JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO- ELECTORALES DEL CIUDADANO
EXPEDIENTE: SUP-JDC-1181/2002
ACTOR: CARMELO LOEZA HERNANDEZ
AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL.
TERCERO INTERESADO: PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA
MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ FERNANDO OJESTO MARTÍNEZ PORCAYO.
SECRETARIO DE ESTUDIO Y CUENTA: ADÁN ARMENTA GÓMEZ.
México, Distrito Federal, a veintiocho de febrero del dos mil tres.
VISTOS para dictar sentencia, los autos del expediente citado al rubro, formado con motivo del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, promovido por Carmelo Loeza Hernández, por su propio derecho, en contra del acuerdo aprobado el veintisiete de noviembre del dos mil dos, por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, relativo al sobreseimiento por improcedente de la queja presentada por el actor, al solicitar la nulidad de las elecciones internas del Partido de la Revolución Democrática de los Comités Estatales del Estado de Guerrero y Municipal de la Ciudad de Acapulco, llevadas a cabo el diecisiete de marzo del año próximo pasado, y
R E S U L T A N D O
I. El diecisiete de marzo del dos mil dos se llevaron a cabo las elecciones internas del Partido de la Revolución Democrática, relativas a la renovación de los Presidentes de los Comités Directivos Estatales y Municipales, entre otras, los del Estado de Guerrero y del Municipio de Acapulco.
II. El diecinueve de julio del dos mil dos, Carmelo Loeza Hernández, inconforme con dichas elecciones, presentó ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral un escrito mediante el cual solicitaba se declarara la nulidad de las mismas, radicándose dicha solicitud con el número de expediente JGE/QCLH/CG/048/2002.
III. El vientisiete de noviembre del año próximo pasado, el Consejo General del Instituto Federal Electoral determinó, mediante acuerdo CG219/2002 publicado en el Diario Oficial de la Federación el doce de diciembre del mismo año, que se sobreseía por improcedente la queja presentada por Carmelo Loeza Hernández en contra de actos del Partido de la Revolución Democrática, por lo siguiente:
C O N S I D E R A N D O S
1.- Que en términos del artículo 270 del código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el Consejo General del Instituto Federal Electoral tiene facultades para conocer de las infracciones a la normatividad electoral federal, sustanciar el procedimiento administrativo respectivo a través de la Junta General Ejecutiva del Instituto, la cual elabora el Dictamen correspondiente para ser sometido, previos los trámites a que se refieren los artículos 42, 43 y 44 del Reglamento para la Tramitación de los Procedimientos para el Conocimiento de las Faltas y Aplicación de Sanciones Administrativas establecidas en el Titulo Quinto del Libro Quinto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, a la consideración del órgano superior de dirección, para que en ejercicio de las facultades que le otorga el código de la materia determine lo conducente.
2.- Que de conformidad con lo que establece el artículo 45 del Reglamento, se somete el dictamen y el proyecto de resolución a la consideración del órgano superior de dirección, para que en ejercicio de las facultades que le otorga el código de la materia determine lo conducente y aplique las sanciones que en su caso procedan.
3.- Que en virtud de lo dispuesto por el artículo 38, párrafo 1, inciso a) del Código Electoral, es obligación de los partido y agrupaciones políticas nacionales conducir sus actividades dentro de los causes legales y ajustar su conducta, así como la de sus militantes, a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos.
4.- Que el dispositivo 39, párrafos 1 y 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, establece que el incumplimento de las obligaciones de los partidos y agrupaciones políticas se sancionará en los términos de lo dispuesto en el Titulo Quinto, del Libro Quinto, del ordenamiento legal invocado y, que la aplicación de las sanciones administrativas es facultad del Consejo General del Instituto Federal Electoral.
5.- Que el artículo 73 del Código Federal del Instituciones y Procedimientos Electorales, establece que el Consejo General es el órgano superior de dirección, responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad guíen todas las actividades del Instituto.
6.- Que el diverso 82, párrafo 1, incisos h) y w) del Código de la materia, consigna como atribución del Consejo General vigilar que las actividades de los partidos políticos nacionales y de las agrupaciones políticas se desarrollen con apego al Código y cumplan con las obligaciones a que están sujetos, así como conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que correspondan.
7.- Que atento a lo que dispone el artículo 3, párrafo 1 del Reglamento para la Tramitación de los Procedimientos para el Conocimiento de las Faltas y Aplicación de Sanciones Administrativas establecidas en el Titulo Quinto del Libro quinto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, respecto del presente Dictamen, resulta aplicable, en lo conducente, la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
8.- Que por cuestión de orden, procede entrar al estudio de las EXCEPCIONES Y CAUSAS DE IMPROCEDENCIA planteadas por el Partido de la Revolución Democrática al dar contestación a la queja instaurada en su contra.
Como primera excepción el representante del partido denunciado aduce la falta de acción y derecho del hoy quejoso para interponer la presente queja, pues en su concepto, la solicitud de éste se encuentra encaminada a que se revoquen actos emitidos por los órganos del Partido de la Revolución Democrática y para que se modifiquen actuaciones de su elección interna, lo cual escapa a las atribuciones del Instituto Federal Electoral, pues en todo caso, los únicos facultados para acceder a las peticiones de los inconformes serían las instancias internas del propio partido.
En ese tenor, señala que las pretendidas violaciones resultan revisables a través de los recursos y mecanismos estatutarios de defensa con que cuentan los miembros del Partido de la Revolución Democrática ante violaciones a sus derechos dentro y fuera de dicho partido, y no mediante la presente vía.
Asimismo, manifiesta que todos los militantes del Partido de la Revolución Democrática tienen la obligación de canalizar sus inconformidades, acusaciones o denuncias a través de las instancias internas del propio partido, así como respetar las resoluciones que éstos emitan, por lo cual no es jurídicamente factible que este Instituto entre al conocimiento de los hechos denunciados, pues de ser así se estaría violentada la vida y el sistema normativo interno de dicho partido.
Los anteriores argumentos resultan parcialmente fundados, en virtud de los motivos y fundamentos que se exponen a continuación:
En primer término, contrariamente a lo aducido por el Partido de la Revolución Democrática, debe decirse que este Instituto Federal Electoral sí cuenta con atribuciones para vigilar la aplicación de las disposiciones estatutarias o internas de los partidos políticos relacionadas con sus comicios internos.
Para demostrar lo anterior, debe tenerse presente lo dispuesto por el artículo 1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales:
“ARTÍCULO 1
Se Transcribe
El precepto antes transcrito establece claramente que las normas del Código Federal Electoral son de orden público y de observancia general en los Estado Unidos Mexicanos. Lo anterior resulta comprensible si tomamos en cuenta que la ley electoral tiene como propósito satisfacer una necesidad colectiva, como lo es la renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión.
Así, cuando los destinatarios de las normas de carácter general, abstracto e impersonal, contenidas en al Ley Electoral Federal, no cumple con lo ordenado en ellas, el Instituto Federal Electoral, en el ámbito de su competencia, debe intervenir para obtener la efectiva vigencia de dichas normas.
En ese tenor, y con relación al caso en estudio, conviene precisar lo dispuesto por los artículos 22, párrafo 3; 23, párrafos 1 y 2; 27, párrafo 1, inciso c); 38, párrafo 1 inciso a); 39, párrafos 1 y 2; 73, párrafo 1; 82, párrafo 1, incisos h), w) y z), y 269, párrafos 1 y 2, incisos a) del ordenamiento legal invocado:
“ARTÍCULO 22
Se Transcribe
“ARTÍCULO 23
Se Transcribe
“ARTÍCULO 27
Se Transcribe
“ARTÍCULO 38
Se Transcribe
“ARTÍCULO 39
Se Transcribe
“ARTÍCULO 73
Se Transcribe
“ARTÍCULO 82
Se transcribe
“ARTÍCULO 269
Se Transcribe
El contenido de los dispositivos legales anteriores pone de manifiesto que:
a) Los partidos políticos nacionales están sujetos a las obligaciones que les impone el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
b) Entre las obligaciones de los partidos políticos se encuentran las siguientes:
-Establecer en sus estatutos (o en otros ordenamientos internos derivados de éstos) los procedimientos democráticos para la integración y renovación de sus órganos directivos.
-Conducir sus actividades dentro de los causes legales y ajustar su conducta y la de sus limitantes a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos.
c) La inobservancia de tales imperativos legales se sanciona en términos del Titulo Quinto del Libro Quinto del propio Código Federal Electoral.
d) Corresponde al Consejo General del Instituto Federal Electoral, en los términos previstos por la ley, aplicar las sanciones administrativas correspondientes.
En consecuencia, el incumplimiento de los procedimientos establecidos por los propios partidos políticos nacionales para renovar a sus órganos directivos, debe ser sancionado en términos de lo dispuesto por el Código Federal Electoral.
Cabe señalar que lo anterior no implica una intromisión por parte del Instituto Federal Electoral en la vida interna de dichas entidades políticas, como pretende hacer creer el partido denunciado, pues esta autoridad en ningún momento ha impuesto o pretendido establecer ninguna forma de pensamiento o ideología al interior de los partidos políticos, sino simplemente dar vigencia a una norma legal.
Para tal propósito, el artículo 270 de la Ley Electoral establece el procedimiento administrativo correspondiente para que el Consejo General del Instituto Federal Electoral conozca de las irregularidades en que se hayan incurrido los partido políticos y para que, en su caso, aplique la sanción procedente.
La finalidad de dicho procedimiento es evidente: tutelar el orden jurídico electoral (el cual, como quedó asentado, se integra por normas de orden público y observancia general) y hacer respetar los principios de legalidad y constitucionalidad que rige la materia.
Aunado a lo anterior, la H. Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha sostenido el criterio de que, dada su naturaleza, el procedimiento administrativo disciplinario previsto en el artículo 270 del código Electoral Federal debe incoarse sin mayor requisito que tener conocimiento de la probable comisión de alguna infracción a la ley de la materia.
En efecto, la tesis relevante visible en las páginas 63 y 64 de la revista Justicia Electoral del Tribunal Electoral del Poder de la Federación, Suplemento 3, prevé:
“PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO GENÉRICO EN MATERIA ELECTORAL. LA INVESTIGACIÓN DEBE INICIARSE CUANDO UN ÓRGANO DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL TIENE CONOCIMIENTO DE ALGUNA VIOLACIÓN.
Se Transcribe
La tesis anterior pone de manifiesto que esta autoridad cuenta con la facultad de iniciar un procedimiento administrativo de investigación sobre irregularidades o faltas administrativas, aun cuando no se haya presentado una queja o denuncia por escrito, sino que basta tener el conocimiento de que existe una probable violación a la ley de la materia.
Por otro lado, debe decirse que resulta fundado el argumento que hace valer el Partido de la Revolución Democrática, en el sentido de que los únicos facultados para acceder a las peticiones del inconforme serían las instancias internas del propio partido (en el entendido de que una vez agotadas las instancias internas, el Instituto cuenta con las facultades para revisar el cumplimiento de la legalidad de sus actos en los términos apuntados con antelación).
Para arribar a la conclusión anterior, debe tomarse en cuenta que los partidos políticos son entidades de interés público que tienen entre otros fines, el de promover la participación del pueblo en la vida democrática y el hacer posible el acceso de los ciudadanos al poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan. Es así que la actuación de los partidos políticos queda sujeta a lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
En este sentido los partidos políticos nacionales rigen sus actos y vida interna de conformidad con su declaración de principios, programa de acción y fundamentalmente con apoyo en sus estatutos, tal y como se desprende de los artículos 24, 25, 26 y 27 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que a la letra dicen:
“ARTÍCULO 24
Se Transcribe
“ARTÍCULO 25
Se Transcribe
“ARTÍCULO 26
Se Transcribe
“ARTÍCULO 27
Se Transcribe
En este entendido, tanto los órganos internos como los militantes del Partido de la Revolución Democrática, se encuentran constreñidos en su actuación a al observancia de sus documentos básicos.
En el caso que nos ocupa el estatuto del Partido de la Revolución Democrática prevé en los artículos 18 y 20 las facultades y obligaciones de las Comisiones Nacional y Estatal de Garantías y Vigilancia, que en lo medular expresan:
“ARTÍCULO 18. Los órganos de garantías y vigilancia
1. Los Consejos Nacional y Estatales del Partido designarán en sus respectivos ámbitos de competencia a los órganos jurisdiccionales encargados de garantizar los derechos de los afiliados del Partido y vigilar la aplicación del presente Estatuto, los cuales se denominarán <<comisiones de garantías y vigilancia>>. En el desempeño de sus actividades, estas comisiones se regirán por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad.
2. Estas comisiones deberán atender en todo momento el fondo de los asuntos que se les planteen. Sus resoluciones serán de acatamiento obligatorio para los afiliados y órganos del Partido.
3. Las comisiones nacional y estatales de garantías y vigilancia se integrarán de acuerdo con las bases siguientes:
(...)
7. Las comisiones nacional y estatales de garantías y vigilancia tendrán, en sus respectivos ámbitos de competencia, las siguientes atribuciones:
a. Proteger los derechos de los miembros del Partido;
b. Determinar las sanciones por el incumplimiento de las obligaciones de los miembros y órganos del Partido.
c. Garantizar el cumplimiento de este estatuto;
d. Aplicar las sanciones estatutarias y reglamentarias;
e. Resolver consultas y controversias sobre la aplicación de este Estatuto;
f. Requerir la información necesaria para el desempeño de sus funciones.
9. La Comisión de Nacional de Garantías y Vigilancia conocerá:
a. De las quejas por actos u omisiones de los intereses de los órganos nacionales, en única instancia;
b. De las quejas por actos u omisiones de los órganos estatales o municipales en segunda instancia después de la resolución correspondiente de la Comisión Estatal de Garantías y Vigilancia, o cuando ésta no haya sido integrada o no dictarse resolución en sesenta días a partir de las presentación del escrito de queja, en única instancia;
c. De las quejas, consultas o controversias de significado nacional, en única instancia.
10. Las comisiones estatales de garantía y vigilancia conocerán:
a. De las quejas por actos u omisiones de los integrantes de los órganos estatales y municipales, en primera instancia;
b. De las quejas, por actos u omisiones de los órganos estatales y municipales en primera instancia;
c. De las quejas, consultas y controversias de significado estatal y municipal, en primera instancia.
Artículo 20. Procedimientos y sanciones
1. Todo miembro o instancia del partido podrá ocurrir ante las comisiones de garantías y vigilancia para hacer valer sus derechos o exigir el cumplimiento de las normas estatutarias, cuando estime que han sido violados o vulnerados por órgano instancia de dirección, de representación o por alguna resolución de cualquiera de éstos; por sus integrantes o cualquier miembro, mediante la presentación del escrito de queja.
2. Las comisiones de garantías y vigilancia sólo podrán actuar a petición de parte interesada siempre y cuando sean miembros, órganos o instancias del Partido.
3. Cualquiera de las partes afectadas por resoluciones de las comisiones estatales, podrá interponer recurso de apelación ante la Comisión Nacional, dentro de los quince días hábiles siguientes a al fecha en que se comunicó legalmente la resolución. El recurso de apelación deberá ser resulto dentro de los treinta días hábiles siguientes a que la comisión reciba el expediente relativo, salvo en casos urgentes, que se resolverán correspondientemente.
4. Las resoluciones de las comisiones estatales que no sean apeladas en los términos del artículo anterior, así como las emitidas por la Comisión Nacional, serán inatacables.”
