Ciudad de México, a veintiséis de mayo de dos mil veintiuno

Sentencia que confirma, en lo que fue materia de impugnación, el Acuerdo INE/CG420/2021 y la Convocatoria para participar en el proceso de selección y designación del cargo de consejería electoral del Organismo Público Local Electoral de Veracruz.

Lo anterior, porque esta Sala Superior estima que el requisito consistente en contar con un título profesional con antigüedad mínima de cinco años para ser designado como consejero electoral de un OPLE es una medida constitucional y convencionalmente válida que no transgrede el derecho político-electoral del actor a integrar una autoridad electoral.

ÍNDICE

GLOSARIO

1. ANTECEDENTES

1.1. Acuerdo y Convocatoria. El veintiocho de abril del año en curso, el Consejo General del INE aprobó el Acuerdo INE/CG420/2021 y la Convocatoria para participar en el proceso de selección y designación del cargo de consejera o consejero electoral de OPLE, de entre ellos, del estado de Veracruz.

1.2. Juicio ciudadano federal. El cinco de mayo siguiente, el actor presentó una demanda de juicio ciudadano federal ante la Sala Regional Xalapa, en contra del acuerdo y de la Convocatoria, para cuestionar el requisito de contar con un título de licenciatura con una antigüedad mínima de cinco años al día de la designación.

1.3. Formación de un cuaderno de Antecedentes. Mediante un acuerdo de la misma fecha, el magistrado presidente de la Sala Regional Xalapa determinó la integración del cuaderno de antecedentes y, dada la petición del promovente, ordenó la remisión de la demanda de juicio ciudadano a esta Sala Superior.

1.4. Turno. Mediante un acuerdo de ocho de mayo del año en curso, el magistrado presidente de esta Sala Superior ordenó integrar el expediente SUP-JDC-831/2021 y turnarlo a la ponencia a su cargo, para los efectos de artículos 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

1.5. Sesión pública y returno. En sesión pública de diecinueve de mayo, el pleno de la Sala Superior, por mayoría de votos, rechazó el proyecto de desechamiento sometido a su consideración y se ordenó returnar el asunto a la ponencia a cargo del magistrado Reyes Rodríguez Mondragón, a fin de que formulara el proyecto de resolución correspondiente.

1.6. Radicación, admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, el magistrado instructor radicó en su ponencia el expediente al rubro indicado, lo admitió y al advertir que se encontraba debidamente sustanciado, declaró el cierre de instrucción y ordenó que se elaborara el proyecto de sentencia correspondiente.

2. COMPETENCIA

Esta Sala Superior es competente para conocer del presente asunto, pues los actos reclamados son un acuerdo y una Convocatoria, ambos emitidos por el Consejo General del INE, en el proceso de designación de consejeras y consejeros electorales del OPLE en el estado de Veracruz que, en concepto del actor, afecta su derecho a participar en el proceso de designación para integrar la autoridad electoral administrativa de dicha entidad federativa.

Lo anterior, tiene su fundamento en los artículos 184; 186, fracción III, inciso c); y 189, fracción I, inciso e), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 3, párrafo 2, inciso c); 79, párrafo 1; 80, párrafos, 1, inciso f); y 83, párrafo 1, inciso a), fracción III, de la Ley de Medios; y en la Jurisprudencia 3/2009[1].

3. JUSTIFICACIÓN PARA RESOLVER EN SESIÓN NO PRESENCIAL

Esta Sala Superior emitió el Acuerdo General 8/2020[2] en el cual, si bien, reestableció la resolución de todos los medios de impugnación, en su punto de acuerdo segundo determinó que las sesiones continuarán realizándose por medio de videoconferencias, hasta que el pleno determine alguna cuestión distinta. En ese sentido, se justifica la resolución del presente asunto de manera no presencial.

4. PROCEDENCIA

Se cumplen los requisitos para la admisión del juicio en términos de lo señalado por los numerales 8, 9, párrafo 1; 79 y 80 de la Ley de Medios, tal como se detalla a continuación:

4.1. Forma. La demanda se presentó por escrito; en ella constan el nombre y la firma autógrafa del actor; se identifica la determinación reclamada y al órgano responsable; se mencionan los hechos en que se basa la inconformidad y se exponen los agravios, así como los preceptos presuntamente violados.

Además, si bien, la demanda no se presentó ante la autoridad responsable —tal y como lo ordena el artículo 9, párrafo 1, de la Ley de Medios—, debe entenderse que se promovió en forma, pues se ha estimado que esa exigencia se cumple, de entre otros supuestos, cuando el escrito se recibe en cualquiera de las salas de este tribunal[3], tal y como ocurrió en el presente asunto, pues el medio de defensa se presentó ante la Sala Regional Xalapa que, junto con el resto de salas regionales y esta Sala Superior constituyen, en un sentido, una unidad jurisdiccional.

4.2. Oportunidad. Se cumple esta exigencia, tal como se explica enseguida.

El acto reclamado es una convocatoria a la cual el INE buscó dar una amplia publicidad y que se ordenó difundir, incluso, a través de los OPLE de distintos estados de la república. En ese sentido, no existió un acto de notificación de la autoridad responsable dirigida específicamente al actor y, en consecuencia, no obran en el expediente constancias relacionadas con una comunicación procesal de tal naturaleza.

Asimismo, no obra en el expediente alguna constancia que evidencie el momento en que comenzó a difundirse o publicarse la convocatoria de forma eficaz en el lugar en el que el actor señaló su domicilio, esto es, la ciudad de Xalapa, Veracruz.

Más aún, la autoridad demandada no hizo valer causal de improcedencia alguna, por ejemplo, relacionada con la extemporaneidad del medio de defensa.

Finalmente, de la demanda no se desprende que el actor refiera la fecha en que tuvo conocimiento del acuerdo y Convocatoria de las que se inconforma.

