JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DE LA CIUDADANÍA
EXPEDIENTE: SUP-JDC-1845/2025
PARTE ACTORA: DATO PROTEGIDO (LGPDPPSO)
RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL[1]
MAGISTRADO PONENTE: felipe alfredo fuentes barrera
SECRETARIado: BRYAN BIELMA GALLARDO y samantha m. becerra cendejas
Ciudad de México, veintitrés de abril de dos mil veinticinco[2]
Sentencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que confirma el acuerdo INE/CG64/2025 emitido por el Consejo General del INE, mediante el cual determinó la inviabilidad de que las personas en prisión preventiva puedan ejercer su derecho al sufragio para la elección extraordinaria de personas juzgadoras 2024-2025.
I. ASPECTOS GENERALES
(2) La parte actora impugna el acuerdo referido al considerar que es contrario a la reforma del Poder Judicial de la Federación. Además, señala que se vulnera el principio de progresividad y que los obstáculos técnicos y financieros planteados por el Consejo General del INE son superables, atendiendo al derecho de votar.
II. ANTECEDENTES
(3) 1. Declaratoria de inicio del proceso electoral extraordinario. El veintitrés de septiembre de dos mil veinticuatro, el Consejo General del INE acordó el inicio del proceso electoral extraordinario 2024-2025 para elegir a las personas juzgadoras.[3].
(4) 2. Convocatoria general. El quince de octubre de dos mil veinticuatro se publicó en el Diario Oficial de la Federación la convocatoria pública para integrar los listados de las personas candidatas que participarán en la elección extraordinaria de las personas juzgadoras. Asimismo, se convocó a los Poderes de la Unión para que integraran e instalaran sus respectivos Comités de Evaluación y para que, a través de ellos, llamaran y convocaran a toda la ciudadanía a participar en la elección.
(5) 3. Procesos electorales locales. El veintisiete de noviembre de dos mil veinticuatro, mediante el acuerdo INE/CG2372/2024, el Consejo General del INE aprobó lineamientos, el modelo de operación y la documentación electoral para la organización del voto de las personas en prisión preventiva en los procesos electorales locales 2024-2025, en los estados de Durango y Veracruz, así como los extraordinarios que deriven de los mismos.
(6) 4. Peticiones. En diciembre de dos mil veinticuatro, diversas personas en prisión preventiva en el estado de Oaxaca presentaron sendas solicitudes ante el INE, con la finalidad de que se ordenaran y realizaran las acciones necesarias para la expedición de sus credenciales para votar con fotografía, como parte de su derecho de contar con una identificación oficial.
(7) En su oportunidad, la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores del INE negó las solicitudes, al existir impedimentos materiales y jurídicos, por encontrarse pendiente la emisión de los lineamientos para la expedición de credenciales para votar a personas en prisión preventiva.
(8) 5. Sentencia de la Sala Xalapa. Inconformes con la negativa, el veintiséis de diciembre de dos mil veinticuatro, las personas solicitantes promovieron los juicios de la ciudadanía SX-JDC-6/2025 y acumulados.[4]
(9) El dieciséis de enero, la Sala Xalapa consideró fundado el agravio relativo a la afectación al derecho a la identidad y parcialmente fundado el planteamiento referente a la vulneración al derecho de votar en la elección extraordinaria de juzgadores, por lo que revocó la respuesta de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores del INE, en lo que interesa, para los efectos siguientes:
A. En relación a la expedición de una credencial para votar, como medio de identificación:
i. Revocar las respuestas del secretario técnico normativo de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores del Instituto Nacional Electoral que negaron las solicitudes de expedición de credencial para votar, como medio de identificación, a la parte actora, en su calidad de personas en prisión preventiva.
ii. Se ordena a la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores del Instituto Nacional Electoral para que, conforme a los datos proporcionados por las actoras y actores y los registros que tenga respecto a cada caso en particular, incluyendo datos biométricos, expida y/o reponga la credencial para votar y o persistir la imposibilidad, tendrá que fundar y motivar exhaustivamente dicha negativa, asimismo, notificar individualmente por conducto del defenso, cada caso particular.
iii. Lo anterior, tomando en cuenta que la expedición solo será procedente en los casos de personas que se encuentren en prisión preventiva, es decir, que no hayan sido sentenciados.
iv. Por lo anterior, se vincula a la Defensoría Pública para que, de ser el caso, proporcione los elementos que le requiera la DERFE respecto a la situación procesal de la parte actora y/o en caso de que necesite mayor documentación para su identificación.
v. Lo anterior, deberá realizarse en un plazo máximo de veinte días, contados a partir de la notificación del presente fallo.
B. En relación con el ejercicio del derecho a votar en la elección extraordinaria de personas juzgadoras:
i. Se ordena al Consejo General del INE para que, en un plazo de treinta días, contados a partir de la notificación de la presente ejecutoria, determine la posibilidad de que las personas en prisión preventiva puedan ejercer su derecho al sufragio para la elección extraordinaria 2025 de personas juzgadoras del Poder Judicial de la Federación y, en su caso, emita los lineamientos correspondientes.
ii. En el supuesto de determinarse la improcedencia del derecho a votar en la elección extraordinaria de personas juzgadoras de 2025, se vincula al INE para que emita y aplique las acciones necesarias para garantizar el derecho al sufragio para la elección del año 2027 y emita la regulación correspondiente.
iii. Respecto al mecanismo para la implementación del voto de las personas en prisión preventiva, el INE quedará en plena libertad de atribuciones para fijarlo, en el entendido de que cuenta con los órganos capacitados y competentes para organizar los procesos electorales, así como el diseño de la captación del voto para casos extraordinarios.
iv. Dentro de los mecanismos para la implementación del voto de las personas en prisión preventiva, el INE deberá valorar diversos sistemas conforme a los estudios y diagnósticos que realice, entre los que deberá considerar el voto por correspondencia y a través de las tecnologías de la información.
v. Para el desarrollo del mecanismo de votación de las personas en reclusión, el INE se coordinará con las autoridades penitenciarias y jurisdiccionales que corresponda.
(10) 6. Acuerdo INE/CG64/2025 (acto impugnado). En cumplimiento, el diez de febrero, el Consejo General del INE aprobó el acuerdo INE/CG64/2025, en el que determinó la inviabilidad del voto para personas en prisión preventiva en la elección extraordinaria de las personas juzgadoras 2024-2025.
(11) Asimismo, instruyó a la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores para que presentara al Consejo General, un informe de las acciones implementadas respecto de la expedición y/o reposición de la credencial para votar de las actoras y actores del expediente SX-JDC-6/2025 y acumulados o, en su caso, de la negativa por la imposibilidad para hacerlo en los términos ordenados por la Sala Xalapa.
III. TRÁMITE
(13) 2. Turno. Recibidas las constancias, la magistrada presidenta de este Tribunal acordó integrar el expediente SUP-JDC-1845/2025 y turnarlo a la ponencia del magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera, para los efectos previstos en el articulo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en materia Electoral.[5]
(14) 3. Radicación, admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, el magistrado instructor radicó el expediente, admitió a trámite la demanda y declaró cerrada la instrucción del medio de impugnación.[6]
IV. COMPETENCIA
(15) Esta Sala Superior es competente para conocer y resolver el asunto, ya que se impugna un acuerdo emitido por el Consejo General del INE, mediante el cual determinó la inviabilidad de que las personas en prisión preventiva puedan ejercer su derecho al sufragio para la elección extraordinaria de personas juzgadoras 2024-2025.[7]
V. PRESUPUESTOS PROCESALES
(16) En el caso, se cumplen los presupuestos procesales para el estudio del presente juicio, conforme a lo siguiente:
(17) 1. Forma. La demanda se presentó por escrito, contiene el nombre de la promovente, la autoridad responsable, la identificación del acto impugnado, los hechos que motivan la impugnación, los agravios que hace valer, así como la firma autógrafa de la promovente.
(18) 2. Oportunidad. En primer término, se advierte que el acuerdo impugnado fue aprobado el diez de febrero; sin embargo, tal situación no permite advertir que desde esa fecha la parte actora tuvo conocimiento del acto impugnado.
(19) Lo anterior, ya que la actora se encuentra recluida en un centro penitenciario y no se advierten elementos de prueba que permitan afirmar que tuvo a su alcance, a través de algún instrumento o medio físico o electrónico, la aprobación de dicho acuerdo para el efecto de su impugnación dentro del plazo previsto para ello.
(20) Esto es, en el juicio deben tomarse en cuenta los obstáculos materiales derivadas de la condición de reclusión, a fin de que la promovente esté en posibilidades de adoptar una defensa adecuada a su esfera jurídica respecto de los actos que le pueda generar perjuicio y así determinar la oportunidad de la interposición del medio de impugnación.
