JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DE LA CIUDADANÍA

EXPEDIENTE: SUP-jdc-1886/2025

ACTORA: BRISA CAROLINA SALINAS SÁNCHEZ[1]

responsable: cONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL

MAGISTRADA PONENTE: JANINE M. OTÁLORA MALASSIS

SECRETARIAdo: carla rodríguez padrón Y horacio parra lazcano

COLABORÓ: miguel ángel ortiz cue

Ciudad de México, catorce de mayo de dos mil veinticinco.[2]

La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación[3] emite sentencia en la que declara inexistente la omisión reclamada.

ANTECEDENTES

1. Denuncia. El treinta y uno de marzo, la recurrente denunció a un candidato a magistrado de circuito en materia de trabajo del primer circuito, por la utilización de banderas que no están hechas con papel reciclable o biodegradable, así como por la aparición de menores de edad, derivado de la publicación en la red social X de videos sobre el arranque de su campaña.

2. Acuerdo de desechamiento.[4] El siete de abril, la Vocal Ejecutiva de la Junta Local Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral en Ciudad de México[5] desechó la queja, ante la omisión de ratificar la denuncia presentada por correo electrónico.

3. Medio de impugnación. El doce de abril, la recurrente presentó demanda para impugnar el desechamiento. Asimismo, controvierte supuestas omisiones relacionadas con la posibilidad de presentar quejas y denuncias mediante el uso de la firma electrónica avanzada e.Firma.

4. Turno y radicación. En su oportunidad, la Presidencia de esta Sala Superior ordenó integrar el expediente SUP-REP-81/2025 y turnarlo a la Ponencia de la Magistrada Janine M. Otálora Malassis, donde se radicó.

5. Acuerdo de escisión. En su momento, esta Sala Superior emitió un acuerdo plenario en el que determinó la escisión de la demanda para conocer en el recurso de recurso de revisión del procedimiento especial sancionador lo relacionado al acuerdo de desechamiento impugnado y, en un juicio para la protección de los derechos político–electorales del ciudadano lo relativo a la omisión de regular la presentación de quejas firmadas electrónicamente por parte del INE y del Congreso de la Unión.

6. Integración del expediente. Con motivo del acuerdo de escisión, la presidencia ordenó integrar el expediente SUP-JDC-1886/2025, turnarlo a la ponencia de la de la Magistrada Janine M. Otálora Malassis, donde se radicó

7. Admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, la magistrada instructora admitió la demanda y declaró cerrada la instrucción, quedando el recurso en estado de dictar sentencia.

RAZONES Y FUNDAMENTOS

PRIMERA. Competencia. La Sala Superior es competente para conocer y resolver el medio de impugnación, porque la materia de controversia se relaciona con supuestas omisiones, por parte del INE y del Congreso de la Unión, de regular la presentación de quejas firmadas electrónicamente. Con lo cual la actora alega que, ante los obstáculos informáticos, se afectan sus derechos político-electorales.[6]

SEGUNDA. Precisión del acto y autoridad responsable. Del escrito de demanda se advierte que la parte actora señala como autoridades responsables, respecto al acto de omisión que aquí se analiza, al Consejo General del INE, al Congreso de la Unión y a la Secretaría de Economía del Gobierno Federal.

No obstante, de un análisis integral al escrito de demanda, esta Sala Superior advierte que la materia de la controversia radica en la falta de mecanismos para implementar el uso de la firma electrónica en la presentación de medios de impugnación y denuncias ante autoridades electorales. En ese sentido, esta Sala Superior considera que la pretensión está inmersa en una facultad reglamentaria del INE.

Al respecto, este Tribunal federal ha sostenido que la facultad reglamentaria es la potestad atribuida por el ordenamiento jurídico a determinados órganos de autoridad, para emitir normas jurídicas abstractas, impersonales y obligatorias, con el fin de proveer en la esfera administrativa el exacto cumplimiento de la ley.

Ahora, los principios de reserva de ley y el de subordinación jerárquica son aplicables a las disposiciones administrativas, concebidas como un conjunto de reglas sometidas al ordenamiento que desarrollan, con el objeto de lograr su plena y efectiva aplicación. La reserva de ley impide que la facultad reglamentaria aborde materias exclusivas de las leyes emanadas del Congreso de la Unión. En cambio, la subordinación jerárquica constriñe a la norma secundaria para que solamente desarrolle y complemente lo que dispone la ley, sin ir más allá de ella.