En tal sentido, ante la ausencia de elementos para determinar de forma cierta el momento en el cual el actor conoció de la resolución impugnada, debe asumirse que ello ocurrió en la fecha de presentación de la demanda, en términos de la Jurisprudencia 8/2001 de la Sala Superior[4], en el caso, el cinco de mayo.

En similares condiciones se determinó la oportunidad del Juicio SUP-JDC-834/2021.

Por tal motivo, se estima que la presentación de la demanda fue oportuna.

4.3. Legitimación. Se satisface, pues el actor es un ciudadano que acude por sí mismo y de manera individual a hacer valer presuntas violaciones a sus derechos político-electorales, en concreto, la posible vulneración al derecho a integrar un OPLE.

4.4. Interés jurídico. Se satisface este aspecto, porque con independencia de que no consta en autos que el actor haya presentado alguna solicitud de registro ante la responsable, lo relevante es que manifiesta expresamente en su escrito de hechos su interés en hacerlo y exhibe diversas pruebas que denotan que se encuentra en un supuesto que le restringe la posibilidad de participar.

En efecto, el actor alega que existe una restricción a participar en dicho proceso de selección y, precisamente, se inconforma sobre el requisito previsto en la convocatoria relativo a poseer –al día de la designación– un título profesional de nivel licenciatura con una antigüedad mínima de cinco años, el cual se sustenta en el artículo 100, numeral 2, inciso d), de la LEGIPE[5].

Por tanto, el interés que le permite promover este juicio emana no solo de la intención que manifiesta para participar en el procedimiento de selección y designación de las y los consejeros electorales, sino de la situación de hecho en la que se encuentra, que lo ubica en un supuesto que restringe su participación.

Lo anterior, puesto que remite el título profesional expedido a su nombre por la Universidad Veracruzana de veintidós de octubre de dos mil diecinueve, así como su cédula profesional en formato electrónico expedida por la Dirección General de Profesiones de la Secretaría de Educación Pública, de dos de noviembre del mismo.

A partir de ello, señala que:

a)     El acuerdo impugnado es discriminatorio al aprobar una convocatoria que establece un requisito irracional, desproporcionado e injustificado; y

b)     La restricción que deriva del requisito cuestionado viola su derecho político de participar en la convocatoria para integrar un órgano electoral.

En otras palabras, la comprobación de su interés jurídico para impugnar se actualiza en la medida en que asevera tener la intención manifiesta de participar en el proceso de designación y el requisito que controvierte le impide hacerlo, por lo que, en caso de que esta Sala considerara que le asiste la razón en el sentido de que dicho requisito es inconstitucional, podría obtener el beneficio jurídico consistente en la supresión del mismo, a fin de poder participar. 

Así, dado que solicita la intervención de esta Sala Superior para lograr la restitución de la conculcación del derecho que alega afectado, es claro que el actor cuenta con interés jurídico para efectos de la procedencia de este medio de impugnación.

Por lo anterior, no es viable condicionar el interés jurídico del actor a que presente la solicitud para participar y que esta sea rechazada, pues ello se traduciría en una exigencia irrazonable, en la medida en que la antigüedad del título del actor que no alcanza el mínimo exigido de cinco años es una cuestión de hecho que no está sujeta a valoración, por lo que la negativa para participar por parte de la autoridad electoral, derivado del incumplimiento del requisito, sería irremediable e inminente[6]. 

Es importante señalar que esta Sala Superior, al resolver el Juicio Ciudadano SUP-JDC-880/2015, sustentó similares consideraciones a las aquí plasmadas, con la particularidad de que en ese precedente desestimó la causal de improcedencia que hizo valer la responsable y que se sustentó en que el accionante aún no se encontraba participando en el procedimiento de designación de consejeros electorales ni contaba con la calidad de aspirante, sino que solo manifestaba tener la intención de contender por el cargo de consejero electoral en el órgano político local de Tamaulipas.

De igual forma, esta Sala llegó a una conclusión similar, al resolver el diverso Juicio Ciudadano SUP-JDC-134/2020, en el que se analizó la Convocatoria para la elección de consejeras y consejeros electorales del INE y el proceso para la integración del respectivo Comité Técnico de Evaluación. En esa conclusión, se sostuvo que, para que se actualizara el interés jurídico, no era necesario un pronunciamiento de la autoridad competente en torno a que no se cumplió alguno o algunos de los requisitos establecidos en la convocatoria, pues se estimó que dada la naturaleza de las exigencias contenidas en la convocatoria impugnada, no se requería la negativa del registro del participante.

Por último, en la sesión de diecinueve de mayo de este año, este órgano jurisdiccional resolvió el Juicio Ciudadano federal SUP-JDC-834/2021, en el cual sustentó idénticas consideraciones sobre la acreditación del interés jurídico de la parte actora, al tratarse de casos similares en cuanto a la procedencia del medio de impugnación.

4.5. Definitividad. Se cumple esta condición, pues el acto impugnado no puede ser controvertido con algún otro medio de defensa que deba agotarse de forma previa al juicio ciudadano federal.

5. ESTUDIO DE FONDO

5.1. Planteamiento del problema

El actor controvierte el Acuerdo INE/CG420/2021 y la Convocatoria para la elección de consejeras y consejeros electorales del OPLE de Veracruz, específicamente la base segunda, numeral 4, que establece que para ser consejero o consejera electoral se debe de contar con un título de licenciatura con una antigüedad de al menos cinco años al día de la designación.

En ese sentido, el estudio se limitará a analizar el requisito que refiere le causa una afectación, por lo cual los demás aspectos del Acuerdo y Convocatoria impugnados no serán materia de análisis.

5.1.1. Síntesis de los agravios

El actor realiza diversos planteamientos, los cuales se resumen a continuación:

        La exigencia de contar con un título de licenciatura con cinco años de antigüedad es una restricción contraria a los artículos 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; y 35, fracción IV de la Constitución general que transgrede su derecho a integrar una autoridad electoral.