(21) En el caso, no se advierten constancias por las cuales se pueda concluir que la parte actora tuvo posibilidad de conocer el acto impugnado al momento de su aprobación, dado que se encuentra en reclusión en un centro penitenciario, por lo cual debe operar el criterio esencial contenido en la jurisprudencia 8/2001 de rubro “CONOCIMIENTO DEL ACTO IMPUGNADO. SE CONSIDERA A PARTIR DE LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA, SALVO PRUEBA EN CONTRARIO”[8] y, en consecuencia, la demanda es oportuna.
(22) De ahí que se desestima la causal de improcedencia en relación con la extemporaneidad en la presentación de la demanda.[9]
(23) 3. Legitimación e interés. Se cumplen ambos requisitos, porque el juicio fue promovido por una ciudadana por propio derecho que se encuentra privada de su libertad, en situación de prisión preventiva.
(24) A su vez, la actora alega la vulneración a su derecho al voto activo, al aprobar el Consejo General del INE el acuerdo por el que determinó la inviabilidad de que las personas en prisión preventiva puedan ejercer su derecho al sufragio para la elección extraordinaria de personas juzgadoras 2024-2025, en tanto que su pretensión consiste en que se revoque el acuerdo para efecto de que la responsable emita una nueva en el que se garantice su derecho al voto.
(25) Por tanto, la parte actora cuenta con interés para impugnar el acuerdo controvertido, ya que se encuentra en prisión preventiva y el acuerdo del Consejo General determina la inviabilidad de que las personas en prisión preventiva puedan ejercer su derecho al sufragio en el proceso extraordinario en curso.
(26) 4. Definitividad. El acuerdo impugnado fue emitido por el Consejo General del INE, y no existe medio de impugnación previo que deba agotarse antes de acudir ante esta instancia jurisdiccional. Por tanto, se satisface el requisito de definitividad.
1. Motivos de inconformidad
(27) Del análisis integral del escrito de demanda se advierte que la parte actora plantea, en lo sustancial, los conceptos de agravio que se sintetizan a continuación.
a) El acuerdo impugnado es contrario a la reforma del Poder Judicial de la Federación
El acuerdo impugnado es contrario a la reforma publicada el quince de septiembre de dos mil veinticuatro, mediante el cual se habilitó la representación popular dentro del Poder Judicial de la Federación. Esto, porque el acto impugnado limita el voto de las personas que se encuentran en prisión preventiva.
Se viola el derecho al voto, ya que se excluye la posibilidad de sufragar a las personas en prisión preventiva, a pesar de que son quienes, en mayor medida, se ven afectadas por las personas juzgadoras.
b) Violación al principio de progresividad
Existe una violación al artículo 1° de la Constitución Federal, en tanto que se viola el principio de progresividad a la luz del derecho al voto de las personas en prisión preventiva.
Esta Sala Superior al resolver el juicio de la ciudadanía SUP-JDC-352/2018 y acumulado reconoció el derecho al voto de las personas en prisión preventiva sin sentencia en todo tipo de elección, por lo que el INE estaba obligado a eliminar los obstáculos existentes para el ejercicio pleno al sufragio.
El Estado está obligado a cumplir con el principio de progresividad, lo que implica garantizar el derecho al voto de las personas en prisión preventiva y evitar regresiones en su ejercicio. Negar su participación implicaría una violación a derechos adquiridos y un incumplimiento a los estándares internaciones en materia de derechos humanos.
c) Los obstáculos técnicos y financieros son superables, atendiendo al derecho de votar
La falta de recursos económicos para llevar a cabo el proceso electoral en los centros penitenciarios no constituye un impedimento legítimo para restringir un derecho fundamental, ya que el derecho al voto es una obligación del Estado, por lo que el INE tiene la responsabilidad de buscar mecanismos alternativos para garantizar ese derecho, tales como la solicitud de un presupuesto extraordinario o la implementación del voto electrónico.
Afirma que no es un argumento válido el relativo a que la implementación del voto de las personas en prisión preventiva depende de actividades interrelacionadas que pondrían en riesgo el proceso electoral, porque existen procedimientos previamente establecidos que han garantizado el voto sin afectar la operatividad del proceso, los cuales pueden ser adaptados.
El INE argumentó como impedimento el plazo para la generación y entrega de los listados nominales de las personas en prisión preventivas; no obstante, se puede utilizar la lista nominal de la elección de dos mil veinticuatro.
Los argumentos presentados por el INE no justifican la exclusión de las personas en prisión preventiva, porque la falta de recursos económicos, la supuesta incompatibilidad en los plazos, la naturaleza secuencial de las actividades y la necesidad de colaboración interinstitucional no constituyen obstáculos insuperables, ya que pueden ser solventados mediante la implementación de estrategias y el uso de mecanismos alternativos.
2. Pretensión y causa de pedir
(28) La pretensión de la actora radica en que se revoque el acuerdo impugnado y, en consecuencia, se permita votar a las personas en prisión preventiva en el presente proceso electoral extraordinario de renovación de personas juzgadoras del Poder Judicial de la Federación.
(29) La causa de pedir la sustenta la parte accionante en que (i) el acuerdo controvertido es contrario a la reforma del Poder Judicial de la Federación, (ii) existe una violación al principio de progresividad y (iii) los obstáculos técnicos y financieros son superables, atendiendo al derecho de votar.
3. Controversia por resolver
(30) Por ende, esta Sala Superior analizará si el acuerdo impugnado fue emitido conforme a Derecho.
4. Metodología
(31) Por cuestión de método se estudiarán los conceptos de agravio de manera conjunta, sin que ello genere perjuicio a los derechos de la parte actora, porque lo relevante es que se contestan en su totalidad.[10]
VII. ESTUDIO DE FONDO
1. Tesis de la decisión
(32) Esta Sala Superior considera que son infundados los planteamientos de la parte actora, ya que el acuerdo impugnado sí reconoce el derecho al voto de las personas en prisión preventiva para participar en la elección del Poder Judicial de la Federación, por lo que es inexistente la presunta violación al principio de progresividad.
(33) Sin embargo, su implementación debe ser gradual y paulatina, con la finalidad de que existan condiciones que permitan su instrumentación de manera efectiva, lo cual es congruente con los postulados de temporalidad, capacidad presupuestal y administrativa previstos en la sentencia dictada en el juicio de la ciudadanía SUP-JDC-352/2018 y acumulado. Así, se advierte que la propia responsable ordenó a diversas áreas de su estructura que realizaran acciones tendentes a garantizar el voto de estas personas en el proceso electoral de la elección judicial 2026-2027.
(34) De ahí que resulta ajustado a Derecho que la responsable declarara inviable su implementación en esta elección 2024-2025 y, por ende, es procedente confirmar el acuerdo impugnado, conforme se expone en los apartados subsecuentes.
2. Marco normativo
2.1 Principio de progresividad
(35) De conformidad con el artículo 1º párrafo tercero de la Constitución general, la progresividad es uno de los principios rectores de los derechos humanos, incluidos los políticos y electorales, el cual tiene una proyección en dos vertientes: a) ampliación efectiva y gradual de los derechos; y b) prohibición de regresividad.[11]
(36) Consecuente con lo anterior, la Segunda Sala de la SCJN sostiene que el principio de progresividad que rige en materia de los derechos humanos implica tanto gradualidad como progreso. La gradualidad se refiere a que, generalmente, la efectividad de los derechos humanos no se logra de manera inmediata, sino que conlleva todo un proceso que supone definir metas a corto, mediano y largo plazos. Por su parte, el progreso implica que el disfrute de los derechos siempre debe mejorar.[12]
(37) La referida Sala sostiene que el principio de progresividad es “indispensable para consolidar la garantía de protección de la dignidad humana, porque la observancia a dicho principio impide, por un lado, la interpretación restrictiva de las normas de derechos humanos y la regresión respecto de su sentido y alcance de protección y, por otro lado, favorece la evolución de dichas normas para ampliar su alcance de protección”.
(38) El principio de progresividad —añade la Segunda Sala— se “predica a la totalidad de los derechos humanos reconocidos por el mismo, no sólo porque el artículo 1° constitucional no distingue su aplicación entre los derechos civiles y políticos, y los diversos económicos y sociales, sino porque esa fue la intención del Poder Revisor de la Constitución al reformar la norma constitucional, tal y como se desprende de los procesos legislativos respectivos”.
(39) En las relatadas condiciones, el principio de progresividad implica varias exigencias de carácter tanto positivo como negativo, dirigidas a los creadores de las normas jurídicas y a sus aplicadores, con independencia del carácter formal de las autoridades respectivas, ya sean legislativas, administrativas o judiciales.
