JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO

EXPEDIENTE: SUP-JDC-1332/2020

ACTORAS: SILVIA CIPRIANA MENDOZA HERNÁNDEZ Y OTRAS CIUDADANAS

RESPONSABLES: COMITÉ EJECUTIVO NACIONAL Y COMISIÓN NACIONAL DE HONESTIDAD Y JUSTICIA, AMBOS DE MORENA

MAGISTRADO PONENTE: FELIPE ALFREDO FUENTES BARRERA

SECRETARIA: SAMANTHA M. BECERRA CENDEJAS

Ciudad de México, catorce de agosto de dos mil veinte.

Sentencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en la que se considera que subsiste la omisión de emitir el Protocolo relativo a la prevención, atención, sanción y reparación del daño en caso de violencia política por razón de género, ordenado en el artículo séptimo transitorio de la reforma al Estatuto de MORENA en dos mil dieciocho y, por ende, se ordena emitirlo a la brevedad.

A N T E C E D E N T E S

1. Emisión del Protocolo

1.1. Reforma estatutaria. El diecinueve de agosto de dos mil dieciocho, se celebró el V Congreso Nacional Extraordinario de MORENA en el que se aprobaron diversas modificaciones a su Estatuto.

En lo que interesa, la reforma estatutaria establece, en el artículo séptimo transitorio, que el Comité Ejecutivo en coordinación con la Comisión de Justicia propondrán e instrumentarán un protocolo de prevención, atención, sanción y reparación del daño en caso de violencia contra las mujeres al interior de MORENA.

1.2. Aprobación del Protocolo. En sesión urgente de veintisiete de diciembre de dos mil diecinueve, el Comité Ejecutivo aprobó el Protocolo y su instrumentación.

En el Preámbulo, se indica que MORENA se suma a la lucha colectiva por erradicar el fenómeno de la violencia política contra las mujeres y se expide el Protocolo para establecer mecanismos de actuación que aseguren la participación de las mujeres en el entorno más seguro y de garantías.

2. Resoluciones partidistas

2.1. Reencauzamientos. En sesión de dos de abril de dos mil veinte, esta Sala Superior dictó acuerdos plenarios en los juicios ciudadanos SUP-JDC-169/2020,[1] SUP-JDC-183/2020[2] y SUP-JDC-184/2020,[3] a través de los cuales reencauzó las demandas presentadas por Carol Berenice Arriaga García, en su calidad de Titular de la Secretaría Nacional de Mujeres del Comité Ejecutivo, a fin de cumplir con el requisito de definitividad.

En tales acuerdos plenarios, se razonó que la Comisión de Justicia es la instancia partidista competente para conocer y resolver las controversias que se susciten al interior del partido, “incluidas aquellas que guardaran relación con temas de violencia política de género, porque el artículo 17 del Protocolo prevé que dicha comisión es la instancia a la que le corresponde el dictado de órdenes de protección”.

2.2. Acuerdos de sustanciación. Con motivo de los reencauzamientos, el once de mayo de dos mil veinte, la Comisión de Justicia dictó diversos acuerdos de sustanciación dentro de los expedientes CNHJ-NAL-271/2020, CNHJ-NAL-273/2020 y CNHJ-NAL-274/2020, correspondientes a los recursos de queja iniciados por Carol Berenice Arriaga García, en su calidad de Titular de la Secretaría Nacional de Mujeres del Comité Ejecutivo.

En lo que atañe al asunto, la Comisión de Justicia estableció que el Protocolo resultaba inaplicable para la tramitación de los recursos, en atención a que no se emitió conforme a lo dispuesto en el artículo transitorio séptimo del Estatuto, aunado a que desconocía su origen porque el Comité Ejecutivo no le había notificado su expedición.

3. Juicio ciudadano

3.1. Presentación de la demanda. El ocho de julio de dos mil veinte, Silvia Cipriana Mendoza Hernández, Nelvy Jesús Abad Jarquín, Adriana Martínez Mendoza y Emperatriz Cruz Salgado, por propio derecho y en su calidad de militantes de MORENA, presentaron demanda de juicio ciudadano, directamente ante esta Sala Superior, a fin de controvertir las omisiones atribuidas al Comité Ejecutivo y a la Comisión de Justicia en relación con el Protocolo.

3.2. Turno. El ocho de julio de dos mil veinte, el Magistrado Presidente acordó integrar el expediente respectivo y ordenó turnarlo a la ponencia a su cargo para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley de Medios.

En el mismo acuerdo, se requirió al Comité Ejecutivo para que procediera a realizar el trámite previsto en los artículos 17 y 18 de la Ley de Medios, lo que le fue notificado, vía correo electrónico, el diez de julio siguiente; sin que a la fecha se hayan recibido las constancias respectivas.

3.3. Radicación. El diez de julio de dos mil veinte, el Magistrado Instructor acordó radicar el expediente.

3.4. Requerimiento y desahogo. El veintidós de julio de dos mil veinte, entre otras cuestiones, el Magistrado Instructor requirió a la Comisión de Justicia para que procediera a realizar el trámite previsto en los artículos 17 y 18 de la Ley de Medios, requerimiento que fue desahogado el pasado treinta de julio.

3.5. Admisión y cierre. En su oportunidad, el Magistrado Instructor admitió a trámite el medio de impugnación y, al estar debidamente integrado el expediente, ordenó el cierre de instrucción.

CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia

Esta Sala Superior es competente para conocer y resolver el medio de impugnación, con fundamento en lo establecido por los artículos 41, párrafo tercero, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracción V, de la Constitución General; 186, fracción II, inciso c) y 189, fracción I, inciso e) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como 4, párrafo 1 y 80, párrafo 1, incisos g) y h) de la Ley de Medios.