        Dicho requisito también es contrario a los artículos 23, párrafo 1, inciso c) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y 25, inciso c) del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, porque es discriminatorio al poner en condiciones de desigualdad a las personas que por diversas circunstancias económicas, sociales y académicas tuvieron dificultades para cursar la educación superior o para obtener su título inmediatamente después de concluir sus estudios.

        La antigüedad de la obtención del título no demuestra por sí misma la instrucción o capacidad de una persona.

        El requisito es una restricción que se encuentra establecida en el artículo 100, numeral 2, inciso d) de la LEGIPE, cuando en realidad debe estar establecida en la Constitución general.

        Aunque su título profesional no tenga la antigüedad de cinco años exigida por la ley, cuenta con una vasta experiencia en materia electoral, al haber participado en trece procesos electorales.

        El requisito es una restricción que no persigue un fin constitucionalmente legítimo.

        La exigencia de un título de licenciatura con cinco años de antigüedad es contraria a la ciudadanización que se busca en el INE y los OPLE.

        De acuerdo con la Observación General número 25 del Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, las restricciones que se impongan al ejercicio de los derechos político-electorales deben basarse en criterios objetivos y razonables, lo cual no acontece en este caso.

        Por su parte, el actor refiere que la Corte Interamericana de los Derechos Humanos, en el caso Yatama Vs. Nicaragua, estimó que las restricciones a los derechos político-electorales deben estar previstas en una ley, no ser discriminatorias, basarse en criterios razonables, atender un propósito útil y oportuno, y ser proporcionales con ese objetivo; mientras que en este caso la restricción es irracional, desproporcionada e injustificada.

5.1.2. Método de estudio

De los distintos planteamientos del actor, esta Sala Superior advierte que el problema jurídico a resolver es si el requisito relativo a contar con un título de licenciatura con cinco años de antigüedad, para poder ocupar el puesto de consejera o consejero del OPLE de Veracruz, es una restricción constitucional y convencionalmente válida y si, en esa medida, se trasgrede el derecho político-electoral del actor a integrar una autoridad electoral.

En ese sentido, se advierte que la pretensión del actor es que se inaplique lo establecido en el artículo 100, numeral 2, inciso d) de la LEGIPE, así como en la base segunda, numeral 4 de la Convocatoria para participar en el proceso de selección y designación del cargo de Consejera o Consejero Electoral del Organismo Público Local Electoral de Veracruz, pues el promovente estima que son inconstitucionales e inconvencionales.

En consecuencia, la totalidad de los planteamientos del actor se estudiarán de forma conjunta en el apartado siguiente.

5.2. El requisito impugnado no transgrede el derecho político-electoral a integrar una autoridad electoral del actor, pues es una restricción constitucional y convencionalmente válida

Esta Sala Superior considera que no le asiste la razón al actor, porque, contario a lo alegado, las disposiciones que impugna son constitucionales y convencionales, ya que no transgreden el derecho a integrar la autoridad electoral local, como a continuación se expone.

En el artículo 100, numeral 2, inciso d) de la LEGIPE, así como en la base segunda, numeral 4 de la Convocatoria para participar en el proceso de designación de consejerías electorales locales del OPLE de Veracruz, se establece como uno de los requisitos poseer un título profesional de licenciatura con una antigüedad mínima de cinco años al día de la designación.

Así, se advierte que el derecho sobre el cual tiene impacto el requisito en cuestión es el derecho político-electoral a integrar autoridades electorales, reconocido en los artículos 35, fracción VI, y 41, Base V, Apartado A, párrafo séptimo de la Constitución general, en relación con los diversos 36 y 38 de la LEGIPE.

Lo anterior, porque el requisito exigido en la normativa cuestionada incide en el alcance o el contenido esencial del derecho a integrar autoridades electorales, ya que dificulta o limita el acceso a quien aspire a ocupar dicha función pública.

En efecto, la inclusión de requisitos para desempeñar el ejercicio de un cargo público, como es el de consejera o consejero electoral de un OPLE, constituyen elementos que trascienden al ejercicio efectivo del derecho político-electoral a integrar autoridades electorales.

Sentado lo anterior, se debe llevar a cabo un test de proporcionalidad de la norma cuya inconstitucionalidad e inconvencionalidad se alega, a efecto de corroborar que:

a)     La intervención normativa persiga un fin constitucionalmente válido;

b)     La medida resulte idónea para satisfacer en alguna medida su propósito constitucional;

c)     No existan medidas alternativas igualmente idóneas para lograr dicho fin, pero menos lesivas para el derecho fundamental, y

d)     El grado de realización del fin perseguido sea mayor al grado de afectación provocado al derecho fundamental por la medida impugnada.

Identificación de una finalidad constitucionalmente válida

El artículo 41, base V, apartado C de la Constitución general establece que, en las entidades federativas, las elecciones locales y, en su caso, las consultas populares y los procesos de revocación de mandato estarán a cargo de organismos públicos locales en los términos de la Constitución general.

Asimismo, el último párrafo del mismo artículo establece que le corresponde al INE designar y remover a los integrantes del órgano superior de dirección de los organismos públicos locales, en los términos de la Constitución general.

Al reglamentar ese mandato constitucional, el legislador ordinario estableció en el artículo 100, numeral 2, inciso d) de la LEGIPE que, de entre los requisitos para ser consejero electoral local, está poseer un título profesional de nivel licenciatura con una antigüedad mínima de cinco años al día de la designación.

Esta Sala Superior considera que el fin de la mencionada norma es constitucionalmente válido, porque va dirigido a garantizar las cualidades técnicas que debe tener una consejera o consejero electoral para cumplir de manera eficaz con la función que tiene encomendada, ya que su propósito es cumplir con el principio de profesionalización de los órganos electorales, y la misma presupone un mayor conocimiento y experiencia por parte de los que aspiran a ocupar ese cargo.

En efecto, la especificidad de la función electoral requiere que quienes integren los órganos de dirección de las autoridades administrativas electorales cuenten con un perfil idóneo, lo que se garantiza al exigir determinado grado de instrucción, preparación y especialización, así como una temporalidad en el desempeño profesional.