A su vez, esta Sala Superior ha sostenido que el INE está facultado para implementar directrices con el propósito de hacer efectivos los principios constitucionales mediante el establecimiento de criterios interpretativos que potencialicen derechos fundamentales, a efecto de que estos se proyecten como auténticos mandatos de optimización. Esta facultad reglamentaria del INE es resultado de la eficacia directa del parámetro de regularidad constitucional y convencional, el cual es conforme con lo mandatado en el artículo primero de la Constitución general, cuando no opera la reserva de ley.[7]

Así, la posibilidad de expedir normas de carácter general opera, en principio, ante una ausencia normativa, y ante la obligación del INE de hacer cumplir normas constitucionales y principios rectores en materia electoral y, por otra parte, ante la necesidad de que exista una disposición que regule una situación de hecho.

Este órgano jurisdiccional ha determinado que el INE puede ejercer su facultad reglamentaria cuando: a) no existe reserva legal; b) se realice dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales; c) no vaya más allá que la norma de origen; y, d) exista ausencia normativa que exija la necesidad de regular una situación fáctica.[8]

Tomando en cuenta lo anterior, esta Sala Superior determina que, la omisión que alega la parte actora se traduce en una facultad reglamentaria del INE, ya que, como se desarrollará en el fondo del asunto, actualmente existe normativa que prevé supuestos para presentar por medio de la firma electrónica denuncias; sin embargo, ésta deberá ratificarse, ante la falta de mecanismos de la máxima autoridad electoral administrativa.

Aunado a lo anterior, si bien la actora refiere una supuesta omisión por parte de la Secretaría de Economía del Gobierno Federal, ello lo hace depender de una omisión de celebrar un convenio con el INE para la implementación de presentar quejas y denuncias mediante el uso de firma electrónica avanzada, por lo que se trata de una cuestión subsecuente que está vinculada a que le asista o no la razón en cuanto a la citada facultad reglamentaria del INE, por lo que en este momento no se pueda considerar a la Secretaría de Economía como responsable.

De ahí que, si la controversia se limita a una cuestión reglamentaria del INE, se tenga sólo al Consejo General del INE como autoridad responsable.

TERCERA. Requisitos de procedencia. La demanda del recurso cumple con los requisitos de procedencia,[9] de acuerdo con lo siguiente.

1. Forma. La demanda se presentó por escrito y se hace constar: i) el nombre y firma de la recurrente, así como el domicilio; ii) el acto impugnado y la autoridad responsable; iii) los hechos en que se basa la impugnación y iv) los conceptos de agravio y la normativa presuntamente vulnerada.

2. Oportunidad. La demanda se presentó en tiempo, porque controvierte una omisión y este acto es de tracto sucesivo, por tanto, la impugnación se puede realizar en cualquier momento en tanto subsista la omisión.[10]

3. Legitimación e interés jurídico. La parte recurrente cuenta con legitimación, ya que presentó una queja con firma electrónica en la que se le pidió su ratificación y al no hacerlo se le desechó, por lo cual se advierte un acto de aplicación relacionado a las supuestas omisiones de implementar el reconocimiento de la e.Firma en la presentación de las quejas ante el INE. Asimismo, alega que ello le genera perjuicio en sus derechos político-electorales al obstaculizarle el acceso a la justicia.

4. Definitividad. Se satisface el requisito, porque no existe otro medio de impugnación que resulte idóneo para controvertir el acto y omisiones controvertidos, que se deba agotar antes de acudir a esta instancia.

CUARTA. Contexto del caso. La parte recurrente denunció a un candidato a magistrado de circuito en materia de trabajo del primer circuito, por la presunta utilización de banderas que no fueron elaboradas con papel reciclable o biodegradable, así como por la aparición de dos menores de edad, derivado de la publicación en la red social X, de videos sobre el arranque de su campaña.

El escrito de denuncia fue presentado por correo electrónico con la firma electrónica avanzada e.Firma.

Ante ello, la Vocal Ejecutiva requirió a la parte recurrente para que, conforme a la normativa aplicable, acudiera a ratificar su denuncia en un plazo de tres días, apercibida que, de no hacerlo, se tendría por no presentada. En virtud de que la actora no acudió a ratificar la denuncia, la Vocal Ejecutiva desechó la denuncia.

La actora controvirtió el desechamiento, así como la omisión de regular la presentación de quejas y denuncias mediante el uso de firma electrónica avanzada (e.Firma), con lo cual se formó el expediente SUP-REP-81/2025. No obstante, esta Sala Superior, mediante acuerdo plenario, escindió para conocer en el recurso lo relativo al acuerdo de desechamiento y en el presente juicio sobre la referida omisión.

