DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO SUP-JDC-807/2002.
ACTOR: MARÍA DEL REFUGIO BERRONES MONTEJANO.
AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL.
MAGISTRADO PONENTE: LEONEL CASTILLO GONZÁLEZ.
SECRETARIO: ANDRÉS CARLOS VÁZQUEZ MURILLO.
México, Distrito Federal, a veintiocho de febrero de dos mil tres.
VISTOS, para resolver, los autos del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-807/2002, promovido por María del Refugio Berrones Montejano, en contra de la resolución emitida el veinticuatro de septiembre de dos mil dos, por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, en la cual sobresee en la queja número JGE/QMRBM/JL/SLP/026/2002, que dicha ciudadana presentó en contra del Partido Revolucionario Institucional.
PRIMERO. Antecedentes El veintinueve de abril de dos mil dos, María del Refugio Berrones Montejano, mediante escrito dirigido al Consejo General del Instituto Federal Electoral, solicitó la intervención de la autoridad electoral para declarar la nulidad de la sesión extraordinaria del Partido Revolucionario Institucional, celebrada en el estado de San Luis Potosí, el trece de abril, por considerar que se infringió la normatividad del partido en el proceso interno convocado para la designación de sustitutos de Presidente y Secretario General del Consejo Directivo Estatal.
SEGUNDO. Acto electoral impugnado. Con el escrito de queja se formó el expediente respectivo, donde el Consejo General del Instituto Federal Electoral dictó resolución, en la cual decretó el sobreseimiento en el asunto, porque el promovente no agotó las instancias impugnativas que se encuentran establecidas en la normatividad del partido político. Esta determinación fue notificada a la actora el treinta siguiente.
TERCERO. Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. El cuatro de octubre, se promovió el presente juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, en contra de la resolución mencionada en el punto anterior.
Mediante oficio número SCG/809/2002, de veintiuno de octubre, recibido en la misma fecha en la Oficialía de Partes de esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral remitió la demanda original del juicio, los documentos presentados ante la autoridad electoral, las constancias de publicitación del referido medio de impugnación, y el informe circunstanciado.
En la misma fecha, el magistrado presidente de este órgano jurisdiccional formó el expediente respectivo, el cual quedó registrado con el número SUP-JDC-807/2002, y turnó los autos al magistrado Leonel Castillo González, para los efectos a que se refiere el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios Impugnación en Materia Electoral.
El veintiséis de febrero de dos mil tres, el magistrado instructor dictó autos de radicación y admisión del juicio, y declaró cerrada la instrucción, quedando los autos para dictar sentencia.
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Jurisdicción y competencia. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción, y la Sala Superior tiene competencia, para conocer y resolver el presente juicio, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 99, párrafo cuarto, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186 fracción III inciso c), y 189 fracción I inciso f), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y 83 apartado 1, inciso a), fracción II, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de un juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, promovido por una ciudadana, contra actos de una autoridad electoral que considera violatorios de sus derechos político-electorales.
SEGUNDO. Las consideraciones de la resolución impugnada son las siguientes:
“C O N S I D E R A N D O S:
(...)
8.- Que por cuestión de orden, procede entrar al estudio del desechamiento de la queja que solicita el Partido Revolucionario Institucional.
El Partido Revolucionario Institucional en este apartado aduce principalmente que: “se solicita a ése órgano ejecutivo deseche la queja interpuesta por la C. María del Refugio Berrones Montejano; toda vez que la misma además de no acreditar su personería, no cuenta con facultades de representación para la promoción del escrito que contiene la queja que actualmente nos ocupa, ni acredita el interés jurídico en el presente caso, dado que no existe alguna afectación en sus derechos, adicionalmente a que no se han agotado las instancias previas establecidas por los Estatutos del Partido Revolucionario Institucional para determinar, en su caso, si el acto que reclama se ajusta o no al marco normativo que rige en la vida interna del Partido que represento,...”
