JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DE LA CIUDADANÍA
EXPEDIENTE: SUP-JDC-989/2024
ACTORAS: MARÍA DEL ROSARIO CASTRO LOZANO Y OTRAS[1]
AUTORIDAD RESPONSABLE: COMISIÓN DE JUSTICIA[2] DEL CONSEJO NACIONAL DEL PARTIDO ACCIÓN NACIONAL[3]
MAGISTRADO PONENTE: FELIPE ALFREDO FUENTES BARRERA
SECRETARIO: RODRIGO QUEZADA GONCEN
COLABORÓ: HUGO GUTIÉRREZ TREJO
Ciudad de México, a veintitrés de octubre de dos mil veinticuatro.
La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación dicta sentencia en el sentido de confirmar la resolución del juicio de inconformidad partidista identificado con la clave de expediente CJ/JIN/118/2024, dictada por la CJ al resultar infundados e inoperantes los agravios hechos valer ante esta instancia, dado que las acciones afirmativas implementadas por el PAN permitieron de manera eficaz la participación de las mujeres en condiciones y circunstancias de igualdad con los hombres.
Por otra parte, se vincula al PAN a efecto de que, en uso de sus de sus derechos de autoorganización y autodeterminación, una vez que concluya al proceso interno de elección en curso y en plena libertad, modifique sus documentos básicos a fin de que establezca un mecanismo efectivo, como puede ser la alternancia de género que, en la próxima elección interna, garantice de manera eficaz el acceso de las mujeres al desempeño de la Presidencia del Comité Ejecutivo Nacional, en congruencia con el efecto útil del principio constitucional de paridad.
I. ASPECTOS GENERALES
La presente controversia se origina a partir de la petición que realizó María del Rosario Castro Lozano —en nombre propio y de otras mujeres— a las personas integrantes del Consejo Nacional[4] a efecto de que en el proceso electivo intrapartidista para la renovación del CEN se garantice la paridad sustantiva en la convocatoria y las fórmulas participantes sean encabezadas exclusivamente por mujeres.
Al emitirse la convocatoria para la renovación del CEN no se aplicó la acción afirmativa en los términos solicitados por la ahora actora por la que la controvirtió ante la CJ, órgano que determinó confirmarla dado que si se implementó una acción afirmativa que a su juicio resultaba suficiente para garantizar la paridad sustantiva.
Para controvertir tal determinación se promovió el presente medio de impugnación; por lo que corresponde a este órgano jurisdiccional determinar si la resolución partidista está ajustada a Derecho o no.
II. ANTECEDENTES
De los hechos narrados en la demanda y de las constancias que integran el expediente, se advierte lo siguiente:
1. A. Escrito petitorio dirigido al presidente del Consejo Nacional del PAN. El veintiocho de junio de esta anualidad, María del Rosario, quien afirmó representar a diversas militantes panistas[5], dirigió escrito a Marko Cortés Mendoza —en su carácter de presidente del Consejo Nacional del PAN— por el que solicitó que la Comisión Organizadora Nacional de la Elección[6] del CEN del citado instituto político aplicara:
[…] el criterio de alternancia paritaria a fin de garantizar la igualdad sustantiva en la convocatoria de renovación de la dirigencia nacional y las fórmulas participantes fuesen encabezadas exclusivamente por mujeres. [Énfasis añadido]
2. B. Aprobación de la integración de la CONECEN. El veintinueve de junio de dos mil veinticuatro, se llevó a cabo la sesión extraordinaria del CN del PAN en la que se aprobó el acuerdo clave CN/SG/02/2024 relativo a la integración de la CONECEN.
3. C. Escritos petitorios a diversas autoridades partidistas. El ocho de julio de dos mil veinticuatro, María del Rosario Castro Lozano dirigió escritos a diversas autoridades partidistas[7] por los que manifestó que al no haberse atendido su petición anterior, solicitaba que en uso de sus atribuciones intervinieran para que se aplicara el criterio de alternancia paritaria en la convocatoria de renovación de la dirigencia nacional, —entendida la alternancia paritaria como que las fórmulas participantes en el proceso de renovación fuesen encabezadas exclusivamente por mujeres—. Los escritos fueron dirigidos a:
Marko Cortés Mendoza, en su carácter de presidente del Consejo Nacional del PAN;
Laura Esquivel Torres, secretaria de Promoción Política de la Mujer y presidenta de la Comisión de Atención a la Violencia Política del CEN del PAN;
Arlette Muñoz Cervantes, presidenta de la Comisión de Atención de Género del CEN del PAN, y
Ana Teresa Aranda Orozco, presidenta de la CONECEN
4. D. Respuesta de la CONECEN. El diecisiete de julio del año en curso, Ariel Enrique Arellano Sánchez, secretario ejecutivo de la CONECEN, dio respuesta al escrito de ocho de julio de la aquí parte actora, manifestando:
Las y los Comisionados de la CONECEN, bajo un estricto apego al principio de legalidad y progresividad en los procesos y derechos de la militancia, toman nota de su escrito, mismo que se analizaría al momento de emitir la Convocatoria correspondiente, en el marco de los Estatutos vigentes de Acción Nacional.
5. E. Propuesta de implementación de acción afirmativa. El veintidós de julio de este año, la secretaria de Promoción Política de la Mujer y presidenta de la Comisión de Atención a la Violencia Política del CEN del PAN dirigió escrito al presidente del CEN mediante el cual propuso:
[…] la generación de la primera acción afirmativa en materia de paridad que hará historia en el proceso de renovación del Comité Ejecutivo Nacional, es decir, en el caso de que la elección sea por el método ordinario y que una o más mujeres decidan participar como candidatas a la Presidencia del Comité Ejecutivo Nacional y ninguna alcance el umbral de firmas de respaldo requeridas para participar en la elección del Comité Ejecutivo Nacional se permita participar en dicha elección como candidata a la mujer que alcance el mayor porcentaje de firmas teniéndose por cumplida la exigencia de inscripción. [Énfasis añadido]
6. F. Acuerdo de acciones afirmativas. El seis de agosto de este año, se publicó en los estrados del CEN del PAN, el acuerdo emitido por ese órgano partidario mediante el cual se aprobaron las acciones afirmativas para garantizar la paridad de género en la elección de la dirigencia partidista para el periodo dos mil veinticuatro–dos mil veintisiete (2024-2027), de conformidad con la información contenida en el CEN/SG/02/2024. El acuerdo de acciones afirmativas estableció:
ÚNICO: En el caso de que una o más mujeres militantes decidan participar como candidatas a la Presidencia del Comité Ejecutivo Nacional, y no existiera alguna que alcance el umbral de firmas de respaldo requeridas para participar en la elección del Comité Ejecutivo Nacional que se renovará para el periodo 2024-2027, deberá participar en dicha elección como candidata, la mujer que alcance el mayor porcentaje de firmas, teniéndose así por cumplida la exigencia de inscripción. [Énfasis añadido]
7. G. Convocatoria. El diecinueve de agosto de dos mil veinticuatro, se publicó en los estrados electrónicos del CEN el acuerdo mediante el cual se expidió la Convocatoria para la elección de las personas que ocuparán la Presidencia, Secretaría General y siete integrantes del CEN del PAN. En su articulado, la Convocatoria contempló lo siguiente con respecto al tema:
ARTÍCULO 3
Para los efectos de esta Convocatoria se entenderá por:
[…]
Acciones Afirmativas en razón de Género: Conjunto de medidas temporales, razonables, proporcionales y objetivas orientadas a la igualdad material para alcanzar una representación o un nivel de participación equilibrada […]
CAPÍTULO TERCERO
DEL REGISTRO DE CANDIDATURAS
ARTÍCULO 15
El registro de la candidatura deberá acompañarse con la siguiente documentación:
[…]
3. Firmas de apoyo de militantes que correspondan al 10% del total del Listado Nominal de Electores Preliminar que equivalen a 30,298 firmas, de las cuales no podrá haber más del 5% del Listado Nominal Preliminar de una misma entidad federativa, tal y como se establece en el artículo 39 del Reglamento, o el 30% de firmas de las y los Consejeros Nacionales que equivalen a 114.
[…]
CAPÍTULO SÉPTIMO
DE LAS ACCIONES AFIRMATIVAS EN RAZÓN DE GÉNERO EN LA ETAPA DE RECOLECCIÓN DE FIRMAS
ARTÍCULO 28
Conforme a la aprobación de las acciones afirmativas dispuestas por el CEN del PAN contenidas en el Acuerdo CEN/SG/02/2024, en el proceso de elección de la Presidencia e integrantes del Comité́ Ejecutivo Nacional, para el periodo 2024-2027, se instrumentará lo siguiente:
En el caso de que una o más mujeres militantes decidan participar como candidatas a la Presidencia del Comité Ejecutivo Nacional, y ninguna alcance el umbral de firmas de respaldo requeridas en el artículo 15 numeral 3 de esta Convocatoria, se concederá el registro para participar en dicha elección como candidata a la mujer que alcance el mayor porcentaje de firmas, teniéndose así por cumplida la exigencia de inscripción. [Énfasis añadido]
8. H. Juicio de inconformidad partidista. Inconforme con lo anterior, el veintidós de agosto del año en curso, la parte actora promovió juicio de inconformidad intrapartidista ante la CJ y solicitó el dictado de la medida cautelar consistente en la suspensión de la convocatoria. Las militantes partidistas indicaron en su petitorio primero que controvertían la convocatoria:
[…] en específico, por la falta de incluir en esta, el criterio de ‘alternancia paritaria’, a fin de garantizar igualdad sustantiva, de tal forma que las fórmulas participantes en dicha elección sean exclusivamente encabezadas por mujeres, en términos del presente ocurso. [Énfasis en el original]
9. I. Acto impugnado. El once de septiembre de dos mil veinticuatro, la CJ dictó resolución en el expediente CJ/JIN/118/2024 y resolvió “infundado el juicio de inconformidad hecho valer por las actoras”; declaró improcedente el dictado de la medida cautelar solicitada, y confirmó en lo que fue materia de controversia el acto impugnado.
10. J. Escrito de demanda. El trece de septiembre de dos mil veinticuatro, la parte actora promovió juicio para la ciudadanía a fin de controvertir la resolución precisada en el punto que antecede.
11. K. Escrito de tercero interesado. El diecisiete de septiembre de dos mil veinticuatro, Jorge Romero Herrera presentó escrito de tercero interesado en el juicio al rubro citado.
12. L. Registros de candidaturas a la Presidencia del CEN del PAN. El veinticinco de septiembre de dos mil veinticuatro, se declaró la procedencia de los siguientes registros de aspirantes al proceso de renovación del CEN del PAN:
Mediante acuerdo CONECEN-09/2024, se registró como aspirante a Jorge Romero Herrera, quien presentó sesenta y cuatro mil doscientas cincuenta y siete (64,257) firmas de apoyo, de las que se validaron treinta mil doscientas noventa y ocho (30,298).
Por acuerdo CONECEN-09/2024 se registró a Adriana Dávila Fernández, quien presentó sesenta y ocho (68) firmas de apoyo, de las que se validaron cincuenta (50).
III. TRÁMITE
13. A. Recepción en Sala Superior y turno. Una vez recibido en este órgano jurisdiccional el escrito de demanda y sus anexos; la magistrada presidenta ordenó integrar el expediente al rubro indicado y lo turnó a la ponencia del magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral[8].
14. B. Radicación, admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, el magistrado instructor radicó el expediente en la Ponencia a su cargo. Asimismo, al considerar satisfechos los requisitos de procedibilidad admitió a trámite la demanda y al no existir diligencias pendientes de desahogo declaró cerrada la instrucción y ordenó elaborar el proyecto correspondiente.
IV. COMPETENCIA
V. TERCERO INTERESADO
16. Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 17, párrafo 4, de la Ley de Medios, se tiene a Jorge Romero Herrera como tercero interesado en los términos siguientes:
17. A. Forma. En el escrito consta: i) el nombre y firma autógrafa del compareciente; ii) el domicilio para recibir notificaciones; iii) se asienta la razón del interés jurídico en que se funda y su pretensión concreta.
18. B. Oportunidad. Se cumple este requisito, porque el referido escrito se presentó dentro del plazo legal de setenta y dos horas que establece el artículo 17, párrafo 1, inciso b), de la Ley de Medios.
19. Lo anterior porque conforme a las constancias de autos, se advierte que el catorce de septiembre de este año, a las dieciocho horas fue fijada la cédula de publicitación del medio de impugnación; por tanto, el plazo de setenta y dos horas para comparecer transcurrió de ese momento a las dieciocho horas del inmediato diecisiete de septiembre, por lo que, si el escrito se presentó el diecisiete de septiembre a las diecisiete horas con cincuenta y cinco minutos, es evidente su oportunidad.
20. C. Legitimación. El compareciente está legitimado para comparecer como tercero interesado en términos del artículo 12, párrafo 1, inciso c), de la Ley de Medios, toda vez que comparece por su propio derecho y se ostenta como candidato al proceso de renovación de la dirigencia nacional que impugna la aquí parte actora. Asimismo, la responsable le reconoció al compareciente el carácter de tercero interesado en el juicio de inconformidad que ahora se impugna.
21. D. Interés jurídico. Jorge Romero Herrera acredita contar con un interés contrario a la parte promovente, ya que pretende que subsista el acto impugnado y sus consecuencias, dado que es candidato participante en el proceso de renovación de la dirigencia partidista originado con la convocatoria que se controvierte.
VI. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA
22. El tercero interesado aduce que la demanda del medio de impugnación se debe desechar de plano porque se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 10, inciso b), de la Ley de Medios, ya que se impugna un acto consentido expresamente, porque en realidad controvierte el Acuerdo en materia de acciones afirmativas CEN/SG/02/2024, de seis de agosto de este año, publicado por el CEN del PAN.
23. Al respecto, esta Sala Superior considera que es inatendible lo señalado por el tercero interesado, toda vez que lo aquí impugnado formalmente es la resolución CJ/JIN/118/2024 de la CJ, que resolvió “infundado el juicio de inconformidad hecho valer por las actoras”; declaró improcedente el dictado de la medida cautelar solicitada, y confirmó en lo que fue materia de controversia la convocatoria.