Lo anterior, porque se controvierten las omisiones atribuidas a dos órganos nacionales de MORENA, en específico, al Comité Ejecutivo y a la Comisión de Justicia en relación con la instrumentación del Protocolo que podría tener efectos generales en los derechos de la militancia.

2. Posibilidad de resolver el asunto en sesión no presencial

Con motivo de la emergencia sanitaria ocasionada por el virus SARS-CoV2 (COVID19), el pasado veintiséis de marzo, esta Sala Superior emitió el Acuerdo General 2/2020, a través del cual implementó, como medida excepcional, la celebración de sesiones no presenciales para la resolución de asuntos urgentes, entendiéndose por éstos, aquellos que se encuentren vinculados a algún proceso electoral en relación con términos perentorios, o bien, que pudieran generar la posibilidad de un daño irreparable.

Posteriormente, mediante Acuerdo General 6/2020, se amplió el catálogo de asuntos que pueden resolverse en el contexto de la actual pandemia, incluyendo aquellos que conlleven el estudio de violencia política por razón de género.

Asimismo, ha sido criterio de esta Sala Superior que el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, exige a todas las autoridades actuar con la debida diligencia y de manera conjunta para prevenir, investigar, sancionar y reparar una posible afectación a sus derechos.[4]

Por tanto, para valorar si un asunto es susceptible de ser resuelto en sesión no presencial, se debe tomar en cuenta la posible extensión de las medidas de contingencia sanitaria, así como las condiciones del acto impugnado.

El asunto se vincula con violencia política por razón de género, toda vez que se controvierten las omisiones de dos órganos partidistas nacionales vinculadas con la instrumentación de un Protocolo dirigido a prevenir, atender, sancionar y reparar ese tipo de violencia al interior de MORENA.

Así, en caso de asistirles la razón a las promoventes, el actuar omisivo y el solo transcurso del tiempo se traducen en una deficiente protección a los derechos de la militancia al interior del partido político, en materia de violencia política por razón de género.

Por otra parte, se advierte que el Protocolo fue ordenado desde la reforma estatutaria de diecinueve de agosto de dos mil dieciocho, por lo que han transcurrido cerca de dos años sin que, a decir de las promoventes, se aplique de manera efectiva.

En consecuencia, el asunto debe resolverse en sesión no presencial de esta Sala Superior.

3. Precisión de los actos impugnados

En su demanda, las promoventes señalan como actos impugnados los siguientes:

           Omisión del Comité Ejecutivo de notificar a la Comisión de Justicia la aprobación del Protocolo.

           Omisión de la Comisión de Justicia de cumplir y hacer cumplir con el Protocolo.

           Omisión de todas las autoridades responsables de cumplir con la instrumentación y aplicación del Protocolo, en términos del artículo séptimo transitorio de la reforma estatutaria de dos mil dieciocho.

Ahora bien, no pasa inadvertido que las promoventes refieren en su demanda la existencia de los acuerdos de sustanciación de once de mayo de dos mil veinte, dictados por la Comisión de Justicia en los expedientes CNHJ-NAL-271/2020, CNHJ-NAL-273/2020 y CNHJ-NAL-274/2020,[5] en los cuales las ahora actoras no son parte.

Sin embargo, se advierte que la mención de tales acuerdos solo es para contextualizar la impugnación y evidenciar el criterio de la Comisión de Justicia de no aplicar el Protocolo, por lo que no es dable tenerlos como actos controvertidos ante esta instancia jurisdiccional.

En efecto, los motivos de inconformidad de las actoras se dirigen a demostrar que las omisiones atribuidas al Comité Ejecutivo y a la Comisión de Justicia vinculadas con la instrumentación del Protocolo, vulneran su derecho a una vida libre de violencia, porque es el único documento interno para la prevención de la violencia política.

De modo que, lo que pudiera generar una afectación a sus derechos son las omisiones que imputan directamente al Comité Ejecutivo y a la Comisión de Justicia en relación con el Protocolo para prevenir, atender, sancionar y reparar la violencia política contra las mujeres al interior de MORENA.

Esta Sala Superior ha sustentado que, tratándose de medios de impugnación en materia electoral, el juzgador debe leer detenida y cuidadosamente el ocurso que lo contenga, para que, de su correcta comprensión, advierta y atienda preferentemente a lo que se quiso decir y no a lo que aparentemente se dijo, con el objeto de determinar con exactitud la intención de la parte promovente.

Ello, de conformidad con la jurisprudencia 4/99, de rubro “MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN MATERIA ELECTORAL. EL RESOLUTOR DEBE INTERPRETAR EL OCURSO QUE LOS CONTENGA PARA DETERMINAR LA VERDADERA INTENCIÓN DEL ACTOR”.

Por tanto, la litis a resolver en el presente medio de impugnación se centrará en determinar la existencia o inexistencia de las siguientes omisiones:

1.       Omisión del Comité Ejecutivo de notificar a la Comisión de Justicia la aprobación del Protocolo.

2.       Omisión de la Comisión de Justicia de cumplir y hacer cumplir con el Protocolo.

3.       Omisión del Comité Ejecutivo y de la Comisión de Justicia de cumplir con la instrumentación y aplicación del Protocolo, en términos del artículo séptimo transitorio de la reforma estatutaria de dos mil dieciocho.

4. Causales de improcedencia

4.1. Extemporaneidad

Al rendir su informe circunstanciado, la Comisión de Justicia hace valer la causal de improcedencia relativa a la extemporaneidad de la impugnación, al referir que los acuerdos de sustanciación fueron publicados en los estrados electrónicos de ese órgano de justicia el pasado once de mayo, en tanto que la demanda se presentó hasta el ocho de julio.

Es infundada la causal invocada, porque como se estableció en el apartado previo, las promoventes impugnan las omisiones atribuidas al Comité Ejecutivo y a la Comisión de Justicia en relación con la instrumentación del Protocolo, de ahí que, la vulneración controvertida es de tracto sucesivo y la impugnación puede realizarse en cualquier momento, mientras subsista la omisión.

