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JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DE LA CIUDADANÍA

EXPEDIENTE: SUP-JDC-1743/2025

ACTORA: MARIBEL SOLACHE GONZÁLEZ

AUTORIDAD RESPONSABLE: DIRECCIÓN EJECUTIVA DEL REGISTRO FEDERAL DE ELECTORES DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL

MAGISTRADO PONENTE: REYES RODRÍGUEZ MONDRAGÓN

SECRETARIA: OLIVIA Y. VALDEZ ZAMUDIO

COLABORÓ: JAVIER FERNANDO DEL COLLADO SARDANETA

Ciudad de México, a dieciséis de abril de dos mil veinticinco

Sentencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que: a) revoca el Oficio INE/DERFE/0369/2025, emitido por el director ejecutivo del Registro Federal de Electores del Instituto Nacional Electoral; y, b) vincula al Consejo General del Instituto Nacional Electoral para que, en libertad de atribuciones, se pronuncie sobre la pretensión de la actora.

GLOSARIO

1.     ASPECTOS GENERALES

(1)       La actora, en su calidad de diputada federal migrante, solicitó ante una consejera integrante del Consejo General del INE que se le permita votar en el proceso electoral extraordinario para la elección de las personas juzgadoras del PJF en territorio nacional, ya que, a pesar de su calidad como diputada federal, su domicilio sigue estando en el extranjero.

(2)       El diecinueve de marzo de dos mil veinticinco[1], la DERFE emitió el Oficio INE/DERFE/0369/2025 por el que dio respuesta a la solicitud de la actora, en el sentido de que, conforme a la legislación aplicable y los precedentes de esta Sala Superior, no existen bases normativas para que las personas con credencial para votar desde el extranjero emitan su voto para la elección de las personas juzgadoras del PJF.

(3)       El veintitrés de marzo siguiente, la actora promovió un juicio de la ciudadanía, a fin de impugnar la respuesta de la DERFE.

2.     ANTECEDENTES

(4)       Reforma judicial. El quince de septiembre de dos mil veinticuatro, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma al Poder Judicial de la Federación, la cual, de entre otras cosas, estableció la elección de las personas juzgadoras por medio del voto popular[2].

(5)       Declaratoria de inicio del proceso electoral extraordinario. El veintitrés de septiembre de dos mil veinticuatro, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral acordó el inicio del Proceso Electoral Extraordinario 2024-2025, para elegir a las personas juzgadoras[3].

(6)       Acuerdo INE/CG2470/2024. El trece de diciembre de dos mil veinticuatro, el Consejo General del INE aprobó el acuerdo por el que se da respuesta a diversas peticiones relacionadas con el voto de las personas mexicanas residentes en el extranjero para el Proceso Electoral Extraordinario 2024-2025, para la elección de diversos cargos del PJF. En ese acuerdo determinó que no es posible la implementación del voto de las personas mexicanas residentes en el extranjero en el proceso electoral extraordinario.

(7)       Juicio de la Ciudadanía SUP-JDC-1455/2024 y acumulados. En su momento, esta Sala Superior confirmó, por razones distintas, el acuerdo del Consejo General del INE referido en el punto anterior.

(8)       Al respecto, se consideró que, si bien, se reconoce el derecho de votar de las personas residentes en el extranjero en el marco del proceso electoral extraordinario para los cargos de personas ministras de la SCJN, magistraturas de Sala Superior y del Tribunal de Disciplina Judicial, no es posible la implementación de las medidas solicitadas por las personas promoventes en este momento, ya que no existen las circunstancias jurídicas, fácticas, técnicas y operativas que permitan el válido ejercicio de su derecho al voto.

(9)       Solicitud de la promovente. El veinticinco de febrero, la actora presentó una solicitud dirigida a una consejera integrante del Consejo General del INE, para que se le permita votar en el proceso electoral extraordinario para la elección de las personas juzgadoras del PJF, ya que, a pesar de su calidad como diputada federal, su domicilio sigue estando en el extranjero.

(10)    Oficio de la DERFE (acto impugnado). El diecinueve de marzo, la DERFE emitió el Oficio INE/DERFE/0369/2025, por el que dio respuesta a la solicitud de la actora, en el sentido de que, conforme a la legislación aplicable y a los precedentes de esta Sala Superior, no existen bases normativas para que las personas con credencial para votar desde el extranjero emitan su voto para la elección de las personas juzgadoras del PJF en territorio nacional.

(11)    Juicio de la ciudadanía. El veintitrés de marzo, la actora promovió un juicio de la ciudadanía, a fin de impugnar la respuesta otorgada por la DERFE.

3.     TRÁMITE

(12)    Registro y turno. Recibida la demanda en esta Sala Superior, la magistrada presidenta ordenó formar el expediente SUP-JDC-1743/2025 y turnarlo a la ponencia del magistrado Reyes Rodríguez Mondragón.

(13)    Radicación, admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, el magistrado instructor radicó el expediente en su ponencia, lo admitió a trámite y cerró su instrucción, al no estar pendiente ninguna diligencia por desahogar.

4.     COMPETENCIA

(14)    Esta Sala Superior es competente para conocer la controversia, al estar relacionada con la solicitud de la actora de permitirle votar en territorio nacional con su credencial de elector en el exterior, en el desarrollo del Proceso Electoral Federal Extraordinario 2023-2024 de las personas juzgadoras integrantes del Poder Judicial de la Federación[4].

5.     PROCEDENCIA

(15)    El juicio de la ciudadanía cumple con los requisitos legales de procedencia, conforme con lo siguiente[5]:

(16)    Forma. La demanda se presentó por escrito ante la autoridad responsable, quien posteriormente la remitió a esta Sala Superior, en ella consta el nombre y la firma autógrafa de la parte actora, se identifica el acto impugnado y el órgano que lo emitió, se mencionan los hechos en los que se basa la inconformidad y se exponen los agravios, así como los preceptos legales y constitucionales supuestamente violados.