De la transcripción anterior se desprende que el Partido Revolucionario Institucional expone dos cuestiones de previo y especial pronunciamiento, la primera relacionada con la falta de personalidad e interés jurídico para interponer la queja administrativa en contra de actos internos del partido (falta de legitimación ad causam), y la segunda, derivada de que la quejosa no hizo valer previamente su petición ante las instancias previas del propio partido (falta de legitimación ad processum).
Resulta infundada la primera cuestión, relativa a la falta de personalidad e interés jurídico de la denunciante pues de acuerdo con lo que se prescribe en los artículos 27, párrafo 1, inciso d); 38, párrafo 1, inciso e); 82, párrafo 1, incisos w) y z); 269, párrafo 2, inciso a), y 270 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el H. Tribunal Electoral ha resuelto en repetidas ocasiones que cuando un ciudadano o militante de un partido político presenta una queja o denuncia, el Consejo General tiene atribuciones para conocer de las infracciones cometidas por los partidos políticos y, en su caso, imponer las sanciones respectivas.
Se ha considerado que dentro de la categoría de infracciones, así como de faltas o irregularidades electorales, tratándose de los partidos políticos, cabe el incumplimiento, contravención o violación de lo dispuesto en alguna disposición legal, o bien, derivada de la normatividad que el mismo partido se haya dado.
De esta manera, si en el artículo 269, párrafo 2, inciso a), del Código Electoral Federal se establece que los partidos políticos podrán ser sancionados cuando incumplan las obligaciones previstas en el artículo 38 del mismo ordenamiento jurídico, en tanto que en el inciso a) del párrafo 1 de este último numeral, a su vez, se determina que los partidos políticos nacionales tienen la obligación de conducir sus actividades a través de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, resulta por demás incuestionable que el Consejo General del Instituto sí tiene atribuciones para conocer de las infracciones consistentes en el incumplimiento de obligaciones legales del partido político.
De acuerdo con lo que ha sostenido el H. Tribunal Electoral, una conclusión diversa de lo que aquí se razona permitiría la clara elusión de obligaciones legales, como la prevista en el artículo 38, párrafo 1, inciso a), del ordenamiento legal de referencia, lo cual resulta inadmisible. En otras palabras, siendo las disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de orden público, su cumplimiento, por regla general, no pude quedar al arbitrio de sus destinatarios, sino que tienen eficacia obligatoria incondicional.
De lo expuesto resulta innegable la competencia del Instituto para conocer, sustanciar y, en su caso, imponer sanciones a los partidos políticos tratándose de violaciones cometidas en sus elecciones internas, ya sea en la postulación de candidatos a dirigencias o a puestos de dirección dentro del propio partido, lo que trae como consecuencia la posibilidad evidente de revisar la legalidad de dichos actos.
Por otro lado, contrariamente a lo afirmado por el partido denunciado, en el presente caso no se hace necesario que los ciudadanos en cuestión acrediten ser militantes del Partido Revolucionario Institucional, toda vez que, como quedó asentado, los hechos denunciados consisten en supuestos actos realizados por los órganos internos de dicho partido que eventualmente podrían afectar no sólo los derechos políticos de los denunciantes, sino constituir violaciones de carácter genérico a lo dispuesto por la legislación electoral.
En efecto, el requisito de acreditar la militancia de los ciudadanos quejosos en los diversos procedimientos administrativos instaurados en contra de los partidos políticos, se surte cuando los actos reclamados afectan exclusivamente a la esfera jurídica de los promoventes; en cuyo caso, es premisa fundamental demostrar el vínculo que une a los ciudadanos actores con el partido político denunciado, para así estar en aptitud de determinar si los actos o resoluciones emitidas por éste, conculcan o no los derechos de los militantes en cuestión.
Sin embargo, en el presente caso, los hechos denunciados no son consecuencia de la actividad de los quejosos, ni se trata de actos o resoluciones encaminados a incidir directamente en la esfera jurídica de los promoventes, por lo tanto, la causal de previo y especial pronunciamiento alegada es inatendible.