QUINTA. Estudio de fondo. De la demanda presentada por la parte recurrente sostiene que se actualiza la omisión sobre regulación de la presentación de quejas con e.Firma

5.1. Agravios

La parte recurrente refiere que no hay normas claras en la legislación respecto a la posibilidad de presentar quejas mediante el uso de la e.Firma, vulnerándose los principios de progresividad, seguridad jurídica y acceso efectivo a la justicia.

Al respecto, atribuye al Consejo General del INE la omisión de emitir lineamientos que regulen adecuadamente la presentación de quejas firmadas electrónicamente y/o celebrar convenios para reconocer la validez de la e.Firma, lo cual genera políticas administrativas restrictivas, como la ratificación presencial de la firma, obstaculizando el ejercicio de derechos.

Asimismo, considera que con dicha omisión se contraviene lo previsto en el artículo 41, inciso a) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, que otorga al INE la facultad para emitir lineamientos para garantizar la correcta administración del sistema electoral.

De igual forma, sostiene que, a pesar de que la Ley de Firma Electrónica Avanzada reconoce y regula la firma electrónica avanzada y, en su artículo 29, fracción II, posibilita al INE a celebrar convenios de coordinación, el INE no ha regulado su uso en las quejas que se presenten.

5.2. Decisión

Los agravios son infundados; en consecuencia, es inexistente la omisión alegada, porque, a pesar de que el INE cuenta con una facultad reglamentaria, en el caso, no se actualiza un supuesto de ausencia normativa, entendida como la carencia de reglas pese a la existencia de un deber jurídico para reglamentar la firma electrónica en la presentación de quejas sin ratificación, conforme a lo siguiente.

5.3. Explicación jurídica

El artículo 41, Base V, apartado A, de la Constitución federal prevé que el INE es un organismo público autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, que ejerce la función electoral.

Esta autonomía se manifiesta en el ámbito normativo a través de la facultad reglamentaria, la cual es una potestad atribuida por el ordenamiento jurídico a determinados órganos de autoridad para emitir normas jurídicas abstractas, impersonales y obligatorias, con el fin de proveer en la esfera administrativa al exacto cumplimiento de la ley, por lo que tales normas deben estar subordinadas a ésta.

La autonomía normativa del INE está materializada en el artículo 44 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales[11] que confiere al Consejo General la facultad de aprobar y expedir los reglamentos interiores de carácter orgánico necesarios para el debido ejercicio de las facultades y atribuciones del INE, así como la de emitir el reglamento de quejas. No obstante, la facultad reglamentaria no es absoluta y su ejercicio está acotado por una serie de principios derivados de la seguridad jurídica, entre otros, los de reserva de ley y primacía de la ley, motivo por el cual, los reglamentos que emite el INE tienen como límite natural los alcances de las disposiciones legales que reglamentan.

5.4. Caso concreto

La parte recurrente afirma que la omisión del Consejo General del INE de emitir lineamientos que regulen la presentación de quejas firmadas electrónicamente y de celebrar convenios para reconocer la validez de la e.Firma obstaculiza el ejercicio de sus derechos. Asimismo, que se contraviene la facultad de emitir lineamientos para garantizar la correcta administración del sistema electoral.

Para esta Sala Superior, no le asiste la razón a la parte actora, por las siguientes razones.

En primer lugar, es importante recordar que las potestades normativas del Consejo General están acotadas por la Constitución y por la ley.

En el caso, el Consejo General del INE, en ejercicio de su facultad reglamentaria, emitió el Reglamento de Quejas y Denuncias del INE que contiene las reglas para el trámite de las quejas y denuncias en materia electoral competencia de los órganos del INE.

Dentro de las reglas de tramitación, el Consejo General del INE estableció en el artículo 11 que la autoridad que tome conocimiento de la interposición de una queja o denuncia en forma oral o por medios de comunicación electrónicos, deberá hacerla constar en acta, y requerirá al denunciante para que acuda a ratificarla en un plazo de tres días contados a partir de la notificación, apercibido que, de no hacerlo, se tendrá por no presentada.

Al respecto, es importante destacar que dicha disposición replica lo previsto en el artículo 464, párrafo cuarto de la LGIPE que prevé que cuando una autoridad tome conocimiento de la interposición de una queja, por medios de comunicación electrónicos o eléctricos, deberá hacerla constar en acta, requiriendo la ratificación por parte del denunciante en un plazo de tres días.

En virtud de que la regla procedimental contemplada en el artículo 11 del Reglamento de Quejas y Denuncias sólo replica lo previsto en el artículo 465 de la LGIPE –en materia de ratificación– sin que establezca un requisito adicional para los casos de la presentación de quejas por medios electrónicos, no puede considerarse que existe una omisión del Consejo General del INE para regular la tramitación de quejas por e.Firma es inexistente.