(17)    Oportunidad. Se cumple el requisito, ya que el oficio impugnado se notificó a la actora el diecinueve de marzo[6] y la demanda se presentó el veintitrés de marzo siguiente, lo que evidencia que su presentación ocurrió dentro del plazo legal de cuatro días.

(18)    Interés jurídico. Se satisface este requisito porque la actora acude por propio derecho a fin de controvertir la respuesta de la DERFE con motivo de su escrito de petición, que considera afecta a su esfera jurídica.

(19)    Definitividad. Se cumple, ya que no existe ningún otro medio de impugnación que deba agotarse antes de acudir a esta instancia.

6.     ESTUDIO DE FONDO

6.1. Contexto del problema

(20)    La actora presentó una solicitud dirigida a una consejera integrante del Consejo General del INE, a efecto de que, excepcionalmente, se le permita votar en el proceso electoral extraordinario para la elección de las personas juzgadoras del PJF, ya que por su calidad de diputada federal migrante se encuentra temporalmente en el país, no obstante, su domicilio sigue estando en el extranjero.

(21)    Posteriormente, la DERFE respondió la solicitud de la actora, en el sentido de que, conforme a la legislación aplicable y el precedente referido de esta Sala Superior, no existen bases normativas para que las personas con credencial para votar desde el extranjero emitan su voto para la elección de las personas juzgadoras del PJF en el territorio nacional.

(22)    Explicó que, con base en la LEGIPE, el padrón electoral se conforma de las siguientes dos secciones: a) la ciudadanía residente en México y b) la ciudadanía residente en el extranjero, y señaló la obligación de la ciudadanía de informar al Registro Federal de Electores sobre cualquier cambio de domicilio durante los 30 días siguientes a cualquier cambio[7]. Asimismo, detalló cómo se forman estas listas, quiénes las integran y para qué fines se utilizan, subrayando su carácter temporal y uso exclusivo para los fines establecidos en la normativa electoral[8].

(23)    Refirió el procedimiento para el voto extraterritorial que se establece en la LEGIPE, mediante el cual permite que la ciudadanía que reside en el extranjero pueda ejercer su voto en las elecciones nacionales (Presidencia, las Senadurías, Gubernaturas y la Jefatura de Gobierno de la Ciudad de México), siempre que se cumplan requisitos establecidos en la ley y mediante medios como el voto por correo, mediante la entrega personal en módulos en los consulados o, en su caso, de forma electrónica[9].

(24)    Asimismo, determinó que el quince de septiembre de dos mil veinticuatro se publicó una reforma en la Constitución general, en materia de reforma del Poder Judicial, para establecer la elección popular de las personas juzgadoras que integran dicho poder. Señaló que el catorce de octubre del mismo año se emitió un decreto que reforma y adiciona disposiciones a la LEGIPE para la elección de las personas juzgadoras. Sin embargo, estos cambios no modificaron, en lo particular, el marco aplicable al voto de los residentes en el extranjero para estos comicios.

(25)    Además, explicó que en la resolución de la Sala Superior del Tribunal Electoral en el juicio SUP-JDC-1455/2025 y acumulados, a pesar de que se reconoce el derecho al voto de los residentes en el extranjero para los cargos nacionales del Poder Judicial en el proceso electoral extraordinario, se determinó que, dada la falta de condiciones jurídicas, fácticas, técnicas y operativas que permitan su instrumentación, en este momento no se pueden aplicar las medidas solicitadas para que estas personas puedan votar en la elección de las personas juzgadoras del PJF.

(26)    En consecuencia, expuso que, con base en lo anterior y en la resolución de este órgano jurisdiccional, hasta el momento no existen las bases normativas para que las personas con credencial para votar desde el extranjero emitan su voto en la elección de las personas juzgadoras del Poder Judicial de la Federación.

(27)    En contra de este oficio, la actora promovió el presente juicio de la ciudadanía, con la pretensión de que se le incluya en el listado nominal de la casilla en donde tiene su residencia temporal, sin el efecto de que se le ordene cambiar su credencial para votar con domicilio en el extranjero, para que se le garantice su derecho a votar en las próximas elecciones extraordinarias para la elección de personas juzgadoras del PJF.

(28)    La actora argumenta que impedir la votación en el territorio nacional a las personas residentes en el extranjero que se encuentran fuera de su domicilio habitual –por motivos de trabajo o visita– es una restricción injustificada, por la condición de migrantes en retorno temporal a México, lo que vulnera el derecho a participar en las decisiones trascendentales de su país de origen, perpetúa la exclusión del proceso electoral de un sector importante de la población e impide que participen en la vida política de México.

(29)    Por lo tanto, solicita que se permita una votación inclusiva, que atienda a la realidad compleja e intercontectada en la que viven las personas mexicanas que residen en el exterior, que les garantice un lugar en la construcción de la democracia del país.

(30)    No obstante, el problema jurídico a resolver en este juicio es definir cuál es el órgano competente del Instituto Nacional Electoral para atender la pretensión de la actora.

6.2. Determinación de la Sala Superior

(31)    Con base en un estudio oficioso, esta Sala Superior estima que se debe revocar el Oficio INE/DERFE/0369/2025, ya que el Consejo General del INE es el órgano competente para responder a la petición de la parte actora.

(32)    Por lo anterior, se vincula al Consejo General del Instituto Nacional Electoral a efecto de que, en libertad de atribuciones, se pronuncie sobre la pretensión de la actora consistente en que se le incluya en el listado nominal de la casilla en donde tiene su residencia temporal, sin el efecto de que se le ordene cambiar su credencial para votar con domicilio en el extranjero, para que se le garantice su derecho a votar en las próximas elecciones extraordinarias para la elección de personas juzgadoras del PJF.