En otro orden de ideas, resulta fundado lo expresado por el Partido Revolucionario Institucional, en el sentido de que existiendo las instancias internas previstas por sus estatutos, los únicos facultados para acceder a las peticiones de la inconforme serían las internas del propio partido (en el entendido de que una vez agotadas las instancias internas, el Instituto cuenta con las facultades para revisar el cumplimiento de la legalidad de sus actos en los términos apuntados con antelación).
Para arribar a la conclusión anterior, debe tomarse en cuenta que los partidos políticos son entidades de interés público que tiene entre otros fines, el de promover la participación del pueblo en la vida democrática y el hacer posible el acceso de los ciudadanos al poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan. Es así que la actuación de los partidos políticos queda sujeta a lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
En este sentido los partidos políticos nacionales rigen sus actos y vida interna de conformidad con su declaración de principios, programas de acción y fundamentalmente con apoyo en sus estatutos, tal y como se desprende de los artículos 24, 25, 26 y 27 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que a la letra dicen:
(se transcriben)
En este entendido, tanto los órganos internos, como los militantes del Partido Revolucionario Institucional se encuentran constreñidos en su actuación a la observancia de sus documentos básicos.
En el caso que nos ocupa el estatuto del Partido Revolucionario Institucional prevé en los artículos 209, 210, 211 y 214 las facultades y obligaciones de las Comisiones de Justicia Partidaria, que en lo medular expresan:
El partido instrumentará un sistema de justicia partidaria, cuyos objetivos serán estimular a sus afiliados que se hayan destacado por su adhesión, constancia, lealtad, militancia y trabajo partidista; sancionar a quienes violan los presentes estatutos, los instrumentos normativos de los órganos partidistas o cometan actos de indisciplina o perjudiciales al partido; o negligencia en el ejercicio de sus obligaciones partidarias o públicas, malversación de fondos o deslealtad al partido; y garantizar los principios de unidad, legalidad, certeza, imparcialidad, equidad y transparencia en los procesos internos para elegir dirigentes y postular candidatos.
El Sistema de Justicia Partidaria estará a cargo de las Comisiones Nacional, Estatales y del Distrito Federal de Justicia Partidaria y de Las Defensorías Nacional, Estatales y del Distrito Federal, de los Derechos de los Militantes en sus respectivos ámbitos.
Las Comisiones Nacional, Estatales y del Distrito Federal de Justicia Partidaria en el ámbito de sus respectivas competencias, son los órganos encargados de llevar a cabo la justicia partidaria en materia de estímulos y sanciones y de derechos y obligaciones de los militantes; conocer y resolver sobre las controversias que se presenten en los procesos de elección de dirigentes y postulación de candidatos para garantizar el cumplimiento de las normas y acuerdos que rigen al partido; así como reconocer y estimular el trabajo desarrollado, enaltecer la lealtad de los priístas, evaluar el desempeño de los servidores públicos priístas, señalar las deficiencias y sancionar las conductas equívocas.
Las Comisiones Nacional, Estatales y del Distrito Federal de Justicia Partidaria, tendrán las atribuciones siguientes:
I. Garantizar el orden jurídico que rige al Partido;
II. ...
III. Emitir las recomendaciones que considere necesarias para corregir actos irregulares de los militantes, informando de ellas al Presidente del Comité respectivo;
IV.
V. Fincar las responsabilidades que resulten procedentes, en caso de incumplimiento de las obligaciones establecidas en la normatividad del Partido;
VI. Aplicar sanciones, amonestaciones y suspensiones, temporales o definitivas, de los derechos de los militantes;
Además el Instituto Político denunciado cuenta con una Defensoría de los Derechos de los Militantes prevista en el artículo 216 de su estatuto que a la letra dice:
La Defensoría de los derechos de los Militantes en sus ámbitos nacional, estatal y del Distrito Federal, es el órgano técnico encargado de garantizar el respeto a los derechos que tienen los militantes, de vigilar la observancia del Código de Ética Partidaria y, en general, el cumplimiento del orden jurídico que rige al Partido. Le corresponderá asegurar que los diferentes órganos, sectores, organizaciones, agrupaciones y militantes, acaten los acuerdos que tomen los consejos políticos respectivos, así como que se cumplan las disposiciones contenidas en los Documentos Básicos.