De las normas transcritas se desprenden los derechos con que cuenta todo afiliado a ocurrir ante dichas comisiones para hacer valer sus derechos o exigir el cumplimiento de las normas estatutarias, cuando estime que han sido violados o vulnerados por un órgano, instancia de dirección, de representación o por alguna resolución de cualquiera de éstos, por sus integrantes o cualquier afiliado, mediante la presentación del escrito de queja, en cuyo caso sólo podrán actuar a petición de parte interesada.
Además, las resoluciones emitidas por las Comisiones Estatales de Garantías, de conformidad con el artículo 20, párrafo 3 del estatuto del Partido de la Revolución Democrática, son susceptibles de ser apeladas ante la Comisión Nacional, cuyas resoluciones sí tendrán en consecuencia el carácter de definitivas e inatacables, como lo prevé el párrafo 4 de la norma antes mencionada.
Se advierte, en consecuencia, que los afiliados del partido denunciado cuentan de manera expresa y clara con los medios de defensa y de protección a sus derechos, que permiten defender en el seno del partido mismo la legalidad de los actos de sus órganos internos.
Aunado a lo anterior, es importante destacar que dentro de las obligaciones que tienen los partidos políticos se encuentra la prevista en los artículos 38, párrafo 1, inciso f) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que a la letra dice:
“ARTÍCULO 38
Se Transcribe
Tal obligación permite que las Comisiones de Garantías y Vigilancia se encuentren en todo momento expeditas para conocer de las presentes irregularidades, incumplimientos u omisiones que generen agravio a sus afiliados, para efecto de proteger los derechos legales y estatutarios de los mismos. Considerar que no es necesario acudir a instancias internas conllevaría a dejar sin vigencia los órganos estatutarios expresamente creados para tales fines.
En este sentido, también los militantes o afiliados tiene el deber de observar sus normas estatutarias, como lo es el recurrir ante las instancias internas para dirimir los conflictos que surjan al interior del partido, como lo prevé el artículo 2, incisos a) y b) del Estatuto del Partido de la Revolución Democrática, que a la letra dicen:
“Artículo 2
Todo miembro del Partido está obligado a:
a) Conocer y respetar la Declaración de Principios, del Programa, la línea política, el presente Estatuto y los demás acuerdos del Partido.
b) Canalizar a través de las instancias internas, del Partido sus inconformidades, acusaciones denuncias o quejas contra otros miembros del Partido, organizaciones y órganos del mismo.
(...)”
En el caso que nos ocupa, el denunciante omitió recurrir en vía primaria ante los órganos de garantías y vigilancia del Partido de la Revolución Democrática, para impugnar los actos respecto de los cuales se duele en su escrito de queja.
En consecuencia, este Instituto como garante del fortalecimiento del régimen de partidos y respetuoso del principio de legalidad que debe imperar en el actuar cotidiano de los partidos políticos, como parte de los fines a que se encuentra sujeto de conformidad con el artículo 69, en relación con el artículo 82, párrafo 1, inciso h) ambos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales llega a la convicción de que en el presente caso no es procedente entrar al estudio de los hechos planteados por el quejoso, en atención a que a la fecha de presentación de la presente denuncia todavía no se habían agotado las instancias previas contempladas en el estatuto del partido denunciado, mediante las cuales se hubiesen podido modificar o revocar los actos respecto de los cuales se inconforma.
Considerar lo contrario generaría que los propios afiliados del Partido de la Revolución Democrática incumplan la obligación prevista en el artículo 2 de su estatuto y, siendo que los miembros o afiliados son el fundamento y pilar del instituto político como principales obligados al respecto irrestricto de sus documentos básicos, no es jurídicamente válido permitir una indiferencia e ignorancia de la obligación de recurrir en vía primaria a las instancias previamente establecidas por el partido denunciado, como lo son las comisiones de garantías y vigilancia.
En adición a lo anterior, el artículo 3, párrafo 1, del reglamento aplicable en la sustanciación de los procedimientos administrativos prevé la aplicación de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral en lo que no se encuentre previsto.
Lo anterior reviste importancia, en virtud de que la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral prevé en el artículo 10, párrafo 1, inciso d) el principio de definitividad que expresa:
“ARTÍCULO 10
Se Transcribe
El citado precepto resulta aplicable al procedimiento sancionatorio de mérito, en virtud de que el supuesto previsto en el inciso d) que se menciona no se encuentra considerado en el reglamento de la materia, situación que genera la aplicación supletoria del principio de definitividad citado, de conformidad con el artículo 3 reglamentario.
En consecuencia, se acredita la causal de improcedencia prevista en el artículo 10 párrafo 1, inciso b) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, de aplicación supletoria al procedimiento administrativo en que se actúa, por no haber agotado los quejosos las instancias previas previstas por los artículos 18 y 20 del estatuto del partido denunciado.
En mérito de lo expuesto se declara parcialmente fundada la excepción a la que nos venimos refiriendo, expresada por el denunciado. Por lo tanto, resulta innecesario entrar al estudio de las demás cuestiones planteadas por las partes en el procedimiento administrativo que nos ocupa.
Vistos los razonamientos vertidos con anterioridad se propone declarar improcedente la presente queja y como consecuencia el sobreseimiento de la misma en términos de lo dispuesto por el artículo 18, inciso a) del reglamento de la materia, en relación con el artículo 10, párrafo 1, inciso d) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
9.- En atención a los antecedentes y consideraciones vertidos, con fundamento en los artículos 38, párrafo 1, incisos a) y s); 39, párrafos 1 y 2; 40, párrafo 1; 73; 82, párrafo 1, incisos h); 269 y 270 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y en ejercicio de la atribución conferida por el numeral 82, párrafo 1, incisos h), w) y z), del ordenamiento legal antes invocado, este Consejo General emite la siguiente:
R E S O L U C I Ó N
PRIMERO.- Se sobresee por improcedencia la queja presentada por el C. Carmelo Loeza Hernández en contra del Partido de la Revolución Democrática.
SEGUNDO.- Notifíquese personalmente al quejoso en el domicilio señalado en autos.
TERCERO.- En su oportunidad archívese del presente expediente, como asunto total y definitivamente concluido.
IV. El dieciséis de diciembre del anterior año, Carmelo Loeza Hernández, inconforme con el anterior acuerdo, presentó juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.
A G R A V I O S
UNO.- La responsable al dictar la resolución que se combate, actuó incongruentemente adoptando un criterio erróneo, en atención a que no analizó las pruebas aportadas por el Quejoso y es evidente que su resolución resulta conculcatoria de las Garantías de Audiencia y legalidad tuteladas a favor del suscrito en los artículos 14 y 16 Constitucionales.
DOS.- La causal de improcedencia que hace valer la autoridad responsable IFE, en la resolución de fecha 27 de Noviembre del presente año, es totalmente inoperante por la razón de que el principio de definitividad hecho valer en la presente Queja por la responsable, no es aplicable en atención que el artículo 3, párrafo uno, inciso B), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, establece que dicho principio operará únicamente para impugnar las Etapas de los Procesos Electorales en Materia Federal y en Materia Local de las Entidades Federativas, y en concordancia con lo establecido en los artículos 41, 60 y 99 Constitucionales, tipifica que dicha causal es procedente para las resoluciones emitidas por las AUTORIDADES ELECTORALES, por lo que, no es aplicable para los procesos internos de los partidos políticos, ya que estos no son considerados como Autoridades Electorales, en esas condiciones en el Consejo General del IFE, como autoridad responsable debió entrar al fondo del asunto y resolver los puntos planteados en el escrito de Queja, para preservar los derechos políticos como Ciudadano, y se respeten las causas legales establecidas en la Ley.
TRES.- Es incuestionable que la autoridad responsable, se encontraba obligada a estudiar el fondo del asunto, en atención de que los hechos planteados en el escrito de queja, se deducen hechos que son violatorios de la normatividad electoral, en ese sentido el Reglamento del Consejo General para la Tramitación de los Procedimientos para el conocimiento de las Faltas y aplicación de Sanciones Administrativas, en el artículo 7 plantea que el procedimiento se iniciará a petición de parte cuando el quejoso haga del conocimiento del Instituto de dichas faltas, en el presente caso, la Queja se hizo consistir en el sentido de que el Partido de la Revolución Democrática como Instituto Político, en la elección de sus Comités Municipal de Acapulco y Estatal del Estado de Guerrero, llevadas a cabo con fecha 17 de marzo del presente año, se realizaron con múltiples irregularidades, como se aprecia en el escrito natural depositado ante la responsable, violando con ello los estatutos y reglamento interno del propio partido, el IFE omitió investigar los hechos denunciados, como lo es el hecho de que el C. Pablo Gómez, como representante del PRD, en su contestación en las fojas 22, 44 y 62 menciona que la elección del Partido es inexistente, sin embargo en autos consta la convocatoria emitida por los Órganos directivos del PRD, donde con fecha 17 de marzo del presente año, se llevarían a cabo las elecciones internas para elegir o renovar a sus comités directivos, con ello queda acreditado la contradicción en que incurre el propio representante del Partido ante el IFE, al negar dicha convocatoria se traducen violaciones a la normatividad y declaración de principio estipulados en los estatutos, dejando en estado de indefención a los militantes, por ello el IFE debe intervenir para obtener la efectividad de dichas normas estatutarias y en atención a ello este alto tribunal debe ordenar a la autoridad responsable que reponga el procedimiento y entre al fondo del asunto, con independencia del inicio del procedimiento de investigación planteados en el artículo 36 del Reglamento para la Tramitación de los Procedimientos para el conocimiento de las faltas y Aplicación de Sanciones Administrativas, teniendo aplicación el criterio aplicado por la responsable titulado (PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO GENÉRICO EN MATERIA ELECTORAL. LA INVESTIGACIÓN DEBE INICIARSE CUANDO UN ÓRGANO DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL TIENE CONOCIMIENTO DE ALGUNA VIOLACIÓN). Visible en las páginas 63 y 64 de la revista Justicia Electoral del Poder Judicial de la Federación, suplemento 3, emitidas en los Recursos de Apelación SP-RAP-020/98 y SUP-RAP-009/99.
Por lo expuesto,
A USTEDES CC. MAGISTRADOS , atentamente pido:
PRIMERO.- Tenerme por presentado, con este escrito, interponiendo el Recurso de Apelación, en contra de la resolución emitida por la responsable.
SEGUNDO.- Requerir a la responsable que envíe el expediente original como prueba y se revoque la resolución recurrida.
V. El veinte de diciembre del dos mil dos, el Partido de la Revolución Democrática compareció como tercero interesado haciendo valer diversas causas de improcedencia y alegatos.
VI. Por acuerdo del veinticuatro de diciembre del dos mil dos, el Magistrado Presidente de este órgano jurisdiccional, remitió los autos a su ponencia, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. Dicha determinación fue cumplida mediante oficio TEPJF-SGA-2460/02, signado por el Secretario General de Acuerdos de esta Sala Superior.
VII. Por auto del veintiséis de febrero del presente año, se admitió a trámite la demanda del presente juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano hecho valer por Carmelo Loeza Hernández, y toda vez que el mencionado juicio se encontraba debidamente sustanciado se declaró cerrada la instrucción a efecto de proceder a formular el proyecto de sentencia correspondiente.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, es competente para conocer y resolver el presente medio de impugnación, con fundamento en los artículos 41, fracción IV y 99, párrafo cuarto, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, párrafo primero, fracción III, inciso c), y 189, párrafo primero fracción I, inciso f), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como 83, párrafo 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de un juicio para la protección de los derechos político-electorales promovido durante el tiempo que transcurre entre dos procesos electorales federales, por ciudadano que considera se violó su derecho a ser votado.
SEGUNDO. Antes de entrar al estudio de fondo de la controversia planteada en el presente medio de impugnación, necesariamente deben analizarse las dos causales de improcedencia invocadas por el tercero interesado, por ser su estudio preferente y de orden público, de acuerdo con lo previsto en los artículos 1 y 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Dice el Partido de la Revolución Democrática por conducto de su representante ante el Consejo General, que el juicio interpuesto por el ciudadano Carmelo Loeza Hernández debe ser desechado por que se trata de un recurso frívolo, entendiendo como tal aquellos recursos cuya eficacia jurídica se ve limitada por la subjetividad que revisten los argumentos plasmados en el escrito de interposición, y en el del acto se esgrimen argumentos totalmente genéricos, dogmáticos y subjetivos. Se limita a exponer una serie de argumentos doctrinales, omitiendo combatir todas y cada una de las consideraciones de la resolución del Consejo General.
Tal causa de improcedencia es inatendible. Lo anterior por que esta Sala Superior no puede calificar a priori los argumentos esgrimidos por el actor, ya que para estar en posiblidad de establecer que se trata de razonamientos genéricos, dogmáticos y subjetivos es necesario ocuparse de ellos al resolver el fondo de la controversia planteada y del estudio de las consideraciones vertidas por la responsable en oposición a los posibles agravios denunciados por el quejoso, determinar si se trata de argumentos con suficientes peso que demuestren el correcto actuar o no del Consejo General o en su caso, si en realidad se trata de argumentos que no controvierten en modo alguno dichas consideraciones por ser dogmáticos o subjetivos.
En todo caso, el calificativo frívolo, aplicado a los medios de impugnación electorales, se entiende referido a las demandas o promociones en las cuales se formulen conscientemente pretensiones que no se pueden alcanzar jurídicamente, por ser notorio y evidente que no se encuentran al amparo en el derecho o ante la inexistencia de hechos que sirvan para actualizar el supuesto jurídico en que se apoyan. Cuando dicha situación se presenta respecto de todo el contenido de una demanda y la frivolidad resulta notoria de la mera lectura del escrito, las leyes procesales suelen determinar que se decrete el desechamiento de plano, sin generar artificiosamente un estado de incertidumbre; sin embargo, cuando la frivolidad del escrito sólo se pueda advertir con su estudio detenido o es de manera parcial, el desechamiento no puede darse, lo que obliga al tribunal a entrar al fondo de la cuestión planteada. Un claro ejemplo de este último caso es cuando, no obstante que el impugnante tuvo a su alcance los elementos de convicción necesarios para poder corroborar si efectivamente existieron irregularidades en un acto determinado, se limita a afirmar su existencia, y al momento de que el órgano jurisdiccional lleva a cabo el análisis de éstas, advierte que del material probatorio clara e indudablemente se corrobora lo contrario, mediante pruebas de carácter objetivo, que no requieren de interpretación alguna o de cierto tipo de apreciación de carácter subjetivo, lo que sucede, en los casos en que el actor se limita a afirmar que en la totalidad de las casillas instaladas en un municipio o distrito, la votación fue recibida por personas no autorizadas, y del estudio se advierte que en la generalidad de las casillas impugnadas no resulta cierto.
La segunda causa de improcedencia también resulta inatendible. Dice el tercero interesado que el recurso debe desecharse por que de una cuidadosa lectura del escrito de demanda, no puede apreciarse que haga valer el quejoso alguna posible violación a sus derechos político electorales, en que pudiera haber incurrido la autoridad que señala como responsable, esto es, que el inconforme no precisa violación alguna a su derecho de votar, ser votado en las elecciones populares, asociarse libre e individualmente para formar parte de los asuntos políticos o respecto de un derecho de afiliación libre e individual a los partidos políticos, que es la materia del juicio para la protección de los derechos político electorales del ciudadano.