(40) La propia Corte —Primera Sala— ha sostenido que, si bien el principio referido impone al Estado la prohibición de regresividad, esta no es absoluta y puede haber circunstancias que justifiquen una regresión en cuanto al alcance y tutela de un determinado derecho fundamental.[13]
3. Caso concreto
(41) En primer término, conviene destacar que el derecho a votar de las personas en prisión preventiva tiene su origen con la resolución emitida por esta Sala Superior el veinte de febrero de dos mil diecinueve, en el juicio de la ciudadanía SUP-JDC-352/2018 y acumulado. Así, el problema jurídico que se plantea en este juicio debe entenderse y analizarse con base en resuelto en dicha resolución y las que le han precedido, como se explicará a continuación.
(42) En efecto, al resolver el juicio SUP-JDC-352/2018 y acumulados, esta Sala Superior reconoció el derecho al voto activo de las personas que se encuentran en prisión preventiva, toda vez que no habían sido sentenciadas, por lo que se encontraban amparadas bajo la presunción de inocencia y, por ende, tenían derecho al sufragio.
(43) No obstante, este órgano jurisdiccional delimitó como efecto que el INE, de manera paulatina y progresiva, debía implementar un programa piloto para el ejercicio del voto de las personas sujetas a un proceso penal, con la finalidad de que se garantizara ese derecho hasta el proceso electoral dos mil veinticuatro, esto es, se le otorgó un periodo de prueba de casi cinco años, quedando a su potestad determinar si aplicaría únicamente a la elección presidencial o a otras elecciones, según las necesidades y posibilidades administrativas y financieras.
(44) Del citado precedente se advierte que este órgano jurisdiccional determinó:
La aplicabilidad del derecho a votar de las personas en prisión preventiva no es absoluto ni improvisado, sino que se encuentra sujeto a plazos, formalidades, necesidades y posibilidades administrativas, así como financieras.
La implementación del voto debe ser paulatina y progresiva.
El INE tiene plenitud de atribuciones para determinar si sólo aplicaría esta modalidad del sufragio para la elección presidencial o, en su caso, en otras elecciones, dependiendo sus posibilidades administrativas y financieras.
(45) En atención a ello, el tres de noviembre de dos mil veintitrés, la autoridad administrativa electoral nacional aprobó el acuerdo INE/CG602/2023, por el cual se generaron los lineamientos, el modelo de operación y la documentación electoral para la organización del voto de las personas en prisión preventiva en el proceso electoral 2023-2024, en el cual se estimó que este grupo debía votar por la presidencia de la República y en aquellas entidades donde ya se había legislado ese derecho.
(46) Tal determinación fue controvertida ante esta Sala Superior en el juicio de la ciudadanía SUP-JDC-648/2023 y sus acumulados, en el cual se confirmó lo aprobado por el INE, toda vez que el derecho fundamental de votar de las personas en prisión preventiva debía ser implementado en la elección presidencial en el pasado proceso electoral federal (por así haberlo establecido en la ejecutoria SUP-JDC-352/2018 y acumulados), así como en aquellas elecciones locales donde el legislador local lo haya reconocido, conforme a las capacidades técnicas, presupuestales y administrativas del propio instituto.
(47) Ello, porque este órgano jurisdiccional dejó al arbitrio del INE para definir si para el proceso electoral federal 2023-2024, el voto de las personas en prisión preventiva aplicaría sólo en la elección presidencial o se extendería a otras elecciones, de acuerdo con la existencia de las condiciones técnicas, materiales y financieras.
(48) Como se muestra, si bien se ha reconocido que las personas en prisión preventiva tienen el derecho politico-electoral de votar, lo cierto es que tanto el INE —en colaboración con el resto de instituciones— ha ido ampliando de forma paulatina los cargos para los cuales dichas personas pueden ejercer su voto.
(49) En este sentido, es importante señalar que existe una diferencia importante entre el reconocimiento del derecho a votar de las personas en prisión preventiva, con la posibilidad y factibilidad de su implementación para los distintos cargos de elección popular, pues su particular situación implica una serie de actividades complejas y coordinadas con otras instituciones, para poder garantizar el ejercicio de este derecho y, a su vez, seguir protegiendo los principios rectores de la materia electoral. Es decir, garantizar que el ejercicio de este derecho no ponga en riesgo la certeza y legalidad del proceso electoral.
(50) Ahora, para la elección extraordinaria del Poder Judicial de la Federación, el Consejo General del INE aprobó el acuerdo INE/CG64/2025, por medio del cual declaró la inviabilidad de que las personas en prisión preventiva puedan votar en la elección extraordinaria de diversos cargos del Poder Judicial de la Federación 2024-2025.
(51) Al respecto, para esta elección que no contaba con las capacidades técnicas, operativas, administrativas y financieras para llevar a cabo el voto de las personas en prisión preventiva, por ser la primera vez que se desarrollaba en el país. No obstante, señaló que en la etapa de la preparación de la elección en el proceso electoral 2026-2027, se garantizará la instrumentación progresiva de esa modalidad del voto en este tipo de comicios.
(52) Así, el INE determinó que “a partir de los resultados que se obtengan y las áreas de oportunidad que se detecten durante el desarrollo del Proceso Electoral Extraordinario del Poder Judicial de la Federación 2024-2025, se instruye a la Secretaría Ejecutiva, a las Direcciones Ejecutivas de Organización Electoral; de Capacitación Electoral y Educación Cívica; del Registro Federal de Electores; y de Asuntos Jurídicos que, en la organización del Proceso Electoral 2026-2027 realicen las actividades tendientes a garantizar la instrumentación progresiva del Voto de las Personas en Prisión Preventiva para la elección de personas juzgadoras del Poder Judicial de la Federación”.
(53) Precisado lo anterior, esta Sala Superior considera que la actora parte de una premisa inexacta al afirmar que al resolver el juicio de la ciudadanía SUP-JDC-352/2018 y acumulado, se reconoció el derecho al voto de las personas en prisión preventiva sin sentencia en todo tipo de elección.
(54) Lo inexacto radica en que, como quedó narrado con antelación, en ese precedente la implementación del voto de las personas en prisión preventiva se previó para la elección presidencial en el proceso electoral 2023-2024 o, en su caso, podría extenderlo a otras elecciones, siempre que las capacidades técnicas, presupuestales y administrativas del INE lo permitieran, con una instrumentación gradual y progresiva.
(55) Si bien se dispuso que quedaba al arbitrio del INE definir si extendía este modelo de votación anticipada a otro tipo de elecciones, ello dependía si las condiciones técnicas, materiales y financieras lo permitían.
(56) Por lo que no puede considerarse que, en automático o de forma improvisada, se implemente este mecanismo a una elección inédita con reglas sustantivas distintas a las acostumbradas dentro del sistema de partidos políticos, sin tomar en consideración lo avanzado del proceso electoral extraordinario, la falta de presupuesto en la partida del voto anticipado, así como las cuestiones técnicas y operativas que esto conlleva.
(57) En ese sentido, resultan infundados los conceptos de agravio vinculados con la presunta violación al principio de progresividad y que el acuerdo impugnado es contrario a la reforma del Poder Judicial de la Federación, al impedir sufragar a las personas en prisión preventiva.
(58) En efecto, como se precisó previamente, el principio de progresividad de los derechos humanos tiene una proyección de dos vertientes: i) una ampliación efectiva y gradual de los derechos y ii) una prohibición de regresividad. Esta segunda implica la imposibilidad de que, una vez que el Estado reconoce el ejercicio de un derecho, no debe disminuir el nivel de mejora alcanzado y, mucho menos, anularlo.
(59) En este sentido, como ya se señaló, la pretensión de la parte actora en este juicio debe entenderse en el contexto de la evolución que tanto el INE, como este Tribunal Electoral han ido construyendo respecto del derecho de votar de las personas en prisión preventiva.
(60) Entonces, esta Sala Superior estima que, contrario a lo que señala la parte actora, el acuerdo impugnado no implica una vulneración al principio de progresividad, porque dicho principio no exige una continua y automática ampliación de derechos. Sino que exige una ampliación efectiva y gradual, la cual se cumple, puesto que el INE, por medio del acuerdo impugnado, ha referido que este derecho será efectivo para la elección 2026-2027.
(61) Incluso, esta Sala Superior destaca la ampliación efectiva, puesto que si bien, lo ideal sería que las personas en prisión preventiva pudieran ejercer su voto en todos los cargos de elección popular, esto no sería efectivo para el caso de la elección judicial dado lo avanzado del proceso, así como por las dificultades técnicas y financieras expuestas por el INE. Por tanto, no existen posibilidades materiales y fácticas para garantizar el ejercicio de este derecho de manera efectiva.