De las normas transcritas se desprenden los derechos con que cuenta todo afiliado a ocurrir ante dichos órganos para hacer valer sus derechos o exigir el cumplimiento de las normas estatutarias, cuando estime que han sido violados o vulnerados por un órgano, instancia de dirección, de representación o por alguna resolución de cualquiera de éstos, por sus integrantes o cualquier afiliado.
Se advierte, en consecuencia, que los militantes del partido denunciado cuentan de manera expresa y clara con los medios de defensa y de protección a sus derechos, que permiten defender en el seno del partido mismo la legalidad de los actos de sus órganos internos.
Aunado a lo anterior, es importante destacar que dentro de las obligaciones que tienen los partidos políticos se encuentra la prevista en el artículo 38, párrafo 1, inciso f), que a la letra dice:
(se transcribe)
En este sentido, también los militantes o afiliados tienen el deber de observar sus normas estatutarias, como lo es el recurrir ante las instancias internas para dirimir los conflictos que surjan al interior del partido, como lo prevén los artículos 59, párrafo I, en relación con el 58, párrafos IV y IX del Estatuto del Partido Revolucionario Institucional que a la letra dice:
“Artículo 58.
Los miembros del Partido Revolucionario Institucional tienen los derechos siguientes:
...
IV. Impugnar por los medios legales y estatutarios, los acuerdos, disposiciones y decisiones legales y estatutarias,
...
IX. Solicitar a las Comisiones de Justicia Partidaria investigar las presuntas violaciones a los Documentos Básicos; y
...
Artículo 59.
Los militantes del Partido tienen las obligaciones siguientes:
a). Conocer, acatar y promover los Documentos Básicos del Partido;
...”
En el caso que nos ocupa, la quejosa omitió el deber de acudir ante la Comisión o bien a la Defensoría del Partido Revolucionario Institucional para efecto de dirimir la controversia planteada y dar la oportunidad de conocer de la presunta irregularidad a los órganos estatutarios antes señalados; lo anterior, no obstante que está previsto en la normatividad interna del partido el medio de defensa legal para combatir las presuntas irregularidades señaladas.
Lo anterior se pone de manifiesto ya que tanto en el escrito de queja inicialmente presentado, como en el escrito de ampliación no se advierte que la C. María del Refugio Berrrones Montejano haya agotado ningún medio impugnativo que permitiera al Instituto Político denunciado conocer de las presuntas irregularidades imputadas, a pesar de que como miembro del mismo existen tanto las Comisiones de Justicia Partidaria, así como la Defensoría de los Derechos de los Militantes.
Máxime que, según se desprende del contenido del artículo 211 del estatuto mencionado, las Comisiones de Justicia Partidaria se encuentran expeditas para conocer y en su caso imponer sanciones tratando de conductas ilegales o equívocas, como lo aprecia el quejoso.
En consecuencia, este Instituto como garante del fortalecimiento del régimen de partidos y respetuoso del principio de legalidad que debe imperar en el actuar cotidiano de los partidos políticos, como parte de los fines a que se encuentra sujeto de conformidad con el artículo 69, en relación con el artículo 82, párrafo 1, inciso h) ambos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, llega a la convicción de que en el caso que nos ocupa no es procedente entrar al estudio de los hechos planteados por el quejoso en atención a que no se agotaron las instancias previas contempladas en el estatuto del partido denunciado.
A mayor abundamiento, debe dejarse en claro que considerar lo contrario generaría que los propios afiliados del Partido Revolucionario Institucional incumplan las obligaciones previstas en sus estatutos y, siendo que los miembros o afiliados son el fundamento y pilar del instituto político como principales obligados al respecto irrestricto de sus documentos básicos, no es jurídicamente válido permitir una indiferencia e ignorancia de la obligación de recurrir en vía primaria a las instancias previamente establecidas por el partido denunciado, como lo son las comisiones de justicia partidaria y la Defensoría de los Derechos de los Militantes.
