el artículo 79, párrafo 1, inciso a) fracción V de la Ley de Partidos, enfocada más a la forma en que debe de considerarse la propaganda de precampaña cuanto rebasa su temporalidad, sea más bien instrumental, por lo que no comparte, a diferencia de otras normas electorales, la naturaleza jurídica de sanción administrativa, entendida ésta como el medio represivo que se pone en marcha precisamente porque la obligación no se ha cumplido[66], medio represivo que no se establece en el contenido de la porción normativa cuestionada, por lo que no se advierte contravención con el artículo 22 constitucional.

En esa medida, el uso que el actor pretende se haga del principio de proporcionalidad en relación a la solicitud de inaplicación del artículo controvertido, parte de la premisa equívoca de que el otorgamiento aplicación y control del financiamiento, y en consecuencia el contenido que la Ley ha exigido de los informes de precampaña y campaña, se tratan de derechos humanos, cuando en realidad constituyen reglas para el ejercicio de una prerrogativa.

Ahora bien, esta Sala Superior considera que la regla contenida en el artículo 79, párrafo 1, inciso a) fracción V de la Ley de Partidos, resulta armónica con los componentes del sistema electoral.

En nuestro sistema electoral el otorgamiento, aplicación y control del financiamiento público para precampaña y campaña, el cumplimiento de los fines de los partidos políticos, como entidades de interés público, se encuentran vinculados con las etapas del proceso electoral, y los principios que lo rigen, entre ellos, el de definitividad, certeza, legalidad, máxima publicidad, rendición de cuentas, y transparencia.

La norma cuestionada se encuentra enmarcada en que:

        Tal como se mencionó, el financiamiento que se otorga a los partidos políticos es una prerrogativa que ayuda al cumplimiento de sus fines.

        La ley garantiza que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades y señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los propios partidos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado (artículo 41, Base II de la Constitución Federal).

        La ley establecerá los requisitos y las formas de realización de los procesos de selección y postulación de candidatos a cargos de elección popular, así como las reglas para las precampañas y las campañas electorales (artículo 41, Base IV de la Constitución Federal).

        Corresponde al INE en los términos que establecen la Constitución y las leyes, para los procesos electorales federales y locales la fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos y candidatos (artículo 41, apartado B, inciso a), numeral 6 de la Constitución Federal).

        En las entidades federativas las elecciones locales están a cargo de organismos públicos locales (Artículo 41, Base V, apartado C de la Constitución Federal).

Debe recordarse que por precampaña es entendido el conjunto de actos que realizan los partidos políticos, sus militantes y precandidatos a candidaturas a cargos de elección popular debidamente registrados por cada partido; y por actos de precampaña las reuniones públicas, asambleas, marchas y en general aquellos en que los precandidatos a una candidatura se dirigen a los afiliados, simpatizantes o al electorado general, con el objetivo de obtener su respaldo para ser postulado a un cargo de elección popular.

En términos del artículo 211 de la Ley Electoral, la propaganda de precampaña es el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones, y expresiones que durante el periodo establecido por la ley y el que señale la convocatoria respectiva, difunden los precandidatos a candidaturas a cargos de elección popular con el propósito de dar a conocer sus propuestas, debiendo señalarse de manera expresa, por medios gráficos y auditivos, la calidad de precandidato de quien es promovido.

En atención a lo señalado, se desprende que las precampañas tienen como finalidad que los partidos políticos, en el marco de sus procesos de selección interna, den a conocer a sus militantes, simpatizantes o aquellos ciudadanos con derecho a participar en el mismo, a sus precandidatos y sus propuestas políticas. De ahí que, en dicha contienda interna, los precandidatos difundan a través de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones durante dicho periodo, el propósito de sus propuestas a fin de obtener la postulación de la candidatura respectiva.

En el acceso de los partidos políticos a los tiempos en radio y televisión durante las precampañas, por regla general, la propaganda se dirige a sus militantes o simpatizantes con la finalidad de definir las personas que postularán en las candidaturas a los cargos de elección popular, por lo cual, en los mensajes que difunden a través de los tiempos en radio y televisión promueven de forma equitativa a las y los precandidatos, quienes tienen la encomienda de dar a conocer sus propuestas, indicando claramente mediante gráficos o auditivos, su calidad de precandidato o precandidata.