Como se ha establecido en diversas ejecutorias, los requisitos para la procedencia del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano están previstos en el artículo 79 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, pues del contenido del mencionado artículo se obtiene que para la procedencia, se requiere la concurrencia de los elementos siguientes: a) que el promovente sea un ciudadano mexicano; b) que este ciudadano promueva por sí mismo y en forma individual; y, c) que haga valer presuntas violaciones a cualquiera de los siguientes derechos políticos: de votar y ser votado en las elecciones populares, de asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos y de afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos. Los primeros dos elementos no requieren mayor explicación. Respecto al último cabe destacar que, de conformidad con el texto del precepto en comento, para tenerlo por satisfecho, es suficiente con que en la demanda se aduzca que con el acto o resolución combatido se cometieron violaciones a alguno o varios de los derechos políticos mencionados, en perjuicio del promovente, independientemente de que en el fallo que se llegue a emitir se puedan estimar fundadas o infundadas tales alegaciones; es decir, el elemento en comento es de carácter formal, y tiene como objeto determinar la pertinencia procesal del juicio, en atención a que la única materia de que se puede ocupar el juzgador en él consiste en dilucidar si los actos combatidos conculcan o no los derechos políticos mencionados, y si el promovente no estimara que se infringen ese tipo de prerrogativas, la demanda carecería de objeto en esta vía. En tanto que de la interpretación gramatical del vocablo "cuando", contenido en el apartado 1 del artículo 80 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se aprecia que está empleado como adverbio de tiempo y con el significado de "en el tiempo, en el punto, en la ocasión en que", pues en todos los incisos que siguen a esta expresión se hace referencia, a que el juicio queda en condiciones de ser promovido, al momento o tiempo en que hayan ocurrido los hechos que se precisan en cada hipótesis, como son la no obtención oportuna del documento exigido por la ley electoral para ejercer el voto, después de haber cumplido con los requisitos y trámites correspondientes; el hecho de no aparecer incluido en la lista nominal de electores de la sección correspondiente a su domicilio, luego de haber obtenido oportunamente el documento a que se refiere el inciso anterior; una vez que se considere indebidamente excluido de la lista nominal de electores de la sección correspondiente a su domicilio; al momento en que estime que se violó su derecho político-electoral de ser votado, con la negación de su registro como candidato a un cargo de elección popular, propuesto por un partido político; al conocer la negativa de registro como partido político o agrupación política, de la asociación a la que se hubiera integrado el ciudadano para tomar parte en forma pacífica en asuntos políticos, conforme a las leyes aplicables, si consideran indebida tal negación; y al tiempo en que, al conocer un acto o resolución de la autoridad, el ciudadano piensa que es violatorio de cualquiera otro de los derechos político-electorales no comprendidos en los incisos precedentes, pero sí en el artículo anterior, como sería el de afiliación y pertenencia a un partido político con todos los derechos inherentes a esa calidad. Consecuentemente, para considerar procedente este juicio es suficiente que la demanda satisfaga los requisitos del artículo 79 citado, aunque no encuadre en ninguno de los supuestos específicos contemplados en el artículo 80.
El anterior criterio encuentra sustento en la jurisprudencia número J02/2000 visible a páginas 17 y 18 del suplemento número 4 del año 2001 de la revista Justicia Electoral, emitida por esta Sala Superior, con el rubro: “JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. REQUISITOS PARA SU PROCEDENCIA”.
Por lo anterior, y toda vez que esta Sala Superior advierte que el impugnante se queja de que la resolución combatida afecta sus derechos como militante del Partido de la Revolución Democrática, ya que dicho instituto violó sus estatutos y reglamento interno durante la elección de sus Comites Municipal y Estatal del Estado de Guerrero y que a su vez, el Instituto Federal Electoral, se niega al conocimiento de los hechos denunciados evitando así reponer el procedimiento, derecho que conforma el estatus jurídico político electoral de los militantes de esa organización política, y por tanto, perteneciente a la clase de derecho político de afiliación, es que debe considerarse, al menos formalmente, el requisito de procedibilidad a que se ha hecho referencia con anterioridad. Sirve como sustento a lo antes dicho la Tesis Relevante con el rubro: “DERECHO DE AFILIACIÓN DE LOS CIUDADANOS A LOS PARTIDOS POLÍTICOS. ALCANCES”. Visible a foja 190 de la compilación de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1996-2001, emitida por este Tribunal Federal.
Por su parte, la autoridad responsable en su informe circunstanciado manifiesta que el recurso debe desecharse en términos de lo establecido en el artículo 10 fracción 1 inciso b), en relación con el inciso d) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en virtud de que se pretende combatir actos que quedaron consentidos expresamente al no haberse interpuesto el medio de impugnación respectivo dentro de los plazos establecidos dentro del ordenamiento interno que lo prevé, al no haber agotado las instancias previas establecidas en los estatutos del partido denunciado, en donde existen medios de defensa por los cuales pudo haber modificado, revocado o anulado el acto que motivó el procedimiento de queja instaurado ante el Instituto Federal Electoral, por lo que no se cumplió con el principio de definitividad a que se encuentra obligado todo impetrante del restablecimiento de derechos violados en su perjuicio.
Ahora bien, toda vez que la causa de improcedencia que hace valer la autoridad responsable, según se aprecia del expediente en su conjunto, tiene que ver con las razones de fondo del acuerdo impugnado en donde el Consejo General determinó sobreseer por improcedente la queja por que precisamente, el actor no agotó los medios de defensa que se preven en sus estatutos partidistas y a su vez, en los argumentos que en vía de agravios hace valer el inconforme señala que no es obligatorio el agotamiento de tales instancias, es precisamante por ello, que esta Sala Superior estima pertinente hacer el estudio en su conjunto de los anteriores cuestionamientos en el tratamiento del fondo de la controversia planteada.
Lo anterior es así ya que, este órgano jurisdiccional federal estima que al encontrarse ante la elección de analizar la forma en cuanto a la procedencia de un recurso, y que a su vez implica situaciones que están íntimamente ligados al fondo de la controversia, debe privilegiarse éste último, pues es indudable que ante el tratamiento de la causa de improcedencia se estaría prejuzgando sobre el motivo principal de controversia, y que de resultar fundada se debería desechar el medio de impugnación, lo que a la vez trae como consecuencia el impedimento de pronunciarse sobre la legalidad del acto de autoridad, puediéndose generar un estado de indefensión para el quejoso.
TERCERO. El actor al agraviarse por la resolución emitida por el Consejo General del Instituto Federal Electoral señala que la causa de improcedencia que hace valer la autoridad responsable es totalmente inoperante, ya que el principio de definitividad hecho valer en la queja por la responsable, no es aplicable en atención a que el artículo 3 párrafo 1 inciso b) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, establece que dicho principio operará únicamente para impugnar las etapas de los procesos electorales en materia federal y local, en concordancia con lo establecido en los artículos 41, 60 y 99 constitucionales, tipifica que dicha causal es procedente para las resoluciones emitidas por las autoridades electorales, por lo que no es aplicable para los procesos internos de los partidos políticos, ya que éstos no son considerados como autoridades electorales, por lo que, ante esas condiciones el Consejo General debió entrar al estudio del fondo de la queja planteada.
Precisamente, respecto al criterio que ha prevalecido en tratándose de quejas presentadas para obtener la restitución de derechos estatutarios conculcados en perjuicio de militantes partidistas, esta Sala Superior ha sostenido que no es posible aplicar la carga de acudir a las instancias partidistas porque éstas no están comprendidas entre las que requieren agotamiento previo y necesario para estar en condiciones de promover el juicio de protección de los derechos político electorales del ciudadano, toda vez que el principio de definitividad previsto en la ley no establece como requisito de procedencia el de agotar los medios autocompositivos internos establecidos en las instancias estatutarias de los partidos políticos, sino exclusivamente los que se encuentran previstos en las leyes.
Sin embargo, una nueva reflexión lleva a este órgano jurisdiccional a una conclusión diferente.
En estas condiciones, el problema jurídico ahora consiste en precisar si los medios de defensa que los partidos políticos tienen obligación de incluir en sus estatutos, conforme a lo establecido en el artículo 27, apartado 1, inciso g), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, forman parte de los juicios y recursos que se deben agotar, para satisfacer el principio de definitividad establecido en el artículo 10, apartado 1, inciso d), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, para estar en condiciones de acceder a los medios de defensa creados y regulados en dicha ley o en algún otro ordenamiento legislativo que contenga una regla similar.
Como ya se mencionó, en ejecutorias anteriores de esta Sala Superior, el artículo 10, apartado 1, inciso d), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, relativo a la causa de improcedencia de los medios de impugnación, derivada de “que no se hayan agotado las instancias previas establecidas por las leyes federales o locales, según corresponda, para combatir los actos o resoluciones electorales y en virtud de las cuales se pudieran haber modificado, revocado o anulado”, se interpretó en el sentido de que los únicos medios impugnativos que debían de agotarse, antes de ocurrir a los emanados de la legislación electoral, eran los establecidos y regulados, formal, directa y completamente, por los ordenamientos provenientes del poder legislativo federal o de las legislaturas de los Estados, con lo cual quedaron excluidas las instancias impugnativas contenidas en la normatividad interna de los partidos políticos.
No obstante lo anterior, un nuevo estudio del tema, con apoyo en el conocimiento del derecho electoral resultante de la experiencia, y mediante la interpretación sistemática y funcional del artículo 10, apartado 1, inciso d), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en relación con las bases fundamentales consignadas en los artículos 41 y 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con las demás disposiciones de la citada ley procesal reglamentaria, con las del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y con apoyo, además, en la doctrina contemporánea sobre los partidos políticos y el estado social y democrático de derecho, permite arribar a la conclusión de que las instancias impugnativas previstas en la normatividad interna de los partidos políticos, a favor de su membresía, deben agotarse previamente, por los militantes, como requisito de procedibilidad, para acudir a los procesos impugnativos fijados y regulados por la legislación electoral, ante las autoridades administrativas o jurisdiccionales, en defensa de los derechos político-electorales que se estimen conculcados por parte de los dirigentes u órganos de un partido político, siempre y cuando: 1. Los órganos partidistas encargados de su conocimiento y decisión estén establecidos, integrados e instalados con antelación a los hechos litigiosos; 2. Se garantice suficientemente la independencia e imparcialidad de sus integrantes, con medidas tales como: a) una duración amplia en el cargo, b) la irrevocabilidad de su nombramiento, durante el tiempo para el que fue dada, salvo casos de responsabilidad, c) la prohibición para desempeñar simultáneamente otro cargo incompatible en el partido; 3. Se respeten en el procedimiento establecido todas las formalidades esenciales del debido proceso legal, exigidas constitucionalmente, y 4. Que formal y materialmente resulten eficaces para restituir a los promoventes en el goce de sus derechos políticos transgredidos, de manera adecuada y oportuna, esto es, que el tiempo y el procedimiento necesarios para su tramitación y resolución no produzcan la consumación irreparable de las infracciones, haciendo nugatorios o mermando considerablemente tales derechos. De manera que, cuando falte alguno de estos requisitos o se presenten los inconvenientes a que su inexistencia da lugar, el justiciable queda eximido del gravamen procesal indicado, y tales instancias quedan en calidad de optativas, por lo que el afectado podrá ocurrir directamente ante las autoridades, per saltum, sin necesidad de acudir antes a las instancias partidistas, y en los casos que el peligro se produzca por la dilación de los trámites concretos o por la prolongación innecesaria de un procedimiento que esté en curso, el promovente podrá abandonar esa instancia interna y ocurrir a la jurisdicción, siempre y cuando en el caso en que se hayan promovido las instancias internas, antes de acudir a la jurisdicción estatal, el promovente acredite que se desistió de éstas, porque de otra forma se propiciaría el riesgo de que surgieran dos resoluciones contradictorias, al existir dos procedimientos pendientes de resolver respecto del mismo problema jurídico.
Lo anterior resulta de lo siguiente:
En el sistema electoral mexicano, los partidos políticos no tienen la calidad de simples asociaciones civiles, sino que están elevados constitucionalmente al rango de entidades de interés público, que por imperativo de la carta magna tienen incluido dentro de su objeto social el desempeño de las siguientes actividades: a) promover la participación del pueblo en la vida democrática, b) contribuir a la integración de la representación nacional, y c) hacer posible, como organizaciones de ciudadanos, el acceso de éstos al ejercicio del poder público, y para la realización de estos fines se les otorgan las prerrogativas de acceso a los medios de comunicación social, financiamiento público, exenciones fiscales, franquicias postales y telegráficas, etcétera; tienen participación en prácticamente todos los órganos que conforman a la autoridad electoral administrativa, e inclusive la ley secundaria les confiere el monopolio para la postulación de candidatos a los cargos de elección popular, todo lo cual los erige en protagonistas indispensables de los procesos electorales, y los dota de una posición importante y decisiva como operadores de las leyes de la materia, por conducto de sus dirigencias y órganos representativos, así como de un status de relevancia frente a los ciudadanos, incluyendo a los de su propia membresía.
Los ciudadanos que ingresan a un partido político, se encuentran pertrechados con los derechos fundamentales consignados en la Constitución y en las leyes, los que se incrementan y robustecen con los que adquieren dentro del partido, que se hacen constar en los estatutos y demás disposiciones internas, los que pueden ser infringidos en el seno de la organización, toda vez que el derecho de asociación política para formar un partido político o para afiliarse a alguno de los ya existentes, tiene por objeto que los ciudadanos, al unirse con otros, puedan potenciar y optimizar el resto de sus derechos políticos, tales como votar, ser votados, manifestar libremente sus ideas, hacer peticiones, obtener información, etcétera, y en esa medida, por la interacción que puede tener lugar al interior del partido político: entre distintos militantes, entre éstos y los órganos directivos, o entre diferentes órganos internos, es posible que tales derechos resulten violados, directamente o mediante la incorrecta interpretación o aplicación de los cánones estatutarios.
Los partidos políticos, por su propia naturaleza, requieren del establecimiento de un conjunto de medios de impugnación a favor de sus militantes, frente a los actos u omisiones de la dirigencia, en virtud de que, según se infiere de diversas disposiciones constitucionales, de su naturaleza y de la semejanza que su organización tiene con la del Estado de derecho, deben ser entidades regidas por los postulados democráticos, dentro de los cuales se incluye, como indispensable, conforme a lo establecido en el artículo 27, apartado 1, inciso g), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, la institución de medios efectivos y eficaces de defensa para los militantes, frente a las actuaciones u omisiones de los órganos directivos, que puedan ser violatorias, al interior del partido, de esos derechos fundamentales, tanto de los que los ciudadanos llevan consigo al momento de su afiliación, por ser titulares de ellos constitucional y legalmente, como de los obtenidos con el acto de asociación, consignados en la documentación y normatividad interna, surgida del pacto libre de todos sus integrantes, que les proporcionan, necesariamente, un status determinado en la organización.
La jurisdicción corresponde en exclusiva a los órganos del Estado idóneos para su ejercicio, y no puede delegarse a distintas entidades o personas, sino por una ley sustentada constitucionalmente. En efecto, la forma más completa de que dispone el Estado para respetar este postulado democrático, se da a través de la función jurisdiccional, que se confiere a órganos previamente establecidos, independientes, imparciales y especializados, que conocen y resuelven de manera imperativa los litigios que se presentan entre toda clase de personas de un Estado, en ejercicio del poder soberano proveniente del pueblo, poder que, por regla general, es una función exclusiva e irrenunciable del Estado, que no puede ni debe ser conferida o delegada a los particulares ni a otras entidades diferentes a los órganos del Estado idóneos para su ejercicio, por lo que los casos de excepción requieren de disposiciones claras, expresas y contundentes de una ley que tenga un apoyo constitucional.