En adición a lo anterior, el artículo 3, párrafo 1, del reglamento aplicable en la sustanciación de los procedimientos administrativos prevé la aplicación de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral en lo que no se encuentre previsto.
Lo anterior reviste importancia, en virtud de que la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral prevé en el artículo 10, párrafo 1, inciso d) el principio de definitividad que expresa:
(se transcribe)
El citado precepto resulta aplicable al procedimiento sancionatorio de mérito, en virtud de que el supuesto previsto en el inciso d) que se menciona no se encuentra considerado en el reglamento de la materia, situación que genera la aplicación supletoria del principio de definitividad citado, de conformidad con el artículo 3 reglamentario.
Como se ha apuntado con antelación, la quejosa omitió la obligación de acudir ante sus órganos internos para plantear las presuntas violaciones de que se queja en la presente instancia, a pesar de existir el medio procedimental para recurrir tales actos y que fueron creados por el instituto político denunciado para la solución de sus conflictos, situación que es de medular importancia para determinar la obligatoriedad de recurrir ante las instancias internas en forma previa y cumplir con el principio de definitividad en los actos sujetos a revisión por parte de este Instituto.
En consecuencia, se acredita la causal de improcedencia prevista en el artículo 10, párrafo 1 inciso d) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, de aplicación supletoria al procedimiento administrativo en que se actúa, por no haber agotado la quejosa las instancias previas previstas por los artículos 210, 211, 214 y 216 del estatuto del partido denunciado.
Por lo tanto, resulta innecesario entrar al estudio de las demás cuestiones planteadas por las partes en el procedimiento administrativo que nos ocupa.
Vistos los razonamientos vertidos con anterioridad se declara improcedente la presente queja y como consecuencia su sobreseimiento, en términos de los dispuesto por el artículo 18, inciso a) del reglamento de la materia, en relación con el artículo 10, párrafo 1, inciso d) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.”
TERCERO. La actora hace valer los siguientes agravios:
“AGRAVIOS Y PRECEPTOS VIOLADOS
PRIMERO. VIOLACIÓN A LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 76 DEL CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES.
Como fuente del presente agravio se señala la parte relativa de la resolución de fecha 24 de septiembre del año 2002, dictada por el H. Consejo General del Instituto Federal Electoral, en el expediente número JGE/QMRBM/JL/SLP/026/2002.
La resolución dictada por el H. Consejo General del Instituto Federal Electoral, resulta incongruente con las constancias aportadas por las partes.
En efecto, si bien es cierto que en la resolución señalada como acto impugnado se determinó que para la procedencia de la denuncia presentada por la suscrita no se necesitaba acreditar el carácter de militante, tal y como lo sostuvo de manera correcta la H. Autoridad Responsable, en el punto número 8, de los considerandos, fojas 23 y 24 de la mencionada resolución, también lo es el hecho de que dicha H. Autoridad dejó de considerar que la suscrita efectivamente tenía el carácter del militante, según se podrá observar a continuación.
En los autos del expediente número JGE/QMRBM/JL/SLP/026/2002, tramitado ante el H. Consejo General del Instituto Federal Electoral, se desprende que el Partido Revolucionario Institucional mediante escrito de fecha 17 de junio del año 2002, exhibió los anexos que en seguida se detallan:
a. Anexo número UNO, consistente en la “MINUTA DE LA SESIÓN EXTRAORDINARIA DEL CONSEJO POLÍTICO ESTATAL CELEBRADA EL DÍA 13 DE ABRIL DE 2002”, de la cual se desprende lo siguiente:
“En la Ciudad de San Luis Potosí, S.L.P., Capital del Estado y Cabecera Municipal del mismo nombre, siendo las 13:00 hrs., del día 13 de Abril del 2002, estando presentes, considerando 4 justificaciones, 138 integrantes del Consejo Político Estatal, lo que se verifica con la Lista de Registro de Asistencia misma que se formula para efecto de cumplir con lo que dictan los artículos 30 y 31 del Reglamento del Consejo que se refiere al Quórum de las sesiones y la cual se encuentra signada por los Consejeros asistentes miembros de nuestro Órgano Colegiado.