En tales condiciones, para esta Sala Superior la finalidad del artículo que se controvierte es válida.

Idoneidad de la medida

Con relación a la idoneidad de la medida, en el examen se debe analizar si tiende a alcanzar en algún grado los fines perseguidos por el legislador, lo que presupone la existencia de una relación entre la intervención al derecho y el fin que persigue dicha afectación, siendo suficiente que la medida contribuya en algún modo y en algún grado a lograr el propósito que busca el legislador.

Se estima que la inclusión del requisito de poseer al día de la designación un título profesional de nivel licenciatura con una antigüedad mínima de cinco años favorece la integración del órgano máximo de dirección de la autoridad administrativa electoral local con perfiles aptos para el desempeño del puesto; pues tendrán como principal competencia la calificación de las elecciones para la renovación de los cargos locales.

En dichas circunstancias, se considera que establecer una temporalidad en el ejercicio de la profesión tiende a asegurar que los integrantes del máximo órgano de un OPLE cuenten con las herramientas necesarias para afrontar las tareas que habrán de realizar en el ejercicio del cargo, ya que la experiencia profesional es un elemento indispensable para la toma de decisiones en cargos de dirección.

Necesidad de la medida

Habiéndose corroborado la finalidad constitucional y la idoneidad de la norma controvertida, corresponde analizar si es necesaria o si, por el contrario, existen alternativas que también sean idóneas, pero que afecten en menor grado el derecho fundamental.

Como se señaló, el examen de necesidad implica verificar, en un primer momento, si existen otros medios igualmente idóneos para lograr los fines que se persiguen y, posteriormente, determinar si estas alternativas intervinieron con menor intensidad el derecho fundamental afectado.

Este órgano jurisdiccional especializado califica como idóneo el precepto legal, a efecto de lograr el fin constitucional de integrar al órgano máximo de dirección de los OPLE con personas que cumplan con el principio de profesionalización de los órganos electorales.

Lo anterior, tomando en cuenta el objetivo del constituyente permanente de designar a personas que cuenten con la preparación necesaria para ejercer sus funciones de forma profesional; el establecimiento de este parámetro concede, a favor de los aspirantes, la presunción de que cuentan con esa característica mínima.

Así, la obtención del título profesional garantiza que el órgano electoral se integre por perfiles de ciudadanos versados en las distintas ramas de las ciencias y humanidades, con la capacidad de investigar, analizar y resolver los problemas a los que se enfrentarán en el ejercicio del cargo público.

Además, la exigencia de contar con una antigüedad mínima de cinco años en la obtención del título favorece que dichos perfiles se compongan de personas que ya han puesto en práctica los conocimientos adquiridos durante sus estudios profesionales, exigencia que se cumple por el transcurso del tiempo, lo que significa que todas las personas con el grado académico están en aptitud de satisfacerla en cierto punto de sus vidas.

En ese sentido, la norma cuestionada busca garantizar un grado mínimo de profesionalización y experiencia de la persona que aspira a ser designada en el cargo, a partir de parámetros objetivos como lo son la expedición de un título profesional, conforme a la regulación específica aplicable y la antigüedad en su expedición.

A manera de ejemplo, los artículos 95, fracción III, y 99 de la Constitución general exigen para el desempeño del cargo de ministra o ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y magistrada o magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación poseer un título profesional de licenciado en derecho con una antigüedad mínima de diez años al día de la designación, expedido por una autoridad o institución legalmente facultada para ello.

De forma equiparable, en atención a las funciones de la autoridad administrativa electoral local, en uso de su libertad configurativa, el legislador ordinario estableció como requisito poseer un título profesional de nivel licenciatura, sin especificar una ciencia específica y con una antigüedad mínima de cinco años.

Asimismo, se estima que el plazo de cinco años es razonable, pues precisamente constituye un periodo de tiempo en el cual la persona que se licenció podrá ejercer su profesión y ganar experiencia con la calidad que le da la certificación que el título le otorga, sin que se observe que dicho periodo del tiempo sea desmedido o que inhiba de forma absoluta o desproporcionada el ejercicio del derecho.

Más aún, se observa que el plazo de cinco años es incluso menos intenso que el que puede llegar a derivarse de la diversa exigencia que opera simultáneamente con este requisito, relativa a contar con al menos treinta años de edad que ordinariamente supone un periodo de tiempo más amplio desde que se obtiene el título profesional y que, sin embargo, es un requisito que igualmente ha sido considerado constitucional y convencional por esta Sala Superior, por ejemplo, en los precedentes SUP-JDC-0254/2017, SUP-JDC-0256/2017 y SUP-JDC-0258/2017. En tales circunstancias, al no advertirse alguna medida alternativa que sea igualmente idónea, al ser objetiva para proteger el fin constitucional y que a su vez intervenga con menor intensidad al derecho, se satisface la necesidad de la restricción, por lo que se debe pasar a la última etapa del test de proporcionalidad.

Proporcionalidad en sentido estricto

En esta etapa del test se debe realizar una ponderación entre los beneficios que cabe esperar de una limitación desde la perspectiva de los fines que se persiguen, frente a los costos que necesariamente se producirán desde la perspectiva de los derechos fundamentales afectados.

En este contexto, resulta evidente que una intervención en un derecho que prohíba totalmente la realización de la conducta amparada por ese derecho será más intensa que una intervención que se concrete a prohibir o regular en ciertas condiciones el ejercicio de tal derecho.

De esa manera, solo estaría justificado que se limitara severamente el contenido de un derecho fundamental si también fueran muy graves los daños asociados a su ejercicio.

En el caso particular, se estima que el requisito legal analizado es proporcional porque el nivel de realización del fin constitucional que persigue es mayor al nivel de intervención en el derecho político-electoral a integrar autoridades electorales.