Lo anterior conduce a determinar que la facultad inherente a los partidos políticos para establecer estatutariamente un conjunto de instancias internas para el conocimiento y resolución prima facie de los conflictos jurídicos que se susciten en su funcionamiento, no constituye ejercicio de la función jurisdiccional, sino de una actividad diferente, aunque cumpla fines equivalentes, pues los partidos políticos, conforme a lo antes dicho, no son órganos del Estado, pero tampoco simples asociaciones civiles, sino entidades de interés público, intermedias entre el Estado y los ciudadanos, y no existen disposiciones jurídicas que les deleguen la jurisdicción, por lo que no pueden ejercer dicha función. Sin embargo, para alcanzar la calidad de organizaciones democráticas, deben adoptar en su estructura, por razones de congruencia con el Estado Democrático de Derecho en el cual son actores fundamentales, así como en observancia al principio de legalidad que priva en el mismo, resulta indispensable que gocen de una atribución equivalente a la jurisdicción, sin desplazar ni sustituir a ésta, lo que se cumple con los medios de defensa de carácter autocompositivo, que deben establecer en sus estatutos, así como con la creación de los órganos internos encargados de su tramitación y resolución, ya que con estos instrumentos se puede conseguir, en principio, el objeto de la función jurisdiccional, consistente en remediar la violación de los derechos políticos de los militantes, y en su caso, restituirlos en el goce de éstos, sin necesidad de acudir de inmediato a los tribunales, pero sin que se excluya esta posibilidad como última instancia; por estos motivos se exige en la ley el establecimiento imperativo de medios de defensa en los estatutos de los partidos políticos, así como que estos mecanismos se apeguen a los mandamientos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a los de las leyes, lo que inclusive debe ser verificado por la máxima autoridad electoral administrativa, como requisito sine qua non para su entrada en vigencia, según lo previsto por los artículos 30 y 31, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, circunstancia que sitúa a los estatutos en un rango superior a la normatividad estatutaria interna de las demás asociaciones civiles y confiere una posición especial a las instancias partidistas, de mayor jerarquía respecto a otros medios autocompositivos que los particulares pacten en los actos jurídicos en que intervengan.
En consecuencia, estas instancias internas, a diferencia de otros instrumentos autocompositivos, como ya se dijo, se deben consignar en los estatutos partidistas, por imperativo directo de la ley, con el objeto de asegurar que los partidos políticos adopten el carácter de organizaciones democráticas en congruencia con el Estado democrático de derecho, al ser actores fundamentales en el mismo, el cual se rige por el principio de legalidad, y a los militantes el goce pleno de sus derechos fundamentales al interior de la organización, lo que sólo puede llevar a que el agotamiento de estos medios internos de defensa están impuestos constitucional y legalmente como una carga procesal y un requisito de procedibilidad, necesario para ocurrir a la jurisdicción del Estado en defensa de los derechos político-electorales, pues la obligación impuesta a los partidos políticos de instrumentar medios de defensa internos para sus militantes, se traduce en la correlativa carga para los militantes de emplear tales instancias, antes de ocurrir a la jurisdicción del Estado, a fin de conseguir el objetivo de garantizar, al máximo posible, la capacidad auto-organizativa de los partidos políticos en ejercicio de la más amplia libertad, pero asegurar, al mismo tiempo, el respeto irrestricto a los derechos individuales de todos y cada uno de sus miembros, dejando a salvo la garantía esencial que representa para éstos la jurisdicción.
Sin embargo, las decisiones que se emitan en las instancias internas en comento no pueden tener el carácter de terminales, al no poder sustituir a la jurisdicción, que es parte del poder soberano del pueblo, confiado al Estado, pues si se aceptara la definitividad de las resoluciones de los órganos partidistas, esto conduciría a hacer nugatorio el derecho fundamental a la jurisdicción, previsto en el artículo 17 constitucional, en beneficio de algunas organizaciones de los partidos políticos o de los sectores del mismo que controlaran las decisiones a su interior, lo que conduce a ubicar las susodichas instancias internas de manera natural, como instancias previas, pero necesarias, dentro del sistema de medios de impugnación en materia electoral.
Las consideraciones precedentes encuentran armonía con la interpretación gramatical, pues aunque en el artículo 10, apartado 1, inciso d), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral se mencionen los medios previstos en las leyes federales o locales, esta expresión no determina la exigencia de que necesariamente se trate de medios creados y regulados directa y totalmente por tales leyes, sino sólo que los haya previsto, ante lo cual es admisible que el legislador disponga en la ley (prevea) la obligación de establecer la clase de medios de impugnación intrapartidista, aunque remita para su regulación a los estatutos de los partidos, y este supuesto se da con el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, porque en el artículo 27, apartado 1, inciso g), se exige que en los estatutos de los partidos políticos se incluyan los correspondientes procedimientos y medios de defensa, mientras que en los artículos 25 apartado 1 inciso d), y 38 apartado 1 inciso a), se dispone que los partidos deben observar los principios del estado democrático, dentro de los cuales está la función equivalente, en principio, a la jurisdicción, con lo que la interpretación gramatical resulta coincidente con la sistemática y funcional.
Todo lo expresado encuentra mayor justificación en las consideraciones amplias que se expresan a continuación.
El sistema de medios de impugnación en materia electoral establecido a nivel constitucional en el artículo 41, fracción IV, además de garantizar la constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones en materia electoral, incluye expresamente otra finalidad, consistente en proteger los derechos políticos de los ciudadanos, con lo cual se revela el interés directo de la Constitución por asegurar la protección completa, eficaz y efectiva de los mencionados derechos, por constituir un elemento sine qua non del Estado de derecho, que es indispensable para el desarrollo de la vida democrática en el país.
Los partidos políticos son entidades de interés público que intervienen corresponsablemente con las autoridades en la celebración y vigilancia de los procesos electorales y participan de manera relevante en todos los actos mediante los cuales los ciudadanos ejercen sus derechos político electorales, pues la Constitución General de la República, en su artículo 41, fracción II, además de conferirles expresa y directamente esa alta calidad de entidades de interés público, les encomienda las importantísimas funciones de: a) promover la participación del pueblo en la vida democrática, b) contribuir a la integración de la representación nacional, y c) hacer posible, como organizaciones de ciudadanos, el acceso de éstos al ejercicio del poder público.
La importante función que la ley fundamental encomienda a los partidos políticos, consistente en servir de catalizadores para que el pueblo, en ejercicio de su potestad soberana, escoja a sus representantes; actividad que, en principio, corresponde al Estado, justifica, a la vez, que se otorguen a los partidos políticos, un conjunto de prerrogativas destinadas a la consecución de los fines que constitucionalmente se les confieren, y en ese tenor, la fracción II del artículo 41 constitucional dispone que, la legislación secundaria deberá garantizar que los partidos políticos nacionales cuenten, de manera equitativa, con elementos para llevar a cabo sus actividades, entre los que se incluye el derecho a usar en forma permanente los medios de comunicación social, de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca las mismas, y el financiamiento público que debe prevalecer sobre el privado, y que se otorgará para sus actividades ordinarias permanentes, como para las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales; asimismo, se establece un rubro consistente en la reintegración de un porcentaje de los gastos anuales de los partidos políticos, por actividades relativas a la educación, capacitación, investigación socioeconómica y política, así como tareas editoriales. Por su parte, el artículo 41 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, además de las prerrogativas mencionadas, establece a favor de los partidos políticos un régimen fiscal especial, que comprende la exención de varios impuestos, así como el disfrute de las franquicias postales y telegráficas que sean necesarias para el cumplimiento de sus funciones
Además de las prerrogativas apuntadas, existen otras circunstancias previstas en el régimen constitucional y legal de los partidos políticos, que fortalecen su status.
El artículo 41, fracción III, de la ley fundamental ordena que los partidos políticos, en términos de la ley, participen en la integración del Instituto Federal Electoral, organismo público autónomo, cuya función consiste en la organización de las elecciones federales; de igual forma, el párrafo segundo de la fracción en cita dispone, que los representantes de los partidos políticos concurren, con voz pero sin voto, al Consejo General, órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral, previsión que se reitera en el artículo 74 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Así también, los artículos 102, apartado 1, y 113, apartado 1, del código citado, establecen, respectivamente, que los consejos locales y distritales del Instituto Federal Electoral se integraran, entre otros, por los representantes de los partidos políticos.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 175, apartado 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, corresponde de forma exclusiva a los partidos políticos nacionales el derecho de solicitar el registro de candidatos, con lo que esa ley secundaria les confiere un monopolio material en la postulación de candidatos, al prohibir que organizaciones o individuos distintos a éstos lo hagan, lo que se entrelaza indisolublemente con el derecho a votar, por los ciudadanos sólo podrán sufragar, con eficacia garantizada, por los candidatos postulados por algún partido político, y con el de ser votados, porque únicamente en el supuesto de que un partido los proponga ante la autoridad electoral, para contender a un cargo de elección popular, podrán asegurar que los votos emitidos a su favor se tomen en consideración en el resultado efectivo de los comicios.
La intervención de los ciudadanos, como afiliados, militantes, miembros u otras denominaciones, en la formación, organización, funcionamiento y permanencia de los partidos políticos, además de propender a la defensa de intereses comunes y buscar el acceso al poder, conforme a sus principios ideológicos y sus programas de acción y de gobierno, tiene la finalidad de optimizar y potenciar al máximo el ejercicio y aprovechamiento de sus derechos políticos fundamentales, como conjunto indisolublemente unido por vasos comunicantes, para lograr la máxima participación en los asuntos políticos del país, -especial pero no exclusivamente- en la organización y vigilancia de los procesos electorales, con el poder soberano de que son titulares originarios, así como a través del ejercicio pleno de sus derechos político electorales de elegir y ser elegidos en los comicios democráticos, sin escatimar ninguna de las partes de su amplio y rico contenido que, no se reduce a emitir libremente su voto el día de la jornada electoral o a que otros lo hagan en su favor, sino que van desde el derecho a participar en la postulación de candidatos, al respeto del sufragio emitido hasta el de ocupar el cargo para el que resulten electos, todo esto en las condiciones óptimas de libertad, es decir, con la conservación e incolumidad de los demás derechos humanos que permiten hacer realidad dicha situación, tales como los derechos de petición, de expresión y manifestación de las ideas, de reunión, a la información, etcétera, ya que éstos no se separan jamás de aquellos, y menos se ven sacrificados o disminuidos con la afiliación partidista, ni entran en estado de somnolencia o catalepsia al interior de los partidos, sino que la suma de fuerzas e inteligencias que la asociación representa, los dimensiona a su mayor potencia, y los dota de mayores garantías, dentro y fuera de la organización. Esta aspiración ciudadana obedece, inclusive, a la experiencia histórica de que los poderes gubernamentales pueden caer, frecuentemente, en la tentación de invadir el campo de los derechos humanos, dificultando su ejercicio y defensa individual.
Ahora bien, los partidos políticos, al igual que cualquiera otra entidad plural de cierta complejidad, requiere la sujeción a un conjunto de bases para su organización, estructura y funcionamiento, en las que se incluya la división de labores, funciones y responsabilidades, se creen órganos o funcionarios con poderes de decisión y ejecución que no tienen todos los miembros, se regulen las relaciones entre órganos distintos y entre éstos y los individuos. En ese sentido, son los dirigentes quienes ordinariamente realizan, a nombre del partido, el conjunto de prerrogativas que constitucionalmente se le otorgan, como disponer del financiamiento y las prerrogativas en radio y televisión, designar a los representantes partidistas ante los órganos del Instituto Federal Electoral, así como registrar a los candidatos ante la autoridad administrativa electoral competente, facultades que los dirigentes pueden utilizar indebidamente, en perjuicio de los militantes, causándoles afectación en sus derechos. En efecto, las relaciones entre los militantes entre sí o entre éstos y los dirigentes, naturalmente pueden constituirse en fuentes de conflictos y desencuentros, que no ofrezcan solución simple en la normatividad societaria, cuando ésta sea motivo de distintos criterios de interpretación o aplicación o adolezca de lagunas normativas, que lleven a la convicción de cada protagonista de tener la razón y de que la posición del otro es incorrecta y le afecta en sus derechos o funciones, a tal grado, que pueden surgir, y de hecho surgen, órganos susceptibles de violentar la voluntad mayoritaria o de transgredir las garantías existentes a favor de las minorías, al apartarse de las reglas vinculantes para todos, con interpretaciones sesgadas, o por medio de la intimidación, la amenaza o la violencia, que puedan propiciar la desvirtuación de los fines sociales, la frustración del propósito de realización plena de la mayor participación política posible de los asociados y la restricción de las demás libertades fundamentales, en que se cimienta dicha participación. Esto es, que se destruya la expectativa de los militantes, que en lugar de encontrar un refugio o trinchera para resistir y enfrentar a quienes puedan atropellar sus derechos fundamentales, sólo encuentran otro opresor.
El antídoto encontrado para resistir la posibilidad de esas conductas negativas, las legislaciones y la doctrina contemporáneas han establecido que la organización de los partidos políticos guarde congruencia con el Estado Social y Democrático de Derecho que deben guardar con éste, al ser actores fundamentales dentro del mismo, en el que se establece como principio rector el principio de legalidad, para sustentar que éstos se deben regir necesariamente por los postulados democráticos en su régimen interno.
La doctrina identifica y reconoce al Estado Social y Democrático de Derecho, como aquél sistema político en el cual concurren tres componentes inseparables, que interactúan simultánea y recíprocamente.
El primer postulado, relativo al Estado de Derecho, radica en la sujeción de los ciudadanos y de los poderes públicos, e inclusive de las entidades privadas, a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico; en éste se establece un sistema de libertades públicas y derechos fundamentales, y un conjunto de garantías para su respeto y consideración, se delimita así la organización y atribución de las competencias específicas en el ámbito del Estado, inclusive para la afectación de los derechos fundamentales, cuando esto es factible para evitar o reprimir ataques al orden público, al interés social o a los derechos de terceros.
El segundo postulado, se relaciona con las bases democráticas del Estado, se sustenta en el conjunto de normas constitucionales que reconocen al pueblo como titular originario y único de la soberanía nacional, la pluralidad política y la igualdad de oportunidades de los ciudadanos, para acceder a los cargos públicos o de representación popular, a través de la más amplia participación posible en las elecciones, sustentadas en instrumentos que garanticen la libertad real en la expresión y manifestación de la voluntad de los ciudadanos, en un ámbito de respeto a la totalidad de los derechos humanos, como marco indispensable para la autenticidad de los comicios.
Conforme al tercer postulado, referido al Estado social, se requiere la necesaria intervención prestacional de los poderes públicos en la satisfacción de necesidades, para hacer efectivas, en la realidad, ciertas libertades individuales y derechos sociales que habían quedado como catálogo de buenas intenciones, cuya consecución no sería factible de manera individual o colectiva, ante la existencia de conglomerados sociales compuestos de individuos aislados, que históricamente están desprotegidos o que, por sus circunstancias especiales, requieren que el Estado propicie las condiciones o establezca los programas necesarios para el ejercicio real y efectivo de sus libertades y derechos.