...”
De dicho anexo, se desprende que se reconoce a los que firmaron la lista de asistencia, como miembros del Consejo Político Estatal del Partido Revolucionario Institucional en San Luis Potosí.
b. Anexo número DOS, consistente en la “MINUTA DE LA SESIÓN EXTRAORDINARIA DEL CONSEJO POLÍTICO ESTATAL CELEBRADA EL DÍA 13 DE ABRIL DE 2002”, del cual se desprende lo siguiente:
“En la Ciudad de San Luis Potosí, S.L.P., Capital del Estado y Cabecera Municipal del mismo nombre, siendo las 14:00 hrs., del día 13 de abril del 2002, estando presentes, los 138 integrantes del Consejo Político Estatal de 199 convocados, verificado por la Secretaría Técnica del Consejo Político, además de contar con la Lista de Registro de Asistencia que se formulara previo a la sesión extraordinaria anterior, a efecto de cumplir con lo que dictan los artículos 30 y 31 del Reglamento del Consejo que se refiere al Quórum de las sesiones y la cual se encuentra signada por los Consejeros asistentes, ...”
De lo anterior, se desprende que se reconoce como miembros del Consejo Político Estatal del Partido Revolucionario Institucional en San Luis Potosí, a las personas que firmaron la Lista de Registro de Asistencia.
c. Anexo TRES, consistente en la “RELACIÓN Y REGISTRO DE ASISTENCIA DE CONSEJEROS A LA SESIÓN EXTRAORDINARIA DE CONSEJO POLÍTICO ESTATAL PARA LOS EFECTOS DE LOS ARTÍCULOS 30 Y 31 DEL REGLAMENTO DEL CONSEJO”, del cual se desprende que con el número 26 firmó de presente la suscrita MARÍA DEL REFUGIO BERRONES MONTEJANO.
De lo anterior, se desprende que la suscrita firmó la lista antes mencionada en su carácter de Consejera del Consejo Político Estatal del Partido Revolucionario Institucional en San Luis Potosí.
d. Anexo SEIS, consistente en la “RELACIÓN Y REGISTRO DE ASISTENCIA DE CONSEJEROS A LA SESIÓN EXTRAORDINARIA DEL CONSEJO POLÍTICO ESTATAL PARA LOS EFECTOS DE LOS ARTÍCULOS 30 Y 31 DEL REGLAMENTO DEL CONSEJO”, del cual se desprende que con el número 26 firmó de presente la suscrita MARÍA DEL REFUGIO BERRONES MONTEJANO.
De lo anterior, se desprende que la suscrita firmó la lista antes mencionada en su carácter de Consejera del Consejo Político Estatal del Partido Revolucionario Institucional en San Luis Potosí.
Así las cosas, y toda vez que la suscrita es Consejera del Partido Revolucionario Institucional en San Luis Potosí, es obvio que también es militante de dicho Partido.
El artículo 109 de los Estatutos del Partido Revolucionario Institucional, determina que los Consejos Políticos Estatales se integrarán con el número de militantes que determine el reglamento nacional.
Por lo anterior, si los estatutos señalan que el Consejo Político Estatal, estará integrado por MILITANTES, es claro que si a la suscrita se le reconoció como Consejera, es obvio que es militante del Partido Revolucionario Institucional.
Lo anterior, fue dejado de considerar por la H. Autoridad Responsable, en perjuicio de la suscrita, por lo tanto se le deberá reconocer con el carácter de militante del Partido Revolucionario Institucional, con independencia de que no era necesario acreditar dicho carácter, según lo sostuvo el H. Consejo General del Instituto Federal Electoral, en la resolución de fecha 24 de septiembre del año 2002.