(33)    A continuación, se desarrollan las razones que sustentan esta determinación.

6.2.1 Estudio oficioso de la competencia

(34)    La competencia es un requisito fundamental para la validez de todo acto de autoridad, por lo que su estudio constituye una cuestión preferente y de orden público que debe ser analizado, incluso de oficio, a fin de garantizar el respeto al debido proceso y evitar actos arbitrarios de los entes públicos[10].

(35)    De conformidad con lo establecido en el párrafo primero del artículo 16 de la Constitución general, nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de un mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. Por tanto, cuando la persona juzgadora advierta, por sí o a petición de parte, que el acto impugnado se emitió por una autoridad incompetente o es consecuencia de otro que contiene este vicio, puede válidamente negarle efectos jurídicos.

(36)    Ahora bien, en relación con el derecho de petición, el artículo 8 de la Constitución general, establece expresamente que todos los funcionarios y empleados públicos deben respetarlo y que, a toda petición le deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene la obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario.

(37)    A su vez, esta Sala Superior ha sostenido que, para satisfacer plenamente el derecho de petición, se deben cumplir con elementos mínimos que implican: a) la recepción y tramitación de la petición; b) la evaluación material conforme a la naturaleza de lo pedido; c) el pronunciamiento por escrito de la autoridad competente, que resuelva el asunto de fondo de manera efectiva, clara, precisa y congruente con lo solicitado, salvaguardando el debido proceso, la seguridad jurídica y certeza del peticionario, y d) su comunicación al interesado. El cumplimiento de lo anterior lleva al pleno respeto y materialización del derecho de petición[11].

6.2.2 Criterios de la Sala Superior con respecto a la competencia de los órganos del INE para responder consultas

(38)    Respecto de las consultas dirigidas al INE, la Sala Superior ha sostenido que, cuando la materia de la consulta supone la emisión de un criterio general, esclarecer el sentido del ordenamiento legal, o en su caso, fijar la interpretación a una norma electoral, la facultad de dar respuesta le corresponde al Consejo General[12]. Por otro lado, cuando una consulta es de carácter meramente informativo, por lo general, las áreas del INE pueden dar respuesta en el ámbito de sus respectivas competencias[13].

(39)    En particular, con respecto a las facultades de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores del INE, el artículo 54, párrafo 1, de la LEGIPE, establece que esa dirección tiene, entre otras, atribuciones para: 1) formar el Padrón Electoral, 2) expedir la credencial para votar y, 3) revisar y actualizar anualmente el Padrón Electoral.

(40)    Asimismo, el Reglamento Interior del INE, establece que para el cumplimiento de las atribuciones que la LEGIPE les confiere, corresponde a las Direcciones Ejecutivas dar respuesta a las consultas y solicitudes que les sean formuladas de acuerdo al ámbito de su competencia, con excepción de las reservadas por la LEGIPE al Consejo General, las Comisiones, y la Junta, o a cualquier otro órgano del Instituto[14].

(41)    No obstante, esta Sala Superior ha sostenido que esa disposición reglamentaria no faculta a las Direcciones Ejecutivas para responder a las consultas que, por su naturaleza, corresponda al Consejo General del INE y que tengan el propósito de esclarecer o interpretar normas electorales generales. Ello, porque es claro que en dicha disposición únicamente se les faculta para responder consultas que les sean formuladas de acuerdo al ámbito de su competencia.

6.2.3      Caso concreto

(42)    En el caso, se estima que la DERFE es incompetente para atender la pretensión de la parte actora, ya que no se trata de una consulta meramente informativa.

(43)    La solicitud inicial pretendió obtener un pronunciamiento de la autoridad nacional electoral respecto de la posibilidad de permitir a la actora, de manera excepcional, participar en el actual proceso electoral extraordinario de personas juzgadoras con la utilización de su credencial para votar desde el extranjero. Aspectos medulares que también hace valer en su demanda, porque su pretensión consiste en que se le incluya en el listado nominal de la casilla en donde tiene su residencia temporal, sin el efecto de que se le ordene cambiar su credencial para votar con domicilio en el extranjero, para que se le garantice su derecho a votar en las próximas elecciones extraordinarias para la elección de personas juzgadoras del PJF.

(44)    En ese sentido, como se señaló, se advierte que la materia de la consulta supone la emisión de un criterio general, esclarecer el sentido del ordenamiento legal, o en su caso, fijar la interpretación a una norma electoral, la facultad de dar respuesta le corresponde al Consejo General[15].

(45)    Conforme a lo expuesto, esta Sala Superior concluye que la DERFE no es competente para responder a la petición de la parte actora, sino que corresponde al Consejo General del INE valorar la solicitud y definir su viabilidad conforme al ordenamiento normativo electoral.

7. EFECTOS

(46) Por lo expuesto, esta Sala Superior revoca el Oficio INE/DERFE/0369/2025, por el que el director ejecutivo del Registro Federal de Electores del Instituto Nacional Electoral informó a la actora que no existen las bases normativas para que las personas con credencial para votar desde el extranjero emitan su voto en la elección de las personas juzgadoras del Poder Judicial de la Federación.

(47)    Asimismo, se vincula al Consejo General del Instituto Nacional Electoral para que, en libertad de atribuciones, se pronuncie sobre la pretensión de la actora.

8.     RESOLUTIVO

ÚNICO. Se revoca el oficio impugnado para los efectos precisados en la ejecutoria.

NOTIFÍQUESE como en Derecho corresponda.

En su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido y, en su caso, hágase la devolución de la documentación pertinente.

Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron las magistradas y los magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con el voto razonado del magistrado Reyes Rodríguez Mondragón. El secretario general de acuerdos autoriza y da fe de que la presente sentencia se firma de manera electrónica.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.

VOTO RAZONADO QUE FORMULA EL MAGISTRADO REYES RODRÍGUEZ MONDRAGÓN EN EL JUICIO DE LA CIUDADANÍA SUP-JDC-1743/2025 (IMPLEMENTACIÓN DE UN MECANISMO PARA LA CIUDADANÍA MEXICANA RESIDENTE EN EL EXTRANJERO QUE SE ENCUENTRE TEMPORALMENTE EN TERRITORIO NACIONAL)[16]

Formulo este voto razonado para exponer los motivos por los cuales, aunque acompaño el sentido de la resolución, estimo que en el presente asunto existen las condiciones necesarias para que esta Sala Superior se pronuncie respecto del fondo de la controversia, tal como en su momento lo propuse al Pleno de esta Sala Superior, como se explica a continuación.

I. Contexto de la controversia

Como se detalla en la sentencia, la actora, en su calidad de diputada federal migrante, solicitó ante una consejera integrante del Consejo General del Instituto Nacional Electoral[17] que se le permita votar en el proceso electoral extraordinario para la elección de las personas juzgadoras del Poder Judicial de la Federación[18] en territorio nacional, ya que, a pesar de su calidad como diputada federal, su domicilio sigue estando en el extranjero.

Posteriormente, la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores del Instituto Nacional Electoral[19] emitió el oficio por el que dio respuesta a la solicitud de la actora, en el sentido de que, conforme a la legislación aplicable y los precedentes de esta Sala Superior, no existen bases normativas para que las personas con credencial para votar desde el extranjero emitan su voto para la elección de las personas juzgadoras del PJF.

El veintitrés de marzo siguiente, la actora promovió un juicio de la ciudadanía, a fin de impugnar la respuesta de la DERFE, así como para solicitar que esta Sala Superior le permita, en su calidad de persona mexicana empadronada en el extranjero, votar en territorio nacional con la presentación de su credencial para votar desde el exterior.

II. Propuesta presentada

Como lo señalé, en su momento, presenté ante el Pleno de esta Sala Superior un proyecto de sentencia en el que se consideró, en primer término, que del análisis integral al escrito de demanda, era posible advertir que el problema que subyace en la controversia es la inexistencia de una modalidad de votación –en el actual proceso electoral extraordinario– en la que se permita a las personas mexicanas empadronadas en el extranjero, que se encuentren temporalmente en el país, votar en alguna casilla instalada en territorio nacional con la presentación de su credencial para votar desde el exterior.

En ese sentido, tomando en cuenta que, al resolver el diverso Juicio de la Ciudadanía SUP-JDC-1455/2024 y acumulados, esta Sala Superior se pronunció respecto de la posibilidad de implementar el voto para las personas mexicanas residentes en el exterior[20] —cuestiones que son abordadas en el oficio de respuesta emitido por la DERFE—, el proyecto que presenté se centró en abordar la pretensión de la actora relacionada con la posibilidad de implementar una cierta modalidad de votación en el territorio nacional el día de la jornada electoral para las personas que cuenten con una credencial para votar desde el exterior

Al respecto, se precisaron los argumentos de la actora, relativos a que impedir la votación en el territorio nacional a las personas residentes en el extranjero que se encuentran fuera de su domicilio habitual –por motivos de trabajo o visita– es una restricción injustificada, por la condición de migrantes en retorno temporal a México, lo que vulnera el derecho a participar en las decisiones trascendentales de su país de origen, perpetúa la exclusión del proceso electoral de un sector importante de la población e impide que participen en la vida política de México.

Por lo tanto, a mi juicio, la solicitud estriba en que se implemente una modalidad de votación inclusiva, que atienda a la realidad compleja e intercontectada en la que viven las personas mexicanas que residen en el exterior, que les garantice un lugar en la construcción de la democracia del país.

De esta forma, consideré que, a pesar de la pretensión inicial, la actora planteó un aspecto distinto ante esta Sala Superior: la posibilidad de que se ordene implementar una modalidad para que las personas residentes en el extranjero que están temporalmente en el país puedan votar en la elección judicial.

Ante ello, a mí consideración, tal como lo expuse en la sesión pública de resolución, hay al menos cuatro razones fundamentales para estudiar el planteamiento de la actora:

1)     La restricción que tienen en proceso electoral extraordinario las personas mexicanas residentes en el extranjero, mientras se reconoce su derecho a votar.

2)     Este aspecto inédito exige a la Sala Superior estudiar la viabilidad de incorporar mecanismos diferentes de los esquemas electorales ordinarios.

3)     El tema de estudio es de alta relevancia jurídica y social debido al impacto que tendría en la participación política, pero sobre todo en cuanto a la inclusión de la comunidad de mexicanos residentes en el extranjero en la comunidad política. Por lo tanto, no estudiar el caso en esta instancia y remitirlo al Consejo General del INE puede generar demoras que comprometan los derechos políticos de la comunidad migrante.

4)     Este contexto exige la celeridad de la Sala Superior para emitir con celeridad un pronunciamiento definitivo sobre el tema.

En cuanto al fondo del asunto, propuse considerar sustancialmente fundado el agravio de la actora, ya que, impedir el voto de las personas mexicanas empadronadas en el extranjero que se encuentren temporalmente en el país en las elecciones extraordinarias del PJF constituye una restricción injustificada que afecta el derecho a votar y a participar en los asuntos públicos de su país de origen.

Así, con base en las circunstancias extraordinarias del actual proceso electoral, consideré viable la adopción de medidas que permitan a la ciudadanía mexicana residente en el exterior emitir su voto, si el día de la jornada electoral acuden a una casilla especial instalada en el territorio nacional.