Ello, de acuerdo con la jurisprudencia 15/2011, de rubro “PLAZO PARA PRESENTAR UN MEDIO DE IMPUGNACIÓN, TRATÁNDOSE DE OMISIONES”.

En consecuencia, la Comisión de Justicia carece de razón y la presentación de la demanda debe considerarse como oportuna.

4.2. Falta de interés

En el informe circunstanciado, la Comisión de Justicia afirma que la inaplicación del Protocolo no trastoca los intereses ni derechos de las promoventes como militantes de ese partido político, por lo que, en su opinión, el medio de impugnación es improcedente.

Contrario a lo que afirma la Comisión de Justicia, se estima que las actoras cuentan con interés legítimo para solicitar la implementación del Protocolo tendente a prevenir, atender, sancionar y reparar la violencia política contra las mujeres al interior de MORENA.

Al respecto, esta Sala Superior ha sustentado la posibilidad de que las personas que han sido colocadas históricamente en situación de desventaja, como el género femenino, controviertan la vulneración a principios constitucionales establecidos a favor del colectivo que integran, para lo cual cuentan con interés legítimo.

Ello, en la jurisprudencia 9/2015, de rubro “INTERÉS LEGÍTIMO PARA IMPUGNAR LA VIOLACIÓN A PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES. LO TIENEN QUIENES PERTENECEN AL GRUPO EN DESVENTAJA A FAVOR DEL CUAL SE ESTABLECEN”.

Así, las actoras, por propio derecho y como mujeres, acuden ante esta instancia jurisdiccional a exigir que se garantice la protección contra la violencia política de género al interior del partido político en el que militan, por lo que cuentan con interés legítimo para promover el juicio ciudadano.

Por otra parte, en su carácter de militantes, las actoras cuentan con interés para controvertir las omisiones de los órganos partidistas por los cuales consideren se inobserva su normativa interna.

Esta Sala Superior ha considerado que, para contar el interés legítimo, deberá acreditarse que: i) existe una norma en la que se establezca o tutele algún interés legítimo en beneficio de un derecho de una colectividad; ii) el acto reclamado transgrede ese interés legítimo, por la situación que guarda el ciudadano o ciudadana accionante frente al ordenamiento jurídico, ya sea de manera individual o colectiva, y iii) el promovente pertenece a esa colectividad.

El artículo 5, inciso j) del Estatuto de MORENA dispone que sus militantes tendrán los derechos establecidos en el artículo 40 de la Ley de Partidos, cuyos incisos f) e i) prevén los consistentes en exigir el cumplimiento de los documentos básicos del partido político; así como impugnar ante el Tribunal o los tribunales electorales locales las decisiones de los órganos internos que afecten sus derechos político-electorales.

Así, se ha considerado que,[6] de una interpretación funcional sobre lo que debe entenderse por interés legítimo, junto con lo previsto en la propia normativa partidista de MORENA, basta con la existencia de un interés legítimo de los militantes para impugnar actos que contravengan sus Estatutos y afecten la vida interna del partido.

En ese sentido, se estima que las actoras, en su calidad de militantes de MORENA y cuyo carácter es reconocido por la Comisión de Justicia, cuentan con interés legítimo para promover el medio de impugnación, porque aducen que las omisiones combatidas se traducen en el cumplimiento deficiente del artículo transitorio séptimo de los Estatutos, por lo que se desestima la causal de improcedencia hecha valer.

5. Presupuestos procesales

El juicio ciudadano cumple los requisitos de procedibilidad previstos en los artículos 8, 9, párrafo 1, 79, 80 y 83, párrafo 1, inciso a), de la Ley de Medios, de acuerdo con lo siguiente:

5.1. Forma. La demanda se presentó por escrito directamente ante esta Sala Superior y se hacen constar los nombres y firmas de las promoventes Silvia Cipriana Mendoza Hernández, Nelvy Jesús Abad Jarquín, Adriana Martínez Mendoza y Emperatriz Cruz Salgado, el domicilio para oír y recibir notificaciones, se identifican las omisiones impugnadas y los órganos responsables; se mencionan los hechos en que basan su impugnación; los agravios que les causan y los preceptos presuntamente vulnerados.

5.2. Oportunidad. La presentación de la demanda es oportuna, de acuerdo con lo razonado en el apartado previo.

5.3. Legitimación. El juicio es promovido por parte legítima, dado que, las actoras comparecen por propio derecho y en su calidad de militantes de MORENA, a fin de hacer valer la vulneración a sus derechos derivado de omisiones vinculadas con el Protocolo.

5.4. Interés. Las promoventes cuentan con interés legítimo, conforme con lo razonado al desestimar la causal de improcedencia hecha valer por la Comisión de Justicia.

5.5. Definitividad. Se cumple con este requisito, porque se impugnan las omisiones del Comité Ejecutivo y de la Comisión de Justicia que, en términos de la normativa procesal aplicable, no admite medio de impugnación que deba agotarse antes de acudir, vía juicio ciudadano, ante esta Sala Superior.

6. Consideración respecto al trámite

El ocho de julio de dos mil veinte, el Magistrado Presidente acordó integrar el expediente al rubro indicado y ordenó turnarlo a la ponencia a su cargo para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley de Medios.

En el mismo acuerdo, se requirió al Comité Ejecutivo para que procediera a realizar el trámite previsto en los artículos 17 y 18 de la Ley de Medios, lo que le fue notificado, vía correo electrónico.

El proveído fue notificado por correo electrónico el diez de julio siguiente; sin que a la fecha en que se resuelve el presente asunto se hayan recibido las constancias respectivas o alguna comunicación sobre la imposibilidad de realizar el trámite por parte del órgano partidista.