En efecto, el artículo 100, numeral 2, inciso d), de la LEGIPE no restringe de manera total el derecho a integrar los órganos de dirección de las autoridades electorales, sino que únicamente impone una condición para el ejercicio de tal derecho.

Lo anterior, pues el cumplimiento de poseer al momento de la designación un título profesional con una antigüedad mínima de cinco años, se vincula de forma directa con el principio de profesionalización que están llamadas a cumplir las autoridades electorales, sin que se imposibilite el que los ciudadanos puedan formar parte de ellas.

Por el contrario, se observa que la medida en estudio representa un mayor beneficio para la consecución del fin que persigue, al procurar que quienes integren el órgano máximo de una autoridad electoral local sean personas aptas para el desempeño del puesto, las cuales tendrán en sus manos la organización y calificación de las elecciones para la renovación de cargos locales.

Por lo tanto, como se adelantó, el requisito previsto en el artículo 100, numeral 2, inciso d) de la LEGIPE, replicado en la base segunda, numeral 4 de la Convocatoria para participar en el proceso de selección y designación del cargo de consejera o consejero electoral del Organismo Público Local Electoral de Veracruz, es constitucional y convencional al tratarse de una medida idónea, necesaria y proporcional, acorde con el fin constitucionalmente válido que persigue.

Aunado a ello, esta Sala Superior en diversos precedentes, como en los Juicios Ciudadanos SUP-JDC-163/2017, SUP-JDC-229/2017, SUP-JDC-255/2017, SUP-JDC-262/2017, SUP-JDC-465/2018 y SUP-JDC-134/2020, ya ha validado integralmente la disposición impugnada, es decir, ha determinado implícitamente que tanto el contar con un título de licenciatura como que este tenga una antigüedad mínima de cinco años al día de la elección, es constitucional y convencionalmente válido.

6. RESOLUTIVO

ÚNICO. Se confirma, en lo que fue materia de impugnación, el acuerdo y convocatoria controvertidos.

NOTIFÍQUESE como en Derecho corresponda.

En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido y, en su caso, devuélvase la documentación exhibida.

Así, por mayoría de votos lo resolvieron y firmaron las magistradas y los magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con los votos en contra de la magistrada Janine M. Otálora Malassis y del magistrado José Luis Vargas Valdez, quienes emiten voto particular, ante el secretario general de acuerdos, quien autoriza y da fe que la presente sentencia se firma de manera electrónica.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA LA MAGISTRADA JANINE M. OTÁLORA MALASSIS, RESPECTO DE LA SENTENCIA EMITIDA EN EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO[7] SUP-JDC-831/2021[8]

1. Tesis del voto

A partir del cambio de criterio que manifesté en el juicio de la ciudadanía 134 de 2020, formulo el presente voto particular para reiterar que difiero del criterio de la mayoría en cuanto a que se debe confirmar el requisito relativo a contar con título profesional de licenciatura con antigüedad mínima de cinco años a la fecha de designación de una consejería para integrar algún Organismo Público Local Electoral, en el caso, el de Veracruz[9].

Este requisito está previsto en la Ley General de Instituciones y Procedimientos electorales (100.2.b) y en el Reglamento del INE para la designación y la remoción de las y los Consejeros Presidentes y Electorales de los OPLES (artículo 9.d), y se replica en la convocatoria al proceso de selección y designación de consejerías del OPLE[10].

Desde mi punto de vista, este requisito se debió inaplicar, por ser contario a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos[11].

2. Contexto de la controversia

El veintiocho de abril de dos mil veintiuno[12], el Consejo General del Instituto Nacional Electoral[13] emitió el acuerdo INE/CG420/2021 por el cual aprobó la emisión de la convocatoria.

Inconforme, el cinco de mayo, el actor promovió un juicio de la ciudadanía al considerar, en esencia, que el requisito de contar con título profesional de licenciatura con antigüedad mínima de cinco años a la fecha de designación es una restricción indebida que le impide participar en el proceso, porque en su momento, no contó con recursos económicos para tramitar el título profesional, además, existen otros medios para acreditar la experiencia profesional.

3. Decisión mayoritaria

La mayoría considera que el requisito es constitucional, porque persigue un fin legítimo, es una medida idónea, necesaria, proporcional y coherente con las cualidades personales y técnicas que debe tener quien ocupa una consejería electoral para cumplir de manera eficaz con la función encomendada. Consideran que tal medida no es discriminatoria, a partir de la especialidad de la función electoral, al requerirse de personas que cuenten con un determinado nivel de madurez y experiencia.

Además, el requisito de antigüedad del título profesional es menos intenso que el de tener 30 años al momento de la designación, y este último ha sido confirmado por la Sala Superior en diversos precedentes.

4. Razones del voto

En mi consideración, el requisito de contar con título profesional de licenciatura con antigüedad mínima de cinco años a la fecha de designación para integrar el OPLE es inconstitucional y, por tanto, debió decretarse su inaplicación.

Ello, porque, en principio, puede parecer neutral y objetivo; sin embargo, deviene en discriminaciones por resultado, principalmente para mujeres y personas de bajos recursos.

Asimismo, puede dejar de lado realidades fácticas que evidencian que el fin buscado con ese criterio no necesariamente se logra.

De acuerdo con la Suprema Corte de Justicia de la Nación[14]:

- El parámetro de regularidad constitucional del derecho a la igualdad y a la no discriminación reconoce que esta última ocurre no sólo cuando las normas y prácticas invocan explícitamente un factor prohibido de discriminación. La invocación evidente de una categoría sospechosa como causa motivadora de la distinción, exclusión, restricción o preferencia arbitraria e injusta, corresponde con la discriminación por objeto o discriminación directa.

- En cambio, la discriminación por resultado o indirecta puede ocurrir cuando las normas y prácticas son aparentemente neutras, pero el resultado de su contenido o aplicación constituye un impacto desproporcionado en personas o grupos en situación de desventaja histórica justo debido a esa desventaja, sin que exista para ello una justificación objetiva y razonable.