(62) En segundo lugar, tampoco implica una regresividad, porque la política judicial que ha adoptado esta Sala Superior en cuanto a este tema ha sido de una ampliación progresiva de los cargos para los cuales las personas en prisión preventiva pueden ejercer su voto, sin que, hasta este momento, se haya hecho efectivo para las personas juzgadoras.
(63) De esta forma, el estado actual de este derecho ha permitido a las personas en prisión preventiva votar para el cargo de presidencia de la República y distintos cargos locales, en términos de la normativa local. De forma que la imposibilidad de ejercerlo en esta elección no implica una regresividad.
(64) Finalmente, contrario a lo que afirma la parte actora, la responsable en el acuerdo impugnado sí reconoce de manera expresa el derecho al voto de las personas en prisión preventiva en la elección del Poder Judicial de la Federación.
(65) Inclusive, este órgano jurisdiccional advierte que el INE ha buscado la forma de materializar el derecho al voto de las personas en prisión preventiva, toda vez que, en principio, se acotó a la pasada elección presidencial o a las que considerara pertinente dentro del sistema de partidos políticos, por lo que incluir también la elección judicial es congruente con el principio de progresividad, en su vertiente de ampliación efectiva y gradual de ese derecho.
(66) Tan es así que en el acuerdo impugnado se ordenó a diversas direcciones que realizaran acciones tendentes a garantizar el voto de estas personas en el proceso electoral de la elección judicial 2026-2027; sin embargo, su implementación debe ser gradual y paulatina, con la finalidad de que existan condiciones que permitan su instrumentación.
(67) Conforme al marco normativo, la gradualidad se refiere a que la efectividad de los derechos humanos -de acuerdo con el principio de progresividad- no se logra de manera inmediata, sino que conlleva todo un proceso que supone definir metas a corto, mediano y largo plazos.
(68) Por ende, si ya se cuenta con el reconocimiento del derecho al voto de las personas en prisión preventiva en la elección judicial, lo cual fue otorgado en el acuerdo que se impugna y al ser la primera ocasión dentro de este proceso electoral inédito, esta modalidad del voto debe pasar por un ejercicio progresivo de gradualidad.
(69) Sin que esto vulnere el derecho “adquirido” del voto de la actora, porque tal derecho ya se encuentra reconocido por la autoridad; no obstante, está sujeto al cumplimiento de diversos procedimientos que para tal efecto implemente el INE, de acuerdo con sus capacidades administrativas, técnicas, operativas y financieras.
(70) Por lo que la implementación del voto de las personas en prisión preventiva en la elección judicial solo puede llevarse a cabo cuando existan circunstancias jurídicas, fácticas, técnicas y operativas que permitan el ejercicio eficaz de ese derecho; de lo contrario, nos podríamos encontrar ante un derecho que eventualmente podría ser incumplido.[14]
(71) De ahí que se desestimen los conceptos de agravio en estudio, toda vez que el INE no restringió su derecho al voto; por el contrario, lo reconoció en una interpretación progresista, pero su implementación se verá reflejada de manera paulatina en la elección 2026-2027, toda vez que en este proceso se encontraba imposibilitado por las razones siguientes:
Aspectos financieros
Reportó una reducción del 67 % en el presupuesto aprobado por la Cámara de Diputados respeto a lo solicitado para el proceso.
Aprobó ajustes presupuestales que dejaron sin recursos los proyectos específicos relacionados con el voto de personas en prisión preventiva.
Indicó que solo se conservaron recursos mínimos para garantizar el voto anticipado de personas con discapacidad y sus cuidadoras.
Afirmó que no existía suficiencia presupuestal para producción de materiales, documentación electoral ni capital humano.
Aspectos técnicos y operativos
Reconoció desfases temporales en la planeación, ejecución y coordinación con autoridades penitenciarias.
Identificó que varias etapas operativas ya habían concluido y otras estaban en ejecución, imposibilitando reorganizar el procedimiento sin afectar plazos críticos.
Precisó que no se contaba con condiciones materiales ni de infraestructura en los centros penitenciarios para garantizar la votación.
Expuso que la preparación requería coordinación anticipada con órganos delegacionales y autoridades penitenciarias.
Riesgo de afectación al proceso electoral
Señaló que varias actividades eran secuenciales y su interrupción afectaría la generación de instrumentos electorales confiables.
Estimó que intentar implementar el voto de personas en prisión preventiva en estas condiciones podría poner en riesgo la modalidad misma y el proceso extraordinario.
Advirtió que ello podría traducirse en una afectación mayor al derecho al voto de las personas de las personas en prisión preventiva.
(72) Adicionalmente, se advierte que en el acuerdo impugnado, el INE detalló una serie de cuestiones fácticas vinculadas con la colaboración con otras autoridades que, de igual forma, dificultaban la implementación, tales como el ingreso a los centros penitenciarios, la entrega de la información de las personas en prisión preventiva necesaria para su incorporación a la lista nominal correspondiente, la producción de documentos electorales locales y, en general, la ministración de los recursos necesarios para ejecutar cabalmente las actividades del voto de personas en prisión preventiva.
(73) Actividades que dependen no solamente del INE, si no de las autoridades de gobierno, seguridad pública, los institutos electorales locales y el Congreso de la Unión, cada uno en el ámbito de sus respectivas competencias.
(74) De manera que, aun cuando lo ideal sería que todas las personas de este grupo pudieran votar, lo cierto es que en el Decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación el quince de septiembre de dos mil veinticuatro, impuso plazos sumamente reducidos para organizar un mecanismo inédito, lo cual dificultó la incorporación de esta modalidad sin comprometer la operatividad del proceso.
(75) Por tanto, la nueva forma de elegir a las personas juzgadoras implica un procedimiento inédito y complejo, por lo que se estima válido que el INE determinara su inviabilidad, ante las dificultades temporales, financieras, humanas y administrativas.
(76) Del contenido del Decreto de reforma constitucional se advierte que en el artículo 96, fracción I se establece que el Senado de la República es el órgano encargado de publicar una convocatoria para la integración del listado de candidaturas que serán electas como personas juzgadoras. Tal convocatoria debe contener: i) las etapas completas del procedimiento, ii) sus fechas y plazos improrrogables y iii) los cargos a elegir.
(77) Asimismo, en términos del artículo 499 de la LGIPE, la convocatoria contempla que se debe observar las bases, procedimientos y requisitos que establece la Constitución y dicha Ley, su contenido lo acota a los requisitos siguientes:
a) Fundamentos constitucionales y legales aplicables;
b) Denominación de los cargos sujetos a elección, número de personas a elegir por tipo de cargo, periodo de ejercicio del cargo, así como la especialización por materia, circuito judicial o circunscripción plurinominal respectiva cuando resulte aplicable;
c) Requisitos para cada tipo de cargo, en los términos establecidos por la Constitución;
d) Ámbito territorial para el que se elegirán a las personas juzgadoras;
e) Etapas y fechas del proceso de elección de las personas juzgadoras, desde la etapa de postulación hasta la de calificación y declaración de validez;
f) Fechas y plazos que deberán observar los Poderes de la Unión para la postulación de las personas candidatas, así como los procedimientos para la recepción de las candidaturas, y
g) Fecha de cierre de la convocatoria, que se verificará una vez que concluya el plazo para la instalación de los Comités de Evaluación.
(78) En ese sentido, el diseño del procedimiento requirió una coordinación compleja entre los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como del INE, dejando poco margen para prever cuestiones que no se contemplaron en la ley, como lo es la votación de personas en prisión preventiva.
(79) Por otra parte, se advierte que el criterio es congruente con lo determinado por esta Sala Superior en torno al voto de las mexicanas y los mexicanos residentes en el extranjero para el proceso electoral extraordinario para la elección de diversos cargos del Poder Judicial de la Federación.[15]
(80) En tal precedente, se reconoció el derecho al voto de las personas residentes en el extranjero para las elecciones de personas juzgadoras para los cargos de Ministros y Ministras de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Magistraturas de la Sala Superior y del Tribunal de Disciplina Judicial; sin embargo, se estableció que no era posible la implementación de las medidas solicitadas por los promoventes, porque resultaba necesario que existieran condiciones que permitieran su instrumentación.
(81) Así, este órgano jurisdiccional desestimó el planteamiento de los entonces promoventes, pues aun cuando el principio pro persona dispone la obligación de garantizar los derechos humanos bajo los estándares más amplios de protección, lo cierto es que su aplicación está supeditada a la existencia de condiciones jurídicas, fácticas y normativas que permitan su correcto ejercicio, las cuales no existían en el caso.[16]
(82) En suma, esta Sala Superior considera válido que, atendiendo a las circunstancias extraordinarias, como lo es lo avanzado del proceso electoral de personas juzgadoras 2024-2025, el presupuesto y la falta de capacidad operativa y administrativa, resultaba inviable la aplicación de tal derecho.