Sin embargo, también está permitido que los partidos políticos puedan difundir mensajes de contenido genérico, en los cuales posicionen al partido como tal. En esos mensajes, los partidos políticos están en aptitud de publicar o difundir el emblema o la mención de lemas del partido político correspondiente, sin que se identifique algún precandidato en particular[67] dado que su naturaleza atiende a la ideología, programa o plataforma política del partido político, pues pretende crear, transformar (incluso a través de la crítica) o confirmar opiniones a favor de ideas y creencias, así como estimular determinadas conductas políticas.

Cuestión que es diversa a la finalidad de la campaña cuya propaganda tiene por objeto difundir la imagen y propuestas del partido político, coalición o candidato que lo distribuye, como opción política frente a la ciudadanía, esto de conformidad con el artículo 209 de la Ley Electoral.

De ahí, que, si la propaganda de precampaña excede su temporalidad, signifique un beneficio a favor del candidato que en etapa de campaña busca promover su imagen y, por tanto, tiene que determinarse un costo.

Cabe indicar que, la regla cuestionada en ningún momento afecta la promoción de precandidatura o candidatura alguna en cada una de las etapas correspondientes, más bien tienen el sentido de hacer coherente que la propaganda corresponda a cada etapa, y determinar en caso de no respetarse la temporalidad de éstas, el costo por el beneficio que se da a partir de la difusión, ahora como opción política frente a la ciudadanía. 

Es importante tener presente que el hecho de que se considere como gasto de campaña, incluso susceptible de ser prorrateado, aquel que difunda la imagen, nombre o plataforma de gobierno de algún candidato o de un partido político, durante el periodo de intercampaña, no debe entenderse en el sentido de que durante dicho periodo los partidos políticos no pueden, como parte del gasto ordinario, emitir propaganda de carácter institucional, para el cumplimiento de sus fines como entidades de interés público, siempre y cuando dicha propaganda no se encuentre encaminada a obtener el voto a favor o en contra de una candidatura o partido político, o bien, que no contenga expresiones solicitando cualquier tipo de apoyo para contender en el proceso electoral por algún candidato o instituto político.

Esto es, dicha propaganda no debe tener como propósito directo la obtención del voto en las elecciones federales o locales, o bien, ser contraria a cualquiera de las disposiciones constitucionales o legales aplicables. Ello de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3, numeral 1, inciso a) de la Ley Electoral; 72 y 76 de la Ley de Partidos[68].

Lo anterior es así, ya que el periodo denominado de intercampaña se sitúa, cronológicamente, entre el fin de la etapa de precampaña y el inicio de la etapa de campaña electoral y durante dicho periodo está prohibido el proselitismo electoral, de ahí que los institutos políticos deban difundir exclusivamente promocionales de propaganda institucional que no tenga como finalidad la promoción de algún candidato, su lema de campaña, su posicionamiento político, su plataforma electoral, con el propósito de obtener el voto en alguna elección federal o local.

En efecto, en el periodo de intercampaña, los partidos políticos no están en aptitud de conservar propaganda de precampaña, puesto que esa etapa ha concluido, ni de realizar actos de campaña, dado que ese periodo no ha iniciado, ello a fin de evitar la actualización de actos anticipados de campaña.

Aunado a que, en términos de lo dispuesto en el artículo 210, numeral 1 de la Ley Electoral la distribución o colocación de propaganda electoral deberá respetar los tiempos legales que se establezcan para cada caso.

En el asunto de mérito, se detectó propaganda de precampaña en intercampaña, es decir en la etapa que los partidos políticos no pueden promoverse con el objeto de llamar al voto, de ahí que se entienda que, al permanecer la propaganda de su precandidato, se genera un beneficio antes del inicio de la etapa de campaña, y por tanto resulta registrable y cuantificable en el sistema de fiscalización, en el informe de la etapa en que si permite la exposición, esto es el de campaña.

En ese contexto, resulta infundado el agravio consistente en que para la Coalición la simple afirmación de que la propaganda no retirada, una vez concluido el periodo de precampaña, será considerada como gasto de campaña, y que es demasiado imprecisa para justificar por sí sola la consecuencia jurídica.