El artículo 19, párrafo 1, inciso c) de la Ley de Medios establece que, si la responsable no envía su informe circunstanciado dentro del plazo previsto por la norma, el medio de impugnación se resolverá con los elementos que obren en autos y se tendrán como presuntivamente ciertos los hechos constitutivos de la violación reclamada, salvo prueba en contrario.

Por tanto, el presente juicio ciudadano se resolverá con los elementos que obren en el expediente y se tendrán como presuntivamente ciertos los hechos atribuidos al Comité Ejecutivo, salvo prueba en contrario.

Tal determinación no ocasiona un perjuicio a la parte promovente, porque en atención al requerimiento formulado por el Magistrado Instructor el veintidós de julio de dos mil veinte, la Comisión de Justicia (que también fue señalado como órgano responsable por las actoras) remitió las constancias relativas al trámite que dio al medio de impugnación, así como el informe circunstanciado, el treinta de julio siguiente, por lo que se tienen las constancias necesarias para resolver.

7. Pretensión y motivos de agravio

La pretensión de la parte actora es que se comience a aplicar el Protocolo en beneficio de las mujeres de MORENA, a fin de que cuenten con una protección amplia contra la violencia política por razón de género.

Al respecto, las promoventes afirman que las omisiones atribuidas al Comité Ejecutivo y a la Comisión de Justicia vulneran sus derechos a una vida libre de violencia, conforme con los argumentos siguientes:

        El Protocolo es una herramienta que, como mujeres, brinda protección más amplia ante la posible violencia política por razón de género, por lo que el hecho de que la Comisión de Justicia no se encuentre aplicándolo, suprime de forma injustificada la protección a sus derechos, en lugar de buscar mayor protección.

        La intención del constituyente permanente del partido era que se aplicara e instrumentara el Protocolo y no existe justificación para que hoy, a casi dos años de la reforma estatutaria, aun los órganos responsables se nieguen a aplicarlo.

        La omisión de la Comisión de Justicia de aplicar el Protocolo vulnera los principios de certeza y seguridad jurídica en perjuicio de las promoventes, con lo que se tendría un documento aprobado por el Comité Ejecutivo que no se está aplicando.

        En la materia electoral no existe la suspensión del acto reclamado (artículo 6, párrafo 2, de la Ley de Medios) y ninguna autoridad ha revocado el Protocolo, por lo que no existe justificación para la omisión en su aplicación, aunado a que es ilegal y genera incertidumbre.

        La omisión del Comité Ejecutivo de notificar la aprobación del Protocolo se traduce precisamente en el cumplimiento deficiente del artículo séptimo transitorio de la reforma estatutaria de dos mil dieciocho, que podría ocasionar la omisión de la Comisión de Justicia a aplicarlo, entonces dichos actos están íntimamente relacionados.

        La intención de la impugnación es que se comience a aplicar el Protocolo en beneficio de las mujeres de MORENA.

        La omisión de aplicar el instrumento vulnera su derecho a una vida libre de violencia, porque es el único documento interno para la prevención de la violencia política.

8. Metodología

Del análisis integral a la demanda, este órgano jurisdiccional considera que es posible atender los planteamientos de las actoras en dos rubros:

1.         Omisiones del Comité Ejecutivo de notificar la aprobación del Protocolo y de la Comisión de Justicia de cumplir y hacer cumplir con el mismo.

2.         Omisión del Comité Ejecutivo y de la Comisión de Justicia de cumplir con la instrumentación y aplicación del Protocolo, en términos del artículo séptimo transitorio de la reforma estatutaria de dos mil dieciocho.

Sin que ello cause perjuicio alguno a la parte promovente, conforme con lo dispuesto en la jurisprudencia 4/2000, de rubro “AGRAVIOS, SU EXAMEN EN CONJUNTO O SEPARADO, NO CAUSA LESIÓN”.

9. Estudio

9.1. Tesis de la decisión

En primer término, se considera infundado el agravio de las promoventes relativo a que el Comité Ejecutivo fue omiso en notificar la aprobación del Protocolo y que la Comisión de Justicia omitió cumplir y hacer cumplir el mismo, toda vez que la sesión del Comité en que se aprobó ese instrumento, fue invalidada por el órgano de justicia partidista, dada la ilegalidad de su convocatoria; por lo que no es posible reprochar a los órganos responsables la omisiones relacionadas con un Protocolo que quedó sin efectos.

Por otra parte, es fundado el planteamiento de las actoras referente a que actualmente subsiste la omisión de proponer e instrumentar el Protocolo relativo a la prevención, atención, sanción y reparación del daño en caso de violencia contra las mujeres al interior de MORENA, ordenado en el artículo séptimo transitorio de la reforma al Estatuto en dos mil dieciocho y, por ende, se ordena emitirlo a la brevedad.

9.2. Caso concreto

9.2.1. Omisiones del Comité Ejecutivo de notificar la aprobación del Protocolo y de la Comisión de Justicia de cumplir y hacer cumplir con el mismo

Las actoras afirman que la omisión del Comité Ejecutivo de notificar la aprobación del Protocolo se traduce en el cumplimiento deficiente del artículo séptimo transitorio y podría ocasionar la omisión de la Comisión de Justicia de aplicarlo, por lo que tales actos están íntimamente relacionados.

También aducen que la omisión de la Comisión de Justicia de aplicar el Protocolo vulnera los principios de certeza y seguridad jurídica en perjuicio de las promoventes, aunado a que afecta su derecho a una vida libre de violencia, porque es el único documento interno para la prevención contra la violencia política y que otorga una protección más amplia.

El agravio es infundado, toda vez que la sesión del Comité Ejecutivo en que se aprobó el Protocolo, fue invalidada por resolución de la Comisión de Justicia, dada la ilegalidad de su convocatoria; por lo que no es posible reprochar a los órganos responsables la omisión de notificar y aplicar un instrumento que ha quedado sin efectos.