De esta manera, se puede extraer un primer grupo de elementos esenciales del Estado Social y Democrático de Derecho, que es el siguiente:
1. La existencia de una norma suprema, emanada de un poder constituyente, como representante de la soberanía del pueblo, donde se reconozcan los derechos fundamentales.
2. La consignación, en la Ley Fundamental, de que la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo.
3. La igualdad de oportunidades para acceder a los cargos públicos, a través de elecciones democráticas, libres y auténticas.
4. Un sistema integral, completo y eficaz de justicia constitucional, al que se encuentren vinculados los ciudadanos y los poderes públicos, que contribuya al aseguramiento de la libertad, la paz y el equilibrio social dentro del Estado, ejerciendo control, inclusive, sobre la normatividad ordinaria de cualquier clase y sobre su aplicación.
Por su parte, el artículo 25, apartado 1, inciso d), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establece que, los partidos políticos deben establecer en su declaración de principios la obligación de conducir sus actividades por medios pacíficos y por la vía democrática, en tanto que el artículo 38, apartado 1, inciso a) establecen como obligación de los partidos políticos ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado Democrático. Estos preceptos hacen indudable que conforme al orden jurídico mexicano, los partidos políticos deben de regirse por los principios y postulados del estado democrático.
La noción más aceptada del vocablo democracia en el lenguaje común es la original, que la refiere como el gobierno del pueblo, lo cual es acorde con su etimología (del griego demos, que significa pueblo, y kratos, fuerza, poder, autoridad), y con la definición que proporciona el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, Editorial Espasa, España, 2001, página 744; como: Doctrina política favorable a la intervención del pueblo en el gobierno o Predominio del pueblo en el gobierno político de un Estado; expresiones que si bien definen la finalidad que se pretende en un sistema democrático, no proporcionan los caracteres suficientes para identificar algo como democrático en los hechos, más aún, el tema es tan disperso y opinable, que la propia doctrina no ha logrado unificar una definición universal.
Bajo estas directrices se establecen y desarrollan los principios de la democracia, concepto que si bien, como ya se dijo, es insuficiente para establecer los caracteres mínimos para que algo pueda ser calificado de democrático, o como base para la elaboración de un concepto único de aceptación universal, sirve como elemento referencial del que debe estar impregnado cualquier elemento del estado democrático, es decir, cualquiera de estos elementos debe orientarse o dirigirse, directa o indirectamente, a propiciar y fortalecer la participación del pueblo en la conformación de la representación nacional.
Los elementos o requisitos mínimos que deben reunir los partidos políticos para ser considerados como democráticos, ya han sido objeto de estudio por parte de esta Sala Superior (Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano SUP-JDC-781/2002), así como en los conceptos generalmente aceptados en la doctrina, es decir, del análisis y comparación de los estudios doctrinales contemporáneos y uniformes, se toman aquellos aspectos respecto de los cuales existen más puntos de concordancia y tengan mayor aceptación, con el objeto de lograr una aproximación a los elementos que integran la democracia, estudio del que se desprenden los siguientes elementos:
1. El reconocimiento de derechos fundamentales de los afiliados, garantizados por órganos y procedimientos eficaces.
2. Contar con una asamblea u órgano equivalente, que represente la voluntad del mayor número posible de afiliados.
3. La existencia de procedimientos de elección, en condiciones de igualdad.
4. Adopción de la regla de mayoría.
5. Mecanismos de control del poder.
6. Procedimientos disciplinarios, con las garantías procesales.
7. La exigencia de una cultura cívica democrática.
El primer elemento, relativo a que al interior de los partidos se reconozcan los derechos fundamentales de los afiliados, y que se garanticen por órganos y procedimientos eficaces, tales derechos son esencialmente los mismos que tienen los ciudadanos, y que son oponibles frente al Estado y ante cualquiera otra entidad pública, descentralizada, o incluso los particulares, pues los partidos políticos constituyen una entidad de interés público en el Estado del cual forman parte, por lo que las particularidades del todo, que es el estado social y democrático de derecho, se deben ver reflejados en las partes, que son los partidos políticos, adquiriendo sus particularidades propias, porque tales institutos políticos no se deben confundir tampoco con el Estado, sino que, en razón de la finalidad específica que la Constitución les encomienda, adquieren características propias y distintivas.
En efecto, el reconocimiento de los derechos fundamentales, como los de sufragio activo y pasivo, información, expresión, así como libre acceso y salida del partido, en el documento constitutivo o normativo de la asociación política es indispensable, para permitir la mayor participación posible en condiciones de igualdad, pero esto lleva, a la vez, a la necesidad insoslayable de instituir órganos y procedimientos eficaces que garanticen internamente el ejercicio de esos derechos. Es más, aunque los estatutos de un partido no incluyeran expresamente esos derechos fundamentales, la organización partidista está obligada a respetarlos por imperativo constitucional, pues dentro de los partidos políticos continúa prevaleciendo el régimen de garantías previsto en la Constitución a favor del individuo, esto es, el sistema jurídico que rige a los partidos políticos hacia su interior, no se limita a sus estatutos y demás normas que crean, sino que se conforma por el régimen jurídico nacional, en lo que resulte aplicable, más su reglamentación interior.
Los órganos garantes deben ser especializados, previamente establecidos, y con medidas que garanticen su independencia e imparcialidad, tales como que sus integrantes tengan una mayor duración en el cargo que la de los órganos directivos, a fin de que su actuación no sea objeto de dirección por parte de los éstos órganos que detentan el poder hacia el interior del partido, irrevocabilidad de su nombramiento, salvo casos de responsabilidad, y prohibición para desempeñar otro cargo incompatible en el partido, de manera simultánea, requisitos que van encaminados a obtener la imparcialidad en sus resoluciones
En tanto que, por su parte, los procedimientos para garantizar el respeto a los derechos de los afiliados, como cualquier sistema procesal que garantice la defensa adecuada, deben asegurar:
a) Libre acceso al procedimiento, que se concreta en la posibilidad de poner en marcha los mecanismos internos de solución de conflictos jurídicos, que desemboque en una decisión de los órganos competentes sobre las pretensiones deducidas.
b) Articulación del proceso debido, con especial relevancia al derecho de defensa, en igualdad de condiciones, gozando de la libertad de aportar todas aquellas pruebas que fueran oportunas, admisibles y posibles dentro de los plazos electorales, cuando la impugnación tenga que ver con éstos, así como de hacer valer alegatos. De ser posible, debe establecerse la figura del defensor de los derechos de la membresía.
c) Obtención de una resolución debidamente fundada y motivada, que en el caso de imposición de sanciones, deberá observar todos los principios del derecho sancionatorio, como por ejemplo los de tipificación y proporcionalidad.
d) Ejecución de las resoluciones firmes, previendo la adopción de las medidas oportunas para la restitución plena de los derechos, en ejecución pronta, completa y oportuna de la resolución.
El elemento que exige a los partidos contar con una asamblea u órgano equivalente, lleva implícita la idea de que ésta represente la voluntad del mayor número posible de afiliados, como principal centro donde se tomen las decisiones de mayor importancia, Tales como aprobación de estatutos, su modificación, cambio de programa o principios, remoción de los dirigentes de alta dirección, etc. Este elemento tiene fundamento en la participación que debe darse en toda democracia, en virtud de que, como se señaló, representa el ejercicio de la voluntad de todos los miembros del grupo o, cuando menos, de una gran parte de ellos. Una democracia debe garantizar que todos sus miembros tengan oportunidad de participar, en un grado razonable, en la toma de decisiones, directa o indirectamente, y que, por tanto, éstas se tomen bajo un esquema “de abajo hacia arriba”, que se traduce esencialmente en que, por regla general, las decisiones del partido se adopten tomando en consideración, en primer lugar y principalmente, a las bases del mismo, a efecto de que se asegure la mayor participación posible de éstas.
Lo referente a la existencia de procedimientos de elección de los órganos directivos principales, con garantía de las condiciones de igualdad, tiene por objeto asegurar la mayor participación a los afiliados, ya sea a través del voto universal y directo, o en la decisión de designación de delegados a las asambleas o convenciones electoras.
La adopción de la regla de mayoría, debe constituir un criterio básico para la toma de decisiones dentro del partido, para dotarlas de una legitimidad vinculante, sin que se exijan para la aprobación mayorías muy elevadas, ya que esto podría llevar al partido a la inmovilidad, aunque es indispensable establecer ciertas reglas de respeto a las posiciones minoritarias, para que la mayoría no se convierta en una dictadura frente a la minoría y se acojan al interior del partido todas las corrientes que lo conforman en la medida de su representatividad.
Los mecanismos de control del poder, tales como la renovación en periodos razonables de los órganos directivos, la posibilidad de su revocación, y la incompatibilidad de cargos, que impida la ocupación simultánea de dos o más cargos por una sola persona. El primero tiende a garantizar la mayor participación real de la militancia, pues si sólo se le diera a ésta la oportunidad de elegir a sus dirigentes en la asamblea constitutiva, o de pronunciarse al respecto a su ingreso a la organización, o si los periodos de renovación de cuadros dirigentes fueran muy largos, se desnaturalizaría la esencia misma de la democracia; con la posibilidad de revocación, se trata de evitar que los dirigentes se aíslen de la voluntad y de las aspiraciones de las bases en el ejercicio de sus funciones y, con la incompatibilidad de cargos, se pretende evitar la concentración de poderes en una sola persona o en grupos reducidos, en perjuicio de la participación de los demás y de la eficacia en el desempeño de cada función.
El elemento concerniente a procedimientos disciplinarios, con las garantías procesales necesarias, como sería un procedimiento previo, derecho de audiencia, derecho de defensa, tipificación, sanciones proporcionales, motivación de la resolución respectiva, y competencia de los órganos sancionadores, tiene su razón de ser en que la disciplina en un partido es importante, en cuanto tiende a determinar una regla de conducta conforme al interés colectivo o razón de ser del grupo, además de que la indisciplina de unos puede redundar en conculcación de los derechos de otros militantes, por lo que es indispensable un régimen sancionatorio.
Finalmente, la exigencia de una cultura cívica democrática al interior del partido, como lo sostiene José Ignacio Navarro Méndez, en su obra Partidos políticos y “democracia interna”, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1999, persigue como finalidad sensibilizar a la membresía de la importancia que su participación tiene para el funcionamiento del sistema democrático en su conjunto, creando un ambiente en donde el sujeto se sienta partícipe en la formación de la voluntad de su partido y, por ende, trasladable a ámbitos externos pero, a la vez, aprenda a respetar los derechos de los demás, aunque también implica la organización de campañas de educación cívica permanente al exterior, es decir, dirigida a la población no militante, como contribución al fortalecimiento de la mayor democracia posible.
Como quedó enunciado, en la ley secundaria se establece, de manera expresa, la obligación de que los partidos políticos se conduzcan conforme a los principios del Estado democrático, para la consecución de los fines que constitucionalmente tienen encomendados.
El artículo 38, apartado 1, inciso a), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que establece las obligaciones de los partidos políticos, destaca, de manera rotunda e indiscutible, con una expresión de gran sentido y enorme contenido, que los partidos deben ceñir sus actividades, dentro de la legalidad y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos, incluyendo tanto a los ciudadanos del exterior del partido, como a los que forman su militancia, como se desarrollará más adelante.
El artículo 25, apartado 1, incisos a) y d), dispone que la declaración de principios que deben formular los partidos políticos tiene que contener la obligación de observar la Constitución y respetar las leyes e instituciones que de ella emanen, así como conducir sus actividades por la vía democrática, lo que fortalece la situación anterior.
El artículo 26, inciso c), del ordenamiento citado establece que el programa de acción del partido determinará las medidas para formar ideológica y políticamente a sus afiliados, infundiendo en ellos el respeto al adversario y sus derechos en la lucha política, con lo que recoge el elemento relativo a la exigencia de una cultura cívica democrática.
El artículo 27 prevé como elementos mínimos que deben contener los estatutos, y que caracterizan la democracia interna de los partidos políticos, los siguientes:
a) El procedimiento para la afiliación individual, libre y pacífica de sus miembros, así como sus derechos y obligaciones, entre los que no deben faltar los de participar, personalmente o por medio de delegados, en asambleas y convenciones, y el poder ser integrantes de los órganos directivos. Este enunciado está claramente relacionado con el primer elemento de los siete mencionados al final del estudio doctrinal correspondiente, relativo al reconocimiento de derechos fundamentales de los afiliados, y a su garantía por órganos y procedimientos eficaces, para comprender el libre acceso al partido político y salida del mismo, pues la ley garantiza este derecho, en principio, con la exigencia de que se establezcan procedimientos para la afiliación, que debe ser individual y no corporativa, libre y pacífica, así como lo que llama el estatuto del afiliado, en el que destaca la ley fundamental, el de máxima participación posible, de manera personal o por medio de delegados, en asambleas y convenciones, así como el de poder integrar los órganos directivos.
b) Los mecanismos democráticos para la integración y renovación de los órganos directivos, así como las funciones, facultades y obligaciones de los mismos, además que entre sus órganos deberá contar, cuando menos, con una asamblea nacional, como principal órgano de decisión del partido político, un comité nacional y su equivalente en las entidades federativas, y un órgano encargado de su administración. La primera parte coincide con la exigencia de contar con procedimientos de elección, en condiciones de igualdad, así como con la de tener la renovación periódica de los órganos directivos, como mecanismo de control de poder. La segunda parte satisface el requisito del Estado de derecho, trasladado a los partidos políticos, de que exista un régimen de competencias específicas, que delimite la organización y atribuciones al interior de la institución, y en la tercera parte se tiende a garantizar el principio fundamental de la mayor participación posible de los militantes en la toma de decisiones importantes, de abajo hacia arriba, así como el de colegialidad amplia de los órganos directivos según su importancia, para lo cual se estima indispensable contar con una asamblea nacional, como órgano principal de decisiones en el partido, y órganos equivalentes en las entidades federativas, sin perjuicio de los órganos ejecutivos.
c) Las normas para la postulación democrática de sus candidatos. Se reitera el principio de la máxima participación de la militancia, no sólo en la formación de los órganos del partido, sino en la elección de los candidatos que el mismo postule para contender en las elecciones populares, a fin de dar cumplimiento a una de sus finalidades constitucionales: hacer posible, como organizaciones de ciudadanos, el acceso de éstos al ejercicio del poder público.
d) Las sanciones aplicables a los miembros que infrinjan sus disposiciones internas, y los correspondientes medios y procedimientos de defensa, con lo cual se acoge un régimen disciplinario que sancione aquellas conductas de unos militantes que vulneren derechos de otros. La exigencia de contar con medios y procedimientos de defensa al interior del partido no se limita a los mecanismos necesarios para enfrentar las sanciones que se imponen en dicho régimen administrativo sancionador sino, en general, a todos los medios que sean conducentes para la defensa del cúmulo de derechos fundamentales y del estatuto del asociado porque, de lo contrario, faltaría una parte esencial del estado democrático, cuyos principios deben necesariamente estar presentes en la estructura y funcionamiento del partido, por imperativo del artículo 38 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, lo cual será motivo de mayor desarrollo.
Finalmente, el artículo 36, apartado 1, inciso c), de la legislación citada prescribe que los partidos políticos nacionales disfrutarán de las prerrogativas y recibirán financiamiento público para garantizar que promuevan la participación del pueblo en la vida democrática, que por su propia expresión resaltada se identifica con el elemento que exige a los partidos la oportunidad real y efectiva de que sus militantes participen en la toma de decisiones.