En ese sentido, se debió dejar sin efectos el Oficio INE/DERFE/0369/2025, por medio del que el director ejecutivo del Registro Federal de Electores del Instituto Nacional Electoral informó a la actora que no existen las bases normativas para que las personas con credencial para votar desde el extranjero emitan su voto en la elección de las personas juzgadoras del Poder Judicial de la Federación. Asimismo, se debió vincular al Consejo General del Instituto Nacional Electoral a implementar las acciones necesarias a efecto de permitir a las personas ciudadanas con credencial para votar desde el extranjero emitir su voto en el actual proceso electoral extraordinario de las personas juzgadoras, en alguna de las casillas especiales que al efecto se instalen en el territorio nacional.

A continuación, se desarrollan las razones que sustentaron esta propuesta.

Derecho de la ciudadanía mexicana residente en el extranjero a votar por las personas juzgadoras del PJF

En primer lugar, es importante destacar que no es un aspecto de la controversia determinar si las personas mexicanas residentes en el extranjero tienen derecho a votar en el actual proceso electoral extraordinario para la elección de las personas juzgadoras del PJF para cargos nacionales, puesto que esto ya fue motivo de pronunciamiento por esta Sala Superior en la sentencia SUP-JDC-1455/2024 y acumulados.

El reconocimiento del derecho de votar para todas las personas ciudadanas mexicanas, independientemente de su lugar de residencia –en territorio nacional o en el exterior– en el actual proceso electoral extraordinario para la elección de las personas juzgadoras del PJF, se basa en que todas las personas tienen derechos humanos garantizados por la Constitución general y por los tratados internacionales, los cuales no pueden restringirse, salvo en casos expresamente previstos. Las normas relativas a estos derechos deben interpretarse de forma que siempre se favorezca la protección más amplia. En este sentido, el derecho al voto, reconocido en el artículo 35 de la Constitución, es fundamental y se extiende a toda persona mexicana sin importar su lugar de residencia[21].

A nivel internacional, tanto la Declaración Universal de Derechos Humanos como la Declaración Americana, la Convención Americana sobre los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, reconocen el derecho de las personas de participar en la dirección de los asuntos públicos, ya sea de forma directa o por medio de representantes, y garantizan que las elecciones sean auténticas, periódicas, de sufragio universal y mediante el voto secreto[22].

Asimismo, la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de los Trabajadores Migratorios reconoce el derecho de estas personas y sus familiares a votar y ser elegidos en su país de origen, el cual exige a los Estados a facilitar el ejercicio de estos derechos y a establecer mecanismos que atiendan sus necesidades particulares[23].

Es cierto que, en su momento, el Consejo General del INE determinó que no era viable la implementación del voto de las personas mexicanas residentes en el extranjero, atendiendo a los tiempos en los que se desarrollan las diversas actividades de carácter técnico-operativo, así como al presupuesto con el que se contará para llevar a cabo las funciones relacionadas con el proceso electoral extraordinario.

No obstante, dicha determinación se centró en la posibilidad de implementar las modalidades previstas en la LEGIPE para permitir a la ciudadanía mexicana residente en el extranjero emitir su voto de manera extraterritorial, es decir, específicamente fuera del territorio nacional, tales como el voto electrónico por internet, voto postal y presencial en las sedes consulares en el exterior.

Lo anterior cobra relevancia, ya que la imposibilidad manifestada por el Consejo General del INE, y confirmada –por razones distintas– por esta Sala Superior, partió de la existencia de obstáculos técnicos y operativos que obstaculizan la implementación del voto desde el extranjero, ya que se requiere de presupuesto y personal especializado para la implementación de cada modalidad de votación y, en el caso, hubo un recorte presupuestal al INE que incrementa los riesgos para la logística electoral y la confianza ciudadana.

Sin embargo, en ningún momento, el Consejo General del INE, ni esta Sala Superior, analizaron la posibilidad de implementar algún mecanismo que permita a la ciudadanía mexicana residente en el extranjero emitir su voto en el territorio nacional, a partir de las modalidades de votación previstas normativamente para que la ciudadanía emita su voto en las casillas que al efecto sean instaladas, que permita maximizar el derecho al voto de la ciudadanía mexicana residente en el extranjero.

Modalidades de votación

Con independencia de que la Sala Superior ya señaló que, en este proceso electoral, no era posible implementar el voto en el extranjero por cuestiones técnicas y operativas, es importante, primero, identificar las distintas modalidades que reconoce la normativa electoral para que la ciudadanía emita su voto en un proceso electoral el día de las elecciones.

La LEGIPE determina que, para el ejercicio del voto, las y los ciudadanos mexicanos deberán estar inscritos en el Registro Federal de Electores en los términos dispuestos por la Ley y contar con credencial para votar[24].

Asimismo, estipula que en el Padrón Electoral constará la información básica de las mujeres y hombres mexicanos, mayores de 18 años que han presentado la solicitud de incorporación, agrupados en dos secciones, la de ciudadanos residentes en México y la de ciudadanos residentes en el extranjero[25].

En términos del artículo 137 de la LEGIPE, una vez que la ciudadanía solicite y obtenga su credencial para votar con fotografía, se procederá a formar las listas nominales de electores con los nombres de aquellas personas a las que se les haya entregado su credencial para votar. Los listados se formularán por distritos y por secciones electorales. En el caso de las personas ciudadanas mexicanas residentes en el extranjero, el listado se formulará por país de residencia y por entidad federativa de referencia, si la credencial para votar con fotografía se expidió o renovó desde el extranjero.

A su vez, la normativa electoral señala que la credencial para votar deberá contener, en caso de la ciudadanía mexicana residente en el extranjero, el país en el que residen y la entidad federativa de su lugar de nacimiento, y en el caso de este sector poblacional, no será necesario incluir la sección electoral en donde deberá votar el ciudadano[26].