SEGUNDO. VIOLACIÓN A LO DISPUESTO EN EL INCISO d) DEL ARTÍCULO 10 DE LA LEY GENERAL DEL SISTEMA DE MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN MATERIA ELECTORAL, POR SU INEXACTA APLICACIÓN.
Como fuente del presente agravio se señala la parte relativa de la resolución de fecha 24 de septiembre del año 2002, dictada por el H. Consejo General del Instituto Federal Electoral, en el expediente número JGE/QMRBM/JL/SLP/026/2002, la cual en su parte conducente a la letra dice:
(se transcribe)
A. La H. Autoridad señalada como Responsable, de manera inexacta determina que se debe sobreseer el procedimiento ventilado bajo el expediente JGE/QMRBM/JL/SLP/026/2002, fundándose para ello en el inciso d) del artículo 10 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, cuando dicho precepto legal, no era aplicable al caso concreto.
En efecto, el artículo antes mencionado establece lo siguiente:
(se transcribe)
El artículo antes mencionado, se refiere a las leyes ya sean federales o locales que establecen instancias previas para combatir actos o resoluciones electorales, sin embargo, en el caso concreto no existe una ley federal o local que establezca esas instancias.
La H. Autoridad Responsable, de manera inexacta trata de aplicar al caso concreto los diferentes artículos de los Estatutos del Partido Revolucionario Institucional, como argumento para sostener que se debieron seguir los recursos previstos en dichos Estatutos y que al no haberlos observado se actualiza lo dispuesto en el inciso d) del artículo 10 de la Ley en comento, sin embargo los Estatutos en cita no tienen el rango de ley, mucho menos de rango federal o local.
El artículo en comento es claro al respecto, es decir se deben agotar las instancias que en su caso las prevean leyes federales o locales, pero nunca menciona a los Estatutos, por lo tanto éstos no pueden equiparse a aquéllas.
Por lo anterior, la fundamentación que realiza la H. Autoridad Responsable, es inexacta, ya que el inciso d) del artículo 10 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, no es aplicable al caso concreto, ya que los Estatutos del Partido en cita, no pueden considerarse como leyes con rango federal o local.
Al no actualizarse el supuesto normativo al que hace referencia la H. Autoridad Responsable, hace que su resolución sea violatoria del artículo en cita, por su inexacta aplicación.
B.- La H. Autoridad señalada como Responsable, al haber sobreseído el procedimiento tramitado en el expediente JGE/QMRBM/JL/SLP/026/2002, fundándose para ello en el inciso d) del artículo 10 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, cuando dicho precepto legal, no era aplicable al caso concreto, ocasiona que se hayan dejado de estudiar los agravios expresados por la suscrita en los escritos de fecha 29 de abril y 28 de mayo, ambos del año 2002, que combatían la resolución antes mencionada.
Por lo anterior, el H. Tribunal Electoral, en su oportunidad deberá estudiar los agravios que de manera indebida dejó de estudiar la H. Autoridad Responsable.
TERCERO.- VIOLACIÓN A LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 270 DEL CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES Y EL ARTÍCULO 73 DEL CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES.
Como fuente del presente agravio se señala la parte relativa de la resolución de fecha 24 de septiembre del año 2002, dictada por el H. Consejo General del Instituto Federal Electoral, en el expediente número JGE/QMRBM/JL/SLP/026/2002, la cual en su parte conducente a la letra dice:
(se transcribe)
La H. Autoridad Responsable, considera de manera inexacta que en virtud de que los militantes del Partido Revolucionario Institucional, tienen derecho de acudir ante los órganos de dicho partido para hacer valer sus derechos o exigir el cumplimiento de las normas estatutarias, y que por ello era necesario que la suscrita acudiera a dichas instancias antes de acudir ante la H. Autoridad Responsable, sin embargo tal determinación resulta violatoria de lo dispuesto en el artículo 270 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
En efecto, el hecho de que los militantes del Partido Revolucionario Institucional, tengan derecho de acudir a hacer valer sus derechos ante los órganos internos que al efecto se establezcan, ello no impide que la suscrita haya tenido que acudir ante el H. Consejo General del Instituto Federal Electoral a denunciar las irregularidades en que incurrió el partido en comento, máxime que no existe disposición legal alguna que así lo determine.