- La determinación de la discriminación por resultado requiere de un estudio sobre la existencia de la discriminación estructural, y de cómo ésta sustenta la producción e interpretación normativa[15].

Así, desde mi perspectiva, aunque el requisito en cuestión no refiere directamente una categoría sospechosa, puede generar impactos diferenciados injustos en grupos en situación de vulnerabilidad o exclusión.

A ello se suma que, desde mi punto de vista, contar con un título de licenciatura con antigüedad de cinco años no necesariamente garantiza la finalidad constitucional de integrar un OPLE con personas de perfil idóneo.

Asimismo, los organismos públicos locales electorales son órganos autónomos con naturaleza ciudadana, por tanto, su composición no puede ser ajena a la realidad de nuestro país.

En ese sentido, considero que contar con título profesional de licenciatura con antigüedad mínima de cinco años, es un requisito que, si bien aparenta neutralidad, en la realidad impacta desproporcionadamente a las mujeres y a las personas de bajos recursos.

Impacta desproporcionadamente a las mujeres, porque la reproducción de estereotipos discriminadores, la violencia, el embarazo adolescente, el matrimonio infantil[16], y/o los roles de cuidado que normalmente les son asignados, en algunos casos pueden implicarles un retraso en el acceso a la educación, la interrupción de su carrera o la complicación de contar con el tiempo y los recursos necesarios para tramitar su titulación. A ello, debe sumarse la interseccionalidad, por ejemplo, en casos de mujeres indígenas, mujeres trans o mujeres rurales. Estas condiciones las colocan en desventaja al momento de competir con hombres.

De acuerdo con un estudio del Instituto Nacional de las Mujeres[17], los principales problemas que enfrentan las mujeres al integrarse en el mercado laboral son la doble jornada, entre otros los cuales tienen su origen en la construcción social del género, es decir, en los atributos, los estereotipos, los valores, las funciones y los roles asignados a partir de sus características biológicas. De tal manera que la diferencia física se transforma en desigualdad, expresada en prácticamente todos los ámbitos del desarrollo humano.

Asimismo, el requisito impacta desproporcionadamente a personas de bajos recursos porque se les inserta en un círculo vicioso en el que, para superar sus obstáculos económicos, requieren una condición laboral que les garantice mayores oportunidades e ingresos, pero, para lograrlo, es necesario que cuenten con un título de licenciatura que, a su vez, tiene un costo que en algunos casos no podrán solventar debido a que, justamente, no cuentan con condiciones económicas favorables.

En 2016, la OCDE reportó que, en México, el 53% de personas adultas jóvenes (de 25 a 34 años) sólo contaba con educación por abajo de media superior (el 63% de personas entre los 25 y 64 años) y que únicamente el 17% de personas de entre 25 a 64 años había cursado educación superior, la proporción más baja entre los países de la OCDE[18].

Datos oficiales señalan que, en el rango de edad de 20 a 30 años, uno de los principales motivos del abandono escolar para ambos sexos es la falta de dinero o de trabajo[19].

Asimismo, de acuerdo con datos de 2019 de la Procuraduría Federal del Consumidor, el costo de titulación oscila entre los $300 a los $19,764[20]. Ello es relevante en un país en donde, según datos del CONEVAL de 2018[21], 41.9% de las personas vive en situación de pobreza; 7.4% en pobreza extrema; 6.9% es vulnerable por ingresos; 29.3% es vulnerable por carencias sociales y 21.1% se encuentra en rezago educativo.

En el mismo sentido, en el 2013 la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) dio a conocer datos que revelan que de cada 100 niñas y niños que ingresan a la primaria, sólo 21 egresan de la universidad y sólo 13 se titulan[22].

Asimismo, la OCDE en su informe “Educación Superior en México. Resultados y relevancia para el mercado laboral”[23], señala que, aunque las mujeres representan el 53.1% de los egresados con un primer título de educación superior, más de una de cada cinco no participan en el mercado laboral. Su tasa de inactividad es tres veces mayor que la de los egresados varones (21.3% frente a 6.9%) y su tasa de ocupación es inferior (74.2% frente a 87.9%)[24].

Las mujeres altamente cualificadas que no participan en el mercado laboral haciendo uso de todas sus capacidades suponen un enorme potencial sin explotar.

No podemos obviar estas realidades. Además, pueden existir supuestos en los que las personas inician su trayectoria laboral sin tener el título respectivo, lo que no descarta la existencia de experiencia valiosa y redituable para el mercado laboral.

El Comité de Derechos Humanos[25] señala que, para garantizar condiciones generales de igualdad en el acceso a cargos públicos, los criterios y procedimientos para los nombramientos deben ser razonables y objetivos.

En este sentido, enfatiza que, [s]i el acceso a la administración pública se basa en los méritos y en la igualdad de oportunidades, y si se asegura la estabilidad en el cargo, se garantizará su libertad de toda injerencia o presión política. 

Por lo tanto, el solicitar que se cuente con el título con antigüedad de cinco años puede implicar discriminaciones indirectas e incluso estructurales para aquellas personas que, por cuestiones de género o pobreza, se verán imposibilitadas para acceder a una consejería dentro del OPLE.

Si lo que se busca es favorecer la integración de la autoridad administrativa electoral máxima en los estados, con perfiles aptos para el desempeño del puesto, considero que lo que se debe privilegiar es la experiencia probada.

El ejercicio de la profesión no se encuentra ligado al tiempo desde el que se emitió el título de licenciatura. En cambio, la experiencia se erige como un elemento indispensable para la toma de decisiones en cargos de dirección y de la trascendencia que implican las determinaciones del OPLE. Así, quienes garanticen tener conocimiento y experiencia deben tener cabida dentro de los órganos electorales.