Al rendir el informe circunstanciado, la Comisión de Justicia indicó que actualmente no se encuentra vigente ningún Protocolo para atender la violencia de género al interior del partido político, dado que la sesión en que se aprobó el instrumento fue declarada inválida por ese órgano de justicia interna, para lo cual adjuntó copia certificada de la resolución.

Como se adelantó, en sesión de veintisiete de diciembre de dos mil diecinueve, el Comité Ejecutivo aprobó el Protocolo y su instrumentación.

En el Preámbulo, se indicó que el Protocolo establecía mecanismos de actuación que aseguraran la participación de las mujeres en el entorno más seguro y de garantías. En cuanto a la distribución de competencias se dispuso lo que se sintetiza enseguida:

         La Secretaría de Mujeres del Comité Ejecutivo será la instancia rectora para coordinar los esfuerzos de prevención, aunado a que verificará y dará seguimiento a las acciones de atención, sanción y reparación del daño, con el apoyo y coordinación de las secretarías estatales de mujeres, así como de las estructuras partidistas competentes (artículo 4).

         La Comisión de Justicia será la instancia jurídica responsable de la atención, sanción y reparación del daño en los casos de violencia política contra las mujeres, para lo cual podrá solicitar la participación de la Secretaría de Mujeres para llevar a cabo el proceso con la debida diligencia y en cumplimiento de las normas nacionales e internacionales; también, podrá apoyarse de las comisiones estatales de ética partidaria (artículo 5).

         Adicionalmente el Protocolo contiene lineamientos referentes la formación y capacitación, registro de datos estadísticos, atención a quejas, acciones para reparación del daño, entre otros.

Ahora bien, el treinta y uno de diciembre de dos mil diecinueve, diversos integrantes del Comité Ejecutivo impugnaron ante la Comisión de Justicia, la convocatoria a sesión urgente emitida el veinticuatro de diciembre por la Secretaria General en funciones de Presidenta de ese Comité, así como la celebración de la sesión de veintisiete de diciembre siguiente y los acuerdos derivados.

Al emitir la resolución CNHJ-NAL-014/2020[7] de veintiséis de febrero de dos mil veinte, la Comisión de Justicia declaró fundado el agravio relativo a que la convocatoria no fue emitida con la temporalidad necesaria para que los integrantes del Comité Ejecutivo pudieran asistir, aunado a que no fue debidamente notificada a cada uno.

En razón a ello, la Comisión de Justicia determinó la invalidez de la convocatoria y de la sesión urgente de veintisiete de diciembre de dos mil diecinueve, así como que los acuerdos tomados en la misma debían ser considerados como nulos de pleno derecho.

Al respecto, debe señalarse que la determinación de la Comisión de Justicia no fue controvertida en su oportunidad, por lo que la invalidez de la sesión de veintisiete de diciembre de dos mil diecinueve y los acuerdos tomados en la misma, incluida la aprobación del Protocolo, adquirió definitividad y firmeza.

En tal contexto, carece de sentido analizar si efectivamente el Comité Ejecutivo omitió notificar a la Comisión de Justicia la aprobación del Protocolo y si el órgano jurisdiccional partidista fue omiso en su aplicación, porque se trata de un instrumento que quedó sin efectos.

De ahí que, no pueda reprocharse, como lo pretenden las promoventes, al Comité Ejecutivo y a la Comisión de Justicia la omisión de notificar, cumplir y hacer cumplir con el Protocolo que refieren en su demanda, aprobado en sesión de veintisiete de diciembre por ese Comité, toda vez que fue declarado nulo por resolución del órgano de justicia interno.

9.2.2. Omisión del Comité Ejecutivo y de la Comisión de Justicia de cumplir con la instrumentación y aplicación del Protocolo, en términos del artículo séptimo transitorio de la reforma estatutaria de dos mil dieciocho

Las actoras aducen que la intención del constituyente permanente de MORENA es que se aplique e instrumente el Protocolo en materia de violencia política y no existe justificación para que hoy, a casi dos años de la reforma estatutaria, los órganos responsables se nieguen a instrumentarlo.

En ese tenor, las promoventes exigen la aplicación e instrumentación del Protocolo establecido en el artículo séptimo transitorio de la reforma al Estatuto de MORENA en dos mil dieciocho.

El agravio planteado por las promoventes es fundado, porque actualmente subsiste la omisión de proponer e instrumentar el Protocolo relativo a la prevención, atención, sanción y reparación del daño en caso de violencia, ordenado en el artículo séptimo transitorio de la reforma al Estatuto de MORENA en dos mil dieciocho.

Actual contexto en materia de violencia política por razón de género

La lucha contra la violencia política por razón de género requiere de acercamientos multidimensionales[8] o estrategias multifacéticas[9] para combatir y desmantelar la resistencia existente a la inclusión de las mujeres en la política, tomando en cuenta la variedad de actores involucrados, las instituciones que deberían ser responsables y el tipo de respuesta que exigen estas vulneraciones a los derechos humanos.

Ámbito convencional·

En 2015, en el marco de la Sexta Conferencia de Estados Parte de la Convención de Belém do Pará, se adoptó la Declaración sobre la violencia y acoso políticos contra mujeres, en la cual se alentó a los partidos políticos y demás organizaciones a que crearan sus propios instrumentos internos para prevenir y combatir la violencia y el acoso político contra las mujeres, así como que se realizaran actividades de sensibilización y capacitación sobre esta problemática.

La Ley Modelo Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en la vida política adoptada por el Comité de Expertas del Mecanismo de Seguimiento de la Convención de Belém do Pará (CEVI) en 2016, dispone que los partidos políticos son también actores claves en democracia, al desempeñar un papel esencial en la protección de los derechos políticos de las mujeres y para contribuir a la erradicación de la violencia política contra ellas.