VIII. EFECTOS
(83) Ante lo infundado de los conceptos de agravio, lo conducente es confirmar el acuerdo impugnado.
(84) Se vincula al Consejo General del Instituto Nacional Electoral para el efecto de que, para el proceso electoral 2026-2027 en donde se renovarán las personas juzgadoras del Poder Judicial de la Federación, haga un estudio para implementar la modalidad del voto para personas en prisión preventiva, en términos similares a lo que acontece en las elecciones regidas bajo el sistema de partidos políticos.
(85) Esto es, mediante la aprobación de lineamientos para la organización del voto de las personas en prisión preventiva, así como su modelo de operación para la votación anticipada, en las cuales se contemple, de manera enunciativa y no limitativa: (i) el tipo de elección, (ii) las actividades previas al periodo de votación, tales como la celebración de convenios con autoridades penitenciarias y de seguridad pública, su listado nominal, entre otras, (iii) el periodo de votación anticipada al interior de los centros penitenciarios y, (iv) las actividades posteriores al periodo de votación, como lo es su escrutinio y cómputo, así como la incorporación a los resultados electorales.
IX. RESUELVE
PRIMERO. Se confirma el acuerdo impugnado.
SEGUNDO. Se vincula al Consejo General del Instituto Nacional Electoral para el efecto de que, para el proceso electoral 2026-2027 en donde se renovarán las personas juzgadoras del Poder Judicial de la Federación, haga un estudio para implementar la modalidad del voto para personas en prisión preventiva, en términos similares a lo que acontece en las elecciones regidas bajo el sistema de partidos políticos, conforme lo expuesto en el apartado de efectos de la presente ejecutoria.
NOTIFÍQUESE como en Derecho corresponda.
En su caso devuélvanse los documentos atinentes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.
Así lo resolvieron, por mayoría de votos, las magistradas y los magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con los votos en contra de la magistrada Janine M. Otálora Malassis, quien anunció la emisión de un voto particular parcial, y del magistrado Reyes Rodriguez Mondragón, quien anunció la emisión de un voto particular, ante el secretario general de acuerdos, quien autoriza y da fe, así como de que la presente sentencia se firma de manera electrónica.
Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.
VOTO PARTICULAR[17] PARCIAL QUE FORMULA LA MAGISTRADA JANINE M. OTÁLORA MALASSIS EN LA SENTENCIA DEL JUICIO DE LA CIUDADANÍA 1845 DE 2025
En este asunto se controvirtió el acuerdo[18] en el que el Consejo General del Instituto Nacional Electoral[19] concluyó que “no existen condiciones favorables que permitan llevar a cabo el ejercicio del VPPP [voto de personas en prisión preventiva] en el PEEPJF 2024-2025, por lo cual se determina que no es viable su implementación. No obstante, a partir de los resultados que se obtengan y las áreas de oportunidad que se detecten en el proceso extraordinario en curso, en la preparación del Proceso Electoral 2026-2027 el Instituto garantizará la instrumentación progresiva del VPPP en la elección de personas juzgadoras del Poder Judicial de la Federación”.[20]
Las razones por las que se impugnó el acuerdo tenían que ver con que era contrario a la reforma del Poder Judicial de la Federación, violaba el principio de progresividad y que los obstáculos técnicos y financieros eran superables.
La sentencia aprobada por la mayoría confirmó el acuerdo impugnado y vinculó al CG-INE para que en el proceso electoral 2026-2027, en el que se renovarán las personas juzgadoras del Poder Judicial de la Federación, realice un estudio para implementar la modalidad del voto para personas en prisión preventiva en términos similares a lo que acontece en las elecciones regidas bajo el sistema de partidos políticos.[21]
Emito el presente voto particular parcial ya que, si bien acompaño la confirmación del acuerdo impugnado (pese a no compartir el alcance que la sentencia da al principio de progresividad), me separo de que se siga posponiendo la implementación del voto de las personas privadas de su libertad, como se determina en los efectos de la sentencia.
En efecto, voté a favor de confirmar el acuerdo ya que me hago cargo de que es evidente (y lamentable) que al Instituto Nacional Electoral se le llevó al punto de no contar con los recursos suficientes[22] (incluyendo incluso los tiempos) para garantizar que las personas en prisión preventiva, quienes tienen un interés primordial en este tipo de elecciones, ejerzan su derecho al voto.
En el acuerdo impugnado, el CG-INE da cuenta de que, pese a haber previsto[23] la asignación presupuestal correspondiente; se realizó una reducción significativa a los proyectos que contemplaban la ejecución del voto anticipado y el voto para personas en prisión preventiva para el PEEPJF 2024-2025.[24]
Así, ante el ajuste presupuestal, se conservaron únicamente los recursos “estrictamente necesarios” para la ejecución del voto anticipado de personas con alguna discapacidad que se encuentre imposibilitada para asistir a una casilla, así como a las personas cuidadoras.
De ahí que, concluye el CG-INE en su acuerdo, no existieron condiciones económicas para solventar la producción de la documentación electoral, materiales y capital humano necesarios para la operación de las actividades contempladas para el voto de personas en prisión preventiva en el PEEPJF 2024-2025.
Sumado a ello, dio cuenta de los problemas operativos que se actualizaban en la implementación de esta modalidad de voto tomando en cuenta el avance del proceso y las acciones previstas para los procesos electorales locales en en Durango y Veracruz.[25]
Así, es evidente que, ante la falta de recursos disponibles (operativos, técnicos y económicos), el CG-INE llevó a cabo un ejercicio de ponderación que justificó su decisión.
Pese a acompañar la confirmación del acuerdo, como anuncié, de ninguna manera comparto los efectos de la sentencia[26] que se acotan a vincular al CG-INE a emitir un estudio respecto de esta modalidad de voto. Desde mi perspectiva, debió ordenarse al CG-INE que para la elección judicial de 2026-2027 tenía que materializar el voto de las personas en prisión preventiva, tomando en cuenta, desde luego, que se deben emitir lineamientos para asegurar el principio de judicatura natural e independencia judicial, así como regular que esta modalidad de voto no coloque en condiciones de mayor vulnerabilidad (incluso coerción) a quienes ejercen su voto en estas condiciones. Asimismo, se debió contemplar a las autoridades encargadas de los temas presupuestarios.
Lo anterior, porque, desde mi perspectiva jurídica, el principio de progresividad no se está observando adecuadamente en la sentencia.
Este asunto demuestra, al igual que en otros procesos como el de revocación de mandato,[27] cuáles son las consecuencias de que no se cuente con presupuesto suficiente para organizar un proceso comicial respecto del cual, incluso, no se tiene experiencia previa y respecto del cual, las consecuencias son de gran relevancia para el país, su ciudadanía e instituciones. En este caso, la renovación de quienes imparten justicia a nivel federal y local que se llevará a cabo en condiciones ineficientes dada la imposibilidad de que personas en prisión preventiva emitan su voto.
Lamentablemente en este caso quienes tienen que pagar las consecuencias de esa falta de recursos son las personas que tienen mayor interés en decidir quién será la persona juzgadora posiblemente decidirá su caso: las personas en prisión preventiva.
Sus proyectos de vida, de sus familias y de sus personas cercanas, están en manos de quienes imparten justicia, pese a ello, no podrán participar en este proceso por la falta de recursos.
Todas las autoridades somos responsables de permitir que el ejercicio de un derecho quede supeditado a un tema presupuestal y de recursos técnicos y de hacer que ello cambie.
En este caso, debemos tomar en cuenta que, si bien este proceso es distinto a los que hemos vivido, sí existen experiencias previas respecto de la votación de personas en prisión preventiva.[28]
Ciertamente las posibilidades presupuestales y técnicas son una realidad, pero la progresividad no puede justificar esta situación y mucho menos que se continúe posponiendo el ejercicio de un derecho, como se prevé en los efectos de la sentencia.
Desde 2019 nos hemos recargado en este principio. En efecto, desde febrero de 2019 que se emitió la sentencia que reconoció el derecho de votar de las personas en prisión preventiva[29] esta Sala determinó que ese derecho debía materializarse de manera paulatina y progresiva, por lo que ordenó al INE implementar una primera etapa de prueba, antes de las elecciones de 2024 con la finalidad de que en esas elecciones pudieran votar, dejando al INE que identificara si el ejercicio del derecho al voto se aplicaría solamente a la elección presidencial o a otras elecciones, según las necesidades y posibilidades administrativas y financieras.