Lo anterior radica en que lo reglamentado por el INE para la tramitación de las quejas presentadas sin firma autógrafa no modifica las disposiciones establecidas en la legislación general, aunado a que, como se precisó, se trata de una reiteración de lo regulado en la LGIPE, por tanto, no le asiste la razón a la parte actora en cuanto a que el Consejo General del INE debía reglamentar que la e.Firma tuviera los mismos alcances jurídicos que las denuncias con firma autógrafa, ya que ello, sería ir más allá de su facultad reglamentaria al señalar supuestos contrarios a lo previsto en la normativa general.

Así, la reglamentación que realizó el INE en el artículo 11 del Reglamento de Quejas y Denuncias constituye un ejercicio válido de sus atribuciones reglamentarias, al ser congruente con la LGIPE, desde un punto de vista sistemático, pues en dicha ley general se exige que las denuncias presentadas de forma electrónica deben ser ratificadas en el plazo de tres días.

En segundo lugar, el artículo 11 del Reglamento de Quejas y Denuncias sólo replica lo previsto en la LGIPE, por lo cual no le asiste la razón a la actora, porque esta ley general traza un ámbito normativo general en la tramitación de las quejas y denuncias en materia electoral, estableciendo las exigencias o requisitos básicos que deben satisfacerse para la presentación de quejas interpuestas por medios electrónicos.

Por ello, dicha regla es la que debe normar la actuación del INE cuando en ejercicio de sus atribuciones determina el cómo deben tramitarse las quejas en materia electoral, competencia de sus órganos, ya que la LGIPE al ser una ley general conforma el núcleo normativo al que deben sujetarse las restantes disposiciones reglamentarias y, por tanto, encuentran aplicabilidad en supuestos concretos como el que nos ocupa.

Conforme a lo anterior, contrario a lo expuesto por la actora, esta Sala Superior no advierte alguna obligación normativa en la cual se obligue al INE a implementar la firma electrónica para presentar quejas y denuncias, por ello, no puede considerarse que se actualice omisión alguna.

En efecto, el derecho de acceso a la justicia contempla la posibilidad de que cualquier persona pueda recurrir ante las autoridades competente para que resuelvan de forma pronta, completa e imparcial. No obstante, ni la Constitución federal, ni las Normas generales especifican el modo o los medios a través de los cuales se debe hacer efectivo ese derecho ─presencial o virtual─, o que se deba homologar la presentación de las denuncias ante el INE firmadas con e.Firma a las que se presenten de manera autógrafa; por tanto, el hecho de que se requiera la ratificación de una queja firmada electrónicamente no puede considerarse una afectación de acceso a la justicia.

Lo mismo sucede con el derecho de acceso a la tecnología, ya que, el núcleo central de este derecho está vinculado con el acceso a internet y la brecha digital, del cual no se puede derivar una obligación relacionada con la forma en que se presenten las quejas ante el INE.

En efecto, el tercer párrafo del artículo 6 de la Constitución federal establece que el Estado garantizará el derecho de acceso a las tecnologías de la información y comunicación, así como a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluido el de banda ancha e internet.

Ahora, de la iniciativa que dio origen a la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación, el once de junio de dos mil trece, a partir de la cual se estableció el derecho de acceso a las tecnologías de la información, se destaca lo siguiente:[12]

Derecho de acceso a las tecnologías de la información y servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluido el de banda ancha.

La Organización de las Naciones Unidas ha expresado en diversos documentos la relevancia de las tecnologías de la información para nuestra sociedad y la importancia de garantizar que todas las personas tengan acceso a las mismas. Bajo esta concepción, las tecnologías de la información no sólo representan las puertas de acceso al conocimiento, la educación, las ideas, la información o el entretenimiento, sino que también son el punto de partida para la generación del desarrollo económico y social.

El Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidades adoptó la resolución A/HRC/20/L.13 del 29 de junio de 2012 sobre la promoción, protección y disfrute de los derechos humanos en internet. La relevancia de este documento radica en que reconoce en lenguaje de derechos humanos una serie de derechos de acceso y empleo del internet para todas las personas. Adicionalmente, se exhorta a los Estados para que promuevan y faciliten el acceso a internet y la cooperación internacional encaminada al desarrollo de los medios de comunicación y los servicios de información y comunicación en todos los países.