24. En ese sentido, la aprobación previa de un acuerdo en el que se estableció la acción afirmativa que se aplicó en el proceso electivo intrapartidista, es una cuestión que atañe al fondo de la controversia y no a la procedencia de este juicio. De ahí que, lo aducido respecto a la validez intrínseca de la acción afirmativa aprobada por el propio CEN, es un tema que debe de ser dilucidado en el estudio de fondo y no como parte de la procedibilidad del medio de impugnación.
VII. REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD
25. El juicio reúne los requisitos de procedibilidad previstos en los artículos 7; 8; 9, párrafo 1; 12; 13; 80, párrafos 2 y 3, de la Ley de Medios, conforme al siguiente estudio.
26. A. Forma. La demanda se presentó por escrito y se hace constar: i) el nombre de las actoras y sus firmas autógrafas; ii) el domicilio para oír y recibir notificaciones iii) el acto impugnado; iv) la autoridad responsable; v) los hechos que dieron origen al medio de impugnación; vi) los agravios que presumiblemente les genera el acto controvertido, y vii) los artículos posiblemente violados.
27. B. Oportunidad. Acorde a lo previsto en los artículos 7, párrafo 1, y 8, de la Ley de Medios, si el acto impugnado se emitió y notificó el once de septiembre de dos mil veinticuatro, el plazo para controvertir transcurrió del doce al quince de los mencionados mes y año en curso, de conformidad con lo establecido por la jurisprudencia 18/2012 de esta Sala Superior, de rubro “PLAZO PARA PROMOVER MEDIOS DE IMPUGNACIÓN. DEBEN CONSIDERARSE TODOS LOS DÍAS COMO HÁBILES, CUANDO ASÍ SE PREVEA PARA LOS PROCEDIMIENTOS DE ELECCIÓN PARTIDARIA (NORMATIVA DEL PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA)”, en relación con lo estipulado por el artículo 14 del Reglamento de Justicia y Medios de Impugnación del PAN[9].
28. En ese entendido, si la demanda se presentó ante la responsable el trece de septiembre, es evidente que la promoción del juicio de la ciudadanía se dio dentro del plazo legal de cuatro días.
29. C. Legitimación. Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 12, párrafo 1, inciso a), y 13, párrafo 1, inciso b), de la Ley de Medios, las actoras cuentan con legitimación porque comparecen cada una por su propio derecho y en su calidad de militantes del PAN.
30. D. Interés. Las promoventes tienen interés para controvertir el acto impugnado, al ser mujeres militantes del PAN y solicitar la aplicación de una acción afirmativa en beneficio del género femenino.
VIII. CONTEXTO DE LA CONTROVERSIA
A. Acto impugnado
32. Al resolver el juicio de inconformidad partidista CJ/JIN/118/2024, la CJ consideró que eran infundados los agravios hechos valer, porque en el proceso de elección de las personas integrantes del CEN se implementó una acción afirmativa que era suficiente para garantizar la paridad de género.
33. La cual ponderada a la luz del principio de libre determinación de los partidos políticos, del principio democrático y del derecho al sufragio pasivo, se consideraba idónea y proporcional para garantizar el derecho de participación de las mujeres en condiciones de igualdad, sin que sea necesaria la implementación de un criterio de alternancia en los términos solicitados por la ahora promovente, puesto que ello equivaldría a que, sin norma alguna que así lo prevea, se excluyera a los hombres de la posibilidad de ser votados para el cargo de presidente del CEN, lo cual sería un acto discriminatorio no encuentra sustento jurídico alguno.
34. Para sustentar su decisión, la responsable razonó que:
Aceptar que todas las candidaturas que se postularán para un cargo partidista, inclusive unipersonal, deben ser de un solo género, para así garantizar la alternancia, excedería los alcances constitucionales del principio de paridad.
El hecho de que hasta la fecha ninguna mujer hubiera sido electa como presidenta del CEN, por sí mismo, no obliga a la determinación de la alternancia para garantizar la participación igualitaria de mujeres, como medida adicional a las estatutariamente previstas y a la contenida en el acuerdo CEN/SG/02/2024, así como en la Convocatoria.
Si bien hacia mil novecientos ochenta – mil novecientos ochenta y uno, las mujeres representaban el 3.3% del CEN, en mil novecientos ochenta y seis era ya el 6.6%, saltando al 15.5% en el periodo mil novecientos ochenta y siete – mil novecientos noventa; al 25% en mil novecientos noventa y ocho y, desde el dos mil quince a la fecha, representan el 50% del CEN con la obligación de que quien ocupe la presidencia y la secretaría general deben ser de género distinto.
El PAN ha tenido 27 presidentas estatales y, en la actualidad, las mujeres representan el 53.68% de su militancia.
El partido ha postulado a dos mujeres al cargo de Presidencia de la República (Josefina Vázquez Mota en dos mil doce y Xóchitl Gálvez Ruíz).
Actualmente los estados de Chihuahua y Aguascalientes son gobernados por las panistas María Eugenia Campos Galván y María Teresa Jiménez Esquivel, respectivamente.
El artículo 2, inciso e), del Estatuto del PAN establece como uno de los objetos del partido “La garantía en todos los órdenes de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres”.
Durante el segundo semestre del año dos mil veintiuno, se llevó a cabo la renovación de la presidencia e integrantes de diversos Comités Directivos Estatales del PAN y, no habiendo un criterio especifico, el mecanismo implementado en la renovación de los Comités Directivos Estatales fue la reserva de elecciones para un género determinado, con base en el número de personas militantes de género femenino, mismo que fue analizado a la luz de los resultados obtenidos con la finalidad de verificar la eficiencia de este, dando un total de 17 de los 32 Comités Directivos Estatales encabezados por mujeres, lo que corresponde al 53%.
El PAN sí ha implementado una política paritaria respecto de la elección de la presidencia del CEN en este proceso, visible tanto en el Estatuto como en el acuerdo CEN/SG/02/2024, considerando que se estableció una acción afirmativa encaminada a facilitar y, en la práctica, garantizar que al menos una planilla encabezada por mujer sea sometida a la voluntad y preferencia de la militancia.
La acción afirmativa en cuestión cumple con los precedentes que la Sala Superior ha emitido y con el principio de progresividad respecto a la aplicación sustantiva y real de la paridad de género, ya que por primera vez se implementa una medida que garantiza la postulación de al menos una planilla encabezada por mujer, por lo que se trata de una progresión en la aplicación del principio.
La convocatoria y el acuerdo CEN/SG/02/2024, se ajustan al parámetro de constitucionalidad por dos motivos: i) en todo momento se privilegia que las mujeres sean consideradas para ocupar la presidencia del CEN, y ii) el modelo establecido por la acción afirmativa implementada es compatible con la igualdad de género como principio y con el mandato de no discriminación, así como con el derecho de las mujeres a acceder a cargos de dirigencia y toma de decisión, previstos en la normativa nacional e internacional aplicable, ya que disminuye el umbral de firmas de la militancia requeridas favoreciendo el registro.
La reforma de “paridad en todo” no estableció reglas concretas o algún método específico para cumplir con el principio de paridad de género, sino que esta cuestión se dejó a la libre configuración legislativa o estatutaria, sin que se previera un modelo único de paridad ni una medida afirmativa específica para cumplirla.
La regulación de la aplicación del principio de paridad, como está prevista en la convocatoria impugnada, es razonable respecto del fin buscado y atendiendo al criterio de mínima intervención y al margen de discrecionalidad con el que cuentan las autoridades partidista competentes, que se deriva del principio de autoorganización y autodeterminación de los partidos políticos.
La elección de la dirigencia nacional para el periodo dos mil veinticuatro-dos mil veintisiete (2024-2027) se lleva a cabo por el método ordinario, esto es, según lo previsto en el artículo 53, numeral 2, incisos a) y d), de los Estatutos Generales del PAN, por lo que, cualquier determinación que restrinja la oferta que para elegir pueda tener a su disposición la militancia, es susceptible de afectar indebidamente las reglas democráticas.
La paridad, como cualquier otro principio constitucional, no es absoluta ni ilimitada, por lo que no debe ser aplicada en tal medida que anule otros principios, como es el caso del principio democrático en su dimensión restringida o el derecho al sufragio pasivo, así como restringir indebidamente la posibilidad de que la militancia vote por un determinado género.
La Sala Superior ha sostenido que la paridad y la igualdad son principios establecidos y reconocidos en el ordenamiento jurídico, a los cuales debe darse vigencia a través de la aplicación de reglas, como la de alternancia, cuya aplicación no constituye una condición necesaria para lograr la paridad, sino un medio para alcanzarla, por lo que debe aplicarse cuando las condiciones del caso y la legislación aplicable así lo dispongan para hacer efectivo ese principio.
La medida implementada, sumada a las normas estatutarias encaminadas a ampliar el principio de paridad respecto de la elección del CEN, tiene las siguientes consecuencias prácticas, que demuestran su viabilidad, pues.
b) No incide en la posibilidad de que la militancia elija libremente la persona candidata de su preferencia, sin verse restringida por cuestiones de género.
c) Permite a la militancia decidir directamente sobre la vida interna del instituto, optando por la estrategia política planteada por la candidatura de su preferencia, la cual resultará electa con el aval de la expresión mayoritaria de la voluntad de las y los panistas depositada en las urnas.
d) Otorga igualdad de oportunidades para que tanto hombres como mujeres, puedan ser electas o electos.
e) Asegura la participación efectiva de ambos géneros en la integración del órgano.
La regla de la alternancia propuesta por las actoras, en la práctica tiene los siguientes efectos:
a) Excluye a los hombres de la contienda por la presidencia del CEN.
b) Implica que un órgano partidista y no su militancia, excluya a ciertas personas de la competencia y les impida acceder a la presidencia del CEN.
c) Cancela el derecho de la militancia a elegir, sin censura previa de órganos partidistas, a la persona que considera cumplirá de mejor manera los planes y programas del PAN que corresponden a la dirigencia nacional. Es decir, hace nugatorio el derecho de la militancia de tener oportunidad de expresar su auténtica voluntad en las urnas, si es que esta favorece a un liderazgo masculino.
d) Reduce la diversidad de ideas sometidas a consideración de la militancia durante el proceso electoral, lo cual merma la calidad de la competencia y la representatividad de la oferta política.
e) Incide en la autoorganización y autodeterminación del PAN, ya que el órgano partidista competente para establecer acciones afirmativas, eligió una para garantizar la aplicación del principio de paridad, la cual específicamente incide en la postulación, y no la regla de la alternancia, que afecta la elección.
La presidencia del CEN es un cargo unipersonal que, a diferencia de las presidencias de los comités directivos estatales, no tiene pares del mismo nivel, y como se ha abordado, es de elección directa por la militancia. Por tanto, las reglas democráticas que le resultan aplicables, cruzan por la participación política igualitaria de las candidaturas y por el incancelable derecho de la militancia a optar por la persona de su preferencia, incluso si es un hombre.
Tratándose de cargos unipersonales, como las gubernaturas, la alternancia se ha aplicado respecto de la postulación, pero no de la elección. Esto es, se han establecido acciones afirmativas que exigen postular un cierto número de mujeres en un mismo universo de cargos (gubernaturas) y proceso electoral, pero nunca se ha reservado una gubernatura como de acceso exclusivo para mujeres.
En el caso de la presidencia de los comités directivos estatales y municipales de los partidos políticos, que son cargos unipersonales, pero no únicos, se ha exigido la paridad horizontal en cuanto a que se establezcan reglas que garanticen que, al menos, la mitad de ellos sean encabezados por mujeres, pero no se ha implementado la regla de la alternancia.
El parámetro de paridad horizontal se tiene por satisfecho si la mitad de los órganos partidistas referidos en el párrafo inmediato anterior son presididos por mujeres, con independencia del género que los encabezó en el periodo inmediato anterior, por lo que es evidente que la alternancia no es equivalente ni sinónimo de paridad horizontal, sino que, por el contrario, es sólo una de varias formas mediante las cuales se puede hacer efectivo dicho mandato, la cual no siempre es la menos lesiva de otros principios constitucionales que pueden entrar en conflicto.
En ejercicio de su autodeterminación y autoorganización, el partido decidió válidamente garantizar la paridad mediante acciones afirmativas tendentes a asegurar la participación de las mujeres como titulares de planilla en la elección de la presidencia del CEN, lo cual afecta en menor grado los derechos de los hombres que pretenden participar en la contienda y en particular, de la militancia a expresar su voluntad en las urnas, generando una mejor armonización del principio de paridad con el democrático en estricto sentido y con el sufragio pasivo.
La Segunda Sala de la SCJN en el criterio 2a. XXXII/2016 (10a.)[10] ha señalado que la transcripción de preceptos constitucionales y legales es insuficiente para demostrar una afectación a las hipótesis que contemplan por lo que, si las actoras no revelan las razones por las cuales estiman que se violentan los dispositivos normativos del partido expuestos en la convocatoria, es inconcuso concluir que sus agravios devienen como inoperantes.
35. Finalmente, en su determinación, la CJ determinó con respecto a la medida cautelar solicitada por las promoventes que dado que las actividades que buscan suspender son de índole partidista, ello hace evidente que la negativa de esa petición porque no se trata de actos que no puedan ser reparables.
B. Motivos de agravio
36. Las promoventes tienen como pretensión fundamental que se revoque la resolución impugnada y, por lo tanto, se deje sin efectos la convocatoria emitida por la CONECEN, en específico por la falta de incluir el criterio de “alternancia paritaria” en la convocatoria; que la promovente entiende como que las fórmulas participantes en dicha elección sean exclusivamente encabezadas por mujeres. En su demanda, las actoras manifiestan:
El acto impugnado vulnera los principios de legalidad y certeza jurídica en contravención de los artículos 1, 14, 16, y 41 fracción I, de la Constitución federal.
Al emitir la convocatoria, la CONECEN no tomó en cuenta los escritos de ocho y trece de julio de dos mil veinticuatro, respectivamente, enviados por la promovente, y no implementó el criterio de “alternancia paritaria”, de tal forma que las fórmulas participantes en dicha elección sean exclusivamente encabezadas por mujeres.
Para la CJ y para la CONECEN sólo existe el principio de paridad de género en su concepción horizontal, desconociendo su concepción vertical.
Para la responsable, la aplicación del concepto de equidad de género, es únicamente para que las mujeres tengan la posibilidad de postularse como candidatas, sabiendo de antemano de que durante los ochenta y cinco años de existencia del PAN, ninguna mujer ha sido presidenta, por lo que es indispensable la alternancia de género en los términos planteados en la petición pues sólo así se podrá hacer efectivo el derecho de las mujeres y se dará operatividad a las normas contempladas en los tratados internacionales.