Por tal motivo, la Ley Modelo establece una serie de obligaciones a los partidos políticos en materia de prevención y sanción de la violencia política, a efecto de que las incorporen en sus estatutos, como principios que deben guiar su actuación, y posibiliten que la militancia exija su cumplimiento en la práctica.

La Ley Modelo prevé que el organismo electoral tiene la obligación de fiscalizar anualmente la implementación, al interior de los partidos políticos, de las medidas que se dispongan para la prevención, sanción y erradicación de la violencia política contra las mujeres y aplicar las sanciones correspondientes en caso de incumplimiento (artículo 16).

Asimismo, fija como obligaciones de los partidos políticos, que serán incorporadas a sus estatutos, las siguientes (artículo 17):

a.     Prevenir, sancionar y erradicar la violencia política contra las mujeres;

b.     Rechazar y sancionar cualquier expresión que implique violencia política contra las mujeres en su propaganda política o electoral;

c.      Promover la participación política paritaria y en igualdad de condiciones.

d.     Destinar una parte del financiamiento público al fortalecimiento de los liderazgos políticos de las mujeres;

e.     Desarrollar y aplicar protocolos para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia política contra las mujeres en los partidos políticos.

El Protocolo Modelo para Partidos Políticos para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en la vida política emitido por la Organización de Estados Americanos (OEA) en 2019, sostiene que los derechos políticos son derechos fundamentales y promover su ejercicio requiere el más alto estándar de actuación del Estado, así como de otros agentes fundamentales para la democracia, como los partidos políticos.

Uno de los objetivos del citado Protocolo Modelo es establecer el procedimiento, organización específica y medidas necesarias para que, a través de los órganos facultados para ello, se puedan prevenir, atender, sancionar y erradicar los casos de violencia contra las mujeres en la vida política que se produzcan en el partido político, comprometiendo a los órganos de dirección partidaria y a sus instancias disciplinarias.

Ello, recordando que la Convención de Belém do Pará indica que los Estados Partes condenan todas las formas de violencia contra la mujer y convienen en adoptar, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, políticas orientadas a prevenir, sancionar y erradicar dicha violencia y en adoptar las disposiciones legislativas o de otra índole que sean necesarias para hacer efectiva ese instrumento (artículo 7, inciso h).

La Corte Interamericana de Derechos Humanos se pronunció también en el sentido de que la violencia basada en el género es una forma de discriminación,[10] por lo que ha reiterado que los Estados deben adoptar medidas integrales para cumplir con la debida diligencia en casos de violencia contra las mujeres. En particular, deben contar con un adecuado marco jurídico de protección, con una aplicación efectiva del mismo y con políticas de prevención y prácticas que permitan actuar de una manera eficaz ante las denuncias.[11]

Insiste la Corte Interamericana que la estrategia de prevención debe ser integral, es decir, debe prevenir los factores de riesgo y a la vez fortalecer las instituciones para que puedan proporcionar una respuesta efectiva a los casos de violencia contra la mujer.

Ámbito nacional

El artículo 1° de la Constitución General reconoce a todas las personas los derechos humanos previstos en ese ordenamiento constitucional y en los tratados internacionales, así como las garantías para su protección; y vincula a las autoridades, precisamente, a promoverlos, respetarlos, protegerlos y garantizarlos.

Así, el derecho humano de la mujer a una vida libre de violencia y discriminación deriva expresamente de las obligaciones del Estado de conformidad con los artículos 1° y 4°, párrafo primero de la Constitución General y su fuente convencional en los artículos 4 y 7 de la Convención Belém do Pará; II y III de la Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer; así como la Recomendación General 19 del Comité de Naciones Unidas para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer.

La reciente reforma de trece de abril de dos mil veinte[12] definió legalmente qué es la violencia política contra las mujeres por razón de género, qué conductas deben considerarse como tal, las autoridades y entes competentes para conocer de estos casos, así como las consecuencias legales de esas conductas.

En el proceso legislativo de la reforma,[13] se estableció que es necesario atenderla integralmente teniendo en cuenta a las víctimas y sus proyectos políticos.

Adicionalmente, se razonó que, para avanzar de manera responsable e inmediata en prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia política contra las mujeres, es necesario que todos los partidos políticos cuenten con protocolos para prevenir y atender la violencia política. En este sentido, se deben fortalecer sus áreas de género y realizar acciones de prevención y sensibilización; además, deberán atender el tema dentro de sus propios órganos de justicia.

Cabe referir que derivado de esa reforma, en el los incisos t) y u) del artículo 25 de la Ley de Partidos se establecen como obligaciones de los partidos políticos: garantizar a las mujeres el ejercicio de sus derechos políticos y electorales libres de violencia política, en los términos de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, así como sancionar por medio de los mecanismos y procedimientos internos con los que se cuente todo acto relacionado con la violencia política contra las mujeres en razón de género.

Por otra parte, en el Protocolo para Atender la Violencia Política Contra las Mujeres emitido en dos mil dieciséis que luego se denominó Protocolo para la atención de la violencia política contra las mujeres en razón de género en su edición dos mil diecisiete, emitidos por este Tribunal Electoral con colaboración de diversas autoridades[14] se asentó que, tomando en cuenta la naturaleza de la violencia política, así como las obligaciones que tienen las autoridades frente a ella, era importante que a ese Protocolo se le sumaran acciones integrales.

Entre las que se destacó la importancia de que los partidos políticos contaran con protocolos para prevenir y atender esa violencia, por lo que tenían que fortalecer sus áreas de género, así como realizar acciones de prevención y sensibilización.

Subsistencia de la omisión

En el caso concreto, como se expuso, la Comisión de Justicia sostiene que actualmente no se encuentra vigente algún Protocolo para atender la violencia de género al interior de MORENA.

Asimismo, la Comisión de Justicia afirma que, en su momento, requirió a diversas instancias del partido político, las cuales informaron lo siguiente:

         La Presidenta del Consejo Nacional aseguró que no ha sido presentado ante ese órgano documento referente al Protocolo, razón por la que no ha sido incluida en las sesiones del órgano.

         La Coordinadora Jurídica del Comité Ejecutivo indicó que, a partir del veintiocho de febrero del año en curso, día en que formalmente se le reconoció la personalidad a ese ente, se iniciaron las sesiones urgentes y ordinarias, en las cuales no se ha considerado en el orden del día el análisis, discusión y, en su caso, aprobación del Protocolo.

Conforme con lo expuesto, es claro que actualmente no existe al interior de MORENA un protocolo en materia de violencia política por razón de género, pues incluso el aprobado por el Comité Ejecutivo en diciembre de dos mil diecinueve quedó sin efectos.

Ahora bien, el artículo séptimo transitorio de la reforma estatuaria aprobada en agosto de dos mil dieciocho, por el V Congreso Nacional Extraordinario de MORENA establece lo siguiente:

El Comité Ejecutivo Nacional en coordinación con la Comisión Nacional de Honestidad y Justicia propondrán e instrumentarán un protocolo de prevención, atención, sanción y reparación del daño en caso de violencia contra las mujeres al interior de MORENA.

El diecinueve de diciembre de dos mil dieciocho, mediante la resolución INE/CG1481/2018, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral declaró la procedencia constitucional y legal de las modificaciones estatutarias, conforme al texto aprobado en el V Congreso.

Determinación que, si bien fue impugnada ante esta instancia jurisdiccional,[15] la porción transitoria relativa a implementar del Protocolo no fue materia de controversia y, por ende, no tuvo modificaciones.

En consecuencia, esta Sala Superior considera que subsiste la omisión de proponer e instrumentar el Protocolo relativo a la prevención, atención, sanción y reparación del daño en caso de violencia, ordenado en el artículo séptimo transitorio de la reforma al Estatuto de MORENA en dos mil dieciocho.

Tal omisión incumple con el deber estatutario impuesto desde dos mil dieciocho, así como con los parámetros convencional y nacional expuestos, aunado a que, como lo afirman las promoventes, el Protocolo es una herramienta que se traduce en una mayor protección al interior del partido político en esa materia; por lo que es inaceptable que la desatención de los órganos partidistas pueda ocasionar un perjuicio a los derechos de la militancia.

Es así, los instrumentos convencionales y nacionales recalcan la urgencia de implementar una estrategia integral para la prevención, combate y sanción de la violencia política por razón de género, en la que no solo las autoridades establezcan criterios y directrices, sino que a la par los actores políticos se involucren para lograr la erradicación de ese tipo de violencia contra las mujeres.

De manera que el combate a la violencia política por razón de género debe derivar de un esfuerzo colectivo que haga frente a los problemas estructurales que perpetúan tal violencia.

Igualmente, las pautas convencionales y nacionales son coincidentes en establecer la necesidad relativa a que los partidos políticos implementen sus propios protocolos sobre violencia política de género.

Ello, porque en este rubro, la labor de los partidos políticos es vital, dado que, como entidades de interés público, tienen la finalidad promover la participación del pueblo en la vida democrática y son una de las instancias básicas para hacer posible su acceso al ejercicio del poder público, por lo que deben existir parámetros que permitan garantizar que las actividades al interior de los institutos políticos se desarrollen libres de violencia.

Cabe referir que recientemente,[16] este órgano jurisdiccional ordenó al Congreso del Estado de Nuevo León legislar en materia de paridad y violencia política en razón de género, así como a la Comisión Estatal Electoral que emitiera Lineamientos para regular tales cuestiones, por lo que los partidos políticos no se encuentran exentos de cumplir con un mandato que tiene sustento constitucional y convencional, máxime que MORENA, en ejercicio de su derecho de autodeterminación en agosto de dos mil dieciocho, determinó la emisión del Protocolo.

Con apoyo en lo razonado, este órgano jurisdiccional considera necesario ordenar la instrumentación del Protocolo previsto estatutariamente.

Obligación de emitir el Protocolo

El artículo séptimo transitorio del Estatuto indica que el Comité Ejecutivo en coordinación con la Comisión de Justicia propondrán e instrumentarán un protocolo de prevención, atención, sanción y reparación del daño en caso de violencia contra las mujeres al interior de MORENA.

Asimismo, en su informe circunstanciado, la Comisión de Justicia señaló que requirió al Presidente del Comité Ejecutivo que, entre otras cuestiones, se llevaran a cabo las diligencias necesarias para que, en coordinación con ese órgano de justicia, se propusiera e instrumentara el protocolo mencionado.

Al respecto, en ambos documentos se advierte la referencia a una “coordinación” entre el Comité Ejecutivo y la Comisión de Justicia para la instrumentación, sin embargo, debe precisarse que el órgano de justicia solo podrá participar en la elaboración del proyecto de Protocolo, aportando sus puntos de vista para fortalecer el contenido del documento, pues su aprobación final corresponderá al Comité Ejecutivo.

Lo anterior, porque ha sido criterio de esta Sala Superior que la Comisión de Justicia carece de atribuciones para emitir lineamientos, reglamentos o algún tipo de disposición normativa que rija la vida interna de MORENA, porque su naturaleza jurídica tiene como finalidad la impartición de justicia interna y no actuar como un órgano de decisión política.[17]

Se indicó que permitir la emisión de normativa a cargo de la Comisión de Justicia tendría las implicaciones que enseguida se sintetizan:

         La decisión que adopte tendrá sustento en razones políticas y no jurídicas, lo que vulneraría la obligación impuesta en la Ley de Partidos, relativa a que los órganos de administración de justicia actúen de manera objetiva e imparcial, además de que desnaturaliza su principal función de impartir justicia partidista.

         Se suprimiría la garantía de la militancia de contar con una instancia que resuelva los posibles conflictos partidistas o, en su caso, se afectarían los principios rectores de la actuación de la Comisión.

         Si consideraba que la Comisión de Justicia es la responsable de la emisión de los lineamientos podría sostenerse que carece de facultades para revisar sus propias determinaciones.

         Se estaría haciendo nugatorio el derecho de la militancia a cuestionar las determinaciones de ese instituto político en sede partidista y en caso de que la Comisión asumiera competencia para revisar la validez de los lineamientos, tendría un doble carácter como órgano emisor y revisor de la normativa.

         No podría cumplir el objetivo estipulado en la Ley de Partidos de ser imparcial, ya que sería juez y parte en los conflictos relacionados con la interpretación y aplicación del lineamiento impugnado.

o       Es un principio jurídico reconocido en el artículo 17 constitucional, invocable en términos del artículo 2 de la Ley de Medios, en relación con el 14, último párrafo, de la Constitución General, que nadie puede ser juez en su propia causa.

Por otra parte, se advierte que la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que, aunque un protocolo no es vinculante y por tanto no tiene valor normativo para fundar una decisión jurisdiccional, sí constituye una herramienta para los juzgadores.[18]

Adicionalmente, del Reglamento de la Comisión de Justicia se advierte que es el órgano encargado de imponer sanciones como la cancelación de afiliación a MORENA[19] y la violencia política de género en cualquiera de sus variantes es una de las causas para aplicar esa sanción.[20]

De ahí que, si bien el carácter de instancia de justicia partidista le impide emitir disposiciones normativas, lo cierto es que el Protocolo que se apruebe será una herramienta para la Comisión de Justicia, pues contendrá pautas para su actuación en casos en que deba dirimir controversias al interior del partido político o instruir procedimientos para conocer de quejas y denuncias en los que se aduzca violencia política por razón de género, por lo que es válido que participe con aportar sus opiniones y puntos de vista para robustecer el contenido del instrumento.

Con base en lo expuesto, el artículo séptimo transitorio de los Estatutos debe interpretarse en el sentido de que, la Comisión de Justicia puede participar en la elaboración del proyecto y corresponde exclusivamente al Comité Ejecutivo la aprobación y emisión del Protocolo de prevención, atención, sanción y reparación del daño en caso de violencia contra las mujeres al interior de MORENA.

Lo anterior, privilegia el derecho de autodeterminación, a través del cual los partidos políticos tienen la potestad para autorregularse[21] para establecer, entre otras cuestiones, sus principios ideológicos; programas de gobierno o legislativo; estructura partidaria, forma de organización, régimen interior sancionador y disciplinario, y en general, la emisión de los reglamentos internos y acuerdos de carácter general que se requieran para el cumplimiento de sus documentos básicos, siempre con pleno respeto al Estado democrático de Derecho.

De igual manera, se advierte la emisión del Protocolo además es coincidente con los postulados contenidos en la declaración de principios, en su punto 8, cuando dispone que en el partido político se lucha contra la violencia hacia las mujeres y contra cualquier forma de discriminación por razón de sexo.

No es óbice el hecho de que la Comisión de Justicia haya requerido al Presidente del Comité Ejecutivo[22] para que a la brevedad se realicen mesas de trabajo virtual y diligencias necesarias para que se propusiera e instrumentara un protocolo. Ello, porque la instrucción de emitir el Protocolo en materia de violencia política de género se estableció desde la reforma de agosto de dos mil dieciocho, por lo que la organización de mesas de trabajo virtual no cumple a cabalidad con la obligación estatutaria.

Tampoco modifica la conclusión alcanzada, el hecho de que la Comisión refiera que actualmente aplica el “Protocolo para la Atención de la Violencia Política contra las Mujeres en Razón de Género”,[23] pues el régimen transitorio de la reforma a los Estatutos impuso la obligación de emitir un Protocolo propio para la prevención, atención, sanción y reparación del daño en caso de violencia contra las mujeres al interior de MORENA.

En suma, se tiene que ha transcurrido un tiempo razonable, prácticamente dos años, desde la aprobación de la reforma al Estatuto (cuyo artículo séptimo transitorio ordenó la emisión del Protocolo) en agosto de dos mil dieciocho a la fecha, sin que se haya emitido el instrumento.

10. Efectos

Al resultar fundado el agravio de las promoventes y dado que esta Sala Superior considera que la omisión no puede prolongarse, se ordena al Comité Ejecutivo que a la brevedad apruebe y emita el Protocolo en materia de violencia política de género ordenado por el artículo séptimo transitorio de la reforma estatutaria de MORENA de dos mil dieciocho.

Hecho lo anterior, el Comité Ejecutivo deberá notificar debidamente a los órganos integrantes de MORENA de la emisión del instrumento y ordenar su difusión en los medios partidistas conducentes.

De igual modo, se deberá informar a esta Sala Superior, dentro de las veinticuatro horas siguientes a que ello ocurra.

Con base en los argumentos expuestos, esta Sala Superior,

R E S U E L V E

PRIMERO. Es fundada la omisión de proponer e instrumentar el Protocolo relativo a la prevención, atención, sanción y reparación del daño en caso de violencia, ordenado en el artículo séptimo transitorio de la reforma al Estatuto de MORENA en dos mil dieciocho.

SEGUNDO. Se ordena al Comité Ejecutivo Nacional de MORENA que a la brevedad apruebe y emita el Protocolo en materia de violencia política de género, conforme con los efectos expuestos en la ejecutoria.

NOTIFÍQUESE como en derecho corresponda.

En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido y, en su caso, devuélvase la documentación exhibida.

Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron y firmaron las Magistradas y los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en ausencia del Magistrado José Luis Vargas Valdez, ante el Secretario General de Acuerdos, quien autoriza y da fe que la presente sentencia se firma de manera electrónica.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.