La exigencia legal de que los partidos se conduzcan con apego a los principios democráticos esbozados, encuentra respaldo en la interpretación sistemática y funcional de los artículos 39, 40 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El artículo 39 constitucional otorga al pueblo la titularidad esencial y originaria de la soberanía nacional; en tanto que el artículo 41 establece que el pueblo ejerce su soberanía a través de los Poderes Estatales. El mismo precepto de la Ley Fundamental atribuye a los partidos políticos el carácter de entidades de interés público, y prevé como sus finalidades: a) promover la participación del pueblo en la vida democrática, b) contribuir a la integración de la representación nacional, y c) hacer posible, como organizaciones de ciudadanos, el acceso de éstos al ejercicio del poder público.
Respecto de la primera finalidad, su cumplimiento involucra necesariamente que el desarrollo de una vida democrática interna se convierta en el medio a través del cual los ciudadanos que participan en ella actualicen, en el ámbito del Estado, las prácticas fundamentales de un sistema democrático. Sólo de este modo es posible contribuir a que el pueblo ejerza, de manera efectiva, su derecho de participación política, pues el simple sentido común hace patente que quienes practican cotidianamente con acciones antidemocráticas no están en aptitud de promover la participación democrática en los demás, ya que la mayor fuerza de la educación es la del ejemplo.
En cuanto a la segunda, relativa a que los partidos políticos contribuyan a la integración de la representación nacional, su satisfacción exige que, en tanto que dichos entes constituyen puntos nodales de la relación entre los ciudadanos y el gobierno, se transformen en un medio de concreción de la voluntad popular, que los identifique como conductos comunicantes que, siguiendo el esquema propio de una república democrática, reflejen la voluntad de sus miembros, como lo dispone el texto constitucional.
Por último, a efecto de que los partidos funcionen como vehículo que haga posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público, deben, indefectiblemente, desarrollarse con apego a los principios democráticos, pues de no hacerlo cancelarían dicha posibilidad, la cual lleva implícita la condición de que todos los ciudadanos, y no unos cuantos, puedan participar en tal ejercicio en condiciones de igualdad.
Por otra parte, la afiliación de los ciudadanos a los partidos políticos tiene la finalidad de optimizar y potenciar los derechos políticos establecidos en el artículo 35 constitucional, en especial el de ser votado y el de participación en la vida democrática del país.
En efecto, los partidos políticos son entes que aglutinan a los ciudadanos que cuentan con una ideología política similar, la que se busca pueda permear o trascender a la representación nacional, y mientras mayor sea el número de afiliados, mayores serán las probabilidades de que se logre tal fin, al representar una parte cada vez más significativa del pueblo, quien, finalmente, será el encargado de elegir a sus representantes.
Conforme a lo expuesto, es posible concluir que para garantizar la misión conferida por la Constitución a los partidos, de que en la integración de los órganos del Estado se materialice la voluntad soberana de los ciudadanos, y no únicamente la de un grupo reducido de sus miembros, es indispensable que los partidos políticos sean democráticos, pues sólo de esta forma pueden trascender la voluntad de las bases a las acciones del partido para el desarrollo de las finalidades ya precisadas, por lo que debe entenderse tal exigencia como un imperativo implícito, sujeto a regulación y desarrollo en la ley secundaria, e incluso en los estatutos de los partidos.
Además, hay que resaltar que si el texto constitucional otorga capital importancia a los partidos políticos en la conformación del poder público, función cuya promoción originaria corresponde al Estado, se impone que las cualidades democráticas de éste encuentren eco en dichas entidades políticas, pues lo lógico y natural es que las peculiaridades que se pretende conseguir en la configuración del Estado democrático, se vean reflejadas, mutatis mutandis, en las organizaciones que están presentes como instrumentos primordiales para la realización de esos cometidos.
En otras palabras, si los partidos son componentes esenciales del sistema político mexicano, deben tener características similares al Estado democrático, el cual los comprende de manera total, porque de otro modo no serían compatibles y, consecuentemente, no podrían coexistir.
De este modo, si el artículo 40 de la Carta Magna establece que la forma del Estado Mexicano, por voluntad de pueblo, es el de una República democrática, es indudable que los partidos políticos, como medios para su conformación, también sean democráticos.
Otro de los elementos que respalda el imperativo de que los partidos se desarrollen en forma democrática deriva de la interpretación de las disposiciones contenidas en los ordenamientos internacionales a los que México se ha sujetado de conformidad con la Constitución.
En efecto, en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículos 19, 21, 22 y 25), aprobado por la honorable Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, el día dieciocho del mes de diciembre del año de mil novecientos ochenta, y publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de mayo de mil novecientos ochenta y uno, y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículos 13, 15, 16 y 23), aprobada por la honorable Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, el día dieciocho del mes de diciembre del año de mil novecientos ochenta, según decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el día nueve de enero de mil novecientos ochenta y uno, entre todos los derechos fundamentales distinguen los de libertad de expresión, asociación, información, reunión, participación, en todos los órdenes, y entre estos la participación política, con los derechos de asociación política y de voto activo y pasivo en libertad, etc.
Asimismo tutelan estos derechos con la garantía de acceso a la jurisdicción, en los artículos 2 y 14 del primer instrumento, y 25 de la Convención, conforme a los cuales toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el pacto sean violados, tendrán derecho a interponer un recurso efectivo, provenga la violación de particulares o autoridades, y a que la autoridad competente dicte una resolución en ese recurso, “y a desarrollar las posibilidades de recurso judicial”, con respeto a la garantía de audiencia ante un tribunal competente, independiente e imparcial, o como se dice en la Convención: “1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que le ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 2. Los Estados partes se comprometen: a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”; y en el artículo 8 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, Adoptada y proclamada por la Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas 217 A (III), del 10 de diciembre de 1948, se prevé: “Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la constitución o por la ley”. Cabe anticipar que en los instrumentos normativos internacionales no se contempla la posibilidad de hacer excepciones al derecho a la jurisdicción o de acceso a la justicia, por ningún motivo.
Por lo dicho, se concluye que la legislación nacional contiene la exigencia, constitucional y legal, de que los partidos políticos rijan sus actividades por un sistema de democracia interna, por lo cual se deben orientar por los principios del Estado democrático, toda vez que el ordenamiento constitucional les confiere un papel preponderante dentro del Estado democrático de derecho, por lo que deben ser congruentes con su naturaleza y respetar el principio de legalidad contenido a nivel constitucional, y que, por todo lo anterior, tendrían que exigírseles los elementos indispensables del citado Estado democrático de derecho, donde está colocada la jurisdicción.
Sin embargo, conforme a lo dispuesto por el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la jurisdicción es una potestad exclusiva del Estado, que se desempeña en ejercicio de la soberanía delegada en él por el pueblo, por lo cual, como los partidos políticos no son entidades estatales que comparten el ejercicio de la soberanía, ni estados independientes, entonces no se les puede conferir el ejercicio de la jurisdicción, pues ésta sólo puede ser delegada o conferida a órganos distintos al Estado por excepciones contenidas en disposiciones legales claras, expresas y contundentes de una ley que tenga apoyo constitucional. Lo anterior es así, porque el ordenamiento constitucional establece para la jurisdicción una serie de requisitos y garantías, tanto en los procedimientos, como en los órganos encargados de impartir justicia, cuyo objeto es que la función jurisdiccional cumpla su finalidad de resolver las controversias de cualquier tipo que se presenten dentro de la vida en sociedad, de una manera real y efectiva, que dirima eficazmente el conflicto que se presenta. Ahora, el medio que la Constitución consigna para garantizar la solución de controversias, es imponiendo al Estado la obligación de resolverlas, cumpliendo con todos y cada uno de los requisitos que ella establece, a través del establecimiento de un poder imparcial distinto a aquellos entre los cuales ordinariamente pueden surgir las controversias (particulares y poder ejecutivo y legislativo). De ahí la reticencia constitucional para delegar la función jurisdiccional en órganos distintos del poder judicial, porque el órgano del estado al cual se le confiere deja de tener el control sobre esto y la jurisdicción pasa a entes que actúan de forma independiente respecto al Estado, quien no puede vigilar de manera directa que estas se cumplan.
La solución armónica para dicha situación se encuentra en considerar que los partidos están dotados de una función que, sin constituir propiamente la jurisdicción, es una institución jurídica equivalente, que cumple las funciones de aquélla, en la medida de lo posible, sin desplazarla o sustituirla.
Esta función consiste, precisamente, en el establecimiento de órganos internos independientes y suficientemente capacitados para conocer y resolver, al interior de un partido político, los conflictos mencionados, mediante procedimientos en que se cumplan las formalidades esenciales y se respeten todas las garantías del debido proceso legal a los contendientes, en donde se pueda determinar a quién le asiste la razón, de acuerdo con la normatividad estatutaria interna, y se encuentren en aptitud de restituir, adecuada, oportuna y totalmente los derechos infringidos, e imponga la carga a las partes en sus litigios internos de ocurrir, prima facie, a esos procedimientos, englobándolos en la operancia del principio de definitividad establecido en el artículo 10, apartado 1, inciso d), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, respecto a la procedencia de los instrumentos contemplados en el sistema de medios de impugnación en materia electoral; esto es, que sólo se pueda ocurrir a la jurisdicción del Estado, en los siguientes supuestos: a) después de haberse agotado estas instancias internas para la superación del conflicto; b) cuando las mismas no existan; c) cuando las existentes no estén encomendadas a órganos capacitados e independientes o no estén previstos los elementos del debido proceso legal, o no permitan la satisfacción completa, total y oportuna de las pretensiones jurídicamente tuteladas de las partes. Por ende, cuando las instancias internas respeten todas las garantías del justiciable, se deben agotar antes de ocurrir a los tribunales, pero cuando no lo hagan se puede acudir a la jurisdicción, per saltum.
En el caso de que se haya acudido, en primer término a las instancias partidistas, pero con posterioridad se decida abandonarlo para acudir, per saltum, a la jurisdicción estatal, virtud a una circunstancia superveniente generadora de una situación que, en opinión del promovente, tenga como consecuencia que con el medio interno no se pueda lograr la satisfacción completa, total y oportuna de las pretensiones jurídicamente tuteladas de las partes, esté deberá presentar previamente ante el órgano partidista correspondiente, un escrito mediante el cual se desista del medio de defensa partidista, por haber decidido ocurrir a las autoridades jurisdiccionales del Estado, a través de los medios de impugnación legales correspondientes, debiendo invocar las circunstancias y motivos por los cuales considera que el recurso intrapartidista ya no es eficaz para la protección de sus derechos y por el contrario, propicia la extinción de los mismos, situación que será objeto de estudio por parte del órgano jurisdiccional, a fin de verificar si la razón aducida, efectivamente conduce a la extinción del derecho, toda vez que en caso contrario no se justifica el salto a la jurisdicción. El desistimiento del medio de defensa interno deberá acreditarse al momento de presentar la demanda en el medio jurisdiccional de que se trate, al estar relacionado con el presupuesto procesal de la conexidad, por lo cual si el actor no acredita esa situación, ni siquiera en el plazo que se dé en una prevención para satisfacer ese requisito, el órgano jurisdiccional quedará en condiciones de desechar el medio de impugnación por notoriamente improcedente.
Lo anterior se sostiene toda vez que conforme al artículo 41, base III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la certeza constituye un principio rector de las elecciones, por lo que cualquier interpretación de la ley debe hacerse observando este principio, y rechazar aquella que traiga como consecuencia contrariarlo.
Una de las finalidades del llamado principio de definitividad, consistente en agotar las instancias previas antes de acudir a los medios de defensa establecidos en determinada ley, consiste en evitar la emisión de resoluciones contradictorias posibilidad que surge cuando dos procesos distintos se encuentran en curso, y ambos se refieren a un mismo litigio; por esto, cuando existen dos medios de defensa, uno estatutario o interno y otro jurisdiccional, y ambos proceden para impugnar el mismo acto, deben promoverse y agotarse sucesivamente y no simultáneamente, para evitar el riesgo enunciado. En consecuencia, cuando se considere que un medio de defensa intrapartidista no resulta suficiente para la restitución cabal del derecho político-electoral violado por alguna causa superveniente, que se originó con posterioridad a su promoción, y que la protección a dicho derecho sólo se puede conseguir al acceder a la jurisdicción estatal, debe exigirse el desistimiento del medio interno, porque de otra manera existiría la posibilidad de la existencia de resoluciones contradictorias, una dictada en el medio interno y otra en el medio jurisdiccional, con lo cual, lejos de resolver la controversia, que constituye la finalidad de todo litigio, se generarían otros conflictos, pero ahora para determinar cuál de las resoluciones emitidas debe prevalecer.
Entre las garantías y requisitos que los medios de defensa internos deben respetar y observar, se encuentran las siguientes:
1. Los órganos partidistas encargados de su conocimiento y decisión deben estar establecidos, integrados e instalados con antelación a los hechos litigiosos.
2. Se debe garantizar suficientemente la independencia e imparcialidad de sus integrantes, con medidas tales como: a) una duración amplia en el cargo, b) la irrevocabilidad de su nombramiento, durante el tiempo para el que fue dada, salvo casos de responsabilidad, c) la prohibición para desempeñar simultáneamente otro cargo incompatible en el partido.
3. Se deben respetar en el procedimiento establecido todas las formalidades esenciales del debido proceso legal, exigidas constitucionalmente.
4. Deben resultar formal y materialmente eficaces para restituir a los promoventes en el goce de sus derechos políticos transgredidos, de manera adecuada y oportuna, esto es, que el tiempo y el procedimiento necesarios para su tramitación y resolución no produzcan la consumación irreparable de las infracciones, haciendo nugatorios o mermando considerablemente tales derechos.
Estos requisitos tienen su razón de ser en las garantías que son exigidas en los artículos 14, 16 y 17 constitucionales, relativas a tribunales previamente establecidos, debido proceso legal, fundamentación en leyes previas al acto y motivación, autoridad competente, impartición de justicia pronta, completa e imparcial. Ahora bien, si ha quedado establecido que los partidos políticos deben ejercer una función equivalente a la jurisdicción, como exigencia democrática, la cual se cumple estableciendo en sus estatutos los medios de defensa internos, en consecuencia, cabe aplicarles también las mismas exigencias necesarias para el óptimo ejercicio de esa función establecidas a nivel constitucional, porque sólo de esta forma se podría considerar que la función que se realiza al interior del partido guarda semejanza con la jurisdicción, y puede exigirse como presupuesto para acceder a aquélla, pues al faltarle alguno de esos requisitos se estaría realizando una actividad distinta a la jurisdicción. Los requisitos mencionados no serían necesarios cuando la reglamentación interna establezca una instancia conciliatoria, pues en todo caso, será optativo para el militante acudir a tal vía, y en caso de que opte por ésta, no correrá el plazo respectivo que cuenta para impugnar el acto afectatorio de sus derechos.
Como se advierte, de este modo el partido político está pertrechado con atribuciones suficientes para llevar a cabo una función equivalente a la jurisdicción, y satisfacer así las exigencias del Estado democrático, es decir, del partido democrático en su vida interna, que bien organizada y ejercida se encuentra en aptitud de resolver satisfactoria y adecuadamente la generalidad de los conflictos internos mediante un proceso autocompositivo, sin necesidad de que sus militantes se vean en la necesidad de ocurrir a los órganos jurisdiccionales del Estado, pero a la vez, la función jurisdiccional se mantiene abierta e incólume para los casos en que subsista el conflicto después de agotadas las instancias partidistas, en que éstas no existan o en que sean claramente insuficientes.