Asimismo, se contempla que el ejercicio del voto de los mexicanos residentes en el extranjero podrá realizarse por correo, mediante la entrega de la boleta en forma personal en los módulos que se instalen en las embajadas o consulados o, en su caso, por vía electrónica, de conformidad con esta Ley y en los términos que determine el INE[27].

En cuanto a la votación en territorio nacional, la LEGIPE establece que en cada distrito electoral el sufragio se emitirá en la sección electoral que comprenda al domicilio del ciudadano, salvo en los casos de excepción expresamente señalados por la propia Ley[28].

El artículo 258, párrafo 1, de la LEGIPE refiere que los Consejos Distritales, a propuesta de las Juntas Distritales Ejecutivas, determinarán la instalación de casillas especiales para la recepción del voto de las y los electores que se encuentren transitoriamente fuera de la sección correspondiente a su domicilio.

Respecto de las casillas especiales, la normatividad electoral establece que, para recibir la votación del electorado que transitoriamente se encuentra fuera de su sección, la o el secretario de la mesa directiva procederá a asentar los datos de la credencial para votar en el Acta de las y los electores en tránsito; una vez asentados, la persona titular de la presidencia de la casilla entregará al elector o electora las boletas a las que tenga derecho[29].

De lo anterior, se puede concluir que la normativa electoral prevé varias modalidades para que la ciudadanía emita su voto el día de las elecciones, de entre ellas:

i)        Votación en casilla ordinaria: Es la modalidad tradicional en la que la ciudadanía acude a la casilla asignada de acuerdo con la sección electoral que comprenda su domicilio para emitir su voto de forma presencial.

ii)      Votación en casilla especial: Se establece para atender situaciones excepcionales y grupos con circunstancias particulares que, por motivos de movilidad o ubicación, requieren de un centro de votación alternativo.

iii)    Voto de las personas mexicanas residentes en el extranjero: Se trata de una modalidad de votación aplicable a la ciudadanía inscrita en el padrón de electores del extranjero, mediante el cual se puede ejercer el voto por correo, mediante la entrega de la boleta en forma personal en los módulos que se instalen en las embajadas o consulados o, en su caso, por vía electrónica.

En las elecciones extraordinarias para elegir a las personas juzgadoras del PJF, de conformidad con la Constitución general, las ministras y ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, magistradas y magistrados de la Sala Superior y las Salas Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, magistradas y magistrados del Tribunal de Disciplina Judicial, magistradas y magistrados de Circuito y juezas y jueces de Distrito, serán elegidos de manera libre, directa y secreta por el voto de la ciudadanía[30].

En el caso concreto, la parte actora solicitó que se implemente una cierta modalidad de votación en la que se permita votar a las personas mexicanas empadronadas en el extranjero que se encuentren temporalmente en el país en alguna casilla instalada en territorio nacional, con la presentación de su credencial para votar desde el exterior.

Como se señaló, es cierto que para estas elecciones extraordinarias no se implementó el voto en el exterior de las personas mexicanas residente en el extranjero, sin embargo, para atender la pretensión de la parte actora, consideré que, de entre las modalidades de votación reconocidas en la normativa electoral, la votación en casilla especial es la modalidad más viable para facilitar la votación de las personas mexicanas empadronadas en el extranjero que se encuentren temporalmente en el país.

La casilla especial se trata de un centro de votación implementado de forma adicional o alterna a las casillas ordinarias, cuyo objetivo es facilitar el acceso al sufragio para aquellas personas electoras que, por diversas razones –como movilidad u ubicación temporal– no pueden acudir a su casilla asignada de forma convencional. Es decir, su principal función es atender a las personas electoras que, por diversas razones, no se encuentran en el lugar en donde les corresponde votar, según su credencial de elector.

Por lo tanto, la viabilidad de permitir que las personas empadronadas en el extranjero, pero que se encuentran temporalmente en el país –por motivos de estudios, trabajo o visitas familiares, por ejemplo–, voten en casillas especiales, se fundamenta en la propia naturaleza y finalidad inclusiva de estos centros de votación, que están diseñados para atender circunstancias excepcionales y garantizar el acceso al sufragio en situaciones en las que el mecanismo ordinario resulta inaccesible.

Tal como sucede en este caso, que se trata de personas electoras que, aunque su domicilio electoral sea en el extranjero, se encuentran de forma temporal en territorio nacional y tampoco pueden votar en el exterior, porque no se les habilitó esa modalidad de votación.

Es importante recalcar que, con esto, no se pretende sustituir a otros mecanismos de votación –como el voto electrónico por internet, voto postal y presencial en las sedes consulares en el exterior para mexicanos residentes en el extranjero–, sino complementarlos, adaptándose a la situación específica de estas elecciones extraordinarias.

En ese sentido, las casillas especiales son una alternativa de acceso a ejercer el voto, pues ofrece a ese sector de la población una oportunidad para participar en este proceso electoral extraordinario sin perder el vínculo y la calidad del empadronamiento que tienen en el exterior; y permite al sistema de votación adaptarse a la realidad diversa que enfrentan las personas residentes en el extranjero que se encuentren fuera de su domicilio habitual.

Optar por esta modalidad de votación reafirma el compromiso del Estado mexicano de facilitar el ejercicio de este derecho a las personas que viven en el exterior, al establecer mecanismos que atiendan sus circunstancias particulares, que contribuye a su inclusión en la vida política de su país de origen y que permita la participación amplia y activa de toda la ciudadanía mexicana, con independencia de su lugar de residencia.

Tomando en cuenta lo anterior, consideré que es viable la adopción de medidas que permitan a la ciudadanía mexicana residente en el exterior emitir su voto, si el día de la jornada electoral acuden a una casilla especial instalada en el territorio nacional.

Como se señaló, la LEGIPE no contempla de manera específica la modalidad de votación en una casilla especial para la ciudadanía mexicana residente en el extranjero, ya que, como se ha detallado, existen modalidades de votación previstas en la ley para la ciudadanía mexicana residente en el exterior –el voto electrónico por internet, el voto postal y el presencial en las sedes consulares en el exterior–.

Sin embargo, el que no se estipule la posibilidad de que la ciudadanía mexicana residente en el exterior pueda emitir su voto a través de las casillas especiales, no debe considerarse como una limitación para que esta Sala Superior ordene la implementación de este mecanismo de manera extraordinaria en el actual proceso electoral extraordinario, pues se trata de una medida razonable que permite garantizar el acceso a la participación ciudadana de las personas residentes en el exterior, ante la imposibilidad de implementar los mecanismos previstos en la legislación para que este sector de la población emita su voto para elegir a las personas juzgadoras del PJF en este proceso electoral.

Conforme a lo expuesto, consideré que tiene razón la parte actora, por lo tanto, se debe ordenar al Consejo General del INE para que, en libertad de atribuciones, implemente las acciones necesarias y pertinentes, a efecto de permitir a las personas ciudadanas con credencial para votar desde el extranjero emitir su voto en el actual proceso electoral extraordinario de las personas juzgadoras en las casillas especiales que se instalen en el territorio nacional, salvaguardando los principios constitucionales que rigen los procesos electorales y la seguridad y confiabilidad en los aspectos logísticos y operativos de este procedimiento de votación.

Ahora bien, en el caso específico del proceso electoral extraordinario para la elección de las personas juzgadoras del PJF, el Consejo General del INE, mediante el Acuerdo INE/CG57/2025, determinó que, al tratarse de una elección inédita y no contar con la normativa que establezca las reglas de votación en las casillas especiales, resulta necesario establecer las reglas de votación para implementarse en el Sistema de Consulta de Casillas especiales, de la siguiente manera:

De conformidad a lo anterior, se puede advertir que las personas que acudan a las casillas especiales tienen una limitación respecto de los cargos sobre los cuales pueden votar, atendiendo a la ubicación de su sección, distrito electoral y circunscripción federal –identificable en su credencial para votar– así como de la ubicación de la casilla especial en específico a la que acuden.

Acorde a la normativa previamente señalada, en el caso de la ciudadanía residente en el extranjero, la credencial para votar solo contiene el país en el que residen y la entidad federativa de su nacimiento. Esto es relevante, pues conforme a las reglas de votación en las casillas especiales establecidas por el Consejo General del INE, no sería posible asociar a la ciudadanía mexicana residente en el extranjero con una sección o distrito electoral, ya que la única georreferencia visible en su credencial para votar es a una entidad federativa.

Por lo tanto, esta situación impide a las personas que viven en el extranjero participar en la votación por las personas que integrarán los Tribunales Colegiados de Circuito y Apelación y los Juzgados de Distrito, ya que operan dentro de límites geográficos específicos que no se identifican en la credencial para votar en el exterior.

No obstante, esto no sucede con los cargos nacionales –ministros y ministras de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, magistradas y magistrados del Tribunal de Disciplina Judicial, magistradas y magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación–, así como en los de magistradas y magistrados de las Salas Regionales del Tribunal Electoral, estos últimos, porque ejercen el cargo en una circunscripción electoral plurinominal agrupada por diversas entidades federativas que integran el territorio nacional[31].

Así, el dato de la entidad federativa georreferenciada en la credencial para votar en el exterior permite vincular a las personas residentes en el extranjero con la demarcación territorial en la que ejercerán el cargo las magistraturas electorales regionales. Por lo tanto, estas personas podrían votar por estos cargos en las casillas especiales que se instalen en cualquiera de las entidades federativas que pertenezcan únicamente a la circunscripción en el que ejerce jurisdicción la Sala Regional del Tribunal Electoral que corresponda, según la entidad federativa referenciada en su credencial de electoral.

Lo anterior es razonable, ya que esto aplica de la misma forma para las personas empadronadas en el territorio nacional que acudirán a votar a las casillas especiales que se encuentran fuera de su sección y distrito electoral, pues a ellas, conforme a los criterios del Consejo General del INE, solo se les permitirá votar para cargos nacionales y las magistraturas electorales regionales, al igual que las personas mexicanas residentes en el extranjero.

En ese sentido, estimé que en el mecanismo que al efecto implemente el Consejo General del INE, se debe considerar la posibilidad de que la ciudadanía mexicana residente en el exterior que acuda a votar a una casilla especial instalada en el territorio nacional pueda votar por los cargos que se eligen a nivel nacional –ministros y ministras de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, magistradas y magistrados del Tribunal de Disciplina Judicial, magistradas y magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación–, así como magistradas y magistrados de las Salas Regionales del Tribunal Electoral (en este último caso siempre y cuando la casilla especial a la que acuden y la entidad federativa georreferenciada en la credencial para votar desde el extranjero se encuentren dentro de la misma circunscripción electoral federal).

Por lo expuesto, consideré dejar sin efectos el Oficio INE/DERFE/0369/2025, por el que el director ejecutivo del Registro Federal de Electores del Instituto Nacional Electoral informó a la actora que no existen las bases normativas para que las personas con credencial para votar desde el extranjero emitan su voto en la elección de las personas juzgadoras del Poder Judicial de la Federación.

Asimismo, vincular al Consejo General del Instituto Nacional Electoral para que, en libertad de atribuciones, implemente las acciones necesarias a efecto de permitir a las personas ciudadanas con credencial para votar desde el extranjero que emitan su voto en el actual proceso electoral extraordinario de las personas juzgadoras para los cargos nacionales y las magistraturas de las Salas Regionales del Tribunal Electoral, en las casillas especiales que se instalen en el territorio nacional, salvaguardando los principios constitucionales que rigen los procesos electorales y la seguridad y confiabilidad en los aspectos logísticos y operativos en este procedimiento de votación.

III. Discusión en sesión pública

Una vez que la propuesta antes referida se sometió a consideración del Pleno de esta Sala Superior en la sesión pública de resolución respectiva, la magistrada Janine Otálora Malassis comentó que, a su consideración, previo al pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión, debía estudiarse la competencia de la DERFE para atender el planteamiento de la actora, ya que, desde su perspectiva, debería remitirse el asunto al Consejo General del INE a efecto de que desahogara la solicitud, razones por las cuales se determinó realizar los ajustes correspondientes al proyecto presentado.

En efecto, la magistrada Otálora Malassis expuso que[32]: “Comparto lo que acaba de exponer de manera verbal el Magistrado ponente en cuanto al fondo del asunto. No obstante ello, me voy a separar del proyecto que nos presenta porque que estimo que previo a verificar la legalidad de la respuesta, está el tema, como ya lo señalé en asuntos anteriores, el tema de la competencia y este es algo que tiene que ser resuelto y revisado de oficio por nosotros”.

Así, la magistrada señaló “quien emite la respuesta es la Dirección del Registro Federal Electoral y estimo que no es competente para, justamente, desahogar dicha consulta, por lo que debería de remitirse y ordenarse al Consejo General que la emita, tal y como ya lo hemos hecho en diversos precedentes. En cuanto a la urgencia, cabe señalar que podría ordenársele al INE, al Consejo General que resolviera que emitiese su respuesta en un plazo de 48 horas. En este caso el Consejo General no está sesionando con la presencia de los partidos políticos ni de los consejeros legislativos, por ende, no hay esta problemática que se presenta para reunir al Consejo General”.

Al respecto, expuse que: “considero que la Dirección Ejecutiva sí tenía competencia ante el planteamiento que inicialmente hizo la actora, diputada migrante, solicitando que se le, digamos, se le inscribiera en la lista para votar en su sección de residencia temporal en México, dado que al ser diputada migrante tiene una residencia, digamos, temporal pero cotidiana, por eso estimo que sí es competente la Dirección Ejecutiva. Pero efectivamente el problema jurídico ya que está planteando en esta instancia y en el proyecto nos lleva a un alcance mayor. Y si la mayoría considera que la competencia es del Consejo General del INE no tendría inconveniente en modificar el proyecto, como lo está presentando la Magistrada Otálora, para darle, digamos, un cauce y que tenga respuesta por el Consejo General del INE respecto a la viabilidad jurídica y técnica del planteamiento”.

Sobre este punto, la magistrada Mónica Soto Fregoso señaló: “también estaría de acuerdo en que fuera el Consejo General quien determinara. En todo caso, pues no sé si pudiéramos fijar plazo o no, pero me parece que, en todo caso, la competencia es del Consejo General y no de la Dirección”.

Por su parte, el magistrado Felipe de la Mata Pizaña manifestó que: “particularmente votaría porque fuera sin plazo, porque tiene que analizarse técnicamente el impacto que esto podría llevar en la emisión del voto, digamos con credencial en el exterior. Pero, en el tema de falta de competencia y, en su caso, que sea el Consejo General, me parece que coincidiría”.

Mientras que el magistrado Felipe Fuentes Barrera, expuso: “en el mismo sentido, consideraría que no es pertinente fijarle plazo al Consejo General del INE, que este organismo vaya fijado, delineando sus políticas para dar la respuesta y también consideraría que debe ser con libertad de arbitrio completamente, no con directrices, que se pronuncie en relación con la propuesta presentada, con la solicitud y con esa libertad que tendría en su caso para decidir lo que corresponda”.

Por lo anterior, la magistrada presidenta recapituló, señalando que: “cambiaría el proyecto en el sentido de que sea, respecto de la competencia, que sea el Consejo General del INE quien resuelva y en eso —entiendo— acompañaríamos todas y todos los integrantes del pleno. Y lo dejaríamos sin plazo, en libertad de que lo decida y lo estudie el Consejo”.

En conclusión, ante la aprobación del Pleno de esta Sala Superior de las observaciones planteadas por la magistrada Otálora, se coincidió en que el proyecto sería modificado “ya al ser un tema competencial es un estudio de oficio sobre la competencia, no se analiza el planteamiento de la actora. Entonces, se revoca para efecto de que sea el Consejo General del INE quien emita una respuesta y quedaría, digamos, en la libertad del plazo que el INE estime necesario para definir respecto a esta modalidad de votación”.

En ese sentido, el proyecto aprobado tomó en cuenta lo expuesto por las magistraturas en la sesión pública, en el sentido de realizar un estudio oficioso sobre la competencia para atender el planteamiento de la actora, revocar el oficio impugnado y vincular al Consejo General del INE para que, en libertad de atribuciones, se pronuncie sobre la pretensión de la actora

No obstante, si bien acepté realizar las modificaciones señaladas en el proyecto a efecto de generar un consenso con mis pares y coincido en remitir el asunto al Consejo General del INE, como lo señalé en el desarrollo de este voto, estimo que en el presente asunto existían las condiciones necesarias para emitir un pronunciamiento de fondo, el cual desde mi perspectiva, debió ser en los términos presentados en el proyecto que sometí a consideración del Pleno de esta Sala Superior.

Por lo antes expuesto, formulo este voto razonado.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del acuerdo general de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del poder judicial de la federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral. Asimismo, en el acuerdo general 2/2023.