Las reformas constitucionales que el propio partido ha impulsado en materia de paridad no tienen como finalidad únicamente garantizar la participación política, sino que están orientadas a lograr la representación política de las mujeres, lo cual significa que, además de alcanzar el acceso al poder y la toma de decisiones de las mujeres, se tenga la posibilidad real de que sus intereses sean representados.
El que la responsable entienda que el concepto de “alternancia de género”, se cumple mediante una regla partidista de alternancia por género entre presidencia y secretaria general, es un fraude a la ley y resulta incongruente, doloso, discriminatorio e insuficiente para lograr el objetivo de que sea una mujer quien ocupe el cargo de presidenta del CEN.
La resolución impugnada es contradictoria porque por un lado indica la necesidad de aplicar para algunos casos la alternancia de género, pero por la otra indica que la legislación estatutaria del PAN no prevé la regla de alternancia para la elección del CEN en los términos que pretende la promovente.
El que la responsable sugiera en su resolución falta de “legitimidad” de la medida propuesta y la discriminación a los hombres, es insuficiente para no querer adoptar medidas para que una mujer logre ser electa presidenta del CEN, si esto se deriva de una acción que privilegie la “alternancia de género”, incluso si se registra bajo la acción afirmativa regulada por la convocatoria, va en contra del reconocimiento efectivo para dar operatividad a la igualdad por paridad de género y paridad en todo consagrada en la Constitución federal y en los tratados y convenciones internacionales de las cuales México es parte.
Manifiesta que hace suyos por analogía los criterios expresados por la Sala Superior en los expedientes SUPJDC-74/2023 y acumulados y SUP-REC-578/2019 y acumulados.
C. Pretensión y causa de pedir
37. De la lectura del medio de impugnación se advierte que la pretensión de las actoras es que se revoque la resolución impugnada y, por lo tanto, se deje sin efectos la convocatoria a efecto de que se emita otra en la que se prevea como acción afirmativa a favor de las mujeres en el proceso electivo interno para seleccionar, entre otros cargos, al titular de la Presidencia del CEN, que solo pueda tener como válidas las fórmulas encabezadas por mujeres, a efecto de que necesariamente sea electa una persona de ese género como presidenta del citado órgano intrapartidista.
38. Su causa de pedir la sustenta en dos aspectos fundamentales: i) existe un deber constitucional y convencional de paridad que establece la necesaria alternancia entre los géneros para efecto de que las mujeres puedan ocupar los cargos de más alto nivel, y ii) que el PAN no implementó una autentica acción afirmativa.
IX. ESTUDIO DEL FONDO DE LA LITIS
A. Tesis de la decisión
39. A juicio de esta Sala Superior los conceptos de agravio expresados por las promoventes resultan infundados, en atención a que la implementación de las acciones afirmativas para garantizar la paridad de género en la elección de la dirigencia partidista para el periodo dos mil veinticuatro–dos mil veintisiete (2024-2027), permitió el registro de una fórmula cabezada por una mujer para contender como candidata a la Presidencia del CEN,, por lo que no resultaría dable afectar un proceso electivo que se presume ha generado igualdad sustantiva y de oportunidades entre las fórmulas registradas para la elección interna, lo que, incluso, iría en detrimento del derecho de la mujer que participa para ese cargo partidista.
B. Marco normativo
a) Obligación de juzgar con perspectiva de género
40. La Suprema Corte de Justicia de la Nación[11] estableció un método para juzgar con perspectiva de género, el cual prevé que las personas juzgadoras deben:[12]
Identificar si existen situaciones de poder que por cuestiones de género den cuenta de un desequilibrio entre las partes.
Cuestionar los hechos y valorar las pruebas desechando cualquier estereotipo o prejuicio de género.
Si el material probatorio no es suficiente, ordenar las pruebas necesarias.
De detectarse la situación de desventaja por cuestiones de género, cuestionar la neutralidad del derecho aplicable, así como evaluar el impacto diferenciado de la solución propuesta para buscar una resolución justa e igualitaria de acuerdo al contexto de desigualdad por condiciones de género.
Aplicar los estándares de derechos humanos; y
Procurar un lenguaje incluyente.
b) Principio de paridad en el Estado Mexicano
41. El seis de junio de dos mil diecinueve se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman los artículos 2, 4, 35, 41, 52, 53, 56, 94 y 115; de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de paridad entre géneros, reforma constitucional conocida como “paridad total”. En virtud de tal decreto se dotó de nuevo contenido a los siguientes artículos de la Constitución federal:
Artículo 35, que estableció como derecho de la ciudadanía el poder ser votada en condiciones de paridad para todos los cargos de elección popular.
Artículo 41, que impuso como una finalidad de los partidos políticos, fomentar el principio de paridad de género.
Artículo 56, que estableció el principio de paridad de género en la elección de senadurías por el principio de representación proporcional.
Artículo 115, fracción I, que determinar que las elecciones de los Municipios se regirán conforme al principio de paridad.
42. Cabe destacar que en el proceso legislativo para la reforma a la Constitución general se emitieron dos opiniones, en las que se definía la paridad de género en los siguientes términos[13]:
La paridad no es otra cosa más que reconocer que las mujeres tenemos el derecho de formar parte de todas las decisiones públicas de este país, desde la presidencia municipal, pasando por las gubernaturas y por supuesto, los gabinetes a nivel federal y en esos gabinetes, pero también requerimos mujeres en los espacios donde se deciden los juicios, queremos mujeres ministras, mujeres juezas, mujeres magistradas, queremos mujeres en los órganos constitucionales, queremos mujeres en todos los espacios donde se toman decisiones públicas. [14]
43. Asimismo, se debe precisar que el Decreto de reforma constitucional mencionado estipuló en sus artículos Segundo, Tercero y Cuarto Transitorios con toda precisión:
44. En acatamiento a lo mandatado por la Constitución federal, el trece de abril de dos mil veinte se expidió el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, de la Ley General de Partidos Políticos, de la Ley General en Materia de Delitos Electorales, de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, mediante el cual el Congreso de la Unión cumplía con lo ordenado mediante la reforma constitucional de paridad en todo del año dos mil diecinueve.
45. Ahora bien, mediante el Decreto de trece de abril de dos mil veinte, el Congreso de la Unión definió en el artículo 3, numeral 1, inciso d bis) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales lo que debe entenderse por paridad de género, para quedar de la siguiente manera:
d bis) Paridad de género: Igualdad política entre mujeres y hombres, se garantiza con la asignación del 50% mujeres y 50% hombres en candidaturas a cargos de elección popular y en nombramientos de cargos por designación; [Énfasis añadido]
c) Mecanismos para alcanzar la paridad de las mujeres en el acceso a los cargos
46. Los mecanismos o instrumentos que se han adoptado para disminuir la desventaja estructural a la que se enfrentan las mujeres para acceder a los cargos son las medidas compensatorias y las acciones afirmativas, que migraron de un sistema de cuotas a un esquema constitucional de paridad —iniciado con la reforma constitucional de dos mil catorce y perfeccionado con la reforma de dos mil diecinueve conocida como “Paridad en Todo”—.
47. El concepto de paridad que se ha introducido principalmente en los sistemas político-electorales de América Latina,[15] empieza a caracterizarse como una medida permanente, esencial para la legitimidad de la democracia, dejando de identificarse con el concepto de medidas especiales de carácter temporal. Así, la democracia paritaria se inserta “en un proyecto cuya meta es la desarticulación cultural de los sexos en clave de asignación de roles […] tanto en el espacio público como en el privado”,[16] lo que pasa necesariamente por el concepto de paridad electoral.
48. En el Consenso de Quito, Punto 17, se acordó que la paridad es un mecanismo propulsor de la democracia y constituye una meta para erradicar la exclusión estructural de las mujeres, con la finalidad de “alcanzar la igualdad en el ejercicio del poder, en la toma de decisiones, en los mecanismos de participación y representación social y política” pero también “en las relaciones familiares […], sociales, económicas, políticas y culturales”[17].
49. La Plataforma de Acción de la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer en Beijing (mil novecientos noventa y cinco) adoptó como uno de los compromisos de los gobiernos participantes fue establecer objetivos concretos para alcanzar el equilibrio entre hombres y mujeres, y de ser necesario, adoptar “medidas positivas a favor de la mujer, en todos los puestos gubernamentales y de la administración pública”[18].
50. Por su parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos resaltó la importancia de la paridad de género en la representación política, reconociendo que si bien las medidas implementadas por los Estados han incrementado la participación política de las mujeres en los cargos públicos, recomendó implementar medidas necesarias para su plena incorporación, a través de medidas especiales y temporales que permitan alcanzar la paridad[19].
51. El Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer estableció que los Estados Partes están obligados a introducir medidas especiales que tengan por objeto alentar la participación plena y efectiva de las mujeres, en condiciones de igualdad respecto de los hombres, en la vida pública de sus sociedades[20].
52. En ese sentido, la doctrina ha considerado que la paridad tiene por objetivo, garantizar una participación equilibrada de mujeres y hombres en todos los ámbitos de la sociedad, particularmente, en la toma de decisiones, la práctica paritaria, se traduce como la apertura de mayores espacios de participación política de las mujeres, es decir, implica que mujeres y hombres deben tener un porcentaje de cargos de representación popular y de toma de decisiones equivalente al porcentaje de la población que representan —Larralde y Ugalde—[21].
C. Decisión
53. A juicio de este órgano colegiado lo alegado por las actoras resulta infundado e inoperante.
54. De manera inicial, cabe señalar que el PAN realizó una reforma a sus estatutos partidistas, entre otros, en el tema de la paridad, cuya procedencia constitucional y legal aprobó el Consejo General del INE mediante resolución del abril de 2023[22].
55. En adición, cabe resaltar que están acreditados y no son controvertidos los siguientes hechos:
El veintidós de julio de este año, la secretaria de Promoción Política de la Mujer y presidenta de la Comisión de Atención a la Violencia Política del CEN del PAN dirigió escrito al presidente del CEN mediante el cual propuso la adopción de una acción afirmativa para el proceso de renovación del Comité Ejecutivo Nacional, consistente en que en el caso de que una o más mujeres decidan participar como candidatas a la Presidencia del aludido órgano de dirección y ninguna alcance el umbral de firmas de respaldo requeridas para participar se le permita participar como candidata a quien alcance el mayor porcentaje de firmas.
Derivado de lo anterior, el seis de agosto de este año, se publicó en los estrados del CEN del PAN, el acuerdo emitido por ese órgano partidario mediante el cual se aprobó la acción afirmativa para garantizar la paridad de género en la elección de la dirigencia partidista para el periodo dos mil veinticuatro–dos mil veintisiete (2024-2027), al tenor del siguiente punto de acuerdo:
ÚNICO: En el caso de que una o más mujeres militantes decidan participar como candidatas a la Presidencia del Comité Ejecutivo Nacional, y no existiera alguna que alcance el umbral de firmas de respaldo requeridas para participar en la elección del Comité Ejecutivo Nacional que se renovará para el periodo 2024-2027, deberá participar en dicha elección como candidata, la mujer que alcance el mayor porcentaje de firmas, teniéndose así por cumplida la exigencia de inscripción. [Énfasis añadido]
Siendo existente, válida y vigente la acción afirmativa anterior, el diecinueve de agosto de dos mil veinticuatro, se publicó en los estrados electrónicos del CEN el acuerdo mediante el cual se expidió la Convocatoria para la elección de las personas que ocuparán la Presidencia, Secretaría General y siete integrantes del CEN del PAN, en la cual se reiteró la acción afirmativa referida en el punto que antecede.
Con base en lo anterior, el veinticinco de septiembre de dos mil veinticuatro se registraron dos personas para contender en la elección interna, siendo una de ellas una mujer, Adriana Dávila Fernández, quien presentó sesenta y ocho (68) firmas de apoyo, de las que se validaron cincuenta (50).
Por tanto, al ser evidente que no había alcanzado el número de apoyos necesarios para ser registrada, se actualizó el supuesto de la norma intrapartidista que contiene la acción afirmativa, razón por el cual por acuerdo CONECEN-09/2024, se le otorgó el registro como candidata.
56. A la fecha que se resuelve la presente impugnación, esa norma no solo ha estado vigente, sino que ha sido ha sido eficaz, dado que con base en ella se registró a la única mujer que expresó su deseo de competir en el proceso de renovación de la Presidencia del CEN.
57. En efecto, Adriana Dávila Fernández fue la única mujer que decidió participar en el proceso electivo interno, que logró su registro con base en la acción afirmativa y que ha estado ejerciendo actos proselitistas.
58. Lo anterior pone de relieve que la acción afirmativa aprobada el seis de agosto por el CEN, ha permitido a Adriana Dávila Fernández competir, sin discriminación alguna, en igualdad de circunstancias con la otra persona registrada para el cargo de la Presidencia del CEN que es un hombre.
59. Así, ante el contexto referido, esta Sala considera que existe la presunción de que el proceso electivo intrapartidista, hasta la fecha de resolución de este juicio, ha transcurrido en una situación de igualdad.
60. Además, se debe tomar en consideración que la acción implementada ha beneficiado a la única mujer que decidió participar en el proceso interno de elección de la persona que ocupará la Presidencia del CEN, por lo que de acceder a la pretensión de las actoras se iría en detrimento del derecho de Adriana Dávila Fernández.
61. Por tanto, al estar cumplido en los hechos el principio de paridad en la participación y postulación de mujeres y hombres, el cual se complementa con el principio democrático inherente a la elección que se celebrará, se puede concluir que el actuar del PAN al emitir su acción afirmativa basada en los principios de autoorganización y autodeterminación, con base en sus disposiciones estatutaria y en los acuerdos tomados por la propia CONECEN, respetó y otorgó en los hechos eficacia y vigencia al principio de paridad.
62. Conforme a lo expuesto, es que no les asiste razón a las actoras para dejar sin efectos la convocatoria para la renovación de integrantes del CEN del PAN, máxime que, como se ha dejado asentado, la confirmación que realiza la CJ a la validez de dicha convocatoria, no vulneró el principio de paridad en su vertiente de la debida fundamentación y motivación.
63. Por otra parte, se considera inoperante el argumento de las actoras relativo en a que la CONECEN no tomó en cuenta los escritos de ocho y trece de julio de dos mil veinticuatro, dado que el acto aquí controvertido es le resolución de la CJ, que resolvió el juicio de inconformidad promovido por María del Rosario Castro Lozano, de ahí que no resulte válido pretender controvertir un acto diverso.
64. Tampoco le asiste razón a las actoras en cuanto a que se desconoció la paridad en su concepción vertical y se dejó de aplicar la doctrina nacional e internacional en la materia, ya que la aplicación del principio de paridad de género, en los términos realizados mediante las acciones afirmativas contenidas en la convocatoria, no implica su ilegalidad ni que una sea mejor a la propuesta realizada por las partes actoras, sobre todo, si se tiene en cuenta que su implementación para la renovación de la Presidencia, la Secretaría General y siete integrantes del CEN, constituye la primera experiencia para lograr la paridad establecida estatutariamente. Como consecuencia de lo anterior, es inoperante lo alegado en cuanto a que la acción afirmativa implementada no garantiza la paridad sustantiva en la elección por la Presidencia del CEN.
65. De igual forma no le asiste razón a las actoras en cuanto a que la resolución es incongruente, en los términos en que lo alegan. En efecto, por un lado, las acciones afirmativas implementadas abarcaban los diferentes cargos partidistas a renovar, dado que la convocatoria respectiva dispuso que: i) La Presidencia y la Secretaría General del CEN recayera en géneros distintos; ii) La planilla de siete integrantes que se presente no tendrá más de cuatro del mismo género; y iii) En el proceso de elección, si una o más mujeres militantes deciden participar como candidatas a la Presidencia del CEN, y ninguna alcanza el umbral de firmas de respaldo requeridas[23], se concederá el registro a la mujer que alcance el mayor porcentaje de firmas. Por otro lado, precisamente, la aplicación de dichas medidas ha hecho factible que una mujer compita por la presidencia del CEN.
66. Asimismo, se considera inexacto lo alegado en cuanto al supuesto fraude a la ley, ya que, mediante una acción afirmativa adoptada con perspectiva de género, existe el registro de una mujer para contender por la presidencia del CEN.
67. Por las razones anteriores, en vista de que lo alegado por las actoras se calificó como infundado e inoperante, es de concluir que se deba confirmar el acto controvertido.
D. Vinculación al PAN
68. No obstante la confirmación del acto impugnado y de lo infundado e inoperante de los agravios, esta Sala Superior considera que el PAN debe ajustar su normativa intrapartidista, a efecto de que, en uso de sus derechos de autoorganización y autodeterminación, modifique sus documentos básicos a fin de que establezca un mecanismo efectivo, como puede ser la alternancia de género que, en la próxima elección interna, garantice de manera eficaz el acceso de las mujeres al desempeño de la Presidencia del Comité Ejecutivo Nacional, en congruencia con el efecto útil del principio constitucional de paridad.
69. Lo anterior dado que los partidos políticos tienen el deber de garantizar el principio de paridad, aunado a que esta Sala Superior ha reiterado esa obligación, la cual se garantiza de diversas formas, y puede ser aplicada tanto para la postulación de las candidaturas como para la integración de sus órganos intrapartidistas, ello mediante la implementación de medidas específicas que les permitan a las mujeres no solo participar en el proceso sino acceder de manera efectiva a los más altos cargos al interior delos institutos políticos.
70. Lo antes expresado quedó contenido claramente en la jurisprudencia 20/2018, de rubro: “PARIDAD DE GÉNERO. LOS PARTIDOS POLÍTICOS TIENEN LA OBLIGACIÓN DE GARANTIZARLA EN LA INTEGRACIÓN DE SUS ÓRGANOS DE DIRECCIÓN”,[24] que estipula que los institutos políticos deben garantizar la participación efectiva de ambos géneros en la integración de sus órganos de dirección, así como promover la representación igualitaria entre mujeres y hombres dentro de sus estructuras internas.
71. En este sentido, se debe resaltar que, atendiendo a la realidad que impera en el PAN respecto de las personas que han ocupado la Presidencia del CEN desde su fundación, y tomando en consideración que el principio constitucional de paridad también les obliga, deberá implementar medidas idóneas en sus documentos básicos para paliar toda desigualdad de hecho, en uso de sus derechos de autodeterminación y autoorganización, los cuales, para el caso, no resultan ilimitados, sino que deben ajustarse al mandato del Pacto Federal, como se corrobora a partir de la facultad del Consejo General del INE de declarar la procedencia constitucional y legal de las reformas estatutarias (artículo 25, párrafo 1, inciso l<) de la LGPP.
72. Lo anterior deberá ser analizado y discutido en las instancias intrapartidistas correspondientes, tomando en consideración los siguientes criterios jurisprudenciales de esta Sala Superior:
Jurisprudencia 30/2014 en la que se sostiene, en esencia que las acciones afirmativas tienen como objeto y fin hacer realidad la igualdad material y, que dichas acciones constituyen una medida compensatoria para situaciones que colocan a las mujeres en desventaja, con el propósito de revertir escenarios de desigualdad histórica y de facto que enfrentan en el ejercicio de sus derechos político-electorales.
Jurisprudencia 43/2014, en la que se estableció que las acciones afirmativas establecidas en favor de ciertos grupos y sus integrantes, tales como mujeres, indígenas, entre otros, tienen sustento constitucional y convencional en el principio de igualdad material.
Jurisprudencia 3/2015, en la cual se establece que las medidas a favor de las mujeres están encaminadas a promover la igualdad con los hombres, no son discriminatorias, ya que el establecimiento de un trato diferenciado entre géneros está dirigido a revertir la desigualdad existente, siempre que sean razonables, proporcionales y objetivas, máxime que una vez alcanzado el fin para el cual fueron implementadas cesarán.
73. En ese orden de ideas, las modificaciones normativas que realice el PAN en cumplimiento de esta ejecutoria deberán ser aprobadas con la antelación necesaria para que apliquen en el siguiente proceso electivo interno que tengan, tomando en consideración que deben seguir el proceso legal de validación ante el Instituto Nacional Electoral y las correspondientes impugnación ante este Tribunal Electoral.
E. Efectos
74. En consecuencia, ante lo razonado y motivado con antelación, los efectos de ese juicio son:
a) Confirmar el acto controvertido, ante lo infundado de los agravios expresados en este juicio.
b) Vincular al PAN a efecto de que, en uso de sus de sus derechos de autoorganización y autodeterminación, una vez que concluya al proceso interno de elección en curso y en plena libertad, modifique sus documentos básicos a fin de que establezca un mecanismo efectivo, como puede ser la alternancia de género que, en la próxima elección interna, garantice de manera eficaz el acceso de las mujeres al desempeño de la Presidencia del Comité Ejecutivo Nacional, en congruencia con el efecto útil del principio constitucional de paridad.
Por lo expuesto y fundado, se
X. RESUELVE:
ÚNICO. Se confirma la resolución impugnada.
NOTIFÍQUESE como en Derecho corresponda.
En su oportunidad, archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.
Así, por mayoría de votos, lo resolvieron las magistradas y los magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con el voto en contra de la magistrada Janine M. Otálora Malassis y del magistrado Reyes Rodríguez Mondragón, quienes emiten voto particular. El secretario general de acuerdos quien autoriza y da fe de que la presente resolución se firma de manera electrónica.
Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral. Asimismo, en el acuerdo general 4/2022.
VOTO PARTICULAR QUE EMITE LA MAGISTRADA JANINE M. OTÁLORA MALASSIS EN EL JUICIO DE LA CIUDADANÍA 989 DE 2024[25]
En un contexto en el que la dirigencia del Partido Acción Nacional[26] ha sido ocupada, desde su creación a la fecha, únicamente una vez por una mujer; este caso planteó la necesidad de definir si es o no suficiente la acción afirmativa aprobada en la convocatoria para la renovación de la dirigencia de ese partido o si debía implementarse una medida que hiciera efectiva la paridad. Ello, tomando en cuenta que la jornada tendrá lugar el próximo 10 de noviembre.
Por tanto, de ningún modo cuestionó si la paridad debe permear o no en el máximo órgano de dirigencia del partido (tema bastante zanjado) sino que lo que se debía definir era si se tenía que implementar una medida para hacerla efectiva y si esa medida es la que proponía la actora, es decir, la alternancia materializada con fórmulas exclusivas de mujeres para este proceso, de forma que se garantizara que la presidencia del PAN la ocupara una mujer.
Emito el presente voto particular porque si bien comparto el mantenimiento de la convocatoria y de la acción afirmativa, me separo de los argumentos que llevaron a la mayoría a esa conclusión. Asimismo, me separo de la sentencia porque desde mi perspectiva jurídica, esta Sala Superior debió ordenar de manera contundente que se tomaran las medidas pertinentes para garantizar la alternancia de forma que, si en esta elección quedaba electo un hombre, la próxima dirigencia del partido la ocupara una mujer.
Finalmente, me parece pertinente reiterar en este voto las razones por las que me opuse a la propuesta original presentada en el Pleno.
1. Contexto. Este asunto se originó porque una militante del PAN solicitó al presidente de su partido que en el proceso de renovación del Comité Ejecutivo Nacional se aplicara la alternancia a fin de garantizar la paridad y que, en consecuencia, las fórmulas participantes fueran encabezadas exclusivamente por mujeres.
La convocatoria en cuestión incluyó como acción afirmativa que, en caso de que una o más mujeres militantes decidieran participar como candidatas a la Presidencia del CEN, y no existiera alguna que alcance el umbral de firmas de respaldo requeridas, participaría como candidata la mujer que alcanzara el mayor porcentaje de firmas.
En consecuencia, la militante acudió a la Comisión de Justicia reiterando su solicitud de que se aplicara la alternancia. Ese órgano partidista confirmó la convocatoria[27], al considerar que sí se implementó una acción afirmativa suficiente para garantizar la paridad. Ante ello, el 13 de septiembre de este año, la militante acudió ante esta Sala Superior.
2. Decisión mayoritaria. Luego de la discusión del proyecto originalmente propuesto al Pleno, la mayoría de quienes lo integran decidió confirmar la resolución partidista y calificar infundados e inoperantes los agravios expuestos en esta instancia porque las acciones afirmativas implementadas por el PAN permitieron de manera eficaz la participación de las mujeres en condiciones de igualdad con los hombres.
Se concluyó que los agravios eran infundados porque la implementación de la acción afirmativa permitió el registro de una fórmula cabezada por una mujer para contender como candidata a la Presidencia del CEN, por lo que no se podría afectar un proceso electivo que se presume ha generado “igualdad sustantiva y de oportunidades” entre las fórmulas registradas para la elección interna, lo que, incluso, iría en detrimento del derecho de la mujer que participa para ese cargo partidista.
Asimismo, se vinculó al PAN para que, en el marco de su autoorganización y autodeterminación, concluido el proceso interno de elección en curso, modifique sus documentos básicos para establecer “un mecanismo efectivo, como puede ser la alternancia de género que, en la próxima elección interna, garantice de manera eficaz el acceso de las mujeres al desempeño de la Presidencia del Comité Ejecutivo Nacional, en congruencia con el efecto útil del principio constitucional de paridad”.
3. Mi postura respecto al caso y razones por las que me separo de la sentencia aprobada. A partir del contexto del asunto, se debe tomar en cuenta que la acción afirmativa adoptada por el partido es correcta, pero se debe hacer notar que claramente es tardía (es la primera vez que se implementa una medida afirmativa pese a la evidencia de que sólo una mujer ha ocupado ese cargo) e insuficiente porque no necesariamente conducirá a que la dirigencia del partido la ocupe una mujer, lo que, dadas las presidencias recaídas casi exclusivamente en varones, es indispensable.
Tomando en cuenta que el partido sí adoptó una medida para garantizar la inscripción de mujeres en el proceso y el hecho de que la jornada electoral tendrá lugar el próximo diez de noviembre, me parecería pertinente ordenar al partido implementar la alternancia (como una medida permanente) y que, en caso de ser un hombre quien resulte electo y ocupe la presidencia en este periodo, necesariamente sea una mujer la que lo haga en el siguiente periodo.
Para garantizarlo, en el siguiente proceso de renovación de dirigencia, la convocatoria tendría que prever que las fórmulas deberán encabezarse invariablemente por mujeres, sumando otras acciones afirmativas que garanticen la participación de las mujeres en el resto de los cargos. A ello se deberían sumar otras medidas que se hagan cargo de la desigualdad estructural que viven las mujeres dentro del partido.
Por ello, afirmar, como se hace en la sentencia, que una acción afirmativa genera condiciones de igualdad[28] desconoce la desigualdad estructural que enfrentan las mujeres[29] y que, en el caso, queda evidenciado con los 50 votos de la única mujer contendiente en contra de los 30,298 que recibió el contendiente varón. Esto demuestra no sólo una desventaja inicial en la contienda sino la necesidad de implementar medidas que permitan detectar las razones por las que sólo una mujer se inscribió para contender y las razones del número de apoyos que recibió. A partir de ello, sería necesario diseñar medidas transformadoras dentro del partido.
Por eso es insuficiente garantizar el registro de una mujer en el proceso, lo que se debe observar, además, es cuáles son las causas de que, hasta el momento, la presidencia del partido únicamente la ha ocupado una mujer y actuar en consecuencia para materializar la paridad.
Esta falta de visión de la desigualdad estructural se refleja también en esta afirmación: “En efecto, Adriana Dávila Fernández fue la única mujer que decidió participar en el proceso electivo interno, que logró su registro con base en la acción afirmativa y que ha estado ejerciendo actos proselitistas”.
Insisto, en un contexto donde desde 1939 únicamente una mujer ha presidido el partido, afirmar que sólo una mujer “decide” participar desconoce las barreras estructurales que podrían subyacer a que, más bien, únicamente una mujer se haya encontrado en posibilidades reales de aspirar al cargo. Así, me parece, la falta de dirigencia femenina no se debe a que las mujeres “deciden” no participar sino a las condiciones existentes para ello.
Por otro lado, me parece que la decisión debió ser clara para ordenar, como en otros asuntos se ha hecho, implementar la alternancia para que, en caso de que, en caso de que un hombre resulte electo, en el próximo proceso electivo definitivamente quede una mujer y así sucesivamente.
Incluso, me parece inaceptable que se justifique el mantenimiento del proceso para no afectar a la mujer inscrita[30] porque independientemente de lo que se decidiera, como en otros casos ha ocurrido, la postulación de la única mujer contendiente podría haber permanecido por orden de esta Sala Superior.
4. Mi postura respecto del proyecto originalmente sometido al Pleno. Desde mi perspectiva, la propuesta se alejaba de los principios que han orientado a esta Sala Superior en la resolución de asuntos en materia de paridad y, por tanto, me alejé decididamente de ella por las razones que expongo a continuación.
En primer lugar, no compartía la afirmación que vincular al PAN a postular exclusivamente mujeres para el cargo de presidencia del CEN implicaría imponerle una medida afirmativa sin sustento jurídico alguno y en contravención al principio de intervención mínima de los órganos electorales en sus asuntos internos[31]. Tampoco compartía que se señalara que del andamiaje constitucional y convencional que rige en el país no se advierte que el principio de paridad imponga el deber a cargo de los partidos de necesariamente elegir en determinado o determinados cargos únicamente a personas del género femenino[32].
Me parece relevante recordar que esta Sala Superior ha avalado una serie de medidas para garantizar la paridad partiendo de que es un principio constitucional que debe materializarse en cualquier tipo de cargo sin importar si es unipersonal. Además, la existencia de una norma específica no ha constituido obstáculo alguno para que esta Sala Superior, en los casos donde se ha planteado la necesidad de materializar la paridad, garantice la participación de las mujeres.
En efecto, la jurisprudencia 20 de 2018, expresamente prevé que “aunque la normativa interna de los partidos políticos no prevea la paridad de género o no la defina expresamente, éstos se encuentran obligados a observarla” en la integración los órganos de dirección partidistas.
Este criterio derivó de una sentencia de 2017[33] donde se estudió la necesidad de que el Partido del Trabajo implementara la paridad en sus órganos de dirigencia, pese a no existir una norma que lo ordenara en términos específicos.
En esa sentencia se expusieron las razones por las que esta Sala Superior considera que la paridad es exigible en la conformación de los órganos de dirigencia partidista.[34]
Además, en esa sentencia se tomó en consideración, como hecho notorio, que la participación de las mujeres en cargos de gobierno interno de los partidos era inferior en comparación con los puestos de elección popular, porque en esos casos sí existen medidas que obligan a cumplir con la paridad. Así, este órgano jurisdiccional ya ha dado cuenta de la necesidad de establecer medidas que garanticen la participación de las mujeres dentro de los partidos políticos, lo que está, además, evidenciado en este caso.
En la misma sentencia se estableció que los partidos “deben ser los primeros interesados en atender la igualdad paritaria hacía el régimen interior, de manera que las mujeres accedan a los cargos directivos e intervengan en su funcionamiento, organización y toma de decisiones”.
En sentido similar se resolvió el recurso de reconsideración 1319 de 2017 vinculado con la paridad en el Partido Socialista, partido local en el estado de Tlaxcala. En ese caso se concluyó que “el principio de paridad de género sí es aplicable en la integración de los órganos de dirigencia del Partido Socialista, sin que esto vulnere su derecho a [la] autodeterminación”.[35]
A ello se suma que, a partir de un asunto del Partido de la Revolución Institucional[36], resuelto en 2019[37], esta Sala Superior emitió una tesis en la que se establece que “[l]os partidos políticos deben observar el principio de paridad de género en sus dos dimensiones, vertical y horizontal, en la integración de todos los órganos partidistas, incluidos los órganos desconcentrados”.[38] Este órgano jurisdiccional arribó a esa conclusión pese a que no existía una norma partidista específica que previera la paridad en la designación de las delegaciones del PRI.
A partir de lo anterior, en la sesión pública de resolución observé que el proyecto original omitía que incluso años atrás no existía legislación en materia de acciones afirmativas, cuotas y paridad pero que se fueron implementando a partir de la interpretación del derecho a la igualdad, de la mano de la normativa internacional, haciéndose cargo de que los derechos de las mujeres no son concesiones y que justamente se tiene que ir avanzando en esquemas que propicien de mejor manera su presencia.
En consecuencia, me aparté decididamente de todas las consideraciones del proyecto que se basaban en la inexistencia de una norma partidista que prevea la posibilidad de que las fórmulas sean encabezadas únicamente por mujeres.
Como señalé, desde mi perspectiva, lo que debe observarse es cómo se ha integrado la dirigencia de ese partido históricamente y determinar si existen razones suficientes que justifiquen una medida que logre materializar la paridad en procesos futuros.
El hecho de que, desde 1939 hasta la fecha, sólo una mujer ha ocupado la dirigencia del partido (y que lo haya hecho apenas en 2014 y por ausencia del hombre que fue votado) es suficiente para justificar una medida que garantice que la ocupe una mujer.
Por ello, me parece que, si bien es de resaltarse la medida adoptada por el partido, es necesario, como señalé, garantizar que sea una mujer quien ocupe la presidencia.
Cabe recordar que esta Sala Superior[39] ha destacado que “la alternancia en la presidencia de los órganos de dirección constituye un mecanismo fundamental para combatir la discriminación histórica hacia las mujeres, ya que les permite acceder a los espacios públicos que cuentan con mayor visibilidad y las coloca en los espacios de toma de decisiones, materializando así no solamente la paridad simbólica, sino también la sustantiva”.
En segundo lugar, también me aparté de las consideraciones del proyecto original donde se afirmaba que no deben afectarse los derechos de los hombres.
En efecto, el proyecto refería[40] que no es válido asumir que la única solución es la propuesta por las actoras, toda vez que ello implicaría (como resolvió el partido) una posible colisión de derechos, principios o la nulificación del derecho de los hombres a participar en esta elección intrapartidista, sin que se advierta una razón que implique única y necesariamente la exclusión del género masculino de la posibilidad de ser sometido al escrutinio de la militancia para la determinación de la presidencia del CEN.
De verdad me sorprende que este tipo de consideraciones regresaran al Pleno que ha materializado la paridad e incluso, por ejemplo, ha validado convocatorias exclusivas para mujeres[41] y que ha señalado que la paridad siempre debe interpretarse de manera que beneficie a las mujeres[42], que no puede decirse que la paridad se traduzca en discriminación[43] hacia los hombres[44] y que las reglas para garantizar la paridad se construyeron a partir de la lucha de las mujeres para acceder a espacios de los que por mucho tiempo fueron excluidas.
En ese sentido, esta Sala Superior ha destacado reiteradamente que los principios, normas y reglas establecidas en beneficio de aquellas personas que han sido subrepresentadas e invisibilizadas no pueden trasladarse a los hombres. No puede hablarse de discriminación a los hombres como resultado de la materialización de la paridad porque la normativa, jurisprudencia y argumentos construidos para corregir y modificar la invisibilización, exclusión y subrepresentación de las mujeres no pueden aplicarse para quienes se han encontrado en una situación privilegiada e incluso, en algunos casos, han perpetuado esa situación de exclusión, es decir, los hombres[45].
A ello se suma que este órgano jurisdiccional[46] ha previsto que no toda distinción de trato es discriminatoria, pues para ello ese trato debe ser arbitrario y afectar derechos humanos mientras que la paridad constituye una distinción razonable, proporcional y objetiva que cumple con un mandato constitucional.
En tercer lugar, me aparté del proyecto original porque no se hacía cargo del criterio de integración histórica[47] para determinar que era procedente aplicar en el caso la alternancia de género, lo que, por ejemplo, ocurrió en la definición del género de la presidencia del Instituto Nacional Electoral[48] o en la confirmación de la convocatoria exclusiva para mujeres para ocupar la presidencia del OPLE del Estado de México[49].
Para aplicar la solicitud de las militantes, me parecía suficiente la razón de que al momento la dirigencia del PAN ha sido ocupada casi exclusivamente por hombres, con independencia de que este partido haya postulado mujeres a la presidencia de la República, o que existan dirigentes estatales que sean mujeres.
A ello se suma que la alternancia ya ha sido aplicada a consejerías de un partido político, por lo que no vería razón para no hacerlo en este caso[50].
Finalmente, en el proyecto original se afirmaba que el PAN garantizaba “mínimamente” la participación de las mujeres[51]. Desde mi perspectiva, y desde lo que creo que ha sido criterio de este órgano jurisdiccional, la participación de las mujeres no se garantiza de forma mínima, sino de forma efectiva que no se acota a un 50-50. La participación de las mujeres es un derecho y no una concesión.
Estas son las razones que me llevaron a disentir de la propuesta original, así como de la sentencia mayoritaria.
Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral. Asimismo, en el acuerdo general 4/2022.
VOTO PARTICULAR QUE EMITE EL MAGISTRADO REYES RODRÍGUEZ MONDRAGÓN EN RELACIÓN CON EL JUICIO DE LA CIUDADANÍA SUP-JDC-989/2024 (PARIDAD DE GÉNERO EN LA RENOVACIÓN DE LA PRESIDENCIA DEL COMITÉ EJECUTIVO NACIONAL DEL PAN PARA EL PERIODO 2024-2027)[52]
No comparto la decisión de la sentencia en este juicio de la ciudadanía, ya que, en mi concepto, es fundado el reclamo planteado por las militantes del PAN, en el sentido de que en la convocatoria para la renovación de la presidencia y personas integrantes del Comité Ejecutivo Nacional del PAN se omitió adoptar una medida afirmativa efectiva para asegurar el acceso de una mujer en la elección y designación de su dirigencia nacional.
Por lo tanto, considero que se justifica reponer el proceso, para que, en el caso concreto, se emita nuevamente una convocatoria en el que se establezca que las fórmulas participantes deberán encabezarse exclusivamente por mujeres. Dicha medida es la única que advierto que, en el actual proceso, permitiría hacer efectivo el mandato constitucional de paridad de género en ese órgano de dirección y garantizar que la persona titular de la presidencia del partido sea una mujer.
A continuación, expondré las razones que sustentan este voto particular.
Contenido
2. Decisión de la Sala Superior
3. Razones que sustentan mi disidencia
3.2......................La política paritaria al interior de los partidos políticos
3.3 La naturaleza y las funciones de los partidos políticos
3.3.1 El derecho de asociación política y los límites constitucionales
3.4.............No es indispensable que las acciones afirmativas estén previstas
La controversia se originó a partir de la petición que realizaron diversas militantes del PAN a las personas integrantes del Consejo Nacional a efecto de que en el proceso electivo intrapartidista para la renovación del CEN se garantizara la paridad sustantiva en la convocatoria, de tal manera que las fórmulas participantes sean encabezadas exclusivamente por mujeres, porque el partido, desde su fundación, siempre ha sido dirigido por hombres.
Al emitirse la convocatoria, no se aplicó la acción afirmativa en los términos solicitados por lo que se controvirtió ante la Comisión de Justicia partidista, órgano que determinó confirmarla porque, a su juicio, sí se implementó una acción afirmativa que resultaba suficiente para garantizar la paridad sustantiva.
Esta medida consiste en que, en caso de que ninguna mujer alcance el umbral de firmas de respaldo requeridas, se tendrá por cumplido el requisito de firmas de apoyo de la militancia para aquella planilla encabezada por una mujer que más se haya acercado al porcentaje requerido, con el fin de garantizar su participación como candidatas a la presidencia del CEN. Además, señaló que en la convocatoria se estableció que las fórmulas registradas para la Presidencia y la Secretaría General se debían integrar por géneros distintos.
Inconforme, la parte recurrente acudió a esta Sala Superior, ya que, en su opinión, las medidas establecidas en la convocatoria son insuficientes para garantizar la paridad de género de forma efectiva en la presidencia del partido, por lo tanto, piden que se ordene al PAN que se emita la medida que solicitó, es decir, que sólo se permita el registro de fórmulas encabezadas por mujeres, para que necesariamente sea una persona de ese género quien acceda a la titularidad de su presidencia.
2. Decisión de la Sala Superior
En la sentencia se confirmó la determinación de la Comisión de Justicia, al considerar que las acciones afirmativas que implementó el PAN otorgaron en los hechos eficacia y vigencia al principio de paridad, ya que permitieron de manera eficaz la participación y postulación de una mujer sin discriminación alguna en igualdad de circunstancias.
Por lo tanto, se determinó que no era posible afectar un proceso electivo en el que se presume la existencia de igualdad sustantiva y de oportunidades entre las fórmulas registradas, asimismo, la acción afirmativa benefició a la única mujer que decidió participar en el proceso interno, por lo tanto, atender la pretensión de las actoras iría en detrimento del derecho de Adriana Dávila Fernández, actual candidata a la presidencia del partido. Además, se consideró inexacto el planteamiento en cuanto al fraude a la ley, ya que, mediante la acción afirmativa, existe un registro de una mujer.
No obstante, atendiendo la realidad que existe en el partido desde su fundación y el principio de paridad de género, se vinculó al PAN para que modifique sus documentos básicos. En esa modificación deberá establecer un mecanismo efectivo –como puede ser la alternancia de género– para que en la próxima elección interna se garantice de manera efectiva el acceso de las mujeres en el desempeño de la presidencia del CEN. Esta medida debe permitir a las mujeres no solo participar sino acceder de manera efectiva a los más altos cargos al interior del partido.
3. Razones que sustentan mi disidencia
No comparto la decisión de la sentencia en este juicio de la ciudadanía, ya que, en mi concepto, se justifica reponer el procedimiento para que, en el caso concreto, se emita nuevamente una convocatoria en el que se establezca que las fórmulas participantes deberán encabezarse exclusivamente por mujeres. Esto con el fin de hacer efectivo el mandato constitucional de paridad de género en ese órgano de dirección y garantizar que la persona titular de la presidencia del partido sea una mujer.
Lo considero así, ya que: 1) se advierte que en el partido se han excluido a las mujeres en la presidencia del partido, es decir, en el cargo de más alto rango y relevancia política, porque, desde su fundación, el partido siempre ha sido dirigido por hombres; 2) la reforma constitucional y legal de “paridad en todo” obliga a los partidos políticos a garantizar ese mandato en sus órganos de dirección y eso abarca la presidencia del partido; 3) el partido no ha incorporado políticas efectivas de inclusión y las medidas afirmativas establecidas actualmente en su proceso de renovación son insuficientes para erradicar la exclusión de las mujeres en el acceso a la presidencia del partido; 4) en el caso concreto, se justifica la intervención de esta Sala Superior para limitar el derecho de autoorganización del PAN en la renovación de su presidencia –al ordenar una convocatoria exclusiva para mujeres– porque se advierte que este, al ser una entidad de interés público, no ha respondido a los fines constitucional y legamente encomendados.
La discriminación de las mujeres se caracteriza por ser de naturaleza estructural, es decir, no se deriva de una práctica concreta y aislada, sino que es producto de acciones sistemáticas y perdurables en el tiempo debido a prácticas sociales complejas y sistemas de creencias que desplazan a las mujeres en diferentes sectores de la sociedad y en diferentes escalas.[53]
Ese desplazamiento, se materializa en la vida diaria de diferentes formas. De acuerdo con estudios publicados por el Banco Mundial, un factor que lo demuestra es la presencia insuficiente de mujeres en las esferas del poder y la política. [54]
A décadas de reconocer el ejercicio de sus derechos civiles y su capacidad política, el problema de discriminación de género en espacios relevantes en la toma de decisiones aún permanece, problema que se refleja en la escasa presencia de mujeres en los órganos de dirección y toma de decisiones de los partidos políticos.
Esa situación ha sido controvertida ante la Sala Superior por militantes de diferentes partidos políticos en sus procesos internos de renovación de sus dirigencias. Por ejemplo, ante esta instancia jurisdiccional algunas de las problemáticas que se han impugnado son: a) la fórmula de la Presidencia y Secretaría General de su Comité Ejecutivo Nacional se integró solo por hombres[55]; b) en la renovación de 16 Comités Directivos de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, solo una planilla fue encabezada por mujeres y esto se reflejó en que en todas las presidencias resultaron electos hombres[56]; c) la Presidencia y la Secretaría de un Comité Ejecutivo Estatal recayeron en hombres, asimismo, de los 15 integrantes de la Dirección Política Estatal, se eligieron a 11 hombres y solo 4 mujeres[57]; d) en la designación de las 20 personas titulares de las delegaciones generales del Comité Ejecutivo Nacional, 19 fueron hombres y 1 mujer[58]; e) en el caso concreto, que las militantes denuncian que la presidencia de su partido siempre ha sido ejercida por un hombre.
Las marcadas diferencias entre mujeres y hombres en las propuestas de los partidos políticos para integrar sus órganos de dirección y de toma de decisión no puede ser un resultado accidental, porque, de otra manera, la presencia entre hombres y mujeres en dichos cargos resultaría aleatoria[59] ni sería materia de controversia frecuente ante esta instancia jurisdiccional.
Así, el bajo índice de mujeres es un presupuesto razonable de la existencia de un problema exclusión al interior del partido político, pues, como se señaló, se parte de la premisa de que esas personas no se excluyen en forma voluntaria y completamente autónoma,[60] por tanto, el hecho de que sean pocas o nulas las mujeres que ejerzan el cargo no puede ser obra de la casualidad.
Al respecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha manifestado que, en la cultura política prevaleciente en los partidos, destacan los estereotipos de género que ponen en duda las capacidades de las mujeres para asumir liderazgos políticos.[61]
Esto cobra sentido con el estudio realizado por el Banco Interamericano de Desarrollo e IDEA Internacional[62] en el que se desprende que, en México, al interior de los partidos políticos, se reproduce lo que se denomina un techo de cristal, que consiste en un entramado de obstáculos invisibles que le impiden a cualquier mujer, altamente calificada, alcanzar posiciones de representación, gestión y coordinación.[63]
Un reflejo de esta situación es el hecho de que en las bases de los partidos políticos es el que concentra un mayor número de mujeres que, incluso, llega casi al 50 %. Sin embargo, en los cargos de liderazgo de los Comités Ejecutivos, la representación de las mujeres es, en promedio, 30 %.[64]
Estos datos no son ajenos al PAN, ya que se advierte que existe un contexto de exclusión para las mujeres al interior de su Comité Ejecutivo Nacional, a pesar de que ellas conforman el 52 % de su padrón de militantes. De la revisión histórica de la integración de ese órgano partidista, se advierte que únicamente una mujer ha ocupado la Presidencia de ese partido y que lo hizo por un periodo de dos meses, actuando como presidenta interina en sustitución del que era entonces presidente. Esto muestra que, desde su fundación hace 85 años, el partido ha sido presidido por hombres. Esta constituye una premisa fáctica central de la argumentación del presente voto.
Aunque, de manera más reciente, la Secretaría General fue ocupada por dos mujeres, previo a esta designación, nunca había participado una mujer en ese cargo, por lo que la participación al interior del máximo órgano de decisión del partido ha sido prácticamente inexistente.
Los partidos políticos constituyen un valioso entorno para que la mujer se desarrolle en la política, la participación y la dirección, por lo tanto, su inclusión en las estructuras partidarias, así como su participación y representación efectiva en estos espacios, resulta trascendental en el ejercicio de sus derechos políticos.[65] De ahí que resulta indispensable erradicar estas prácticas discriminatorias, para que puedan acceder a los cargos directivos y de mayor incidencia en los partidos políticos.
Este compromiso para erradicar las prácticas discriminatorias en contra de las mujeres en la política ha formado parte de la agenda del gobierno en México, principalmente a través de las reformas constitucionales y legales en materia político electoral que buscan integrar a las mujeres en la toma de decisiones políticas, así como a través de las medidas implementadas por las autoridades administrativas o judiciales para revertir las situaciones de desventaja entre hombres y mujeres.
3.2. La política paritaria al interior de los partidos políticos
En la reforma electoral de 2014, se estableció el principio de paridad de género en el artículo 41 de la Constitución general. Este principio constitucional establece la obligación que tienen las autoridades estatales de ofrecer las condiciones adecuadas para que las mujeres puedan acceder, en igualdad de condiciones que los hombres a los cargos públicos de elección popular y de toma de decisiones.
A partir de ese momento, el principio de paridad de género se ha ido extendiendo de manera significativa, generando mejores condiciones para que las mujeres puedan acceder efectivamente a esos cargos.
El 6 de junio del 2019 y el 13 de abril del 2020, se aprobaron dos reformas que no solo vinieron a reforzar los objetivos buscados con la incorporación del mandato de paridad de género, sino que, además, sentaron los fundamentos de una política paritaria.
La primera de ellas, conocida como la “paridad total”, incorporó, esencialmente, la obligación de que todos los órganos estatales –incluidos los autónomos–, y a todos los niveles, estén conformados paritariamente. La segunda de ellas reforzó los objetivos buscados con la reforma de la “paridad total” relativo a que, en las decisiones que emanan de los órganos estatales y que, por tanto, inciden de forma directa en la ciudadanía, participen hombres y mujeres de forma igualitaria.
Es decir, el objetivo es que las mujeres participen activamente en la toma de decisiones y, con ello, estén incluidas y formen parte de la construcción del proyecto de nación previsto en la Constitución general, el cual se caracteriza por: i) reconocer que, dado el contexto de desventaja histórica, así como de desigualdad estructural que enfrentan las mujeres, la igualdad formal es insuficiente para alcanzar la igualdad de género; ii) implementar medidas afirmativas a fin de corregir estas desventajas y, con ello, transitar hacia una concepción de igualdad sustancial; iii) precisar que, en el caso de las mujeres, si bien se trata de personas en desventaja, no se trata de personas que formen parte de un grupo minoritario. Las mujeres constituyen más de la mitad de la población, de forma que existen motivos adicionales para pensar que una democracia es más sólida cuando asegura que los cargos públicos están integrados paritariamente; iv) asegurar a mujeres en aquellos dominios que históricamente han sido masculinos es una estrategia efectiva para desestabilizar los roles de género.
Cabe señalar que esta política paritaria también trasciende a los partidos políticos, pues más allá de lo que establece la normativa internacional y lo que ha establecido esta Sala Superior, en las reformas de las leyes electorales de 2020 –como la Ley General de Partidos Políticos, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres– se incorporó la obligación de los partidos políticos a observar y garantizar la paridad de género en los espacios de toma de decisiones y en la renovación de sus órganos de dirección, en los siguientes términos:
- Entre los órganos internos de los partidos políticos deberán contemplarse, cuando menos, un comité nacional o local u órgano equivalente, para los partidos políticos, según corresponda, que será el representante del partido, con facultades ejecutivas, de supervisión y, en su caso, de autorización en las decisiones de las demás instancias partidistas; y, en dichos órganos internos, se garantizará el principio de paridad de género. [66]
- Son obligaciones de los partidos políticos conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos; y garantizar en igualdad de condiciones la participación de mujeres y hombres en sus órganos internos de dirección y espacios de toma de decisiones.[67]
- La declaración de principios de los partidos contendrá, por lo menos, la obligación de promover la participación política en igualdad de oportunidades y equidad entre mujeres y hombres; así como la obligación de promover, proteger y respetar los derechos políticos y electorales de las mujeres, establecidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales firmados y ratificados por México.[68]
- El programa de acción determinará las medidas para establecer mecanismos de promoción y acceso de las mujeres a la actividad política del partido, así como la formación de liderazgos políticos;[69] y, en los estatutos establecerán los mecanismos y procedimientos que permitirán garantizar la integración de liderazgos políticos de mujeres al interior del partido.[70]
- Los partidos políticos deberán garantizar el principio de paridad de género en el ejercicio de los derechos políticos y electorales, así como el respeto a los derechos humanos de las mujeres.[71]
- Las autoridades desarrollarán acciones para promover la participación y representación paritaria entre mujeres y hombres dentro de las estructuras de los partidos políticos.[72]
Como se puede advertir de este marco normativo, los partidos políticos desempeñan un papel primordial en el ejercicio de los derechos de participación política de las mujeres, pues son instancias encargadas de reclutar, crear, desarrollar e impulsar los liderazgos de las mujeres para participar en la vida política del país. En ese sentido, son instrumentos determinantes de un sistema democrático para promover transformaciones en la sociedad, así como para garantizar la paridad representativa y la efectiva consolidación del principio de igualdad sustantiva.[73]
En ese sentido, la sola previsión de la paridad de género en los órganos de dirección y del derecho de participación política de las mujeres en condiciones de igualdad es insuficiente para garantizarlos. Así, de una interpretación del mandato de paridad de género a la luz del contexto de discriminación estructural que enfrentan las mujeres al interior de los partidos políticos, se sigue la existencia de una obligación a cargo de los partidos de generar las condiciones para que las mujeres puedan acceder a los cargos directivos y a los puestos de mayor incidencia en los mismos institutos, lo cual debe comprender la adopción de mecanismos o medidas en función de las necesidades que se desprendan del contexto y de otras variables relevantes.
Lo razonado coincide con los estándares de diversos instrumentos internacionales de carácter orientador. Por ejemplo, en el Consenso de Quito se acordó propiciar el compromiso de los partidos políticos para implementar acciones positivas y estrategias de comunicación, financiación, capacitación, formación política, control y reformas organizacionales internas, a fin de lograr la participación paritaria de las mujeres; tomando en cuenta su diversidad en su interior y en los espacios de toma de decisiones[74].
A su vez, desde la adopción de la Declaración y Plataforma de Acción de Beijing se dispusieron, de entre las medidas que debían adoptar diversas organizaciones, incluyendo a los partidos políticos: i) adoptar medidas positivas para conseguir que exista un número decisivo de mujeres dirigentes, ejecutivas y administradoras en puestos estratégicos de adopción de decisiones, y ii) crear o fortalecer, según proceda, mecanismos para vigilar el acceso de la mujer a los niveles superiores de adopción de decisiones.
Por su parte, la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas ha instado a los Estados parte a que alienten a los partidos políticos a que supriman todos los obstáculos que discriminen, directa o indirectamente, en contra de la participación de la mujer, a que desarrollen su capacidad para analizar las cuestiones desde una perspectiva de género y a que adopten las políticas necesarias a fin de promover la capacidad de la mujer para participar plenamente en todos los niveles de la adopción de decisiones dentro de los propios partidos.[75]
Para alcanzar lo anterior, las autoridades estatales tienen la obligación de diseñar e implementar medidas que actúen como instrumentos para hacer efectivo el mandato constitucional de paridad de género, con el fin de modificar los patrones socioculturales de conducta, los prejuicios y prácticas basadas en estereotipos y garantizar que las mujeres accedan a todos los espacios partidistas de los cuales han sido históricamente excluidas.
En congruencia con lo anterior, la Sala Superior, en asuntos en los que se han denunciado exclusión de las mujeres en la renovación de dirigencia de diversos partidos políticos, ha implementado diversas medidas para garantizar la paridad de género en sus órganos de dirección. Por ejemplo, se ordenó que:
a) En las subsecuentes renovaciones de la dirigencia la fórmula de la Presidencia y Secretaría General de su Comité Ejecutivo Nacional debía integrarse de forma mixta;[76]
b) En la renovación de 16 Comités Directivos de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, al menos la mitad debía conformarse con mujeres en sus presidencias;[77]
c) En la dirigencia del partido, en la Presidencia y la Secretaría, así como en la integración de la Dirección Política Estatal debía garantizarse la paridad de género;[78]y,
d) En la designación de las 20 personas titulares de las delegaciones generales del Comité Ejecutivo Nacional, al menos 10 debían recaer en mujeres.[79]
Estas medidas, como parte de la política paritaria, encuentran su fundamento tanto en razones de igualdad sustantiva como por la naturaleza de los partidos políticos en un sistema de gobierno democrático, cuya legitimidad requiere asegurar el acceso de las mujeres en todos los ámbitos.
Por lo tanto, en el caso concreto, resultaría acorde a la línea jurisprudencial de esta Superior que se dictara una acción afirmativa para garantizar que las mujeres tengan un acceso efectivo a la Presidencia del CEN del PAN, puesto que, respecto a la paridad de género en los órganos de dirección, no sería la primera vez que ordenara implementar medidas específicas a un partido político en salvaguarda del principio de paridad de género.
Si bien no hay un precedente idéntico aplicable, es decir, en el que se haya ordenado la emisión de una convocatoria exclusiva para mujeres –al menos no en órganos de dirección, pero sí para la presidencia de autoridades administrativas electorales–, lo cierto es que la medida atiende la lógica de resarcir, de manera específica, la práctica discriminatoria denunciada y de eliminar las barreras que les han impedido a las mujeres acceder a la Presidencia de ese partido durante 85 años.
Así, en el caso concreto, para entender las razones por las que se justifica la incidencia e intervención de esta Sala Superior en el derecho de autoorganización del PAN –mediante la emisión de una convocatoria exclusiva para mujeres para la renovación de su Presidencia–, resulta indispensable reflexionar sobre la naturaleza y las finalidades de los partidos políticos, así como las obligaciones que estos han asumido con la sociedad y con su militancia.
3.3 La naturaleza y las funciones de los partidos políticos
Los partidos políticos son instrumentos que materializan el derecho de asociación política y surgen necesariamente a través de diseños institucionales, por tanto, su importancia se refleja por su reconocimiento en la Constitución general.
La regulación de los partidos políticos en la constitución varía en intensidad. Por ejemplo, en constituciones que aspiran a una “teoría liberal” según Norris, los partidos se conciben como asociaciones privadas a las que se reconoce el derecho a competir libremente en el mercado electoral y a establecer sus propias estructuras y procesos. Desde este punto de vista, toda regulación legal por el Estado o cualquier intervención estatal se contempla como potencialmente dañina o distorsionadora, supresora de la competencia pluralista entre partidos.[80]
Por el contrario, otras constituciones contienen una regulación más detallada de los partidos políticos. La finalidad de estos textos ya no es sólo garantizar el derecho de asociación, sino asegurar otros valores como el democrático y la igualdad. Por tanto, la concepción de los partidos se aleja del modelo liberal antes descrito, ya que este tipo de exigencias limitan la autoorganización de los partidos.[81]
En ese sentido, no es tan importante el calificativo que se les quiera dar a los partidos a la hora de definir su naturaleza, sino la definición de la naturaleza de cada una de las funciones que aquellos puedan desarrollar en el marco de una democracia que, en cuanto tal, es opuesta a las funciones de los poderes estatales.[82]
En México, la Constitución general[83] define a los partidos políticos como entidades, o más específicamente, como organizaciones de ciudadanos de interés público;[84] esa precisión denota claramente que, conforme al texto constitucional, los partidos políticos no son entidades públicas en el sentido clásico, pues no forman parte del Estado, aunque contribuyan a la integración de los órganos de representación política a promover la participación de la ciudadanía en la vida democrática y a posibilitar su acceso al ejercicio del poder público.[85] Es por esta razón que se consideran intermediarios entre el Estado y la sociedad.
Así, la naturaleza de los partidos políticos como entidades de interés público y su finalidad de promover la participación del pueblo en la vida democrática y contribuir a la integración de los órganos de representación se materializan con una serie de funciones de suma relevancia para el sistema de gobierno democrático, de entre ellas:[86]
i. Articulación de demandas sociales: Se realiza en tres pasos captar, procesar y canalizar los requerimientos de sus electores a las áreas competentes. Es decir, permiten procesar las demandas de la ciudadanía y la manifestación de las diversas opiniones sociales.
ii. Reclutamiento político y participación: Las democracias modernas necesitan personal político para desempeñar las funciones de gobierno. El reclutamiento de las personas para ocupar los cargos está, principalmente, en manos de los partidos políticos. El reclutamiento implica el nombramiento de personas a puestos y cargos, la designación de candidaturas a cargos públicos electivos y la formación del personal político.
iii. La movilización de la ciudadanía es otra de las funciones básicas de los partidos. Se refiere a convocar a las personas para involucrarse en la vida política no solamente partidista. Esta acción es especialmente importante en los procesos de desarrollo, en el que se canalizan la necesidad de participar dentro de los conductos institucionales. Los partidos tienen una tarea de convencer a la ciudadanía a participar en las elecciones, pero también en la discusión y en los procesos de toma de decisiones. Una amplia participación en diferentes aspectos de la vida política aumenta la legitimidad del sistema y de los partidos, tanto en gobierno como en oposición.
iv. Conformar sociedades plurales: Los partidos son los articuladores de la relación entre la sociedad civil y el Estado, pues permiten que se expresen tanto intereses nacionales como particulares, pero al existir en pluralidad impiden que los intereses particulares dominen sobre los nacionales. Su función es por tanto indispensable en una sociedad plural en la que los distintos grupos e intereses requieren de participación y representación. Los partidos políticos en plural y en condiciones de una lucha política en igualdad de oportunidades son los mejores catalizadores, propiciadores y garantes de la democracia.
v. Formación de gobierno: La búsqueda de poder constituye su principal razón de ser, en el que los partidos ganadores tienen el derecho de formar gobierno, solos o en coaliciones. De esta manera, los partidos consiguen una mayor influencia sobre la vida política y social del país y la implementación de las políticas públicas adoptadas.
vi. Competencia por el poder político. La competencia por el poder político ha dejado de ser una actividad de periodo electoral para convertirse en una función permanente de los partidos políticos. Estos ya no compiten únicamente en las elecciones sino también en las acciones gubernamentales, en las iniciativas legislativas o en la elaboración de políticas públicas.
En suma, no es posible hablar de democracia sin referirse a los partidos políticos, pues éstos se han constituido en los principales articuladores y aglutinadores de los intereses de la sociedad; desempeñan un papel fundamental en la función de la representación, la agregación y la canalización de los intereses de la ciudadanía; y, es innegable su importancia para las funciones de gobierno. Por eso, dichas fuerzas se conciben como entidades de interés público y la ley les impone requisitos y prohibiciones, destinados a garantizar su lealtad al sistema democrático.
En consecuencia, exigir partidos políticos igualitarios tiene por objeto impedir que un eventual déficit democrático o funcionamiento autocrático de estas organizaciones, se traduzca en una consecuente merma en el mecanismo de la representación política y ponga en peligro el correcto funcionamiento del Estado democrático.[87]
3.3.1 El derecho de asociación política y los límites constitucionales
Las intervenciones estatales a los partidos políticos reclaman la vulneración del derecho a la autoorganización de los partidos políticos, que tiene su base constitucional en el derecho de asociación.
Recordemos que una de las razones por la que los partidos se establecen en textos constitucionales es para garantizar a la ciudadanía el derecho a asociarse para fines políticos, lo que implícitamente conlleva una garantía constitucional para los partidos de evitar que el Estado ponga en riesgo el pluralismo político, imponiendo un partido único y suprimiendo todos los demás.[88]
Es importante destacar que el derecho de asociación tiene cuatro dimensiones: la libertad de creación de partidos político, el derecho de no afiliarse a ninguno de ellos, a la libre autoorganización de estos y los derechos de participación democrática interna de los afiliados.[89]
Con base en esas dimensiones, se puede decir que el derecho de asociación política se configura como un derecho individual y colectivo. Por un lado, el derecho individual de asociación política comprende la facultad que tiene cada ciudadano de participar en la formación de toda clase de entes y organismos cuyo objeto permanente sea la promoción y defensa de intereses, la libertad de crear partidos políticos y al derecho no afiliarse a ninguno de ellos.[90]
Por otro lado, el derecho colectivo de asociación política consiste en que las asociaciones políticas, constituidas o no como partidos políticos, tienen derechos propios e independientes de los derechos individuales de sus asociados. Estos derechos protegen en primer lugar la permanencia de la organización, así como las actividades lícitas que realicen para la consecución de sus objetivos, asimismo, protege la libre autoorganización de los mismo y los derechos de participación democrática interna de los afiliados.[91]
El derecho de asociación en partidos políticos es esencialmente un derecho frente a los poderes públicos en el que sobresale el derecho a la autoorganización, que se define como el derecho a salvaguardar la existencia de un ámbito libre de injerencias de los poderes públicos en su organización y funcionamiento interno.
Sin embargo, es preciso definir qué se debe entender por funcionamiento libre de los partidos políticos en el contexto de un Estado democrático, entonces, además de los valores y objetivos que los partidos proclamen, también es importante analizar cómo se comportan, cómo lidian con los conflictos internos y externos, y como actúan de manera responsable para la ciudadanía que dice representar.
En ese sentido, de acuerdo con el Instituto Nacional Demócrata (NDI por sus siglas en inglés) los estándares mínimos del comportamiento de los partidos políticos en una democracia son, entre otros: el respeto por los derechos humanos; las elecciones legítimas como la base del gobierno; los procesos electorales; el respeto a los otros partidos y la libre competencia; el compromiso con la no violencia; y, gobernar con responsabilidad.[92]
De modo que el ámbito libre de injerencias de los poderes públicos en la organización y funcionamiento interno de los partidos políticos encuentra su límite en el mandato constitucional conforme al cual la organización y funcionamiento de los partidos deben responder a los principios democráticos. Esto implica que los partidos políticos no pueden sustraerse válidamente del orden constitucional al que están necesariamente vinculados, sino que están sujetos a los principios que sustentan un Estado constitucional democrático de Derecho, como la libertad, la igualdad y el pluralismo político.
Así, los partidos difícilmente podrían ser cauce de manifestación de la voluntad popular e instrumentos de una participación de gestión y control del Estado, si sus estructuras y su funcionamiento son autocráticos. En otras palabras, los actores privilegiados del juego democrático deben respetar los principios estructurales y funcionales democráticos mínimos al objeto de que se pueda manifestar la voluntad popular en los órganos del Estado a los que esos partidos acceden.
Además, a diferencia de lo que suele suceder en otros tipos de asociaciones, en el caso de los partidos políticos se justifica el establecimiento de límites y cargas adicionales a los impuestos al resto de las asociaciones, porque precisamente la naturaleza de sus funciones y dada su especial posición constitucional, los partidos gozan de ciertos prerrogativas para llevar a cabo sus actividades a las que son ajenas las demás asociaciones como, por ejemplo, la designación de financiamiento público o la posibilidad de acceder en forma gratuita a los medios públicos de comunicación social.
Estas prerrogativas pretenden asegurar el efectivo cumplimiento de los fines y funciones que éstos tienen constitucional y legalmente encomendados y, en último término, contribuir a garantizar el funcionamiento democrático del Estado.
De esta forma, la incidencia al PAN por parte de esta Sala Superior es un aspecto que estaría justificado bajo la propia naturaleza de los partidos políticos, ya que no es una asociación que pertenezca al derecho privado, sino una organización de interés público que tiene una posición preponderante frente a la ciudadanía.
Así, su diseño institucional prevé modalidades de control por parte de este órgano jurisdiccional con el propósito de verificar, precisamente, que sus actos se adecúen a los principios constitucionales que deben cumplir y, en caso contrario, se justificará su incidencia ante conductas ilegítimas, dependiendo de cuál sea la irregularidad observada en el comportamiento del partido.
En este caso, el comportamiento identificado por el PAN –y denunciado por diversas militantes– consiste en una simulación en las condiciones de participación que impide el avance de una verdadera política igualitaria en el proceso de renovación de su Presidencia. Por tanto, no puede sostenerse que dicho proceso de renovación, al tratarse de un asunto de la vida interna del partido, escapa de la revisión de una autoridad jurisdiccional; ya que, en caso de que se advierta la vulneración a un principio y/o a algún derecho político-electoral de su militancia, resulta válido limitar su derecho de autoorganización para que su funcionamiento respondan a los fines constitucionalmente encomendados.
3.4. No es indispensable que las acciones afirmativas estén previstas expresamente
Esta Sala Superior ha coincidido en que cuando se advierta una exclusión histórica y sistemática de las mujeres se justifica adoptar una medida para privilegiar el acceso de las mujeres a los cargos de liderazgo político de mayor jerarquía de los cuales históricamente han sido excluidas ya que favorecería a la reversión de dicha situación.
Por ello, si bien es deseable que, en caso de adoptarse, esté prevista en los estatutos del partido político, en los reglamentos u otras disposiciones de carácter general que regulen la elección de la dirigencia para garantizar el principio de certeza, tampoco es indispensable, ya que pueden regularse en las convocatorias o normativa que se emita de manera específica para un procedimiento electivo interno, tal como sucede en este caso.
Asimismo, esta medida encuentra su justificación de la interpretación sistemática y, por tanto, armónica, de la normativa aplicable, de entre ellas, la obligación de los partidos políticos de garantizar la paridad de género en sus órganos de dirección contemplado en la Ley General de Partidos Políticos, así como en los objetivos de la reforma constitucional de 2019, conocida como paridad total.
También es compatible con la política igualitaria contemplada en el artículo 2, inciso e), de los Estatutos del PAN en los que se establece como uno de los objetos “[l]a garantía en todos los órdenes de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres”; y en el artículo 53, inciso i) en el que se reconoce que son facultades y deberes del Comité Ejecutivo Nacional “[i]mpulsar permanentemente acciones afirmativas para garantizar la equidad de género en todos los ámbitos del partido”.
Además, en 2020, el PAN sometió a consideración del Instituto Nacional Electoral una propuesta de modificación a sus disposiciones Estatutarias vigentes, con la finalidad de garantizar, entre otras cosas, la participación equitativa de hombres y mujeres al interior del partido, así como la atención y erradicación de la violencia política de género. Dichas modificaciones contemplaron –por mencionar algunas– la creación de una Comisión de Atención de Género, la adecuación de la redacción a los documentos básicos para utilizar el lenguaje incluyente y cambios en los métodos de elección de las dirigencias nacional y estatales. También contemplaron diversos cambios normativos para que, por un lado, en la integración de las asambleas y distintos órganos partidistas se reserve un porcentaje de participación a personas de un mismo género, y, por otra parte, en los Consejos Estatales y Municipales la fórmula Presidencia y Secretaría General se integre por personas de género distinto.
Esto implica que el propio PAN ha asumido como propósito lograr una participación efectiva de las mujeres al interior del partido, misma que se buscó con la inserción del mandato constitucional de paridad de género en todos los ámbitos que impliquen una incidencia en las decisiones que se adopten o en cargos de importancia política, de entre ellas en la presidencia del partido.
Por esa razón, la distinción que hace la autoridad responsable para argumentar que la presidencia, al tratarse de un cargo unipersonal, escapa del mandato de paridad de género dejaría sin contenido este mandato, pues sería incongruente excluirla a pesar de ser un cargo estratégico, de mayor visibilidad y relevancia política para el propio partido político a nivel nacional.
Precisamente, por las funciones y naturaleza de ese cargo, es necesario garantizar condiciones igualitarias en el acceso de las mujeres, ya que, por su relevancia, no solo impacta en la agenda nacional, sino que inciden en la formación y preparación de las próximas líderes políticas del país y sólo así sería posible seguir implementando una estrategia eficaz del mandato de paridad de género para construir una verdadera política paritaria.
Además, no hacerlo implica obstaculizar el objetivo que se busca al adoptar una aproximación multidimensional de la igualdad de género. Es decir, no se trata únicamente de la presencia de mujeres en ese cargo, sino que la medida, contribuye al objetivo de descentralizar estos cargos del dominio masculino y, con ello, diluir la idea de que las aptitudes necesarias para desarrollar exitosamente las funciones de estas figuras se encuentran únicamente en hombres.
En el fondo, exigir y garantizar la participación de las mujeres se trata de desasociar estas aptitudes del género masculino y aceptar que tanto hombres como mujeres pueden cumplir exitosamente con las funciones de estos cargos, con independencia de su género.
En consecuencia, esta medida abona a la estrategia multidimensional e integral hacia la igualdad y que se busca con el mandato constitucional de paridad de género que, cabe insistir, implica la presencia y participación de las mujeres en todos los procesos de deliberación política y de toma de decisiones partidistas, con la finalidad de fortalecer una democracia al interior de los partidos más incluyente y sólida.
Así, considero importante evitar cualquier concepción negativa que se ha generado del sistema de medidas afirmativas, pues no tienen el propósito de garantizar el acceso de las mujeres sólo porque son mujeres y, por tanto, de excluir a los hombres sólo porque son hombres. Ni tampoco es válido referirse a ellas como medidas discriminatorias en contra de los hombres. Por el contrario, se justifica garantizar el acceso a una mujer sobre un hombre, porque las mujeres son personas infrarrepresentadas en la fuerza política, históricamente han sido y siguen siendo excluidas del ámbito público y porque se intenta impulsar a estas personas infrarrepresentadas a un grado más alto de participación.[93]
No comparto la decisión de la sentencia de confirmar la determinación de la Comisión de Justicia, bajo el argumento de que las acciones afirmativas que implementó el PAN otorgaron en los hechos eficacia y vigencia al principio de paridad, ya que permitieron de manera eficaz la participación y postulación de una mujer sin discriminación alguna en igualdad de circunstancias.
En primer lugar, considero que la sentencia no se hizo cargo del problema planteado por las recurrentes en cuanto a la situación de exclusión histórica que han padecido las mujeres desde su fundación en el acceso a ese cargo y solo desarrolló argumentos para justificar la medida afirmativa implementada por el partido en el momento de la postulación de las planillas, sin señalar razones adicionales por las cuales consideran que la sola postulación de una mujer es suficiente para garantizarla, más allá de establecer, de manera dogmática, que con eso se presume la existencia de “igualdad sustantiva, de circunstancias y de oportunidades”.
Además, esta Sala Superior ya ha sostenido, en casos relacionados con la renovación de las dirigencias de diversos partidos, que la paridad no se cumple por el simple hecho de garantizar la postulación de mujeres, ya que no es en sí misma el objeto de la tutela y cobertura constitucional y legal en el partido, sino que lo que se pretende es la igualdad sustancial en el acceso y desempeño del cargo, a través de la eliminación de las barreras que impiden, en la práctica, llegar a las mujeres a los espacios de toma de decisiones.
Es evidente que la medida afirmativa implementada por el PAN es insuficiente para lograr este objetivo, ya que, aun cuando opera para la postulación de las personas contendientes –garantizando la participación de una mujer–, no está dirigida a favorecer las condiciones para dar vigencia al derecho humano de las mujeres a ocupar el cargo.
En el caso concreto, considero se debió advertir que existe un contexto de exclusión para las mujeres al interior del Comité Ejecutivo Nacional del PAN. De la revisión histórica de la integración de ese órgano partidista, se concluye que únicamente una mujer ha presidido la Presidencia de ese partido y que lo hizo por un periodo de dos meses, actuando como presidenta interina en sustitución del que era entonces presidente. Es decir, esto muestra que, desde su fundación hace 85 años, el partido ha sido presidido por hombres.
Aunque, de manera más reciente, la Secretaría General fue ocupada por dos mujeres, previo a esta designación nunca había participado una mujer en ese cargo de forma permanente, por lo que la participación al interior del máximo órgano de decisión del partido ha sido prácticamente inexistente.
La autoridad responsable consideró que ese contexto de exclusión se revierte con el hecho de que las personas que aspiren a la Presidencia y a la Secretaría General del partido no sean del mismo género, ya que, esa regla permite que por lo menos, en alguno de los dos máximos cargos de dirección del partido se garantice la participación de una mujer.
Asimismo, la mayoría consideró que como en la convocatoria se implementó una acción afirmativa, aprobada previamente por la CONOCEN,[94] consistente en registrar como candidata a la mujer que alcance el mayor porcentaje de firmas, aunque no alcance el porcentaje previsto como requisito en la convocatoria[95] esa medida garantiza que, por lo menos una de las planillas sea encabezada por una mujer, lo cual, a su juicio, es suficiente para tener por garantizada la paridad, ya que la medida se materializó de manera eficaz en los hechos, ya que una mujer participa en el proceso de renovación de la dirigencia, sin discriminación alguna en igualdad de circunstancias.
Desde mi perspectiva, contrario a lo que sostiene la mayoría, dichas medidas −es decir, fórmula mixta en la Presidencia y la Secretaría general, así como la reducción del umbral de firmas para garantizar al menos la participación de una mujer– son insuficientes pues no aseguran condiciones igualitarias en la participación política de las mujeres en el proceso de renovación de la dirigencia.
Por el contrario, si partimos de que el objetivo es hacer que los partidos impulsen los liderazgos políticos de las mujeres, la acción afirmativa implementada constituye una simulación y sólo contribuye a perpetuar la exclusión, ya que, como sucedió en la práctica, aunque se permitió el registro de una mujer, el grado de apoyo con el que llega no es proporcional al del aspirante hombre que se registró en la otra planilla (64,257 vs. 68 firmas), lo cual repercute en sus posibilidades reales para aspirar al cargo.
Considero que la acción afirmativa implementada por la CONOCEN constituye una simulación de condiciones de participación “igualitarias”, porque en lugar de analizar cuáles son las barreras reales a las que las mujeres se enfrentan para aspirar a un cargo de esta naturaleza y obtener el apoyo de la militancia, adopta un enfoque sin perspectiva de género en la que se le permite a una mujer participar sin la seguridad de que el apoyo que sustenta su candidatura sea equiparable al resto del que tienen las candidaturas y le permita competir de manera efectiva.
Es decir, lejos de buscar adoptar una verdadera política paritaria que impulse los liderazgos de las mujeres –y, con ello, su participación al interior del partido–, se opta por crear una medida que, en la práctica, permite cumplir con la presencia de una mujer en el proceso interno, pero no les asegura posibilidades efectivas de competir en igualdad de condiciones. En mi opinión, la medida solo genera un efecto no deseado, ya que instrumentaliza a las mujeres para legitimar un proceso que reproduce el ciclo de concentración de poder en una élite masculina.
En segundo lugar, tampoco comparto el argumento de la sentencia en cuanto a que no era posible afectar el proceso electivo, ya que la acción afirmativa benefició a la única mujer que decidió participar en el proceso interno, por lo tanto, atender la pretensión de las actoras iría en detrimento del derecho de Adriana Dávila Fernández, actual candidata a la presidencia del partido.
En mi concepto, este argumento se aleja de la aproximación colectiva de la paridad de género y de las medidas para hacerla efectiva, en tanto que van dirigidas a las mujeres como grupo social. En este entendido, y aun cuando en su aplicación sí se individualice a una mujer en específico, no constituyen derechos individuales en los que una mujer pueda reclamar que tiene mejor derecho que otra mujer, en este caso, el derecho de Adriana Dávila Fernández frente a todas las mujeres que hubiese podido registrarse bajo la regla establecida en una nueva convocatoria.
El principio de paridad de género busca ofrecer las condiciones para que las mujeres puedan acceder a cargos de toma de decisiones, en igualdad de condiciones que los hombres. Este principio, aun cuando busca lograr una sociedad más incluyente e igualitaria y, por tanto, es toda la sociedad la beneficiada por este fin último, se traduce en derechos que están destinados a un grupo social específico. En este caso, se traduce en derechos de las mujeres.
No obstante, no debe entenderse como que el principio de paridad de género favorece a las mujeres nada más, sino que mientras éstas son las destinatarias, beneficia a toda la sociedad, porque se busca que las decisiones que afectan e inciden en el proyecto nacional sean lo más incluyentes posibles.
En ese sentido, considero que, acorde con la propia naturaleza del principio de paridad de género, el derecho individual de una mujer debe ceder frente al derecho colectivo de las mujeres como grupo social, por lo tanto, es incongruente justificar la negativa de adoptar una medida afirmativa para garantizar el acceso de una mujer a la presidencia del PAN, bajo el argumento de que esta afectaría a la mujer que actualmente está participando en la contienda.
Así, en mi opinión, se debe tener especial cuidado con posiciones paternalistas mediante las cuales se decide lo que “más le conviene” a la candidata, ya que, además de protegerla falsamente, como lo señalé, esta posición perpetúa las prácticas de exclusión de las mujeres en el acceso a la dirigencia del partido pues, en la realidad, no existen condiciones igualitarias en la competencia por dicho cargo entre la mujer y el hombre que encabezan las planillas.
Finalmente, advierto un problema de justificación en el efecto de la sentencia en cuanto a vincular al PAN para que, en la próxima elección interna, establezca en sus documentos básicos un mecanismo efectivo que permita a las mujeres no sólo participar sino acceder de manera efectiva a los más altos cargos al interior del partido, es decir, se señala que la medida debe garantizar de manera efectiva el acceso de las mujeres en el desempeño de la presidencia del CEN.
Considero que el efecto es incongruente, ya que no responde a las consideraciones de la sentencia, pues, por un lado, se parte de la premisa de que la acción afirmativa implementada por el partido respeta la paridad de género al garantizar en la contienda la participación de una mujer de manera efectiva sin discriminación alguna –lo que presume la existencia de igualdad sustantiva y de oportunidades entre las fórmulas registradas–; no obstante, por otro lado, en la sentencia se vincula al PAN para que, en la próxima elección interna establezca un mecanismo garantice de manera efectiva el acceso de las mujeres en el desempeño de la presidencia del CEN atendiendo la realidad que existe en el partido desde su fundación y el principio de paridad de género, sin ofrecer las razones que justificaran la necesidad de implementarla.
La adopción de una medida afirmativa por parte de esta Sala Superior conlleva un ejercicio de valoración sobre su necesidad, pertinencia e incidencia respecto de otros principios y derechos relevantes para el sistema jurídico como, por ejemplo, el derecho de autoorganización de los partidos políticos, sin embargo, la sentencia omitió realizar este ejercicio de ponderación y, por el contrario, sin explicación alguna ordenó una modificación a los documentos básicos del partido, a pesar de haber reconocido previamente que la paridad de género ya había sido garantizada.
Así, en mi opinión, la sentencia debió razonar qué situación se quiere superar con la medida y por qué consideran que la acción afirmativa actualmente implementada es insuficiente para hacer efectiva la paridad de género, de tal manera que justifique a la Sala Superior incidir en un grado mayor en la vida interna del partido al ordenarle de la implementación una medida adicional de naturaleza estatutaria en la renovación de su dirigencia.
Además, considero que se debe reflexionar acerca de las implicaciones de la sentencia sobre la posibilidad de establecer la alternancia de género en los documentos básicos del partido. Es cierto que esta Sala Superior ha avalado esta medida afirmativa en la designación de cargos relevantes y de toma de decisiones, particularmente, en la presidencia de las autoridades electorales, al identificarse una situación de exclusión de las mujeres. Para hacer frente a este problema, se ha optado por alternar el género de la persona que ocupa el cargo, en cada periodo de designación, a través de concursos exclusivos para mujeres o mixtos.[96]
Sin embargo, es importante destacar que esta medida se ha implementado para autoridades públicas, cuya lógica del cargo y designación es distinta al proceso de renovación de la dirigencia del PAN, pues mientras la primera se trata de un cargo técnico en el cual la designación es por un periodo establecido y se compone de diferentes etapas –de entre ellas, por ejemplo, el examen de conocimientos, la elaboración de ensayo y la etapa de entrevistas–; la segunda se trata de un cargo político electo por voto directo de la militancia cada 3 años, en el que se prevé la reelección por una sola vez de forma consecutiva.[97]
Esto es relevante tomar en cuenta para definir la manera en cómo habrá de cumplirse la medida afirmativa de naturaleza estatutaria, ya que la reelección –prevista en los estatutos– supone el derecho de las personas militantes sobre la persona que ejerce la presidencia del partido y su relación con ella, no obstante, al armonizarse con la alternancia de género se deberá valorar, por ejemplo, si es procedente o no la postulación consecutiva cuando quien ocupa el cargo se trata de un hombre o solo operará cuando quien ocupe el cargo sea una mujer con base en el contexto o las dinámicas propias del partido político.
En mi concepto, incidir en este momento a través de una convocatoria exclusiva para mujeres para impactar en una situación específica y en un momento determinado –en lugar de ordenar, de manera más injerencista una medida afirmativa de naturaleza estatutaria, a través de una reforma a sus documentos básicos– tiene el objeto de generar inercias al interior del partido que favorezcan la promoción del liderazgo de las mujeres militantes a través de la implementación de prácticas más compatibles con sus dinámicas y estrategias para garantizar la paridad y mantener su unidad, de tal manera que se pueda aspirar a que el género no sea un factor determinante en la renovación de su dirigencia.
Por todas estas razones, me aparto de las consideraciones de la sentencia, ya que en mi concepto, en el presente proceso partidista se justifica ordenar que todas las planillas contendientes se encabecen por mujeres, a pesar de que ya inició el proceso interno, pues, dejar de hacerlo, conlleva que, primero, las mujeres legitimen una simulación y, segundo, que continúen esperando −mínimo tres años más− poder participar en el máximo órgano de decisión del PAN, bajo las propias reglas que no han garantizado su inclusión.
4. Conclusión
Del contexto del caso, es indudable que al interior de la Presidencia del PAN se ha dado un entorno de exclusión de las mujeres y que continúan existiendo obstáculos materiales que impiden que alguna mujer ocupe el máximo órgano de dirección de ese instituto político. Por ello, considero que, en el caso concreto, sí se justifica la implementación de una acción afirmativa para el proceso interno en curso, consistente en reponer el procedimiento para ordenar que las planillas que participen sean encabezadas por una mujer.
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