Luego, en el juicio de la ciudadanía[30] 648 de 2023[31], de nuevo, alegando el principio de progresividad, confirmamos que los estados en los que se implementaría esta modalidad de voto serían únicamente los que contaban con normativa al respecto.
Me parece que ha transcurrido tiempo suficiente para que los avances implementados para materializar el voto de las personas en prisión preventiva se fijen como un estándar de no regresión y se reconozca que su implementación es urgente.
Este es un proceso electoral marcado por la carencia de acciones afirmativas,[32] mecanismos para la votación de personas migrantes[33] y, ahora, de personas en prisión preventiva.
Estamos en falta con las personas en prisión preventiva. La vulnerabilidad en la que se encuentran se ve acrecentada por falta de recursos, lo que es inadmisible.
La exposición de motivos[34] de la reforma que llevó a la elección del poder judicial señala como parte de sus objetivos que este poder se encuentre “a la altura de los retos del país y de las demandas de la sociedad y para que su conformación y actuación cuente con el respaldo y la legitimidad democrática para hacer valer sus decisiones”.
Asimismo, refiere que, “al impulsar la democratización de la justicia y someter a los integrantes del Poder Judicial al voto popular, se garantiza que representen las diferentes visiones que conforman la sociedad mexicana…”.
Tomando en cuenta el espíritu de la reforma, me parece que debemos ser contundentes en el llamado a todas las autoridades responsables de materializar el voto de quienes se encuentran en situación de vulnerabilidad para asumir que las elecciones cuestan y si aspiramos a mantener procesos democráticos e incluso incrementar el número de cargos de elección popular debemos prever y atender con tiempo y recursos todas las necesidades que cada proceso demanda.
No podemos dejar a las autoridades atadas de manos con un deber de cumplir y un ser que no le permite hacerlo. No podemos ver la progresividad como un principio que únicamente permite ir avanzando en el tiempo sino como un principio a partir del cual existen límites razonables a esos tiempos y parámetros que no permiten regresividad.
Por ello, si bien acompaño la confirmación del acuerdo impugnado dada la falta de recursos, me separo de que se siga posponiendo la implementación del voto de las personas privadas de su libertad.
Así, desde mi perspectiva, debió ordenarse al CG-INE que para la elección judicial de 2026-2027 tenía que materializar el voto de las personas en prisión preventiva, tomando en cuenta, desde luego, que se deben emitir lineamientos para asegurar el principio de judicatura natural e independencia judicial, así como regular que esta modalidad de voto no coloque en condiciones de mayor vulnerabilidad (incluso coerción) a quienes ejercen su voto en estas condiciones. Asimismo, se debió contemplar a las autoridades encargadas de los temas presupuestarios.
Esas son las razones que me llevaron a disentir de la mayoría y presentar este voto particular parcial.
Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral. Así como el acuerdo general 2/2023.
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO REYES RODRÍGUEZ MONDRAGÓN EN EL JUICIO DE LA CIUDADANÍA SUP-JDC-1845/2025 (DERECHO AL VOTO DE PERSONAS EN PRISIÓN PREVENTIVA EN LA ELECCIÓN DE PERSONAS JUZGADORAS)[35]
Formulo el presente voto particular, porque no comparto la decisión aprobada por la mayoría de esta Sala Superior de confirmar el acuerdo mediante el cual el Consejo General del Instituto Nacional Electoral[36] determinó la inviabilidad de que las personas en prisión preventiva puedan votar en la elección extraordinaria de personas juzgadoras 2024-2025.
No estoy de acuerdo con la confirmación del acuerdo, porque considero que la inviabilidad de permitir el derecho al voto a personas que se encuentran en prisión preventiva es contraria al principio de progresividad, por lo que debe revocarse el acuerdo impugnado a efecto de que el Consejo General del INE lleve a cabo las acciones necesarias para garantizar el acceso efectivo a este derecho.
I. Contexto de la controversia
En el marco del proceso electoral extraordinario para la elección de personas juzgadoras del Poder Judicial de la Federación[37], diversas personas en prisión preventiva solicitaron ante la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores del INE[38] la expedición de su credencial para votar.
En su momento, la DERFE señaló que se encontraba material y jurídicamente imposibilitada para expedir las credenciales para votar, por lo que los solicitantes promovieron diversos juicios con la pretensión de que se les expida la credencial para votar como instrumento de identificación y, por otra parte, que se ordene el ejercicio de su derecho a votar en las próximas elecciones del PJF.
Los referidos medios de impugnación fueron resueltos por la Sala Regional Xalapa de este Tribunal Electoral, en el sentido de revocar la respuesta de la DERFE a efecto de que expida las credenciales para votar y ordenar al Consejo General del INE que determine la posibilidad de que las personas en prisión preventiva puedan ejercer su derecho al sufragio para la elección extraordinaria 2025 del PJF y, en el supuesto de determinarse la improcedencia en la elección de 2025, vincular al INE para que emita y aplique las acciones necesarias para garantizar el derecho al sufragio para la elección del 2027 y emita la regulación correspondiente.
En cumplimiento, el Consejo General del INE emitió el acuerdo INE/CG64/2025, en el cual consideró que, a partir de un análisis de las implicaciones técnicas, operativas y financieras, no existen condiciones favorables que permitan llevar a cabo el ejercicio del voto de las personas en prisión preventiva en el proceso 2024-2025. No obstante, a partir de los resultados que se obtengan y las áreas de oportunidad, el INE, en el 2027, garantizará la instrumentación progresiva del voto en prisión preventiva en la elección del PJF.
Al efecto, detalló que cuenta con la experiencia para determinar la inviabilidad técnica para llevar a cabo el ejercicio del voto de las personas en prisión preventiva al haber desarrollado el mecanismo para garantizar su derecho al voto en las elecciones federales celebradas en 2021, en las elecciones locales de 2022 en Hidalgo, en las elecciones locales de 2023 en el Estado de México y Coahuila, el proceso electoral concurrente en 2024, así como en los actuales procesos electorales locales en Durango y Veracruz.
En ese sentido, señaló que la Sala Regional Xalapa le otorgó libertad de atribuciones para emitir la determinación, sujetándose a las capacidades administrativas, técnicas, operativas y financieras con las que cuenta el instituto.
En relación con los aspectos financieros, detalló que en el presupuesto de egresos para el ejercicio 2025 se redujeron en un 67% los recursos solicitados por el INE. Por ello, se redujo el presupuesto asignado a la Dirección Ejecutiva de Organización Electoral, respecto del proyecto denominado “Votación anticipada” -el cual contemplaba la ejecución del voto de personas en prisión preventiva en el actual proceso electoral extraordinario- en un 66%, es decir, se asignó un presupuesto que representó el 34% del originalmente contemplado.
Asimismo, se redujo el presupuesto de la DERFE, respecto del proyecto “Conformación de lista nominal con voto anticipado y prisión preventiva” en un 99%, por lo que solo se asignó el 1% del previsto inicialmente, lo que significa que únicamente se asignó el presupuesto necesario para el voto anticipado para personas con discapacidad; de ahí que no existen condiciones económicas para solventar la producción de la documentación electoral, materiales y el capital humano necesarios para la operación de las actividades contempladas para el voto de personas en prisión preventiva en el proceso electoral extraordinario 2024-2025.
En lo relativo a los aspectos técnicos y operativos, el Consejo General del INE señaló que dado el avance del proceso, existen problemáticas en relación con las actividades que debieron desarrollarse para la implementación del voto, tales como la aprobación de lineamientos, el modelo de operación, diseño y producción de documentación y materiales, celebración de convenios, definición de los centros penitenciarios, integración de información biométrica y confronta, entre otros.
Adicional a lo anterior, precisó que previo a la aprobación de los Lineamientos y el Modelo de Operación que norman el voto de personas en prisión preventiva, en los procesos electorales locales de Durango y Veracruz, el INE desplegó diversas acciones a efecto de planear y presupuestar el alcance y la ejecución del ejercicio, tal es el caso de las consultas realizadas a las Secretarías de Seguridad Pública de los estados de Durango y Veracruz que se hicieron por oficio en el mes de septiembre de 2024 y las posteriores reuniones de trabajo celebradas entre ambas autoridades con la intención de conocer el número de centros penitenciarios en cada entidad, la población de personas en prisión preventiva recluidas en estos y los centros que cuentan con las condiciones de seguridad e infraestructura necesarios para recibir la votación, así como, la sensibilización a las mismas autoridades de seguridad a efecto de que conocieran las particularidades de esta modalidad de votación.
Aunado a que hay actividades que ya se desarrollaron, o que son secuenciales, y no pueden ser detenidas como la conformación de listados nominales, integración de sobres y boletas electorales, capacitación electoral, entre otras, las cuales no pueden ser detenidas para la emisión de nuevos instrumentos electorales ya que se podría poner en riesgo esa modalidad de votación.