Por ello, no comparto la afirmación de la sentencia, relativa a que el establecimiento de una temporalidad en el ejercicio de la profesión tiende a asegurar que los integrantes del máximo órgano de un OPLE cuenten con las herramientas necesarias para afrontar las tareas que habrán de realizar en el ejercicio del cargo, al ser la experiencia profesional un elemento indispensable para la toma de decisiones en cargos de dirección. Me parece que un título universitario, en sentido estricto, no garantiza todo eso.

Tampoco considero que todas las personas sólo con la obtención del grado académico están en aptitud de poner en práctica sus estudios profesionales, porque muchas personas empiezan a trabajar antes de concluir la carrera universitaria y de obtener el título. Incluso, por razones económicas o de género, puede tomarles mucho tiempo conseguirlo, pese a tener una trayectoria amplia.

Con base en lo anterior, considero que el requisito de la antigüedad del título profesional es discriminatorio. Así, es mi convicción que debemos generar criterios más allá de formalismos[26], que garanticen una adecuada selección de los integrantes del OPLE.

Por tanto, si buscamos construir una democracia representativa, activa y donde todas las voces sean escuchadas, debemos comenzar por construir órganos electorales que reflejen esta aspiración.

5. Conclusión

Desde mi punto de vista, se debió inaplicar el requisito de poseer al día de la designación, con título profesional de nivel licenciatura con antigüedad mínima de cinco años.

Por tal motivo, formulo el presente voto particular.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firma electrónica certificada, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral. Asimismo, en el acuerdo general 8/2020.

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO JOSÉ LUIS VARGAS VALDEZ EN LA SENTENCIA DICTADA DENTRO DEL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO IDENTIFICADO CON LA CLAVE DE EXPEDIENTE SUP-JDC-831/2021.

1                     Con fundamento en los artículos 187, último párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 11, del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con la debida consideración de la mayoría de este Pleno, formulo voto particular en el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, toda vez que no comparto el estudio de procedencia del juicio, pues considero que, en el caso, Javier Jedidia Ortega Balmori carece de interés jurídico para controvertir el acuerdo y la Convocatoria para la elección de consejeras y consejeros electorales de los organismos públicos locales electorales.

2                     Lo anterior, se sustenta en los argumentos que a continuación expongo.

I. Controversia

3                     En abril del presente año, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral[27], mediante acuerdo INE/CG420/2021, aprobó la Convocatoria para la elección de consejeras y consejeros electorales de los organismos públicos locales electorales[28], entre ellos el del estado de Veracruz.

4                     En contra de dicho acuerdo y convocatoria, Javier Jedidia Ortega Balmori presentó en línea y, posteriormente, ante la Sala Regional Xalapa, demanda de juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.

5                     En el caso, el actor se inconforma del acuerdo y la convocatoria respectiva al proceso de selección y designación de Consejeras o Consejeros Electorales del OPLE de Veracruz, emitida por el Consejo General del INE, particularmente con la base segunda numeral 4, que prevé textualmente lo siguiente:

“SEGUNDA. Requisitos.

Las personas interesadas a ocupar el cargo referido en la Base Primera, deberá cumplir los siguientes requisitos:

1. […]

4. Poseer al día de la designación, con antigüedad mínima de cinco años, título profesional de licenciatura;

[…]”

(énfasis añadido)

        Conceptos de impugnación.

6                     De la lectura que realizo al escrito inicial de demanda, advierto los siguientes conceptos de impugnación:

a.    Que el requisito relativo a la exigencia de que los aspirantes cuenten con título profesional de licenciatura con antigüedad mínima de cinco años es una restricción indebida, porque lo excluye de manera injustificada del proceso para integrar el OPLE de Veracruz.

b.    Que dicha exigencia afecta su derecho a participar en los asuntos políticos del país, en condiciones de igualdad e integrar el órgano superior de dirección del OPLE de Veracruz, porque se le coloca en desventaja respecto de personas que tuvieron mejores condiciones socioeconómicas para tramitar su título profesional y que dada su situación económica no pudo realizar con anterioridad el trámite correspondiente.

c.    Que la antigüedad exigida en la obtención del título profesional no es un elemento que acredite, por sí mismo, la capacidad para desempeñar la función especializada.

d.    Que es irracional, desproporcionado e injustificado dicho requisito, pues no encuentra algún sustento en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en cambio, excede las restricciones por las que se puede normar, según lo establecido en el numeral 2, del artículo 23, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

7                     De lo antes expuesto, se desprende que el planteamiento del actor se centra evidenciar que el requisito establecido en el Acuerdo y la Convocatoria cuestionados, relativo a la exigencia que los aspirantes cuenten con título profesional con una antigüedad mínima de cinco años, restringe el derecho político-electoral del promovente a integrar el OPLE de Veracruz.

II. Determinación mayoritaria de la procedencia

8                En la sentencia sometida a consideración del Pleno y aprobada por la mayoría, se sostiene que el actor sí tiene interés jurídico para controvertir la base segunda, numeral 4, de la convocatoria para la elección de las consejeras y consejeros para integrar el OPLE de Veracruz.

9                Lo anterior, toda vez que, desde su perspectiva cumple con este requisito de procedencia por el simple hecho de manifestar su intención para participar en el proceso de selección, y porque la antigüedad del título profesional es inmutable con independencia de lo que podría determinar la Comisión de Vinculación del INE con respecto al análisis del cumplimiento de los requisitos señalados en la convocatoria, aún y si el accionante hubiera presentado su solicitud de inscripción.

10             Refieren que, desde el momento de la publicación de la convocatoria el actor se encuentra en un supuesto que le impide participar en el proceso de selección.

11             Por lo tanto, la mayoría considera que, es procedente el juicio ya que, si algún requisito previsto en una convocatoria para integrar un OPLE excluye de manera automática a los participantes, existe una afectación directa que actualiza el interés jurídico del interesado y cuya constitucionalidad debe ser analizada en una resolución de fondo.

III. Motivos de disenso

12                  No comparto la conclusión a la que se arriba en la sentencia aprobada por la mayoría, por los motivos que expongo enseguida.