Misma calificativa amerita la afirmación de la Coalición, consistente en que puede darse el caso de que la propaganda no sea retirada concluida la precampaña, pero haya sido retirada antes del periodo de campaña, por lo que, a su consideración, la misma no reporta algún beneficio durante esta última etapa.

Finalmente resulta infundado el agravio bajo el rubro de motivación y valoración de pruebas en vulneración al principio de presunción de inocencia, pues parte de la premisa errónea de que la autoridad no probó ni motivó por qué se reportó un beneficio para su candidato en la etapa de campaña. Además, hizo caso omiso de las manifestaciones hechas, referentes a que la propaganda fue retirada antes del inicio del periodo de campaña.

Es infundado el agravio porque entre los pilares del sistema de fiscalización se encuentra la responsabilidad con la que los sujetos obligados directos (entre los que se encuentran los partidos políticos) asumen el cumplimiento de sus obligaciones en la materia, a fin de atender en términos de la normatividad, sus fines constitucionales.

Así, es deber de los partidos políticos informar en tiempo y forma los movimientos realizados y generados durante los períodos objeto de revisión para el correcto desarrollo de su contabilidad, otorgando una adecuada rendición de cuentas.

En ese tenor, existe la obligación de los partidos políticos y coaliciones de entregar de forma correcta sus informes de origen y uso de recursos no puede declinarse bajo afirmaciones respecto a que la autoridad administrativa tiene otros elementos para conocer de tales gastos, en otro tipo de actividades o documentos como los reportes de monitoreo, ya que la responsabilidad en la observancia de la norma corresponde a cada sujeto obligado directo (partido político, coalición, candidato independiente), en debida tutela de los principios que rigen el sistema de fiscalización en materia electoral, como lo son la trasparencia y la rendición de cuentas, por lo que en el sistema de revisión de informes no es dable señalar que la autoridad es la que tiene que probar.

Bajo ese esquema, en el procedimiento de revisión de informes de campaña la autoridad fiscalizadora da a conocer a los sujetos obligados la existencia de errores u omisiones técnicas en la documentación soporte y contabilidad presentada.

Tales oficios, en un primer momento, no implican definitividad de las omisiones o errores detectadas, sino que permiten establecer una comunicación procedimental entre la autoridad, quien realiza la revisión integral de ingresos y egresos del SIF y de la información de la que se haya allegado, y los sujetos obligados, quienes a través de la demostración documental y de registro del cumplimiento puntual de sus obligaciones en materia de fiscalización, tienen la oportunidad de realizar las aclaraciones que resulten pertinentes dentro del término previsto. 

De esa manera, los errores y omisiones contenidos en los oficios respectivos tienen que ser desvirtuadas a través de las respuestas y documentación soporte que presenten los sujetos obligados, en la perspectiva de que éstos, son responsables de su contabilidad y el cumplimiento de sus obligaciones, y están en la posibilidad de solventar cualquier cuestionamiento.

Por otro lado, es infundado que la autoridad responsable hizo caso omiso de las manifestaciones formuladas por la Coalición, referentes a que la propaganda fue retirada antes del inicio del periodo de campaña, pues lo cierto es que en las contestaciones que emitió el sujeto obligado se limitó a señalar:

        El proveedor se comprometió a retirar la propaganda elaborada una vez terminada la precampaña; sin embargo, la autoridad debe entender que no es posible realizar un blanqueo en un solo día debido a la extensión territorial del Estado de Coahuila. No obstante, el proveedor informó en el mes de marzo que ya había terminado de blanquear todas las bardas correspondientes.

        El Partido Revolucionario Institucional no cuenta con personal suficiente para recorrer el Estado y retirar la propaganda que coloquen los proveedores. Por lo tanto, el servicio de retiro es proporcionado por cada proveedor, con su personal y en el área geográfica en que prestan el servicio.