Finalmente, el Consejo General del INE señaló que no pasa desapercibida la importancia de la colaboración entre el INE y diversas autoridades, misma que resulta necesaria para la ampliación progresiva del mencionado derecho, puesto que cuestiones como el ingreso a los centros penitenciarios, la entrega de la información de las personas en prisión preventiva necesaria para su incorporación al respectivo listado nominal, la producción de documentos electorales locales y en general la ministración de los recursos necesarios para ejecutar cabalmente las actividades del voto de personas en prisión preventiva, dependen no solamente del INE, si no de las autoridades de gobierno, seguridad pública, los organismos públicos electorales locales y el mismo Congreso de la Unión en el ámbito de sus respectivas competencias.
Posteriormente, una persona en prisión preventiva presentó un medio de impugnación en contra del acuerdo señalado previamente.
En su demanda argumenta, esencialmente, que el acuerdo es contrario a la reforma constitucional por la que se implementó la elección de personas juzgadoras ya que impide que las personas voten por los integrantes del PJF, cuando la reforma tuvo como propósito garantizar que las y los ciudadanos tengan la posibilidad de ver representada su voluntad en el PJF. Asimismo, señala que el acuerdo viola el principio de progresividad, ya que es regresivo respecto a la protección de derechos de personas en prisión preventiva mientras que los argumentos dados por el INE para sostener la inviabilidad son injustificables, ya que no hace todo lo posible para garantizar el derecho al voto, y la falta de recursos no es justificante para restringir un derecho fundamental que el Estado debe garantizar.
Con base en lo anterior, la promovente solicita la revocación del acuerdo, para que se reconozca el derecho al voto de las personas en prisión preventiva, o bien, en caso de que no sea posible su reconocimiento en todo el país, se implemente un ejercicio piloto en algunos centros penitenciarios.
II. Decisión mayoritaria
La mayoría de este órgano jurisdiccional determinó confirmar el acuerdo impugnado, al considerar infundados los conceptos de agravio vinculados con la presunta violación al principio de progresividad y que el acuerdo impugnado es contrario a la reforma del PJF.
Lo anterior, al considerar que por un lado, la actora parte de una premisa inexacta al afirmar que al resolver el Juicio de la Ciudadanía SUP-JDC-352/2018 y acumulado, esta Sala Superior reconoció el derecho al voto de las personas en prisión preventiva sin sentencia en todo tipo de elección, ya que en ese precedente se previó la implementación del voto de las personas en prisión preventiva para la elección presidencial en el proceso electoral 2023-2024 o, en su caso, su extensión a otras elecciones, siempre que las capacidades técnicas, presupuestales y administrativas del INE lo permitieran, con una instrumentación gradual y progresiva.
Al respecto, si bien se dispuso que quedaba al arbitrio del INE definir si extendía este modelo de votación anticipada a otro tipo de elecciones, ello dependía si las condiciones técnicas, materiales y financieras lo permitían, y no puede considerarse que, en automático o de forma improvisada, se implemente este mecanismo a una elección inédita con reglas sustantivas distintas a las acostumbradas dentro del sistema de partidos políticos, sin tomar en consideración lo avanzado del proceso electoral extraordinario, la falta de presupuesto en la partida del voto anticipado, así como las cuestiones técnicas y operativas que esto conlleva.
Aunado a que, en consideración de la mayoría, el acuerdo impugnado no implica una vulneración al principio de progresividad, porque dicho principio no exige una continua y automática ampliación de derechos, sino que exige una ampliación efectiva y gradual, la cual se cumple, puesto que el INE, por medio del acuerdo impugnado, ha referido que este derecho será efectivo para la elección 2026-2027, y si bien, lo ideal sería que las personas en prisión preventiva pudieran ejercer su voto en todos los cargos de elección popular, esto no sería efectivo para el caso de la elección judicial dado lo avanzado del proceso, así como por las dificultades técnicas y financieras expuestas por el INE.
Así, señalan que la inviabilidad de su implementación no vulnera el derecho “adquirido” del voto de la actora, porque tal derecho ya se encuentra reconocido por la autoridad; no obstante, está sujeto al cumplimiento de diversos procedimientos que para tal efecto implemente el INE, de acuerdo con sus capacidades administrativas, técnicas, operativas y financieras, y en el caso se advierte, tal como lo detalló la autoridad responsable, que existe una serie de cuestiones fácticas vinculadas con la colaboración con otras autoridades que, de igual forma, dificultan la implementación, tales como el ingreso a los centros penitenciarios, la entrega de la información de las personas en prisión preventiva necesaria para su incorporación a la lista nominal correspondiente, la producción de documentos electorales locales y, en general, la ministración de los recursos necesarios para ejecutar cabalmente las actividades del voto de personas en prisión preventiva.
Asimismo, se explica que aun cuando lo ideal sería que todas las personas de este grupo pudieran votar, lo cierto es que el Decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación, impuso plazos sumamente reducidos para organizar un mecanismo inédito, lo cual dificultó la incorporación de esta modalidad sin comprometer la operatividad del proceso.
III. Razones del disenso
Me aparto de la decisión de confirmar el acuerdo impugnado porque considero que, contrario a lo señalado en la sentencia aprobada, la inviabilidad determinada por el Consejo General del INE para que las personas en prisión preventiva ejerzan su voto en el proceso electoral extraordinario de personas juzgadoras es contraria al principio de progresividad y, en ese sentido, el acuerdo controvertido omite realizar una motivación reforzada para justificar esta regresividad en los derechos de las personas en prisión preventiva.
En primer término, debe señalarse que esta Sala Superior, al resolver el Juicio de la Ciudadanía SUP-JDC-352/2018 y acumulado, reconoció que las personas en prisión que no han sido sentenciadas tienen derecho a votar, porque se encuentran amparadas bajo la presunción de inocencia. Lo anterior, a partir de una interpretación sistemática de los artículos 1, párrafos primeros y segundo, 35 fracción I, 38, fracción II y 20, Apartado B, fracción I, de la Constitución general, en relación con los numerales 14, párrafo segundo y 25, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 8 y 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Conforme a lo previsto en el artículo 1.º de la Constitución general, todas las personas gozan de los derechos humanos reconocidos en la propia Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que el mismo ordenamiento establece.
Asimismo, se prevé que las normas relativas a los derechos humanos se deben interpretar de conformidad con la Constitución y con los tratados internacionales de la materia, favoreciendo –en todo tiempo– la protección más amplia posible a las personas.
Mientras que, en el párrafo tercero del mismo precepto constitucional, se señala que todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
Ahora bien, la Suprema Corte de Justicia de la Nación[39] ha establecido que el principio de progresividad[40] previsto en el artículo primero constitucional y en diversos tratados internacionales ratificados por México, ordena ampliar el alcance y la protección de los derechos humanos en la mayor medida posible hasta lograr su plena efectividad, de acuerdo con las circunstancias fácticas y jurídicas.
En sentido positivo, la progresividad impone la obligación de ampliar el alcance y la tutela de los derechos humanos; y para quienes la aplican, el deber de interpretar las normas de manera que se amplíen, en lo posible jurídicamente. En sentido negativo, impone una prohibición de regresividad.
En relación con lo anterior, la misma SCJN ha señalado[41] que si bien el principio de progresividad impone al Estado la prohibición de regresividad, esta no es absoluta y puede haber circunstancias que justifiquen una regresión en cuanto al alcance y tutela de un determinado derecho fundamental.
Como se señaló, en el acuerdo controvertido, el Consejo General del INE consideró, esencialmente, que a partir de un análisis de las implicaciones técnicas, operativas y financieras, no existen condiciones favorables que permitan llevar a cabo el ejercicio del voto de las personas en prisión preventiva en el proceso electoral extraordinario 2024-2025.
Al respecto, a criterio de la mayoría, lo anterior no vulnera el principio de progresividad, porque consideran que dicho principio no exige una continua y automática ampliación de derechos, sino que exige una ampliación efectiva y gradual, que en el caso se cumple, ya que el INE ha referido que este derecho será efectivo para la elección 2026-2027, y si bien, lo ideal sería que las personas en prisión preventiva pudieran ejercer su voto en todos los cargos de elección popular, esto no sería efectivo para el caso de la elección judicial dado lo avanzado del proceso, así como por las dificultades técnicas y financieras expuestas por el INE.
Asimismo, para la mayoría, el acuerdo impugnado no transgrede el principio de progresividad al estimar que no puede considerarse que, en automático o de forma improvisada, se implemente este mecanismo a una elección inédita con reglas sustantivas distintas a las acostumbradas dentro del sistema de partidos políticos, sin tomar en consideración lo avanzado del proceso electoral extraordinario, la falta de presupuesto en la partida del voto anticipado, así como las cuestiones técnicas y operativas que esto conlleva.
Desde mi perspectiva, lo anterior sí es contrario al principio de progresividad, ya que se contrapone con los deberes que el tercer párrafo del artículo 1.º constitucional les impone a todas las autoridades, en el sentido de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
En efecto, si todos los órganos estatales tienen tanto el deber de asegurarse de que las personas no sufran conculcaciones en sus derechos, como el de adoptar todas las medidas institucionales y materiales necesarias que procuren el goce efectivo de tales derechos, no puede aceptarse que el reconocimiento de un derecho sea suficiente para aceptar la falta de su implementación, ello porque no basta con doctrinalmente reconocer la existencia de un derecho, si este no se puede materializar de manera efectiva.
Desde mi perspectiva, la sentencia aprobada por la mayoría busca justificar la no regresividad a partir de considerar que en el acuerdo sí se reconoce el derecho al voto y, al tratarse de una elección inédita, la modalidad del voto debe pasar por un ejercicio de progresividad gradual, y no puede considerarse que, en automático o de forma improvisada, se implemente este mecanismo a una elección inédita con reglas sustantivas distintas a las acostumbradas dentro del sistema de partidos políticos.
Sobre este punto, estimo que la sentencia busca categorizar artificiosamente los procesos electorales para justificar que con independencia de que se haya permitido previamente en el sistema de partidos, no es obligatorio que se haga en un primer momento en la elección judicial, para así no considerar que esta medida es regresiva, al limitar un derecho que en su momento esta Sala Superior reconoció para las personas que se encuentran en prisión preventiva.
Al respecto, considero que la sentencia aprobada parte de la premisa errónea de considerar que, al tratarse de una elección inédita (por el tipo de cargos que están sujetos a elección), es permisible que el Consejo General del INE omita implementar los mecanismos que garanticen el acceso al voto de las personas en prisión preventiva, sin que esto represente una transgresión al principio de progresividad.
En ese sentido, debe resaltarse que, tal como lo refiere en el acuerdo impugnado, el Consejo General del INE ha tenido experiencias previas en la implementación del voto de personas en prisión preventiva en las elecciones federales celebradas en 2021, en las elecciones locales de 2022 en Hidalgo, en las elecciones locales de 2023 en el Estado de México y Coahuila, el proceso electoral concurrente en 2024, así como en los actuales procesos electorales locales en Durango y Veracruz.
De lo anterior es posible advertir que la máxima autoridad administrativa en materia electoral ha sido capaz de implementar y garantizar el voto de personas en prisión preventiva al menos en dos ocasiones a nivel nacional (en los proceso electorales federales de 2021 y 2024), y en tres ocasiones a nivel local (sin considerar además, la implementación en los actuales procesos electorales locales que se desarrollan en Durango y Veracruz), por lo que su implementación en este proceso electoral extraordinario no se trataría de un ejercicio inédito para el INE, más allá de lo novedoso en los cargos que se eligen.
Ahora bien, no pasa desapercibido que la SCJN ha definido que la prohibición de adoptar medidas regresivas no es absoluta, pues estas son admisibles, excepcionalmente, si se justifican plenamente, porque puede haber circunstancias que justifiquen una regresión en cuanto al alcance y tutela de un determinado derecho fundamental. Sin embargo, también ha señalado que dichas circunstancias están sujetas a un escrutinio estricto, pues implican la restricción de un derecho humano, por lo que corresponde a la autoridad que pretende realizar una medida regresiva justificar plenamente esa decisión[42].
En ese sentido, considero que el acuerdo del Consejo General del INE está indebidamente motivado, pues debió tener una justificación reforzada para restringir el acceso al voto de las personas en prisión preventiva.
En efecto, en virtud de que el artículo 1° de la Constitución general impone a todas las autoridades del Estado Mexicano la obligación de respetar el principio de progresividad, cuando cualquier autoridad, en el ámbito de su competencia, adopta una medida regresiva en perjuicio de un derecho humano y alega para justificar su actuación, por ejemplo, la falta de recursos, en ella recae la carga de probar fehacientemente esa situación, es decir, no sólo la carencia de recursos, sino que realizó todos los esfuerzos posibles para utilizar los recursos a su disposición, en el entendido de que las acciones y omisiones que impliquen regresión en el alcance y la tutela de un derecho humano sólo pueden justificarse si: a) se acredita la falta de recursos; b) se demuestra que se realizaron todos los esfuerzos necesarios para obtenerlos, sin éxito; y, c) se demuestra que se aplicó el máximo de los recursos o que los recursos de que se disponía se aplicaron a tutelar otro derecho humano, y que la importancia relativa de satisfacerlo prioritariamente, era mayor.
Al respecto, cabe recordar que el Consejo General del INE buscó justificar la inviabilidad de la implementación a partir de aspectos financieros, ya que detalló que en el presupuesto de egresos para el ejercicio 2025 se redujeron en un 67% los recursos solicitados por el INE, lo que impactó negativamente en los recursos que fueron asignados a los proyectos que, de manera específica, debían implementarse para hacer efectivo el derecho de las personas en prisión preventiva de votar.
No obstante, considero que el acuerdo del Consejo General del INE no cumple con los estándares definidos en la jurisprudencia emitida por la SCJN para justificar la regresividad, pues si bien lo razona en la falta de recursos, en ningún momento justifica que haya realizado todos los esfuerzos posibles para utilizar los recursos a su disposición para la implementación del voto en este sector de la población, asimismo, es omiso en demostrar que se haya realizado todos los esfuerzos necesarios para contar con los recursos, tal como haber solicitado una ampliación presupuestaria y que esta haya sido rechazada.
Es decir, el Consejo General del INE se limita a señalar que hubo una reducción en su presupuesto, lo que llevó a una reducción considerable en los recursos asignados a los proyectos relacionados con la implementación del voto de personas en prisión preventiva, pero en ningún momento justifica por qué se tenían que hacer los ajustes necesariamente a estos proyectos o que hubiera solicitado mayores recursos.
Por otro lado, aunque el acuerdo impugnado y la sentencia se centran en la inviabilidad de la votación de personas en prisión preventiva, se debe señalar la existencia de una omisión sistematizada del Consejo General del INE de maximizar el acceso al derecho al voto de todas las personas mexicanas, ya que tanto para la implementación del voto en el extranjero como el voto de personas en prisión preventiva, el Consejo General del INE esperó a la formulación de solicitudes para explicar que dado lo avanzado del proceso y los recursos con los que cuenta, no es viable operativa y financieramente su implementación.
No obstante, de haber considerado la implementación de estas modalidades de votación desde el inicio del proceso electoral extraordinario -es decir, la fecha de publicación de la reforma constitucional en el Diario Oficial de la Federación (15 de septiembre de 2024)- el Consejo General del INE habría tenido el tiempo suficiente para llevar a cabo todas las acciones y actividades que, por la premura, ahora señala que es inviable su realización.
En ese sentido, tampoco ha justificado en sus negativas para la implementación de diversas modalidades que haya solicitado ampliaciones presupuestarias, a las cuales está facultado, para prever la maximización de los derechos de personas en situaciones vulnerables.
Por lo anterior, considero que, a efecto de evitar la restricción de derechos fundamentales en la implementación de futuros procesos electorales, se debería conminar al Consejo General del INE para que, desde que realice la declaratoria de inicio de los procesos electorales, considere la viabilidad de implementar todos aquellos mecanismos que garanticen a la ciudadanía mexicana un correcto ejercicio del derecho al voto.
Finalmente, es importante recordar que uno de los propósitos de la reforma judicial, al implementar el método de elección de las personas juzgadoras a través de la elección popular, fue otorgarle una dimensión política al derecho de acceder a la justicia. Se ha entendido, en el discurso y en la práctica, como una vía para democratizar la justicia. Por lo anterior, el Consejo General del INE y esta Sala Superior, deberían implementar todas las medidas que estén a su alcance para hacer efectivos los postulados que motivaron la implementación de la reforma al Poder Judicial de la Federación.
IV. Conclusión
Tomando en cuenta lo expuesto, me aparto de la decisión mayoritaria, porque considero que este órgano jurisdiccional debió revocar el acuerdo impugnado a efecto de ordenar al Consejo General del INE que llevara a cabo todas las acciones suficientes y necesarias para implementar el voto de las personas en prisión preventiva, considerando las posibilidades presupuestales, así como la posibilidad de solicitar recursos ante la instancia competente, con el efecto de garantizar el acceso efectivo a este derecho.
Por lo anterior es que formulo este voto particular.
Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del acuerdo general de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del poder judicial de la federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral. Asimismo, en el acuerdo general 2/2023.