Las condiciones de las nuevas tecnologías han obligado a una reformulación del contenido tradicional de las libertades de expresión y de difusión. Hoy se considera que la garantía de estas libertades no sólo implica el deber de abstención del Estado de interferir en su acceso o contenidos, sino que se extiende a su obligación de evitar que estos derechos sean limitados por terceros y promover las condiciones necesarias para el goce efectivo de los mismos. En consecuencia es una obligación de los Estados tomar todas las acciones necesarias para evitar las concentraciones que de hecho o de derecho limiten o impidan el acceso más amplio posible a estas tecnologías.

Existen diversos precedentes internacionales que reconocen el derecho al acceso a las tecnologías de la información y a la banda ancha, ya sea a nivel constitucional, como es el caso de Grecia; establecido en leyes generales, como en Finlandia, Perú, España, y Estonia, o por jurisprudencia, como ocurre en Francia y Costa Rica, por citar algunos ejemplos.

Por su parte, en la Declaración Conjunta sobre Libertad de Expresión e Internet (OEA) del 1 de junio de 2011 se estableció que los Estados “tienen la obligación de promover el acceso universal a Internet para garantizar el disfrute efectivo del derecho a la libertad de expresión. El acceso a Internet también es necesario para asegurar el respeto de otros derechos, como el derecho a la educación, la atención de la salud y el trabajo, el derecho de reunión y asociación, y el derecho a elecciones libres” (…)

En esta medida, el acceso efectivo a las tecnologías de la información y a la banda ancha, se reconoce como una pieza clave en el desarrollo de una política de promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos, indispensable para la construcción en nuestro país de una sociedad de derechos y libertades, tal y como lo prevé el párrafo tercero del artículo 1o. de la Constitución.

Bajo ese contexto y tomando en cuenta las anteriores consideraciones, resulta necesario que nuestra Constitución contenga normas que expresamente garanticen el acceso a las tecnologías de la información, así como a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluyendo la banda ancha; para tal efecto, se propone la adición de un tercer párrafo al artículo 6o. y se precisa que el Estado establecerá condiciones de competencia efectiva en la prestación de dichos servicios.

Con esta reforma, además de poner al país a la vanguardia en perspectiva comparada, el acceso masivo a la banda ancha y a las tecnologías de la información se configura como una prioridad en la agenda nacional y como un principio rector en la actuación del Estado, con miras a la plena inserción del país en la sociedad de la información y el conocimiento, con las consecuentes repercusiones positivas en el desarrollo nacional que ello habrá de generar.

De lo anterior se advierte que el alcance de este derecho es que toda persona pueda acceder a las tecnologías de la información y comunicación, incluido el internet, debido que éste se convierte cada vez más en un mecanismo indispensable para el pleno disfrute de los derechos, incluido el de libertad de expresión e información. Por tanto, contrariamente a lo expuesto por la parte actora, el referido derecho no guarda relación o no tiene el alcance que pretende la parte actora, de que todos los documentos que se presenten electrónicamente ante una autoridad no requieran de ratificación alguna o que, independientemente de las capacidades tecnológicas de una autoridad, deberá tomar como válida la firma electrónica de los escritos que se le presenten.

Lo anterior encuentra sustento en que, a partir de la falta de insumos para validar la presentación de documentos firmados electrónicamente, deben acudir a ratificar, a fin de cumplir con el principio de certeza, ya que ello, en el caso, implicaría la ausencia o no de la manifestación de voluntad de los denunciantes, lo cual afecta un requisito de procedencia del procedimiento especial sancionador.[13]  

En el mismo sentido, de los tratados no se advierte un mandato relativo a reconocer la e.Firma como medio para la presentación de las quejas en materia electoral, porque se advierte la obligación de los Estados para adoptar las medidas necesarias para que todas las personas puedan acceder a la justicia en condiciones de igualdad.

Por tanto, si lo que en el presente caso cuestiona la parte recurrente es que el Consejo General del INE ha sido omiso en reglamentar de forma adecuada el reconocimiento de la e.Firma para la interposición de quejas o denuncias, no le asiste la razón, ya que se trata de un supuesto legal concreto que es acorde a los mecanismos formales y materiales con los que cuenta actualmente el INE, por tanto, tampoco se actualiza la omisión de celebrar convenios con otras dependencias.

En consecuencia, se determina que la omisión alegada es inexistente.

Por lo expuesto y fundado, se aprueba el siguiente

RESOLUTIVO

ÚNICO. Se declara inexistente la omisión reclamada.

NOTIFÍQUESE como corresponda.

En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido y, en su caso, devuélvase la documentación exhibida.

Así lo resolvieron, por unanimidad de votos las magistradas y los magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. El secretario general de acuerdos autoriza y da fe de que la presente sentencia se firma de manera electrónica.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral. Asimismo, en el acuerdo general 4/2022.