Afirmaciones respecto a las cuales no ofreció pruebas en sus escritos de contestación que acreditaran plenamente que, como sujeto obligado directo de la fiscalización formuló requerimientos oportunos para el retiro de la propaganda ante la finalización del periodo por el que fue contratada, algún documento legal que exigiera el incumplimiento del contrato o bien presentara algún deslinde para la valoración de la autoridad administrativa electoral, debiéndose recordar que los partidos políticos o coaliciones pueden ser indirectamente responsables por las conductas desplegadas por sus militantes o simpatizantes, a través de la institución jurídica conocida como culpa in vigilando.

Esto es, por falta razonable de supervisión o acción para prevenir, impedir, interrumpir o rechazar los actos que podrían realizar dichas personas, por lo que se les ha reconocido el derecho de desautorizar la responsabilidad respecto de los actos.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 212 del Reglamento de Fiscalización, el deslinde tiene que realizarse mediante escrito presentado ante la Unidad Técnica de Fiscalización y deberá ser jurídico, oportuno, idóneo y eficaz.

Por el contrario, de las manifestaciones indicadas se observa que la Coalición recurrente, sujeto obligado directo de la fiscalización, trasladó su obligación de verificar el cumplimiento de la normativa electoral, señalando que los proveedores son los responsables del retiro de la misma, y que no cuenta con personal suficiente para recorrer la entidad federativa y retirarla. Lo anterior, evidencia que la Coalición no acreditó que exigió de manera oportuna y eficaz el retiro de la propaganda, en aras de que se observara el cumplimiento de la contratación, así como las normas de fiscalización y los principios que rigen el ámbito electoral.

Cabe indicar que, respecto la manifestación que el proveedor informó en el mes de marzo que ya había terminado de blanquear todas las bardas correspondientes, se trata de una simple afirmación del sujeto obligado, sin que hubiera acreditado prueba al respecto ni de las acciones llevadas a cabo para acreditar la verificación del supuesto blanqueo.

Finalmente, relativo a su manifestación de que se vulneró la presunción de inocencia, la aplicación del principio se basa en que no estén acreditados los elementos para probar la comisión de la infracción cometida y, en el caso, está plenamente acreditada la existencia de los elementos para actualizar la irregularidad detectada al sujeto obligado.

X. Conclusión 19

1.     Síntesis de agravios

En relación con la supuesta omisión de reportar los gastos correspondientes a la producción de videos que se difundieron en Internet, del expediente se desprende que la autoridad contaba con la evidencia necesaria para concluir que el gasto fue debidamente reportado.

La autoridad omite en la relatoría de la conclusión hacer referencia a todos los elementos que son requeridos para la contratación del gasto (contrato, factura, trasferencia, registro, etc.) y concluye que la falta de presentación de las muestras debe considerarse como un gasto no reportado y por ende valuado con el precio más alto para luego ser considerado como gasto no reportado.

Atendiendo a determinados rubro, la autoridad responsable en un caso califica la falta de evidencia de un gasto reportado como gasto no reportado y otros rubros los sanciona como infracción de forma.

Para no violar el principio de congruencia, la autoridad debió calificar la conducta de omisión como de forma y por tanto reducir considerablemente la sanción impuesta. En el presente caso, consideró que, al no encontrarse las muestras cargada en el SIF, tal circunstancia era suficiente para determinar la omisión en el reporte de gastos por los spots faltantes.

Lo anterior, ocasiona un perjuicio al determinar la omisión de gasto por concepto de la producción de diez spots de video y, por consiguiente, la cuantificación de los mismos en $174,000.00.

2.     Consideraciones de la Sala Superior

Esta Sala Superior considera necesario referir los antecedentes tomados en cuenta por la autoridad responsable para acreditar la conducta irregular de la Coalición, por lo que hace a la omisión de reportar gastos por concepto de diez spots de video.

Oficio de errores y omisiones

Derivado del monitoreo realizado en páginas de internet y redes sociales, la Unidad Técnica de Fiscalización identificó gastos por concepto de propaganda que no fue reportada en el informe, por lo que, con la finalidad de salvaguardar la garantía de audiencia del sujeto obligado, mediante oficio de errores y omisiones INE/UTF/DA/6996/2017 de catorce de mayo, respecto de los videos cuestionados[69], precisó lo siguiente:

Derivado del monitoreo realizado en páginas de internet y redes sociales, se identificaron gastos por concepto de propaganda que no fue reportada en el informe, como se muestra en el cuadro: