JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO

EXPEDIENTE: SUP-JDC-10255/2020

ACTORA: SANDRA PÉREZ CRUZ

TERCERO INTERESADO: HERIBERTO JIMÉNEZ VÁSQUEZ

AUTORIDAD RESPONSABLE: JUNTA DE COORDINACIÓN POLÍTICA DEL SENADO DE LA REPÚBLICA

MAGISTRADO PONENTE: FELIPE ALFREDO FUENTES BARRERA

MAGISTRADO ENCARGADO DEL ENGROSE: REYES RODRÍGUEZ MONDRAGÓN

SECRETARIADO: ALEXANDRA D. AVENA KOENIGSBERGER, RODOLFO ARCE CORRAL JOSÉ ALBERTO MONTES DE OCA SÁNCHEZ Y UBALDO IRVIN LEÓN FUENTES

COLABORARON: EDITH CELESTE GARCÍA RAMÍREZ Y LEONARDO ZÚÑIGA AYALA

Ciudad de México, a cuatro de febrero de dos mil veintiuno

Sentencia definitiva de la Sala Superior que revoca, en la materia de impugnación, el acuerdo de la Junta de Coordinación Política del Senado de la república de diez de diciembre de dos mil veinte, mediante el cual, entre otros aspectos, se aprobó la designación de Heriberto Jiménez Vásquez como magistrado del Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca, ya que dicha designación debió observar la regla de alternancia en el género mayoritario.

I. ANTECEDENTES

1.1. Convocatoria. Los días cinco y seis de noviembre de dos mil veinte[1], la JUCOPO ordenó la publicación de la Convocatoria en la Gaceta y en la página oficial del Senado de la República, así como en el micrositio de la Comisión de Justicia[2].

1.2. Inscripción de la actora. Con base en esa convocatoria, la actora solicitó su inscripción al proceso de selección, quedando registrada bajo el folio 6010112020.

1.3. Publicación de aspirantes. El dieciocho de noviembre, se publicó en un periódico digital la lista de aspirantes a la magistratura electoral de Oaxaca, conformada por once mujeres y once hombres.

1.4. Propuesta de candidaturas. El nueve de diciembre, la JUCOPO emitió un acuerdo en el que presentó al pleno del Senado sus propuestas para la integración de los órganos jurisdiccionales electorales locales.

1.5. Designación de magistraturas. El diez de diciembre, el pleno de la Cámara de Senadores sesionó para designar a quienes ocuparían las magistraturas vacantes en los órganos jurisdiccionales electorales locales, de entre las cuales designó y tomó protesta a Heriberto Jiménez Vásquez como magistrado para el Tribunal Electoral del Estado Oaxaca.

1.6. Juicio ciudadano. El catorce de diciembre, Sandra Pérez Cruz impugnó la designación y toma de protesta de Heriberto Jiménez Vásquez como magistrado del Tribunal local, pues consideró que, bajo la regla de alternancia por género mayoritario, se debió designar a una mujer, además de que el magistrado designado no era elegible.

1.7. Turno. Derivado del acuerdo del magistrado presidente se acordó integrar el expediente SUP-JDC-10255/2020, el cual fue turnado a la ponencia del magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera.

1.8. Escrito de tercero interesado. El diecisiete de diciembre, Heriberto Jiménez Vásquez presentó un escrito para solicitar se le reconociera como tercero interesado en el presente juicio ciudadano.

1.9. Informes circunstanciados. El dieciocho de diciembre, la directora de lo Contencioso de la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Senado de la República rindió el informe circunstanciado en términos de la Ley de Medios, anexando al efecto diversas constancias y documentos.

1.10. Trámite. En su oportunidad, el magistrado instructor radicó y admitió las demandas en la ponencia a su cargo y, posteriormente, procedió a formular el proyecto de sentencia.

1.11. Engrose. En sesión pública del cuatro de febrero de dos mil veintiuno, el pleno de la Sala Superior rechazó el proyecto sometido a su consideración y se le encargó la elaboración del engrose al magistrado Reyes Rodríguez Mondragón.

2. COMPETENCIA

Esta Sala Superior es competente legalmente para conocer y resolver el juicio de la ciudadanía promovido por la actora en contra de la designación de la persona para cubrir la vacante de la magistratura electoral en el Estado de Oaxaca, ya que el presente juicio se relaciona con la integración de las autoridades electorales y, derivado de ello, con la presunta vulneración de los principios de paridad y alternancia de género mayoritario, así como el incumplimiento de uno de los requisitos de elegibilidad previstos en la convocatoria, por quien resultó designado.

Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en los 99, párrafo cuarto, fracción V, de la Constitución general; 186, fracción III, inciso c) y 189, fracción I, inciso e), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 79; 80, párrafo 1, inciso f) y 83, párrafo 1, inciso a) de la Ley de Medios, así como en la jurisprudencia 3/2009 de rubro competencia. corresponde a la sala superior del tribunal electoral del poder judicial de la federación conocer de las impugnaciones relacionadas con la integración de las autoridades electorales de las entidades federativas[3].

3. JUSTIFICACIÓN PARA RESOLVER EN SESIÓN NO PRESENCIAL

Esta Sala Superior emitió el Acuerdo 8/2020[4] en el cual, si bien reestableció la resolución de todos los medios de impugnación, en su punto de acuerdo segundo determinó que las sesiones continuarán realizándose por medio de videoconferencias, hasta que el pleno de esta Sala Superior determine alguna cuestión distinta.

En ese sentido, se justifica la resolución del presente juicio de manera no presencial.

4.  ANÁLISIS DE LA PROCEDENCIA

En el presente medio de impugnación se cumple con los requisitos de procedencia, de conformidad con los artículos 8, 9, numeral 1, 10, 79 y 83, numeral 1, inciso a), de la Ley de Medios, de acuerdo con lo siguiente:

a) Forma. La demanda se presentó por escrito; fue promovida ante la autoridad responsable; se hacen constar el nombre y firma de la actora, el domicilio para oír y recibir notificaciones, el acto impugnado y la autoridad responsable, los hechos en que se basa la impugnación, los agravios que le causa y los preceptos constitucionales y legales presuntamente violados.

b) Oportunidad. La demanda se presenró dentro del plazo de cuatro días previsto en la Ley de Medios, puesto que la sesión mediante la cual se aprobó la designación y toma de protesta impugnadas se celebró el diez diciembre y la demanda se presentó ante la autoridad responsable el catorce siguiente, de ahí que se tenga por satisfecho el requisito que se analiza.

c) Legitimación e interés jurídico. La actora cuenta con legitimación para promover el presente juicio, porque participó como aspirante a la magistratura electoral de Oaxaca.

d) Definitividad. Se satisface este requisito, ya que en el presente caso no existe otro medio de defensa que deba agotarse antes de acudir al juicio que se tramita.

5. TERCERO INTERESADO

Mediante un escrito presentado ante la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Senado de la República, Heriberto Jiménez Vásquez, en su carácter de ciudadano indígena de la comunidad de Yucubey de Cuitláhuac, perteneciente al Municipio de Santiago Nuyoó, Tlaxiaco, Oaxaca, así como de quien fue designado por parte del Senado como magistrado electoral local, compareció al medio de impugnación en que se actúa, ostentándose con el carácter de tercero interesado.

El escrito de comparecencia cumple con los requisitos previstos en el artículo 17, párrafo 4 de la Ley de Medios conforme se expone a continuación:

5.1. Forma. En el escrito consta el nombre y la firma de quien comparece en su calidad de tercero interesado, así como la razón del interés jurídico en que se funda y su pretensión concreta.

5.2. Oportunidad. El escrito fue presentado oportunamente dentro del plazo de setenta y dos horas. Esto es así, porque las cédulas de publicación de dicho medio de impugnación se fijaron en estrados a las catorce horas del catorce de diciembre, en tanto que, el escrito de comparecencia se presentó el diecisiete de diciembre siguiente, a las doce horas con cinco minutos, por lo que estuvieron dentro del plazo legal de setenta y dos horas.

5.3. Legitimación e interés jurídico. Se cumple con estos requisitos, porque de su escrito se advierte un derecho incompatible al de la actora, dado que pretende que se revoque la designación como magistrado del Tribunal local del ciudadano que comparece como tercero interesado.

5.4 Causa de improcedencia

         El compareciente señala que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 10, párrafo 1, inciso b) de la Ley de Medios puesto que el acto que se controvierte quedó consumado de manera irreparable en razón de que el veintiséis de noviembre del año pasado, la Comisión de Justicia del Senado de la República emitió un dictamen a través del cual se pronunció sobre la elegibilidad de los candidatos a ocupar el cargo de magistrados de los órganos jurisdiccionales locales, por lo que no puede modificarse o revocarse una situación jurídica correspondiente a una etapa anterior o ya concluida.

         Estimar lo contrario implica afectar la certeza del proceso de designación de magistrados, por lo que, al haber terminado la etapa de preparación de la elección de magistrados electorales, tales etapas quedan firmes y surten efectos legales plenos.

         Asimismo, aduce que, si a juicio de la actora el promovente no cumplía con los requisitos de elegibilidad (desde la fecha de la emisión del dictamen, esto es veintiséis de noviembre de dos mil veinte), la actora estuvo en aptitud de impugnarlo, por lo que al no haberlo hecho consintió la elegibilidad del tercero interesado.

         Lo anterior, en términos de la Jurisprudencia de rubro ACTO CONSENTIDO TÁCITAMENTE. TIENE ESE CARÁCTER LA DETERMINACIÓN QUE REITERA LO PROVEÍDO EN ACUERDOS ANTERIORES NO IMPUGNADOS OPORTUNAMENTE POR EL QUEJOSO, MEDIANTE EL JUICIO DE GARANTÍAS.

         Puntualiza que, en términos del marco legal aplicable, debe considerarse que la facultad conferida al Senado para designar a magistrados electorales locales debe clasificarse como soberana, ya que la designación no está sometida a aprobación de persona u organismo alguno.

Son infundadas las causales de improcedencia alegadas por el compareciente, porque lo que impugna la actora es el acuerdo del pleno de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión mediante el cual se designó a las magistradas y/o magistrados de Órganos Jurisdiccionales Locales en materia electoral.

En ese sentido, la actora no impugna una etapa previa o intermedia del proceso de selección, sino el acuerdo de designación definitivo, por ello tampoco puede considerarse que haya consentido los actos intermedios del proceso de selección; lo que no está consintiendo es justo el acuerdo de designación definitivo.

Esta Sala Superior se ha pronunciado respecto a que el proceso de selección (vía convocatoria de los aspirantes para ocupar alguna de las magistraturas electorales estatales, o incluso, el proceso en el que proceda la ratificación de dichas magistraturas), es un conjunto de pasos que forman parte de un procedimiento que se integra de diversas etapas[5]. pensar que el dictamen emitido por la Comisión de Justicia del Senado, por medio del cual se pronunció sobre la elegibilidad de los candidatos para ocupar el cargo de magistrado, es irrevocable o no está sujeto a modificación alguna es erróneo, ya que, contrario a lo que afirma el tercero interesado, el dictamen de elegibilidad es un elemento más dentro del conjunto de pasos que conforman el procedimiento de elección de las o los candidatos más aptos para ocupar la magistratura vacante.

Se considera que no se afecta la certeza del proceso de designación de magistrados, pues el proceso de selección, al ser un conjunto de pasos (de entre ellos el dictamen de elegibilidad de candidatos), hace que se llegue al resultado que es el que, precisamente, se está impugnando en este recurso.   

Por otro lado, es infundada la consideración del tercero interesado en el sentido de que debe considerarse la facultad de designación que tiene el Senado como soberana, ya que no está sometida a la aprobación de persona u organismo alguno.

Lo infundado de dicha afirmación radica en que ha sido un criterio reiterado de esta Sala Superior considerar que cuenta con competencia para conocer de las impugnaciones relacionadas con la integración de las autoridades electorales en las entidades federativas.

Se estima que es posible impugnar este tipo de resoluciones a través de la vía intentada por la actora, pues lo que se combate es una resolución definitiva y, también, porque en términos de la jurisprudencia de esta Sala Superior, es posible someter a escrutinio legal y constitucional los actos o resoluciones vinculados con la designación de los integrantes de las autoridades electorales de las entidades federativas[6].

6. ESCRITOS DE AMIGAS DEL TRIBUNAL

Esta Sala Superior ha considerado que, tratándose de la sustanciación de los medios de impugnación en materia electoral en que el problema jurídico es relativo al resguardo de principios constitucionales o convencionales, la intervención de terceros ajenos al juicio (por medio de escritos con el carácter de amicus curiae o amigo(s) del tribunal) es factible, para contar con mayores elementos para un análisis integral del contexto de la controversia.

En la jurisprudencia 8/2018,[7] se delinean los requisitos necesarios para que el escrito de amigos de la corte, sea procedente en los medios de impugnación en materia electoral, a saber: a) que sea presentado antes de la resolución del asunto; b) que se presente por una persona ajena al proceso que no tenga el carácter de parte en el litigio; y c) que tenga únicamente la finalidad o la intención de aumentar el conocimiento del juzgador mediante razonamientos o información científica y jurídica (nacional e internacional) pertinentes para resolver la cuestión planteada.

En tal criterio jurisprudencial se consideró que, aunque su contenido no es vinculante para la autoridad jurisdiccional, lo relevante es escuchar una opinión sobre aspectos de interés en el procedimiento y de trascendencia en la vida política y jurídica del país; por tanto, se considera una herramienta de participación ciudadana en el marco de un Estado democrático de Derecho.

Así, el fin último del escrito de amigos de la corte es incorporar mayores elementos para que los tribunales enriquezcan la discusión y tomen una decisión más informada respecto de los asuntos de su jurisdicción.

Sentado lo anterior, en el caso concreto, diversas ciudadanas[8] presentaron escritos como amigas del tribunal, con la finalidad de expresar su opinión en relación con la controversia planteada en el presente juicio para la ciudadanía.

Del análisis de los escritos presentados, se concluye que estos reúnen las características enunciadas en la jurisprudencia de esta Sala Superior, para ser admitidos bajo esta figura, ya que:

a)     Los escritos se presentaron durante la sustanciación de los medios de impugnación que ahora se resuelven;

b)     Quienes suscriben son personas ajenas al proceso litigioso; y

c)     Buscan aportar elementos de índole histórica, fáctica, sociológica y estadística, así como consideraciones en materia de derechos humanos e información jurídica (nacional e internacional) para coadyuvar en la resolución.

Con base en esas consideraciones, se procede a reconocer la calidad de amigas del tribunal a las comparecientes, para que las manifestaciones hechas valer en sus escritos sean tomadas en consideración por esta autoridad al resolver el medio de impugnación.

Sus planteamientos consisten medularmente en:

         El proceso de selección de integrantes del Tribunal Electoral de Oaxaca debe observar la igualdad sustantiva entre mujeres indígenas debido al estereotipo de su posición inferior ante la sociedad.

         El que no se considere a las mujeres indígenas merma el libre desarrollo de su personalidad, falta de acceso a estudios superiores y fomenta obstáculos para la participación política de la mujer en Oaxaca, dado que se compite con hombres indígenas y no se considera a las mujeres como aptas para el ejercicio de los cargos.

         Ese estereotipo no permite el acceso de mujeres a otros cargos ya sea de representación popular o en la administración pública, lo cual constituye discriminación estructural que no permite a las mujeres el cumplimiento de la igualdad sustantiva, y tampoco atiende a lo dispuesto en el artículo 106, párrafo 1 de la LEGIPE.

         Afirman que de no considerar que una mujer ocupe el cargo prevalecerá un sesgo machista o patriarcal en la conformación del órgano jurisdiccional. A pesar de que el precepto señalado establezca la rotación del género mayoritario, jamás se ha permitido que ese Tribunal esté integrado en su mayoría por mujeres. Desde la reforma de 2014 no se designó a ninguna mujer y fue hasta 2018 que se nombró a una, siempre imperando el género masculino en la conformación del órgano.

Si bien, con la designación realizada se permitió que una persona de una comunidad indígena fuera designada, la igualdad sustantiva se reflejaría si se designa a una mujer indígena aunado a que, en la próxima renovación de integrantes del Tribunal local, también se deberán tomar en cuenta sectores históricamente desplazados, con lo que la igualdad de género continuaría siendo una realidad formal, mas no substancial.

7. ESTUDIO DE FONDO

7.1. Planteamiento del caso

La controversia que se plantea en el presente juicio se originó cuando el pleno del Senado aprobó las designaciones para ocupar las diversas vacantes en las magistraturas de los tribunales electorales de distintas entidades federativas, lo que ocurrió el 10 de diciembre.

En el caso, una aspirante para ocupar la magistratura disponible en Oaxaca controvirtió la designación y toma de protesta de Heriberto Jiménez Vásquez porque, a su juicio, se debió elegir a una mujer para esta vacante, además de que la persona designada no era elegible para ocupar la magistratura.

En específico, para alcanzar su pretensión, la actora presenta los siguientes agravios:

a.     Violación al principio de paridad de género

La actora alega que, al momento de realizarse la convocatoria del proceso de selección, el Tribunal Electoral de Oaxaca estaba integrado con dos magistrados y una magistrada, por lo que no había igualdad al seno de tal órgano.

Asimismo, desde dos mil quince y a partir de que el Senado de la República es el encargado de llevar a cabo la designación de los integrantes del tal órgano, se advierte que en el estado de Oaxaca se han designado a tres varones.

A pesar de que en 2018 se designó a una mujer, lo relevante es que al tratarse de una integración impar la voluntad del Senado siempre ha sido que el Tribunal local se integre mayoritariamente por hombres, por lo que en el procedimiento correspondía designar a una mujer a efecto de que tal órgano quedara integrado por dos mujeres.

Afirma que la designación de un magistrado se basó en un estereotipo de género en el sentido de que dos hombres juzgan mejor que las mujeres y, bajo tal criterio, se mantiene la mayoría en el género masculino generando desigualdad en la protección de los derechos de las mujeres.

Considera que, además, para hacer frente a los estereotipos de género relativos a que los hombres ejercen mejor sus funciones públicas que las mujeres, el Senado debió aplicar el principio de alternancia del género mayoritario de ese Tribunal.

Lo anterior en términos de la Jurisprudencia 11/2018, de rubro PARIDAD DE GÉNERO. LA INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN DE LAS ACCIONES AFIRMATIVAS DEBE PROCURAR EL MAYOR BENEFICIO PARA LAS MUJERES y la diversa 48/2016 de rubro VIOLENCIA POLÍTICA POR RAZONES DE GÉNERO. LAS AUTORIDADES ELECTORALES ESTÁN OBLIGADAS A EVITAR LA AFECTACIÓN DE DERECHOS POLÍTICOS ELECTORALES.

b.     Incumplimiento del requisito de inelegibilidad

La actora alega que la persona designada incumple con el requisito para ser designado como magistrado del Tribunal local, por no haber sido registrado en una candidatura partidista a un cargo de elección popular en los últimos cuatro años anteriores a la designación.

Al respecto, manifiesta:

         La persona designada fue registrada como candidato a primer concejal en el proceso electoral local dos mil dieciséis; su registro se aprobó el dos de mayo de ese mismo año.

         Derivado de su registro como candidato, la persona designada resultó electa como regidor por el principio de representación proporcional que desempeñó hasta el veintinueve de agosto de dos mil diecisiete, cuando solicitó licencia por tiempo definitivo.

         El registro como candidato no debe computarse a partir de la fecha del registro, sino a partir del último acto que realizó con motivo de tal registro. Es decir, al momento en que se separó de su cargo, porque los efectos de haber sido postulado por un partido político permanecieron durante el periodo en que el ahora magistrado se desempeñó como funcionario público electo.

         Si el ahora magistrado, se separó del cargo para el que fue elegido el veintinueve de agosto de dos mil diecisiete, a la fecha de su designación –diez de diciembre de dos mil veinte– solo habían transcurrido tres años, tres meses y once días.

         La designación impugnada transgrede el principio de imparcialidad y pone en duda la independencia y autonomía de la persona designada.

7.1.1. Argumentos de la responsable

Contrario a lo señalado por la actora, la autoridad responsable sostiene la constitucionalidad de las designaciones en sus informes circunstanciados, bajo el argumento de que el Senado se apegó a las disposiciones que regulan el procedimiento de designación de magistraturas, que valoró los perfiles de las personas aspirantes y que se propuso a quienes lograron un mayor apoyo.

Además, señala que la designación se encuentra fundada y motivada y los elegidos fueron aprobados por al menos dos terceras partes de los votos.

Lo anterior, a fin de basar la decisión en que los senadores tienen cierto nivel de discrecionalidad para determinar a quienes consideran idóneos en este tipo de designaciones y que no hay disposición que los obligue a hacer pública la evaluación que se otorgue respecto a la idoneidad de quienes participan. Señalan que estas facultades discrecionales del Senado se reconocen a nivel constitucional y por esta Sala Superior.

Respecto al principio de paridad, consideran que dicho principio no se violó porque las mujeres participaron en igualdad de condiciones y que la actora no presenta pruebas que demuestren sus señalamientos.

7.1.2. Delimitación del problema jurídico

De todo lo anterior, se desprende que el problema jurídico que subsiste ante esta Sala Superior es doble; por una parte, consiste en determinar si la designación aprobada por el Senado para el órgano jurisdiccional electoral de Oaxaca transgredió los principios de paridad y alternancia de género mayoritario, al no haber elegido a una mujer para ocupar la vacante disponible.

Concretamente, se debe determinar si, a pesar de la facultad discrecional con la que cuenta el Senado para hacer estas designaciones, existía la obligación de observar la alternancia en el género mayoritario de ese tribunal o si, por el contrario, el mandato de paridad de género en este tipo de designaciones se cumple, tal y como lo alega el propio Senado, al garantizar i) igualdad de condiciones en el proceso de designación, además de ii) integraciones paritarias de los tribunales.

Por otro lado, en su caso, se tiene que establecer si el plazo para computar la causal de inelegibilidad consistente en no haber sido postulado para un cargo partidista en los cuatro años previos a que se toma protesta al cargo de una magistratura empieza a computarse a partir del registro como candidato o candidata o si, por el contrario, este se computa a partir del último acto relacionado con el registro.

Por lo tanto, esta Sala Superior procederá al análisis del agravio relacionado con la violación al principio de paridad y la regla de alternancia, y solo en caso de que este resulte infundado se procederá al análisis de la elegibilidad del magistrado designado, ya que de resultar fundado el primer agravio la actora alcanzaría su pretensión.

7.2. Determinación de esta Sala Superior  

Esta Sala Superior considera que es fundado el agravio de la actora respecto de que el Senado debía observar, al momento de hacer la designación, la alternancia en el género mayoritario del Tribunal de Oaxaca, y suficiente para revocar el acto impugnado.

A continuación, se desarrollan las razones que sustentan esta decisión.

El diez de febrero de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma electoral que, entre otros aspectos, estableció el principio de paridad de género en el artículo 41 de la Constitución Política. Este principio establece la obligación que tienen las autoridades estatales de ofrecer las condiciones adecuadas para que las mujeres puedan acceder, en igualdad de condiciones que los hombres a los cargos públicos de elección popular y de toma de decisiones.

A partir de ese momento, el principio de paridad de género se ha ido extendiendo de manera significativa, generando mejores condiciones para que las mujeres puedan acceder efectivamente a esos cargos.

El seis de junio del 2019 y el trece de abril del 2020, se aprobaron dos reformas que no solo vinieron a reforzar los objetivos buscados con la incorporación del mandato de paridad de género, sino que, además, sentaron los fundamentos de una política paritaria.

La primera de ellas, conocida como la “paridad total”, incorporó, esencialmente, la obligación de que todos los órganos estatales –incluidos los autónomos–, y a todos los niveles, estén conformados paritariamente.

La segunda de ellas se caracteriza porque, de entre otras cuestiones, incorporó el concepto de la violencia política de género a la legislación. Sin embargo, esta reforma no solamente se ocupó de regular temas relacionados con la violencia política de género, sino que, además, reforzó los objetivos buscados con la reforma de la “paridad total”.  

Estas reformas vienen a reforzar el objetivo que ya se buscaba, relativo a que, en las decisiones que emanan de los órganos estatales y que, por tanto, inciden de forma directa en la ciudadanía, participen hombres y mujeres de forma igualitaria.

Es decir, el objetivo es que las mujeres participen activamente en la toma de decisiones y, con ello, estén incluidas y formen parte de la construcción del proyecto de nación previsto en la Constitución general.

Es importante observar la manera en la que los desarrollos legales y jurisprudenciales tendentes a promover la participación de las mujeres en la vida pública han ido transitando y evolucionando. Es decir, han iniciado con una concepción estrictamente de cuotas de género, en las que se pretendía asegurar un umbral mínimo de mujeres en las contiendas electorales, a una política paritaria, en la que ya no solo se busca un número mínimo de mujeres, sino que se exige una integración paritaria de todos los órganos del Estado.

Una política paritaria se caracteriza por, de entre otras cuestiones:

      Reconocer que, dado el contexto de desventaja histórica, así como de desigualdad estructural que enfrentan las mujeres, la igualdad formal es insuficiente para alcanzar la igualdad de género.

      Asimismo, toma por hecho que ha sido necesario hacer uso de medidas afirmativas, a fin de corregir estas desventajas y, con ello, transitar hacia una concepción de igualdad sustancial.

      Adoptar en el compromiso general de incrementar la voz y la diversidad en los cargos de deliberación, toma de decisión y de representación. Esto, porque asegurar la voz de los grupos vulnerables en los procesos de toma de decisión refuerza la calidad deliberativa de un diálogo democrático. Es decir que, las diferencias y experiencias de todos los grupos sociales sean expresados políticamente[9].

En el caso de las mujeres, además, destaca que, si bien se trata de un grupo en desventaja, no se trata de un grupo minoritario. A diferencia de otros grupos sociales o culturales, las mujeres constituyen la mitad de la población, de forma que existen motivos adicionales para pensar que una democracia es más sólida cuando asegura que los cargos públicos están integrados paritariamente.

      Reconoce que es necesario desmantelar los roles de género, de forma que se logre desasociar la masculinización de la esfera pública y la feminización de la esfera privada[10].

Desde esta perspectiva, asegurar a mujeres en aquellos dominios que históricamente han sido masculinos puede ser una estrategia efectiva para desestabilizar los roles de género que fueron creados cuando el contrato social/sexual dibujó límites entre lo público (que implica el dominio del poder, autoridad y autonomía); y lo privado (que implica el dominio del cuidado, sometimiento y dependencia).

        Reconoce que, para lograr una igualdad sustantiva, no basta con asegurar la presencia de mujeres en lo que histórica y tradicionalmente se ha considerado del dominio masculino, sino que debe ir acompañado, a su vez, de asegurar la presencia de hombres en lo que histórica y tradicionalmente se ha considerado del dominio femenino.

        Reconoce que son, en parte, las mujeres, desde sus propias perspectivas, vivencias y experiencias, quienes pueden ofrecer formas distintas de interpretar al sistema jurídico e, incluso, de rediseñarlo, a fin de desasociar las dinámicas sociales de los géneros. Esto, sin implicar que las mujeres sean un colectivo homogéneo, sino porque en sus propias diferencias y vivencias comparten algo en común: en mayor o menor medida, todas las mujeres han experimentado desigualdad y dominación masculina y, como tal, pueden saber qué se necesita para remediar estas situaciones[11].

Es decir, la presencia de mujeres en la esfera pública puede contribuir no solo a desmasculinizar la política, sino, también, a desfeminizar las labores y tareas del cuidado por medio de la promoción y emisión de políticas que promuevan la participación de los hombres en estos espacios.

Es así que una política paritaria encuentra sus fundamentos tanto en razones de igualdad sustantiva como de legitimidad democrática y es bajo estas premisas que esta Sala Superior debe analizar y resolver las controversias que ante ella se presentan.

b.     La igualdad de género en los tribunales electorales locales y la regla de alternancia en el género mayoritario previsto en el artículo 106.1 de la LEGIPE

La falta de representación política de las mujeres es una realidad que se manifiesta en muchos ámbitos, sin que los órganos jurisdiccionales electorales escapen de esto.

Por ejemplo, para el 2019 y a pesar de los distintos intentos de promover la paridad de género en estos cargos[12], de las 116 magistraturas electorales 45 estaban ocupadas por mujeres y 70 por hombres. Es decir, había una composición de 39 % de mujeres y 60 % de hombres. Además, había tribunales sin una sola mujer, como el caso de Tlaxcala y Chihuahua, o tribunales integrados por cinco personas de las que únicamente había una mujer, como es el caso de Michoacán y Guerrero[13].

Es importante hacer énfasis en que una de las intenciones con las reformas tanto del 2019 como del 2020 consistió, precisamente, en remediar este tipo de desigualdades, creando reglas que no solo garantizaran la integración paritaria de estos órganos sino que, a su vez, contrarrestaran el sesgo que existe para designar mayoritaria y preferentemente a hombres.

Concretamente, la reforma de abril del 2020 incorporó, de entre otras cuestiones, una modificación al contenido del artículo 106, primer párrafo, de la LEGIPE, consistente en que, para garantizar la paridad de género en estos órganos, se deben cumplir dos condiciones.

La primera, es que estos órganos deben estar integrados paritariamente. La segunda, es que cada nueva integración debe alternar el género mayoritario:

Las autoridades electorales jurisdiccionales en las entidades federativas se compondrán de tres o cinco magistradas y magistrados, según corresponda, observando el principio de paridad, alternando el género mayoritario, actuarán en forma colegiada y permanecerán en su encargo durante siete años, de conformidad con lo que establezca la Constitución de cada estado y de la Ciudad de México.

Es decir, que si en una integración determinada, un tribunal local está conformado por dos hombres y una mujer, la integración inmediata posterior deberá estar conformada por dos mujeres y un hombre.

Para esta Sala Superior resulta evidente que la regla de la alternancia tiene un propósito muy claro, pues, sin ella, se podría estar observando una integración paritaria de los tribunales electorales y, no obstante, se puede presentar la situación de que i) usualmente se designe a más hombres que mujeres lo que, a su vez, lleva a que ii) la diferencia global de magistradas y magistrados estaría lejos de ser paritaria.

El motivo de esto es que se trata de órganos impares, en los que es imposible lograr una conformación estrictamente paritaria. Siempre habrá un género mayoritario, de forma que en un tribunal integrado por cinco magistraturas, se considerará integrado paritariamente si hay dos mujeres y tres hombres, o viceversa.

Sin embargo, sin esta medida de alternancia, la tendencia y los patrones han mostrado que el género mayoritario usualmente o, en la mayoría de los casos, recae en hombres.

Si este patrón se replicara en todos o en casi todos los tribunales electorales, se tendría una situación en la que, a pesar de que cada tribunal está integrado paritariamente, la suma total de magistraturas mostraría una disparidad importante en cuanto a los géneros de quienes las ocupan.

Esta fue la situación de la integración de los tribunales electorales en el 2019. En ese año, de los 32 tribunales electorales, solo cuatro de ellos no estaban conformados paritariamente: Chihuahua; Guerrero; Michoacán y Tlaxcala. Es decir, había 28 tribunales conformados paritariamente.

Sin embargo, de esos 28 tribunales, 18 de ellos estaban integrados de forma tal que el género mayoritario era el masculino. Como consecuencia, la suma total de esas magistraturas no era paritaria, a pesar de que cada uno de los tribunales sí está conformado paritariamente:

Desafortunadamente, dicha situación no se revierte con las designaciones aprobadas recientemente. A pesar de que se designaron a 11 magistradas de las 19 vacantes disponibles, solo en 12 tribunales el género mayoritario es el femenino, tal como se muestra a continuación:

Esto muestra que todavía existe un sesgo en este tipo de procedimientos y que, mayoritariamente, se favorece a personas del género masculino. Lo que, además, muestra que designar a mujeres es todavía algo que genera resistencia y que, usualmente, se va a designar al número mínimo de ellas.

Por ello, esta Sala Superior considera que existen razones sólidas que justifican la regla establecida en el artículo 106 de la LEGIPE, consistente en alternar el género mayoritario en cada integración de cada tribunal electoral.

Es decir, no solo se trata de una regla establecida en la legislación que debe ser observada, sino que tiene un propósito que consiste en contrarrestar los sesgos que siguen favoreciendo a los hombres y, con ello, contribuir a disminuir la brecha entre hombres y mujeres titulares de estos cargos.

Es por esto que, a juicio de esta Sala Superior, no es jurídicamente procedente confirmar la designación que hizo el Senado, ya que supone el incumplimiento de la regla legal de la alternancia en el género mayoritario del Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca.

De hacerlo, se estarían obstaculizando los objetivos buscados desde que se incorporó en 2014 al texto constitucional el mandato de paridad de género y, posteriormente, la reforma de 2019 sobre “Paridad en todo”.

Además, se destaca que esta reforma y la política paritaria fue un objetivo creado en la sede legislativa, de forma que, fue el propio Senado, como parte del órgano legislativo, quien la votó y aprobó, incluyendo la disposición que prevé la regla de la alternancia en el género mayoritario de los tribunales electorales. De ahí que, para este Tribunal, resulta exigible el cumplimiento de esta norma jurídica.

c.     Análisis del caso concreto

Por lo razonado anteriormente, se concluye que para cumplir con lo dispuesto por el artículo 106.1 de la LEGIPE, en el caso de Oaxaca, el Senado debió advertir que la integración inmediata anterior de ese tribunal era de dos hombres y una mujer. Es decir, el género mayoritario era el masculino.

Por ello, en esta nueva integración el género mayoritario debe ser el femenino y, en consecuencia, debió designar a una mujer. Sin embargo, al haber designado a un hombre, repitió el género mayoritario, incumpliendo con ello lo previsto en el artículo 106.1 de la LEGIPE.

Es de destacar, además, que esta regla se encontraba también prevista expresamente en la Convocatoria emitida para estas designaciones. Concretamente, la disposición DECIMOPRIMERA estipuló que:

Una vez recibido el listado de las y los candidatos, la Junta de Coordinación Política propondrá mediante Acuerdo al Pleno de la Cámara de Senadores, el nombre de las candidatas o candidatos que considere sean elegibles para cubrir las vacantes de Magistrada o Magistrado de los Órganos Jurisdiccionales Electorales Locales, o bien aquellos que pudieran ser reelectos, por un periodo de 7 años, observando el principio de paridad y alternando el género mayoritario; como lo señala el numeral 1 del artículo 106 de la LEGIPE.

Ahora bien, le asiste la razón al Senado cuando alega que tiene cierta discrecionalidad para hacer las designaciones que estime pertinentes, en atención al perfil e idoneidad de las y los aspirantes. Sin embargo, estas facultades discrecionales no son libérrimas, sino que se encuentran delimitadas por la Constitución y la ley.

En este sentido, la propia LEGIPE establece, de manera expresa, que los tribunales electorales estarán i) integrados paritariamente, y que ii) se alternará el género mayoritario. De esta forma, ya que el Senado es el facultado para llevar a cabo las designaciones, se concluye que las facultades discrecionales que tiene para elegir de entre las y los aspirantes se encuentran delimitadas por, de entre otras cuestiones, observar el género mayoritario que corresponda con la regla de alternancia.

Es por este motivo que, para esta Sala Superior, el ejercicio de las facultades discrecionales del Senado estaban limitadas por, de entre otras cosas, designar a una de las aspirantes para ocupar la vacante en la magistratura electoral de Oaxaca.

Por esto mismo, se considera que no resultan válidas las razones que plantea el tercero interesado, quien comparece a fin de que prevalezca su designación como magistrado electoral.

Concretamente, el compareciente señala que al pertenecer a la comunidad indígena de Yucubey de Cuitláhuac, perteneciente al municipio de Santiago Nuyóo, Tlaxiaco, Oaxaca, se justifica que su designación sea confirmada. Esto, porque se debe armonizar el mandato de paridad de género con la necesidad de observar una protección reforzada hacia miembros de pueblos y comunidades indígenas.

Además, señala que en el caso de Oaxaca, existen al menos 417 municipios indígenas, lo que hace necesario que ese órgano jurisdiccional esté integrado por, cuando menos, una persona indígena.

Sin embargo, a juicio de este órgano jurisdiccional federal, su planteamiento no es válido, por las razones siguientes.

En primer lugar, mientras que sí existe una disposición expresa tanto en la legislación como en la Convocatoria respectiva de que la integración de estos tribunales debe observar una regla paritaria, no existe para el caso de una integración pluricultural.

Si bien, se reconoce la necesidad y legitimidad tanto de proteger y promover la participación política de los integrantes de pueblos y comunidades indígenas, así como de trasladar muchos de los avances que se han venido haciendo respecto de los derechos de las mujeres a estos grupos, lo cierto es que, en el caso, al no existir una regla previa que garantizara o que privilegiara la representación indígena, no es viable atender a la solicitud del compareciente, ya que esto vulneraría no solo los derechos de las mujeres, sino también los principios de certeza y seguridad jurídica, así como las condiciones de igualdad, en contra de todas las personas que participaron en el procedimiento de designación.

El hecho de que no existiera de manera previa alguna disposición, ya sea legal o en la propia Convocatoria, tendente a garantizar la integración pluricultural de estos órganos se traduce en que, para quienes participaron en ese proceso no fue necesario autoadscribirse indígenas, a pesar de que posiblemente muchas y muchos sí lo son.

Es decir, quienes participaron en este procedimiento desconocían que este sería un elemento por considerar, de forma que no estuvieron en posibilidad de hacer valer su origen étnico a efectos de ofrecer un elemento adicional por el cual pudieran ser designadas.

De ahí que, atender el planteamiento del compareciente generaría una situación de desigualdad entre todas las personas que participaron en ese proceso de designación, pues se estaría incorporando un elemento o requisito adicional que no estaba previsto y que, por lo tanto, no formaba parte del procedimiento de designación.

Esto, además, vulneraría otros principios constitucionales, tales como el de certeza y seguridad jurídica, porque quienes participaron en el proceso de designación tenían conocimiento previo de las reglas y requisitos que sí incluía las reglas paritarias, pero no incluía la preferencia por una persona indígena.

En segundo lugar, tampoco es viable atender al planteamiento del compareciente porque, tanto del acuerdo de designación como del informe circunstanciado, se advierte que el Senado de la República no lo designó por pertenecer a una comunidad indígena.

Es decir, esto no fue uno de los elementos que utilizó el Senado para designarlo, lo que confirma que, de atender el planteamiento del tercero interesado, se estaría incorporando una nueva regla al procedimiento de designación, generando una situación de inequidad entre quienes contendieron y, con ello, no solo se vulnera el mandato de paridad de género sino, también, los principios de certeza y seguridad jurídica.

En tercer lugar, si bien, existe la necesidad de proteger y promover la participación política de las personas indígenas, lo cierto es que, en el caso, no subsiste una incompatibilidad entre los derechos de las mujeres y los derechos de las personas indígenas. Es decir, no hay una confrontación de principios constitucionales, tal y como lo plantea el compareciente. El pretendido conflicto, en el caso, entre el principio de paridad y el de multiculturalidad descansa en una falsa oposición y, por lo tanto, en una falacia.

Dicho de otra forma, al considerar que era necesario privilegiar la designación de una persona indígena, el Senado estaba en condiciones de designar a una mujer indígena. Es decir que, si se trata de armonizar principios constitucionales, en el caso, la conclusión habría sido designar a una mujer indígena.

Por último, tampoco es posible atender al planteamiento del compareciente porque, al no haber sido un requisito establecido previamente, así como tampoco un elemento que consideró el Senado de la República al momento de designarlo, hacerlo en esta instancia, con motivo del escrito del tercero interesado, alteraría la controversia planteada, desvirtuando con esto la naturaleza de las tercerías[16].

Por todo lo anterior, esta Sala Superior concluye que le asiste la razón a la actora y que la designación que llevó a cabo el Senado de la República no respetó la regla prevista en el artículo 106.1 de la LEGIPE, vulnerando con ello las reglas paritarias.

De ahí que se debe revocar a designación de Heriberto Jiménez Vásquez, a fin de que el Senado de la República designe a una de las aspirantes que participaron en el proceso de selección y que cumplieron con los requisitos de elegibilidad.

Al resultar fundado este agravio, como se indicó, resulta innecesario pronunciarse respecto del resto, porque con esto la actora ha alcanzado su pretensión.

8. RESOLUTIVOS

PRIMERO. Se revoca la designación de Heriberto Jiménez Vásquez como magistrado del Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca.

SEGUNDO. Se ordena al Senado de la República observar la regla de alternancia en el género mayoritario en la designación de la magistratura vacante para el Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca y, en consecuencia, designar, a la brevedad, a una mujer aspirante que cumpla con los requisitos legales de idoneidad.

NOTIFÍQUESE como en Derecho corresponda.

En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido y, en su caso, hágase la devolución de la documentación exhibida.

Así, por mayoría de votos lo resolvieron y firmaron las magistradas y los magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con el voto en contra de los magistrados Felipe de la Mata Pizaña y Felipe Alfredo Fuentes Barrera, ante el secretario general de acuerdos, quien autoriza y da fe que la presente sentencia se firma de manera electrónica.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.

VOTO PARTICULAR CONJUNTO QUE FORMULAN LOS MAGISTRADOS FELIPE DE LA MATA PIZAÑA Y FELIPE ALFREDO FUENTES BARRERA[17], RESPECTO DE LA SENTENCIA DICTADA EN EL JUICIO CIUDADANO SUP-JDC-10255/2020.[18]

Respetuosamente, disentimos del sentido del proyecto aprobado por la mayoría, porque en el caso, consideramos que se debieron desestimar los agravios de la actora, toda vez que lejos de violarse el principio de paridad aludido por ésta, lo que constatamos es que el nombramiento de Heriberto Jiménez Vásquez como magistrado del Tribunal local, responde a dotar de pluralidad multicultural a los órganos de esa entidad, ya que, al integrar el órgano jurisdiccional de una persona indígena coadyuvaba a representar el ejercicio del poder político de un sector de la población que históricamente ha sufrido discriminación estructural en el país.

Con ello, no debe interpretarse nuestro criterio en el sentido de que se desconozca a las mujeres como un sector que también ha sufrido discriminación estructural e histórica en el país; lo que argumentamos es evitar que la regla de la alternancia prime o afecte de manera desproporcional o innecesaria otros principios o derechos implicados, como son los derechos de participación política y de toma de decisiones de los pueblos y comunidades indígenas en la estructura institucional del Estado mexicano.    

Por tal motivo, damos las razones de nuestra posición.

Decisión mayoritaria.

La decisión mayoritaria estima que en el presente asunto debe revocarse el nombramiento de Heriberto Jiménez Vásquez como magistrado del Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca, porque el Senado de la República en el proceso de designación de dicho funcionario no observó la regla de alternancia del género mayoritario en la magistratura vacante, de conformidad con lo mandatado en el artículo 106 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, aunado a que, en el proceso de designación, participaron personas que se autoadscribieron como indígenas, lo cual no advirtió el Senado, teniendo la obligación de elegir en su caso una mujer indígena.  

Razones del voto.

i.      Parámetro de control constitucional, convencional y legal

Para dar solidez a nuestro voto particular, es menester establecer el parámetro de control de regularidad constitucional, convencional y legal que da sustento a nuestra posición.

A este respecto, ha sido criterio de esta Sala Superior[19] que existen previsiones para los órganos del Estado, que derivan del principio de igualdad y no discriminación, vinculados con el derecho de acceso a los cargos públicos en condiciones de igualdad.

Ello se ve reflejado en la Constitución General[20] que prohíbe toda discriminación motivada, entre otros supuestos, por el origen étnico y el género, establece deberes y obligaciones del Estado respecto a la protección y garantía de los derechos humanos y reconoce la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas para acceder y desempeñar cargos públicos y de elección popular para los que hayan sido electos o designados en un marco que respete el pacto federal y la soberanía de los Estados,[21] así como el derecho a la igualdad entre mujeres y hombres.[22]

Pluriculturalismo y derecho de acceso a un cargo público o de elección popular.

Con la reforma constitucional de mil novecientos noventa y dos, entre otros aspectos, se reconocieron los derechos de la colectividad indígena, al establecerse las bases para la conformación de un Estado republicano, que reconozca e incluya a las etnias y la pluralidad cultural, respetuoso de la heterogeneidad de su población, sobre la base de que: “La nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas”.

A partir de ese momento, se consolidan las bases constitucionales en el artículo 2° para el reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indígenas, ampliándose el ámbito de protección del principio de igualdad jurídica al aspecto social, económico y cultural.

Posteriormente, la reforma de catorce de agosto de dos mil uno, dio margen para adicionar un segundo y tercer párrafo al artículo 1°; reformar el artículo 2°; derogar el párrafo primero del artículo 4°; y adicionar un sexto párrafo al artículo 18; y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115, todos de la Constitución General, las cuales entraron en vigor el quince de agosto de ese año.

Ello tuvo como eje central la eliminación de cualquier forma de discriminación ejercida contra las personas; la autonomía de los pueblos indígenas; las obligaciones de las autoridades respecto a los indígenas y el reconocimiento a la igualdad entre el hombre y la mujer.

Posteriormente, con el decreto de veintidós de mayo de dos mil quince se modificó el apartado A, fracción III, del artículo 2° Constitucional para efectos de incluir dentro del ámbito de la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas el derecho para acceder y desempeñar cargos públicos y de elección popular para los que hayan sido electos o designados, en un marco que respete el pacto federal y la soberanía de los estados.[23] 

Desde la perspectiva convencional, un cúmulo de ordenamientos trasnacionales establecen la obligación de los Estados parte de generar acciones afirmativas tratándose del ejercicio de derechos fundamentales de los pueblos y comunidades indígenas u originarios.

En ese contexto, el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la Organización Internacional del Trabajo, que en sus artículos 2°, numerales 1 y 2 y 4°, establecen que los gobiernos de los Estados firmantes deben adoptar todas las medidas que aseguren a los miembros de los pueblos y comunidades indígenas, el efectivo ejercicio de sus derechos, lo cual incluye la adopción de acciones enderezadas a: promover la plena efectividad de los derechos políticos, sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones y eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida

La Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, cuyo artículo 1°, numeral 4, establece que las acciones afirmativas adoptadas con el fin exclusivo de asegurar el adecuado progreso de ciertos grupos étnicos son necesarias para garantizar, en condiciones de igualdad, el ejercicio de sus derechos fundamentales, como son los político-electorales.

De lo antes señalado, tenemos que los indígenas tienen derecho al disfrute pleno de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales, dentro de los cuales se halla el derecho de participación política en igualdad de condiciones del resto de la población.

Esto es, los pueblos y comunidades indígenas tienen derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado, entre otras prerrogativas.

Paridad

El artículo 4° de la Constitución General establece en su primer párrafo que el varón y la mujer son iguales ante la ley. Incluso, la citada fracción III, apartado A, del artículo 2° Constitucional señala que las mujeres y los hombres indígenas disfrutarán y ejercerán su derecho de votar y ser votados en condiciones de igualdad, así como acceder y desempeñar cargos públicos y de elección popular para los que hayan sido electos o designados.

En ese sentido, el artículo 2 de la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, puntualiza que corresponde al Estado promover las condiciones para que la libertad y la igualdad de las personas sean reales y efectivas.

De igual forma, la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, señala en los artículos 35 y 36, fracciones I y V que, para alcanzar la igualdad sustantiva en materia de género, se deben generar las situaciones para que las mujeres y hombres accedan con las mismas posibilidades y oportunidades a la toma de decisiones en todos los ámbitos de la vida política.

Ahora, a partir de la reforma constitucional de dos mil catorce, se estableció expresamente el principio de paridad entre los géneros, en candidaturas a los órganos legislativos federales y locales. Dicho principio ha sido maximizado por las autoridades judiciales a través de criterios que lo han hecho extensivo a todo tipo de cargo de elección popular e inclusive en el ámbito de los cargos directivos de los partidos políticos.

Esa visión de la paridad como mandato de optimización a efecto de lograr la efectiva participación de las mujeres en el ámbito de los procesos electivos públicos e intrapartidistas, fue el detonante para que el seis de junio de dos mil diecinueve, se publicara en el Diario Oficial de la Federación una ulterior reforma integral en materia de paridad, que abarcó los artículos 2, 4, 35, 41, 52, 53, 56, 94 y 115 de la Constitución General, los cuales abarcan los siguientes aspectos:

         Lenguaje incluyente y libre de estereotipos.[24]

         Derecho de la ciudadanía a ser votada en condiciones de paridad para todos los cargos de elección popular.[25]

         Creación de un sistema de asignación de las doscientas diputaciones y las treinta y dos senadurías bajo el principio de representación proporcional, conforme con el principio de paridad.[26]

         El establecimiento de concursos abiertos para la integración de los órganos jurisdiccionales, observando el principio de paridad de género.[27]

         Principio de paridad en los partidos políticos.[28]

El artículo tercero transitorio de la reforma establece que las autoridades que no se renueven mediante procesos electivos, la integración y designación debe realizarse progresivamente a partir de las nuevas designaciones y nombramientos que correspondan de conformidad con la ley.

Finalmente, la reforma de abril de dos mil veinte, estableció en el artículo 106 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, que las autoridades electorales jurisdiccionales en las entidades federativas se conformen por tres o cinco magistradas y magistrados, según corresponda, observando el principio de paridad, alternando el género mayoritario, actuarán en forma colegiada y permanecerán en su encargo durante siete años, de conformidad con lo que establezca la Constitución de cada estado y de la Ciudad de México.[29]

Ahora, la paridad de género también se prevé en la normativa internacional, tal es el caso del artículo 23.1, inciso c) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que reconoce el derecho de todas las personas de tener acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país.

Asimismo, en el artículo III de la Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer, se dispone que las mujeres tendrán derecho a ocupar cargos públicos y a ejercer todas las funciones públicas establecidas por la legislación nacional, en igualdad de condiciones con los hombres, sin discriminación alguna.

La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, conocida como "Convención de Belem Do Para", en su artículo 4, incisos f) y j), señala que todas las mujeres tienen derecho al reconocimiento, goce, ejercicio y protección de todos los derechos humanos y a las libertades consagradas por los instrumentos regionales e internacionales sobre derechos humanos.

Por su parte, la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés) señala en su artículo 3 que los Estados parte tomarán en todas las esferas y, en particular, en la política, social, económica y cultural, todas las medidas apropiadas para asegurar el pleno desarrollo y adelanto de las mujeres, con el objeto de garantizar el ejercicio y el goce de los derechos humanos y las libertades fundamentales en igualdad de condiciones con los hombres.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha recomendado específicamente la adopción de medidas tendentes a la paridad en todos los niveles de gobierno, especificando su aplicabilidad al ámbito local (distinguiéndolo del estatal o provincial) y la obligación de los tribunales de exigir el cumplimiento de esas medidas.[30]

Todo lo anterior nos permite concluir que existe un deber para los órganos del Estado Mexicano para reconocer y tutelar el derecho de las mujeres de acceder a la función pública en condiciones de igualdad con los hombres.

Análisis del caso

Se ha reconocido en otros precedentes por parte de la Sala Superior,[31] que el nombramiento de las personas que ocuparán una magistratura en el ámbito jurisdiccional electoral local es resultado de un acto complejo, donde el Pleno del Senado, en ejercicio de su libertad discrecional, procede a elegir de entre las candidaturas elegibles e idóneas a quienes considera con mejor perfil para desempeñar el cargo.

En ese sentido, se requiere que se desarrollen todas las etapas previstas en la normativa aplicable y en la convocatoria respectiva, hasta llegar a la decisión final que compete al Pleno del Senado de la República en uso de su facultad discrecional, para que esté en posibilidad de elegir a quien considere que cuenta con el mejor perfil para el desempeño de la magistratura electoral local de conformidad con lo establecido en los artículos 116, fracción IV, inciso c), apartado 5°, de la Constitución General y 106, párrafo 2, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.[32]

Así, este procedimiento en el cual intervienen, tanto la Comisión de Justicia, como la Junta de Coordinación Política del Senado y en el que se seleccionaron primero los perfiles que cumplían con los requisitos, para luego ser examinados mediante entrevistas y así presentar al Pleno aquellas que consideraron tenían la preparación y experiencia profesional para cubrir los espacios vacantes.

En la Convocatoria para elegir a las magistraturas vacantes en las catorce entidades federativas se estableció en la base DÉCIMA PRIMERA, la facultad de la Junta de Coordinación Política para proponer al Pleno del Senado, el listado con las candidaturas que considere elegibles para cubrir las vacantes respectivas, o bien aquellos que pudieran ser reelectos, por un periodo de siete años, observando el principio de paridad y alternando el género mayoritario.

Ahora bien, el nueve de diciembre de dos mil quince el Senado designó por primera vez a los integrantes del Tribunal Electoral de Oaxaca como órgano autónomo y nombró a tres hombres en periodos escalonados:

         Víctor Manuel Jiménez Viloria, por 3 años.

         Miguel Ángel Carballido Díaz, por 5 años.

         Raymundo Wilfrido López Vásquez, por 7 años.

Al término del periodo de tres años del magistrado Víctor Manuel Jiménez Viloria, su lugar lo ocupó una mujer, la magistrada Elizabeth Bautista Velasco hasta el año del dos mil veinticinco.

Finalmente, al concluir el periodo para el que había sido nombrado Miguel Ángel Carballido Díaz, fue el que originó la vacante que derivó en el nombramiento de Heriberto Jiménez Vásquez ─ahora impugnada─ quedando la integración del Tribunal Electoral de Oaxaca en los términos siguientes:

         Raymundo Wilfrido López Vásquez, hasta el dos mil veintidós.

         Elizabeth Bautista Velasco, hasta el dos mil veinticinco.

         Heriberto Jiménez Vásquez, hasta el dos mil veintisiete.

En principio, estimamos que la elección de magistrados electorales, en las entidades federativas, es una facultad soberana y discrecional que le corresponde ejercer al Senado de la República, el cual deberá observar el principio de paridad y, en principio, alternar el género mayoritario en favor de la candidata o candidato que mejor cubra el perfil para el desempeño de la magistratura electoral local.

Ahora, si bien es una facultad soberana y discrecional realizar los nombramientos correspondientes a las magistraturas electorales locales, esta Sala Superior[33] ha señalado que ello debe interpretarse en armonía con el principio constitucional de paridad en la integración de los órganos del Estado mexicano, por lo que se debe tener en cuenta la obligación de cumplir con este principio para paliar la escasa participación de las mujeres como magistradas en el Tribunal local, así como la regla de alternancia del género mayoritario por disposición de la LGIPE.

Con independencia de lo anterior, estimamos importante establecer ciertos elementos de contexto que resultan necesarios para la relevancia y el entendimiento de nuestro voto particular.

De acuerdo con los datos más recientes publicados por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, Indicadores socioeconómicos de los pueblos indígenas de México de dos mil quince[34], así como los resultados de la Encuesta Intercensal del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI)[35], también de dos mil quince, en México hay más de siete millones de personas[36] de tres años y más que hablan alguna lengua indígena. Es importante resaltar que la identificación de la población indígena, de acuerdo con el INEGI, se realiza a través de la condición de hablante de lengua indígena.

Cabe destacar que Oaxaca es el estado de la República con mayor porcentaje de personas indígenas (1,205,886) de acuerdo con el total de su población y representa el 16.3 % del total nacional, por arriba incluso de estados como Yucatán y Chiapas.

El estado de Oaxaca concentra el mayor número de hablantes de lengua indígena del país en ocho regiones[37], y de sus quinientos setenta municipios, doscientos cuarenta y cinco, más del 40 % de la población son hablantes de una lengua indígena, lo que representa casi la mitad del total de los municipios de Oaxaca.

En cuanto a la autoadscripción indígena, existen más de dos millones de habitantes que se consideran indígenas[38], siendo el estado con mayor volumen de población en esta categoría étnica del país[39]. Uno de cada dos habitantes de lengua indígena en el estado habla zapoteco (33.6 %) o mixteco (22.1 %).

De estas cifras reseñadas, advertimos que la población indígena es una parte esencial de la composición poblacional del estado de Oaxaca, cuestión que, desde luego, no escapa de la materia electoral.

En la Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y de Participación Ciudadana para el Estado de Oaxaca (LSMIMEPCEO), existen medios de impugnación que conocen de la materia indígena como son el Juicio electoral de los Sistemas Normativos Internos y el JDC local[40] que, sumados a otros dos recursos especializados para el sistema de derecho consuetudinario, protegen los derechos político-electorales de los indígenas: i) el recurso de apelación para impugnar los actos y resoluciones la Junta General Ejecutiva del Instituto[41] y, ii) el recurso de inconformidad para objetar exclusivamente la etapa de resultados de los cómputos municipales, por la nulidad de votación o para solicitar la nulidad de la elección de concejales.[42]

A lo largo del tiempo estos recursos se han presentado ante la jurisdicción local del Tribunal local. Así, desde una perspectiva cuantitativa resulta interesante el crecimiento de recursos del sistema de derecho consuetudinario interpuestos en esta instancia jurisdiccional.[43]

Incluso, la propia LSMIMEPCEO, contempla en su Libro III todo un sistema de impugnación que se rige por el Sistema Normativo Interno, el cual tiene por objeto garantizar: i) La legalidad de los actos de las autoridades electorales, que resulten vinculatorios con la preparación o desarrollo de los procesos electorales; a fin de salvaguardar el derecho a decidir y asumir de modo autónomo el control de sus propias instituciones y formas democráticas de gobierno, su identidad, cultura, cosmovisión, protección de sus prácticas políticas tradicionales y, en general, de la gestión cotidiana de su vida comunitaria dentro de sus tierras para mantener y fortalecer su identidad cultural y sus instituciones político-electorales; ii) Que los actos y resoluciones de las autoridades electorales, se sujeten invariablemente a las normas, principios, instituciones, procedimientos y prácticas electorales de los pueblos y las comunidades indígenas; y iii) La definitividad de los distintos actos y etapas del procedimiento electoral dentro del Sistema Normativo Interno.

Todo esto nos da cuenta de que el estado de Oaxaca es una de las entidades federativas que tiene un marco normativo orgánico y especial de los derechos indígenas, de tal suerte que les reconoce a los pueblos y comunidades indígenas sus formas de organización social, política y de gobierno, así como sus sistemas normativos.

Asimismo, de acuerdo con el Sistema Nacional de Consulta Jurisprudencial en Materia Electoral, estos recursos, en los que los pueblos y comunidades indígenas han impugnado determinados actos derivados de procesos electorales locales, han aumentado exponencialmente en los últimos años.[44] Lo cual lleva también a concluir la pertinencia de que los integrantes del Tribunal local sean conocedores del Sistema Normativo Interno de Oaxaca.     

Ahora bien, la persona designada para ocupar la plaza de magistrado en el Tribunal Electoral de Oaxaca se autoadscribió como ciudadano indígena, perteneciente a la comunidad de Yucubey de Cuitláhuac, ubicada en el municipio de Santiago Nuyoó, Tlaxiaco, Oaxaca.

A este respecto, conviene destacar que el artículo 2° de la Constitución General, establece una connotación respecto a lo que debe entenderse por personas indígenas, a quienes se aplican el conjunto de principios y derechos correspondientes a esos pueblos y comunidades, disponiendo que, la conciencia de su identidad es el criterio mediante el cual se funda la autoadscripción.

Respecto a este tópico, la Suprema Corte de Justicia en la tesis de rubro: “PERSONAS INDÍGENAS. ÁMBITO SUBJETIVO DE APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 2o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. AUTOADSCRIPCIÓN”, ha fijado el criterio de que ante la ausencia de previsiones específicas que regulen el modo en cómo debe manifestarse dicha conciencia, la condición de autoadscripción tiene que descansar en una consideración completa del caso, basada en constancias y actuaciones, desde una perspectiva orientada a favorecer la eficacia de los derechos de ese colectivo.

Esta Sala Superior ha sostenido el criterio de que la autoadscripción es suficiente para reconocer a una persona como integrante de dichas comunidades. No obstante, en el caso en estudio, el magistrado electo acreditó, con elementos objetivos, su calidad de indígena, es decir, se puede validar el vínculo que la persona tiene con su comunidad.

En ese sentido, de autos se advierte que Heriberto Jiménez Vásquez agregó diversas constancias en las cuales, entre otras cuestiones, acredita lo siguiente:

         Origen y vecindad de Santiago Nuyoó, Tlaxiaco, Oaxaca;

         Reconocimiento como miembro de la comunidad indígena de Yucubey de Cuitlahuac, hablante de la lengua originaria mixteca y participante activo en la organización política y social de esa comunidad;

         Constancia emitida por las autoridades municipales en donde se reconoce al Municipio de Teotongo, Tepostula, Oaxaca, como predominantemente indígena y sujeto a su propio sistema normativo de usos y costumbres;

         Constancia en la que se reconoce a Heriberto Jiménez Vásquez como conocedor del sistema normativo indígena. 

De lo anterior advertimos el vínculo que guarda Heriberto Jiménez Vásquez con su comunidad, lo cual nos lleva a determinar que en la especie estamos en presencia de una autoadscripción calificada, pues las constancias señaladas, aparte de acreditar su vecindad y conocimiento de la lengua originaria, también reflejan la participación política y conocimiento del sistema normativo de esta persona para con su comunidad indígena.

Con lo hasta aquí desarrollado, advertimos la posible colisión entre la regla de alternancia y el principio del pluralismo nacional en la designación de puestos públicos. En ese sentido, consideramos que lo que debe prevalecer es el principio sobre la regla.

Esto es, por un lado, se verifica el conflicto entre la regla de alternancia en la integración de los órganos del Estado mexicano y, por el otro, el derecho de los miembros de las comunidades indígenas a participar activamente en la vida política del país, en concreto, a acceder y desempeñar cargos públicos para los que hayan sido designados.

Sin embargo, estimamos que este posible choque no se verifica si se realiza un ejercicio de ponderación a fin de que la medida para alcanzar la regla de alternancia no implique una afectación desproporcionada o innecesaria de otros principios o derechos implicados.

En diverso precedente,[45] esta Sala Superior reconoció la necesidad de implementar una democracia paritaria como un tema fundamental y trascendental para contribuir al propósito de la participación política, como el lograr un sistema democrático integral, en el que la ciudadanía de la mujer sea plena e igualitaria, por ejemplo, a ejercer los cargos públicos como la magistratura local.

Sin embargo, también se reconoció que la regla de alternancia del género mayoritario no es una regla estricta, sino que es flexible[46] al grado de ceder un lugar a una persona perteneciente a un grupo históricamente excluido, como podría ser en este caso un indígena.

Por tanto, la desigualdad estructural obliga a repensar y a redefinir el concepto de categorías sospechosas, cuando estas se confrontan en una decisión, una mujer, un hombre indígena. Con ello se traza un límite al ejercicio de los derechos humanos y a su vez se desmantela la situación desventajosa de grupos sociales.

De ahí que, en el caso concreto, si bien la integración del Tribunal Electoral de Oaxaca correspondía efectivamente la rotación mayoritaria para integrar a una mujer para el puesto de magistrada, lo cierto es que, la regla de alternancia del género mayoritario, ante la situación del caso específico, debe ceder su lugar a favor de una persona indígena, lo cual, desde nuestra óptica, responde a una paridad y alternancia del género mayoritario flexible en la que alguno de los sexos supera al otro en casos muy concretos.

Dicha forma de alternancia puede sustentarse ante la legitimidad de una representación política como parte de la sociedad democrática e incluyente.

Así, los órganos políticos muestran la composición social de los representantes públicos que reflejan la diversidad de la población, en la especie, la de la población oaxaqueña con un alto componente indígena.

De todo lo expuesto, consideramos que el nombramiento de Heriberto Jiménez Vásquez como magistrado del Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca, respondió a dotar de pluralidad multicultural a los órganos jurisdiccionales de esa entidad, ya que al integrar el Pleno del Tribunal Electoral de Oaxaca con una persona indígena ─muy independientemente de su género─ lo que se hizo fue propulsar el ejercicio del poder político de un sector de la población que históricamente ha sufrido discriminación estructural en el país.

En otras palabras, vemos que, aunque la composición actual del Tribunal Electoral estatal quede compuesta en su mayoría por el género masculino, siendo que debía aplicarse la regla de alternancia a favor del género femenino, lo cierto es que la designación de Heriberto Jiménez Vásquez responde a la representación y subsecuente integración de un grupo que histórica y sistemáticamente ha sido subrepresentado en la conformación política de las instituciones del Estado mexicano.

Además, consideramos que el principio de paridad se sigue cumpliendo en la medida que, de las tres magistraturas ocupadas actualmente, una de ellas es ejercida por una mujer, en la especie por Elizabeth Bautista Velasco, quien incluso funge como presidenta del órgano jurisdiccional.

Por ello estimamos que las reglas de alternancia no pueden escapar a las circunstancias del caso concreto y, en esa medida, estas pueden ceder ante la integración de un integrante de una comunidad indígena. Bajo esa óptica, nos es dable concluir que el Senado de la República contaba con la discrecionalidad para designar a quien consideró la mejor opción para ocupar el cargo en el Tribunal Local.   

En efecto, conforme con los artículos 116, párrafo segundo, fracción IV, inciso c) de la Constitución general y 108 de la LGIPE, el Senado de la República cuenta con la facultad exclusiva para desahogar el procedimiento para la designación de las personas que habrán de ejercer una magistratura electoral en los tribunales electorales de las entidades federativas.

Tal procedimiento tiene por finalidad cumplir con una facultad soberana del propio Senado y no de desahogar algún procedimiento de elección en el que se deban observar reglas o condiciones preestablecidas. Es decir, se debe interpretar como una facultad soberana dentro del seno de los acuerdos políticos propios del ámbito parlamentario y de la deliberación democrática que muchas veces escapa del ámbito propio del derecho electoral.

Por ello, la facultad del Senado en este tipo de procedimientos se encuentra sujeta a otorgar a todas y todos los interesados condiciones mínimas de igualdad para ser tomados en cuenta en la designación, a partir de exigencias instrumentales y operativas que resulten proporcionales a la finalidad perseguida: la integración de los órganos jurisdiccionales electorales locales con personas que cumplan los requisitos constitucionales y legales, y que resulten idóneas para el desempeño de la función.[47]

De esta forma, el Senado, en el ámbito de sus atribuciones, designa a las personas que estima más idóneas para ejercer la función jurisdiccional electoral.

De forma que aquellos argumentos por los cuales un aspirante aduce cumplir de mejor manera con esa idoneidad deben desestimarse por ineficaces, en la medida que la determinación del Senado es soberana y discrecional.

En el caso, estimamos que la regla de alternancia debió ceder para permitir una integración pluricultural del tribunal local.

Por tales motivos, disentimos de la sentencia y formulamos el presente voto particular.