Con la solución planteada se deja a salvo, totalmente, a la jurisdicción, como garantía plena del goce de los derechos fundamentales de los gobernados, independientemente de los actos o hechos jurídicos de donde provenga su conculcación, y de los sujetos vinculados a esos hechos o actos; se les refuerza la cobertura necesaria a los partidos políticos, para que puedan realizar óptimamente los fines a que los destinan las disposiciones constitucionales, y se le reconoce y respeta la máxima capacidad auto-organizativa posible, dentro de la organización de un Estado democrático, sin menoscabo de la soberanía nacional, dejando al poder de su propia organización la posibilidad de evitar al máximo que los conflictos jurídicos internos tengan que llegar a los tribunales jurisdiccionales y, con esto, que un Estado que tuviera vocación intervencionista pueda pretender el empleo de la jurisdicción como instrumento, indebidamente, para fines distintos a su cometido, esto es, se facilita que la propia acción democrática de los partidos les proporcione un blindaje frente a la posible arbitrariedad del Estado.
El sistema descrito encuentra cabal sustento en la legislación mexicana, a través de su interpretación jurídica: gramatical, sistemática y funcional en su conjunto.
La interpretación gramatical, deriva de los artículos 25 y 27 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, los cuales exigen a los partidos políticos la obligación de observar la Constitución y de respetar las leyes e instituciones que de ella emanen, de conducir sus actividades por la vía democrática, la de establecer en sus estatutos los procedimientos para la afiliación individual, libre y pacífica de sus miembros, así como sus derechos y obligaciones, enfatizando en los derechos, el de participar personalmente o por medio de delegados en asambleas y convenciones, y el de poder ser integrante de los órganos directivos; los procedimientos democráticos para la integración y renovación de los órganos directivos, así como las funciones, facultades y obligaciones de los mismos; las normas para la postulación democrática de los candidatos y las sanciones aplicables a los miembros que infrinjan sus disposiciones internas, y los correspondientes medios y procedimientos de defensa.
Asimismo, en los artículos 30 y 31 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales se prevé la facultad del Consejo General del Instituto Federal Electoral, para examinar los documentos de la organización solicitante del registro como partido político, a fin de verificar que cumplan con los requisitos exigidos constitucional y legalmente, para poder acceder al registro, como requisito sine qua non para su entrada en vigencia, y conforme al artículo 38, apartado 1, inciso l), los partidos políticos están obligados a comunicar al Instituto Federal Electoral cualquier modificación a su declaración de principios, programa de acción o estatutos, debiendo destacarse que las modificaciones no surtirán efectos hasta que el Consejo General del Instituto declare la procedencia constitucional y legal de las mismas, con lo que los documentos básicos de un partido, entre ellos los estatutos, están dotados de una fuerza jurídica mayor que las simples normas societarias de otras organizaciones, al entrar en vigor como resultado de la revisión de la autoridad electoral para verificar previamente a su entrada en vigor su constitucionalidad y legalidad, lo que viene a ser un elemento esencial en la conformación de la normatividad interna del partido.
El Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral se encuentra regido por el principio de definitividad, según puede constatarse con lo dispuesto en el artículo 10, apartado 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, con lo que se hace patente que el sistema de medios regulados por este ordenamiento sólo entra en funciones cuando otros instrumentos que puedan cumplir su cometido no consigan la solución del conflicto, y aunque se ha sostenido que la alusión está referida a los medios de impugnación previstos por las leyes, esta dificultad queda superada, porque el dispositivo en comento no exige la creación y regulación directa en una ley de dichos medios de defensa previos, por lo que admite la interpretación de que también se refiere a los recursos que estuvieran previstos indirectamente por una ley, esto es, que las leyes federales o locales hagan mención a ellos, aunque su establecimiento en concreto se delegue en otros entes, como sería el caso de los medios de defensa que los partidos políticos deben establecer en sus estatutos, y, en esta forma, quedarían comprendidas las instancias internas partidistas, en tanto que no son producto del simple acuerdo de los integrantes del partido, sino que provienen de una obligación impuesta directamente por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, es decir, están previstos indirectamente por esta ley. En igual sentido se podría interpretar el artículo 80, apartado 2, relativo al tema, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, que establece el principio de definitividad de manera específica para el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.
La interpretación sistemática conduce a vincular todas las disposiciones precedentes a un solo cuerpo y unidad, y esto muestra la existencia de un conjunto de disposiciones ordenadas y relacionadas, con las que se prevé, desde la ley, la exigencia de establecer medios de defensa al interior de los partidos, que sean acordes con la Constitución y con la normatividad legislativa restante, a grado tal, que si faltan esos medios de defensa o los establecidos se oponen, por ejemplo, al debido proceso legal, enfrentando así a la lex superior, la autoridad electoral debe rechazarlos y no permitir que entren en vigor, esto es, no declarar su constitucionalidad o legalidad; y estas disposiciones legales se completan, por imperativo de la propia ley, con las que se consignen válidamente en los estatutos, conformando así el sistema completo.
En consecuencia, si por imperativo legal los partidos políticos deben establecer en sus estatutos los medios y procedimientos de defensa a favor de los afiliados, esta disposición debe producir algún efecto jurídico en el sistema establecido en la legislación para la protección de los derechos político-electorales, pues sólo de esta forma la norma imperativa podría considerarse como parte de un sistema completo, coherente y claro, producto de un legislador racional, y conforme al cual todos los preceptos establecidos en la ley deben tener una finalidad jurídica. Por tanto, si por un lado exige que los estatutos de los partidos políticos establezcan los medios y procedimientos de defensa a favor de sus miembros, y por otro que para acceder a los medios de impugnación en materia electoral, se deben agotar las instancias previas, debe entenderse que los primeros forman parte de las segundas, aunque no estén enunciadas expresamente en una ley, pues como ya se dijo, existe una enunciación indirecta que es suficiente para considerar que, si bien no forma parte, propiamente, de la jurisdicción, ejerce una función equivalente, que los partidos políticos deben contener en sus estatutos para cumplir con la exigencia constitucional y legal de regirse por los principios democráticos.
La interpretación funcional surge de tomar en cuenta la naturaleza jurídica de los partidos políticos, sus altos fines constitucionales y la necesidad de tenerlos como entidades dotadas de la máxima capacidad auto-organizativa posible, respecto del Estado, aunque sin romper los principios fundamentales de éste, relacionándolos con que la legislación está dada para que se aplique y consiga sus finalidades, de modo que si no les diera a las instancias impugnativas internas el carácter propuesto, se minimizaría al extremo su cometido en lugar de potenciar su alcance.
En efecto, ya se ha precisado que el partido político debe contar con los elementos equivalentes de un estado democrático, en razón de que sólo de esta forma puede cumplir con su finalidad de llevar la voluntad de sus integrantes a la representación nacional, y en razón de que al pertenecer a un estado que es democrático y que los contiene y ser el medio por el cual se constituye, esta relación de interdependencia exige a los partidos políticos ser democráticos para que el estado finalmente pueda serlo. En este orden de ideas, debe propiciarse que los partidos políticos resuelvan sus problemas internos mediante mecanismos propios previstos en sus estatutos, para lograr la consolidación del partido político, sin necesidad de la intervención del Estado, porque al resolver con celeridad sus problemas internos, permite que su actividad se concentre en sus finalidades esenciales, circunstancia que lo convierte en un instituto político más eficiente.
Sin embargo, privilegiar la solución de sus problemas mediante las instancias internas, no llega hasta el extremo inadmisible de considerar que éstas son la única vía que existe para la solución de conflictos, y que no obstante que una vez agotadas siga existiendo el conflicto, esta situación no puede tener ningún remedio, pues siempre existe la posibilidad de que los órganos dirigentes revestidos de cierto poder interno por los estatutos para el cumplimiento de sus funciones, lo puedan emplear indebidamente en perjuicio de los demás militantes que no ejerzan el mismo poder, generándose así otros conflictos, o que la actuación de los órganos encargados de resolver las controversias estuviera mediatizada.
En estas condiciones, independientemente de que la normatividad que establece la obligación de los partidos políticos de establecer los medios y procedimientos de defensa a favor de sus militantes, provenga en parte del Estado y en parte de los asociados, o en su totalidad de éstos, se presenta la necesidad de resolver los conflictos para determinar a cuál de los contendientes le asiste la razón y el derecho interno, toda vez que al margen de los emisores de la normatividad estatutaria, una vez que ésta entra en vigor, resulta obligatoria para todos los integrantes del partido, mientras no la abroguen o deroguen mediante los procedimientos establecidos para ese efecto y, por tanto, cuando alguno se aparte de esa normatividad imperativa y vigente, se requiere establecer el imperio de las normas a favor de quienes se encuentren protegidos por ellas, independientemente de la calidad de dirigentes o militantes que tengan, sin que nadie en el partido pueda imponer su voluntad arbitrariamente a los demás o hacer prevalecer unilateralmente la interpretación que le dé a los estatutos frente a la que asuman sus contrapartes.
Ahora bien, la promovente de este juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, no cuestiona la existencia de medios internos de defensa dentro de los estatutos del Partido de la Revolución Democrática, ni tampoco posibles deficiencias en la conformación de los órganos establecidos para el conocimiento y decisión de dichos mecanismos instrumentales, o de la composición de los procedimientos respectivos, sino que se concretó en los agravios analizados a sostener que dichas instancias internas no deben agotarse para acudir ante las autoridades correspondientes en defensa de sus derechos políticos, lo que ya ha quedado desestimado y es suficiente para confirmar la resolución combatida, sin necesidad de pronunciamiento alguno sobre los aspectos no cuestionados al respecto.
Consecuentemente, al resultar inatendibles los agravios expresados por la actora, se deberá confirmar la resolución reclamada.
No pasa inadvertido para esta Sala Superior, que la impugnante no alude en su demanda únicamente a su pretensión de restitución en el goce de sus derechos político-electorales que considera violados, sino también a la diversa pretensión planteada en el escrito de queja, referente a que se le impusiera una sanción al Partido de la Revolución Democrática, por haber incurrido en violación a sus normas estatutarias, tema, este último, que podría ser objeto de un recurso de apelación, conforme a criterio sostenido por esta Sala Superior.
Sin embargo, se considera que es innecesario decretar una especie de escisión de causas, presentadas en la misma demanda, para reconducir lo relativo a la segunda pretensión citada, al trámite, sustanciación y resolución de un recurso de apelación, pues la causa de pedir en la cual descansa la solicitud de revocación del sobreseimiento, respecto a la segunda de las pretensiones planteadas, resulta ser exactamente la misma que la analizada respecto a la restitución de los derechos político-electorales, pues la exigencia de agotar los recursos internos dentro de un partido político, antes de que sus militantes ocurran ante la autoridad administrativa electoral, a denunciar la violación de los estatutos del partido político de que se trate, para que se le imponga a éste una sanción administrativa, de las establecidas en el artículo 269 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, también se debe considerar elemento necesario para admitir a trámite y entrar al fondo de dicha queja, en virtud de que no sería admisible que la ley autorizara que un afiliado de un partido político que se encuentre en aptitud de conseguir el remedio a una irregularidad advertida en la actuación de su propio partido, mediante el empleo de una de las instancias internas establecidas para ese efecto en los estatutos, en vez de hacer uso de ésta, para obtener un arreglo pronto, sencillo e inmediato al interior de la organización a la cual pertenece, sin necesidad de que trascienda al ámbito externo, con lo cual se puede perjudicar la imagen, o inclusive otras partes del acervo jurídico-político del propio partido, y por tanto, del acervo jurídico-político del propio militante, actúe negligente o dolosamente absteniéndose de ocurrir a esos medios internos de control, propiciando con su actitud que quede firme la irregularidad, y con ello la posible actualización de estas últimas consecuencias, en su perjuicio y el de su partido.
Por otra parte, tal situación colocaría al miembro partidista de que se tratara, en cierta forma, como coautor o copartícipe de la violación a los estatutos, al no agotar las instancias internas, con las que se puede remediar tal situación irregular, ante lo cual le sería aplicable el principio general del derecho, de aplicación en materia electoral, relativo a que nadie puede prevalerse de sus propios actos, pues de estimar que a pesar de no ejercer el derecho de ocurrir a las instancias internas, el militante se encuentra en aptitud de exigir la imposición de sanciones administrativas al partido político, se estaría validando que uno de los causantes de la infracción tuviera derecho a exigir que se sancionara directamente a otro de los responsables, y con esto, se afectara al partido político como tal y al conjunto de sus demás militantes, así como a las finalidades de la organización, no obstante que el denunciante sólo comparta, de manera indirecta y en mínima expresión, el resultado de la sanción, no obstante que estuvo en su poder evitar o corregir de inmediato la irregularidad que después se castigue y de preservar así los valores que son objeto de tutela con la aplicación de las sanciones del derecho administrativo sancionador.
Consecuentemente, si de antemano se puede advertir que, en el presente caso, la escisión de las causas, el reencausamiento de una parte al recurso de apelación, así como su trámite y sustanciación, no podría llevar a una determinación distinta a la que aquí se ha obtenido, resulta totalmente innecesario proceder en ese sentido, en aplicación del principio de economía procesal.
En atención a lo anterior expuesto, lo que procede es que se confirme el acuerdo del Consejo General emitido en el expediente JGE/QCLH/CG/048/2002 del veintisiete de noviembre del dos mil dos.
Por lo expuesto y fundado, es de resolverse y se
R E S U E L V E
ÚNICO. Se confirma el acuerdo aprobado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, el veintisiete de noviembre del dos mil dos, por el cual se determina sobreseer por improcedente la queja presentada por Carmelo Loeza Hernández en contra del Partido de la Revolución Democrática.
NOTIFÍQUESE por correo certificado con acuse de recibo al ciudadano actor, en virtud de que no señaló domicilio para oír y recibir notificaciones en esta ciudad, Personalmente al Partido de la Revolución Democrática como tercero interesado; por oficio acompañado de copia certificada de esta sentencia, a la autoridad responsable; por estrados a los demás interesados, hecho lo cual devuélvanse los documentos atinentes; después archívese este expediente como asunto total y definitivamente concluido.
Así lo resolvieron, por mayoría de cinco votos, los señores magistrados que forman la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación José Fernando Ojesto Martínez Porcayo, Leonel Castillo González, José Luis de la Peza, José de Jesús Orozco Henríquez y Mauro Miguel Reyes Zapata, con el voto en contra del magistrado Eloy Fuentes Cerda, quien formula voto particular, que se agrega a la presente, de conformidad con lo previsto en el artículo 187, párrafo cuarto, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Ausente la magistrada Alfonsina Berta Navarro Hidalgo, previo aviso. El Secretario General de Acuerdos, autoriza y da fe.
VOTO PARTICULAR QUE EMITE EL MAGISTRADO ELOY FUENTES CERDA EN EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO SUP-JDC-1181/2002
No estando de acuerdo con la resolución mayoritaria que se pronuncia en el presente juicio, formulo voto particular en los términos siguientes.
No comparto las consideraciones que se vierten en la ejecutoria mayoritaria, en el sentido de que las instancias impugnativas previstas en la normatividad interna de los partidos políticos, a favor de sus afiliados, constituyan una parte sui generis del sistema de medios de impugnación en materia electoral, las cuales deban agotarse previamente por los militantes, como un requisito de procedibilidad para acudir ante las autoridades administrativas o jurisdiccionales, en defensa de los derechos político-electorales que se estimen conculcados por parte de los dirigentes u órganos de un partido político.
El motivo de disenso se sustenta en la consideración relativa a la interpretación que se da al artículo 10, párrafo 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, el cual dispone que los medios de impugnación previstos en el ordenamiento en cita, serán improcedentes cuando no se hayan agotado las instancias previas establecidas por las leyes federales o locales, según corresponda, para combatir los actos o resoluciones electorales en virtud de las cuales se pudieran haber modificado, revocado o anulado. En la ejecutoria que se pronuncia en el presente medio impugnativo, se sostiene que de una interpretación sistemática y funcional, en relación con las bases fundamentales consignadas en los artículos 41 y 99 de la Constitución General de la República, con las demás disposiciones de la citada ley procesal, con las del Código Federal de instituciones y Procedimientos Electorales, y con apoyo, además, en la doctrina contemporánea sobre los partidos políticos y el Estado social y democrático de derecho, permiten arribar a la conclusión de que las instancias impugnativas previstas en la normatividad interna de los partidos políticos, constituyen una parte sui géneris del sistema de medios de impugnación en materia electoral, que deben agotarse previamente, como requisito de procedibilidad, para acudir a los procesos impugnativos regulados por la legislación electoral ante las autoridades administrativas o jurisdiccionales, en defensa de los derechos político-electorales que estimen conculcados por parte de los dirigentes u órganos de un partido político.
De conformidad con el artículo 2 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, para la resolución de los medios de impugnación previstos en esta ley, las normas se interpretarán conforme a los criterios gramatical, sistemático y funcional y, a falta de disposición expresa, se aplicarán los principios generales del Derecho.
En la interpretación de normas legales, cuando el texto de un precepto es claro, no admite más interpretación que la gramatical. Esto es, para que una norma o precepto normativo admita una interpretación diversa, es preciso que exista en la disposición, oscuridad, imprecisión o ambigüedad en su texto, o bien, que en la redacción de la norma que se pretenda interpretar, se perciba por lo menos, en apariencia, una contradicción respecto de otras de igual o mayor jerarquía, que hagan disfuncional su aplicación en los términos en que se encuentra redactado, para que, a través de un ejercicio interpretativo, sea consistente con el resto del sistema jurídico al que pertenece, evitando atribuir un significado que la haga incoherente con otras normas legales inherentes al sistema.
La interpretación sistemática, tiende, fundamentalmente, a determinar el sentido y alcance de una disposición, a la luz de otras disposiciones o principios pertenecientes al mismo contexto normativo.
Conforme al criterio funcional, para interpretar el sentido de una disposición que genere dudas en cuanto a su aplicación, se debe tomar en cuenta los diversos factores relacionados con la creación, aplicación y funcionamiento de la norma jurídica en cuestión, que no pertenezcan a los criterios de interpretación gramatical y sistemática y que la hagan operante dentro del sistema legal en que se encuentra inmersa.
En este orden de ideas, en mi concepto, no puede darse una interpretación diversa al artículo 10, párrafo 1, inciso d), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, pues dada su redacción, no admite ni requiere de una tarea interpretativa como la que se propone, toda vez que su texto es claro y no da lugar a duda o confusión alguna respecto de su sentido, contenido o alcance, advirtiéndose de su simple lectura, que tampoco se utilizan palabras ambiguas o que tengan varios significados que hagan imprescindible precisar cuál de ellos es el que pretendió el legislador concederle, siendo que con nitidez se percibe la intención del legislador, en el sentido de que los medios de impugnación previstos en la ley adjetiva de la materia, serán improcedentes cuando no se hayan agotado las instancias previas establecidas por las leyes federales o locales.
En el supuesto de que el vocablo “Leyes” utilizado en la redacción del artículo invocado, se estimara que da lugar a confusión respecto de su alcance y sentido, debe decirse que el mismo hace alusión a las leyes que emanan de los poderes legislativos, tanto de la Federación como de las entidades federativas, pues se encuentra seguido de las palabras “Federales o Locales, según corresponda.”
Dentro de las acepciones que conforme al diccionario se tiene del vocablo “Ley”, se encuentran las siguientes:
En el Diccionario para Juristas de Juan Palomar de Miguel, así como en el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, se define como “En el régimen constitucional, disposición votada por las Cortes y sancionada por el jefe del Estado”; En la Enciclopedia Jurídica Mexicana, del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, se define como: “Ley en sentido formal, es aquella que independientemente de su contenido, fue creada por el órgano legislativo del Estado, ajustándose al procedimiento legislativo” en sentido material “es aquella que se refiere a las características propias de la ley sin importar el órgano que la hubiere elaborado ni el procedimiento seguido para su creación”. En el Diccionario de Derecho Procesal Civil de Eduardo Pallares, que cita a Chiovenda, se señala que ley material consiste en la constitución de nuevas relaciones jurídicas, sea cual fuere el órgano de que provengan y ley formal es una declaración de voluntad del Estado, que emana del Poder Legislativo.
Miguel Villoro Toranzo, en su obra: Introducción al Estudio del Derecho, Editorial Porrúa, S.A., México, 1974, página 168, indica que en el lenguaje jurídico moderno, se da a la palabra ley un sentido mucho más estricto, pues se refiere al producto de la legislación, es decir, el proceso por el cual uno o varios órganos del Estado formulan o promulgan determinadas reglas de observancia general.
Conforme a la redacción del precepto y a las definiciones arriba indicadas, se advierte que la expresión ”instancias previas establecidas por las leyes, federales o locales”, se refiere a aquellas emanadas del Poder Legislativo, que en materia federal, en términos del artículo 72 Constitucional corresponde al Congreso de la Unión, y a los congresos locales, tratándose de las entidades federativas, según el artículo correspondiente de su constitución política local; sin que pueda considerarse que la disposición aludida se refiera a cualquier otra normatividad, entre las que pudieran incluirse las disposiciones estatutarias de los partidos políticos, pues éstas no tienen el carácter, por un lado, de leyes en sentido formal, ni por el otro, gozan de la calidad de federales o locales, a las que se refiere el artículo 10 multicitado.
De una interpretación sistemática de este precepto, en relación con el diverso artículo 80, párrafo 2, del invocado ordenamiento, que establece expresamente que el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, sólo será procedente, cuando el actor haya agotado todas las instancias previas y realizado las gestiones necesarias para estar en condiciones de ejercer el derecho político electoral presuntamente violado, en la forma y en los plazos que las leyes respectivas establezcan para tal efecto; igualmente se arriba a la conclusión de que el citado medio de defensa únicamente será procedente cuando se hayan agotado las instancias previas establecidas en la ley como se advierte de su texto, el cual no es confuso ni da lugar a interpretaciones diversas.
En efecto, como lo ha sostenido en forma reiterada este órgano jurisdiccional, al resolver los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, identificados con los números de expediente SUP-JDC-020/2000; SUP-JDC-133/2000; SUP-JDC-022/2001; SUP-JDC-032/2001 y SUP-JDC-778/2002, entre otros, la causal de improcedencia prevista en los dispositivos antes citados, se materializa cuando el interesado no agota las instancias previas establecidas en las leyes federales o locales, según corresponda, para combatir los actos o resoluciones de las autoridades electorales, y no así a las instancias internas de partido político o coalición.
Efectuar una interpretación diversa, como la contenida en la resolución no compartida, implica trastocar el sentido que el legislador dio a las normas relacionadas con la improcedencia de los medios de impugnación en materia electoral, pues éste goza de la libertad para determinar la configuración del sistema de medios de impugnación, los supuestos en que proceden los medios de defensa que se establezcan y los requisitos que han de cumplirse para poder acceder a la justicia que imparte el Estado.
De conformidad con el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho; en este sentido, tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial.
Este precepto garantiza el derecho del individuo de acceder a la justicia, el cual se traduce correlativamente en la obligación que tiene el Estado de instituir la administración de justicia como servicio público, cuyo acceso debe estar, en la medida de lo posible, libre de obstáculos innecesarios que hagan nugatorio tal derecho, debiendo enfatizarse que el indicado precepto previó, categóricamente, que la justicia debe impartirse en los términos y plazos que fijen las leyes.
En relación con lo indicado, el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, en términos del artículo en comento, sólo puede ejercerse por los cauces que el legislador establece. Esto es, se trata de un derecho de configuración legal, por lo que no podrá ejercitarse al margen de los medios de defensa y procedimientos legalmente señalados. Lo anterior, tiene sustento en la necesidad de garantizar los derechos e intereses legítimos de los gobernados, en cuanto a contar con un debido proceso legal y ejercer la garantía de audiencia prevista a favor de éste para la defensa de sus intereses.
De lo anterior, se puede concluir que a la tutela judicial efectiva, no se le pueden o deben poner obstáculos a través de recursos o procedimientos, sean arbitrales o autocompositivos, que impliquen transgresión a este derecho, y que el legislador no previó en el sistema normativo, pues sólo en la ley, se pueden crear impedimentos o limitaciones al alcance de la garantía que se examina.
De esta manera, una interpretación de las normas que conduzca a imponer requisitos adicionales a los previstos legalmente para acceder a la jurisdicción del Estado, rebasando los fines perseguidos por el legislador, contraviene lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución Federal, pues en atención a lo mandatado por el propio ordenamiento supremo, que garantiza el acceso a la justicia, opera el principio pro actione, que implica dar una interpretación lo más favorable y con efectos más amplios, a las normas a fin de que los justiciables puedan acceder a la jurisdicción de los tribunales, evitando todo aquello que limite tal derecho, pues no podría entenderse una interpretación conforme con la Constitución como la que se realiza, cuando ésta menoscaba, restringe o hace nugatoria una garantía constitucional.
Además, de una interpretación sistemática de los dispositivos de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en relación con los artículos 41 y 99 de la Constitución Federal, permite arribar a la conclusión de que las instancias que deben agotarse previo a la promoción del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, son las previstas exclusivamente en la ley de la materia.
El articulo 41, base IV, Constitucional, dispone que para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema de medios de impugnación en los términos que señalen esta Constitución y la ley. Dicho sistema dará definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales y garantizará la protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser votado y de asociación, en los términos del artículo 99 de la propia Constitución.
Por su parte, el artículo 99 del mencionado ordenamiento, prevé los medios de impugnación que son competencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, disponiendo en la fracción V, lo relativo a las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos político-electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país en los términos que señalen esta Constitución y las leyes.
Como se observa, de la redacción de los preceptos en cita, se advierte que el Constituyente Permanente ordenó el establecimiento de un sistema de medios de impugnación en términos de lo señalado en la propia Constitución y lo que se señale en la ley, es decir, encomendó al legislador secundario establecer los medios de defensa que estimara pertinentes, a fin de garantizar la constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, determinando para tales efectos, los supuestos de procedencia y las instancias que deben agotarse previamente a la interposición o promoción de los mismos.
Por tanto, una interpretación conforme a la Constitución, que tiene el carácter de ser el máximo ordenamiento y que es la base fundamental de todo sistema normativo, implica en atención a su interpretación, que será constitucional todo aquello que encuentre fundamento en ésta. De ahí que, las normas secundarias que derivan de tal normatividad, deben interpretarse en base a las disposiciones que en ésta se contienen por representar los valores tutelados y los derechos de los gobernados. Consecuentemente, para llevar a cabo una tarea interpretativa conforme con la Constitución y desentrañar su sentido y alcance debe estar basada en su esencia.
Por ello, la interpretación que se realiza en la ejecutoria, la cual no comparto, en mi concepto rebasa lo previsto en las normas constitucionales que regulan la justicia electoral, en las que como ha quedado de manifiesto, ordenan que el sistema de medios de impugnación debe estar basado en lo establecido en el ordenamiento invocado y en lo que establezca en la ley, regulación esta última, que no prevé que para la procedencia de algún medio de defensa deban agotarse previamente instancias legales de las contempladas en los estatutos de los partidos políticos o en cualquier otro ordenamiento partidario.
No es óbice a lo anterior, lo que se señala en la mayoritaria, en el sentido de que deben agotarse las instancias partidistas, cuando se establezca un procedimiento que garantice una adecuada defensa de los militantes y afiliados, y porque es un imperativo legal que los partidos prevean, en sus estatutos, los medios y procedimientos de defensa a favor de sus afiliados, pues como ha quedado señalado, el derecho de acceso a la justicia no debe ser obstaculizado con procedimientos extralegales, que impidan la impartición de una justicia pronta y expedita, en términos del artículo 17 de la Carta Magna. Además, como se desprende de los artículos Constitucionales y legales a que se ha hecho referencia, el legislador no sujetó para el acceso efectivo a la justicia, a los militantes o afiliados, al cumplimiento de requisitos de esa naturaleza, de ahí que imponer tal obligación condiciona en forma injustificada tal garantía constitucional.
Finalmente, en la ejecutoria se hace una última consideración, relativa a que no pasa inadvertido el que la actora no alude en su demanda únicamente a su pretensión de restitución en el goce de sus derechos político-electorales que considera violados, siendo bajo mi particular apreciación que no endereza cuestionamiento alguno en orden a tal restitución, asimismo, se señala, que también se refiere a la diversa pretensión planteada en el escrito de queja, relativa a que se le impusiera una sanción al Partido Revolucionario Institucional, por haber incurrido en violación a sus normas estatutarias, lo que se estima podría ser objeto de un recurso de apelación, conforme al criterio sostenido por esta Sala Superior.
Si bien en el presente caso se desestima la posibilidad de dar trámite al presente juicio como recurso de apelación, por las particularidades que se razonan, manifiesto mi disenso con tal consideración, pues como lo sostuve en el voto particular que emití en el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano identificado como SUP-JDC-805/2002, no estimo procedente tal medio impugnativo, tratándose de una determinación diversa a la imposición de un sanción, por parte de un ciudadano.
En efecto, como lo razoné en dicho voto, si en el artículo 42 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se establece que en cualquier tiempo, el recurso de apelación es procedente para impugnar la determinación y, en su caso, la aplicación de sanciones que en los términos del código electoral federal realice el Consejo General del Instituto Federal Electoral, tal procedencia, tratándose de un ciudadano, se encuentra acotada, precisamente por el artículo 45, párrafo 1, inciso b), fracción II, del mismo ordenamiento, que expresamente referido al supuesto previsto en el primero de los artículos invocados, otorga legitimación a los ciudadanos, tratándose de la imposición de sanciones, sin que sea dable sostener que a través del recurso de apelación, un ciudadano pueda impugnar la generalidad de las resoluciones que pudieran emanar dentro del trámite de un procedimiento administrativo sancionatorio, sino precisa y únicamente aquéllas en que se le impone una sanción, hipótesis en que se le otorgó legitimación suficiente, tratándose de un supuesto específico de procedencia del medio impugnativo.
Todo lo anterior, constituyen las razones torales que sustentan mi disenso con la resolución que se dicta en el presente juicio.
MAGISTRADO PRESIDENTE
JOSÉ FERNANDO OJESTO MARTÍNEZ PORCAYO
MAGISTRADO
LEONEL CASTILLO GONZÁLEZ |
MAGISTRADO
JOSÉ LUIS DE LA PEZA |
MAGISTRADO
ELOY FUENTES CERDA |
MAGISTRADO
JOSÉ DE JESÚS OROZCO HENRÍQUEZ |
MAGISTRADO
MAURO MIGUEL REYES ZAPATA | |
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS
FLAVIO GALVÁN RIVERA