13                  El artículo 9, párrafo 3, de Ley de Medios establece que los medios de impugnación en materia electoral son notoriamente improcedentes y, por ende, la demanda se debe desechar de plano, cuando la improcedencia derive de las disposiciones del citado ordenamiento jurídico.

14                  En ese sentido, el artículo 10, párrafo 1, inciso b), de la mencionada Ley dispone que los medios de impugnación resultarán improcedentes, cuando se pretendan controvertir actos o resoluciones que no afecten el interés jurídico de los promoventes.

15                  La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha definido al interés, en su acepción jurídica, como el vínculo entre cierta esfera jurídica de derechos y una acción encaminada a su protección, mediante la cual se solicita a la autoridad competente que ejerza sus facultades de conocimiento y resolución en torno a dicha acción[29].

16                  Así, el interés jurídico procesal constituye una condición indispensable para el ejercicio de la acción en los diversos medios de impugnación, pues se actualiza siempre y cuando en la demanda, se refiera la infracción de algún derecho sustancial del actor que, a su vez, haga necesaria y útil la intervención del órgano jurisdiccional para reparar esa violación[30].

17                  Por lo tanto, el interés jurídico se instituye como un presupuesto procesal, o como una carga que debe cumplir quien promueve el juicio o recurso, de acreditar la existencia de una característica determinada en relación con el litigio que pretende emprender, y que es necesaria para la procedencia del medio de impugnación.

18                  De ahí que, para que tal interés exista, el acto o resolución impugnada en materia electoral debe afectar de manera clara y suficiente en el ámbito de derechos de quien acude al proceso. Esto, pues de llegar a demostrar en juicio la afectación ilegal de algún derecho del que es titular, solo se le podrá restituir en el juicio el goce de la prerrogativa vulnerada.

19                  Entonces, se está en condiciones de iniciar un juicio quien, al afirmar la existencia de una lesión a su derecho, pide mediante la providencia idónea, ser restituido en el goce del mismo, en el entendido de que su pretensión debe ser apta para poner fin a la situación irregular denunciada.

20                  Expuesto lo anterior, considero que el interés jurídico, como requisito de procedencia exige a quien impugne la obligación de demostrar: a) la existencia del derecho subjetivo político-electoral que se dice vulnerado; y, b) que el acto de autoridad afecta ese derecho, del que deriven los agravios de la demanda.

21                  Ahora, contrario a lo sostenido por mis pares, en el presente caso, el actor carece de interés jurídico porque no acreditó haberse inscrito en el proceso de selección establecido en la convocatoria.

22                  Lo anterior, con independencia de si le asiste la razón o no sobre la supuesta ilegalidad o inconstitucionalidad del requisito que controvierte, pues considero que previo al estudio del fondo del asunto, el accionante estaba obligado a superar la procedencia del juicio y acreditar sí contaba con interés jurídico para inconformarse.

23                  Desde mi punto de vista, el actor en este momento no tiene interés jurídico que justifique el análisis de fondo de sus planteamientos, toda vez que, de las constancias que integran el expediente no existen elementos que permitan concluir que se registró para participar en el proceso de selección, ni que la autoridad correspondiente aplicó en su perjuicio la normativa que impugna.

24                  Por lo anterior, es que considero que el juicio es improcedente dado que, la disposición de la convocatoria que impugna el accionante no es susceptible de generar en este momento alguna afectación a los derechos político-electorales del promovente, ni tampoco existe un acto en el que se obligue al participante a aceptar si cumple o no con dicho requisito.

25                  Es decir, en precedentes sostenidos por esta Sala Superior, se ha establecido un criterio en el que, atendiendo a la naturaleza del requisito impugnado contemplado en la convocatoria es que se determina si el participante tiene o no interés jurídico.

26                  Lo anterior, derivado de las condiciones establecidas en la propia convocatoria y la obligación de presentar una carta bajo protesta y con firma autógrafa de la que se desprende la aceptación de cumplir con los requisitos establecidos en la misma.

27                  En ese sentido, este órgano jurisdiccional en el juicio SUP-JDC-789/2021, entre otros, en el que el actor impugnó el requisito de la temporalidad de la residencia efectiva, determinó que no contaba con interés jurídico porque: a) no acreditó haberse inscrito en el proceso de selección y; b) tampoco probó que la autoridad hubiere aplicado en su perjuicio la normativa impugnada.

28                  Así, no es posible concluir que en el presente asunto, es suficiente manifestar su intención para participar el proceso de selección, pues no existe un acto jurídico que le genere ninguna afectación en el momento.

29                  En cambio, en otros asuntos relacionados con la misma temática, tales como SUP-JDC-834/2021, SUP-JDC-92/2021, SUP-JDC-1072/2020 y acumulados, entre otros, en los que se impugnaron los requisitos establecidos en la convocatoria tales como: la edad mínima; no haber sido designado o designada consejera electoral y; la ciudadanía mexicana por nacimiento, el interés jurídico del participante se ha tenido por satisfecho por la simple exigencia relativa a signar una manifestación en la que acepta satisfacer las condiciones dispuestas en la convocatoria.

30                  Esta exigencia de firmar la declaración de bajo protesta en la que se manifieste cumplir con alguno de los requisitos constituye una exigencia de carácter autoaplicativa, que para su surtimiento no requiere la negativa del registro de la o el participante.

31                  En ese orden de ideas, estimo que lo conducente en el presente caso es desechar por improcedente la demanda presentada por Javier Jedidia Ortega Balmori por carecer de interés jurídico para inconformarse en este momento, pues en congruencia con los criterios sustentados por esta misma Sala Superior, no se puede tener por cumplido dicho requisito, al no acreditar la existencia del derecho subjetivo político-electoral que se dice vulnerado ni tampoco comprueba algún acto de autoridad que afecte ese derecho.

32                  Es por estas razones que me aparto de la sentencia aprobada por la mayoría en el que se determina que el actor sí tiene interés jurídico y se analiza el fondo de la cuestión planteada.