El artículo 270 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en ningún lado establece que para acudir ante dicho Instituto Federal Electoral, sea necesario acudir previamente a las instancias del propio partido, ni tampoco existe disposición legal alguna en materia electoral que determine dicha obligación.
Por lo anterior, la H. Autoridad Responsable se está alejando de los principios establecidos en el artículo 73 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el cual enseguida me permito transcribir:
(se transcribe)
La resolución impugnada, al haberse alejado de todas las disposiciones electorales, que en ningún momento obligan a la suscrita a acudir a agotar instancias establecidas en los Estatutos del Partido Revolucionario Institucional, como requisito previo para acudir ante la H. Autoridad Responsable, hace que se viole en artículo antes transcrito.
El no considerar lo anterior, originaría incertidumbre jurídica a los militantes de los partidos, quienes esperanzados en los instrumentos constitucionales, legales e instituciones como la H. Responsable, ven como se soslaya la ley para darle aplicación a estatutos partidarios.
Ningún estatuto partidario puede estar por encima de la ley. En el caso concreto, si los diferentes ordenamientos no exigen como requisito previo para acudir ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, el agotar las instancias previstas en documentos que no son leyes, no se deben exigir.
Por lo anterior, en su oportunidad el H. Tribunal Electoral deberá dejar sin efectos la resolución de fecha 24 de septiembre del año 2002, dictada por el H, Consejo General del Instituto Federal Electoral, en el expediente número JGE/QMRBM/JL/SLP/026/2002.”
CUARTO. En primer término, se hace notar que el acto reclamado tiene su origen en una denuncia hecha por la actora María del Refugio Berrones Montejano en contra del Partido Revolucionario Institucional ante el Consejo General de Instituto Federal Electoral, en las que se contienen dos pretensiones:
a) Se sancione administrativamente al citado partido;
b) Se proteja el derecho político electoral de asociación y afiliación partidista, mediante la declaración la nulidad de la elección interna de los sustitutos de Presidente y Secretario General del Consejo Directivo Estatal en San Luis Potosí.
En los agravios segundo y tercero, la actora María del Refugio Berrones Montejano sostiene que, contrariamente a lo argumentado por la autoridad responsable en la resolución reclamada, los medios de defensa establecidos en los estatutos del sujeto pasivo de la queja, no están comprendidos en lo dispuesto en el artículo 10, apartado 1, inciso d), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, dentro de las instancias que se deben agotar antes de ocurrir ante las autoridades electorales en defensa de sus derechos políticos, porque tal precepto se refiere solamente a los medios establecidos en las leyes federales o locales, para combatir los actos o resoluciones electorales, en virtud de las cuales se pudiera haber modificado el acto.
En estas condiciones, el problema jurídico consiste en precisar si los medios de defensa que los partidos políticos tienen obligación de incluir en sus estatutos, conforme a lo establecido en el artículo 27, apartado 1, inciso g), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, forman parte de los juicios y recursos que se deben agotar, para satisfacer el principio de definitividad establecido en el artículo 10, apartado 1, inciso d), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, para estar en condiciones de acceder a los medios de defensa creados y regulados en dicha ley o en algún otro ordenamiento legislativo que contenga una regla similar.
Cabe precisar, en primer lugar, que en ejecutorias anteriores de esta Sala Superior, el artículo 10, apartado 1, inciso d), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, relativo a la causa de improcedencia de los medios de impugnación, derivada de “que no se hayan agotado las instancias previas establecidas por las leyes federales o locales, según corresponda, para combatir los actos o resoluciones electorales y en virtud de las cuales se pudieran haber modificado, revocado o anulado”, se interpretó en el sentido de que los únicos medios impugnativos que debían de agotarse, antes de ocurrir a los emanados de la legislación electoral, eran los establecidos y regulados, formal, directa y completamente, por los ordenamientos provenientes del poder legislativo federal o de las legislaturas de los Estados, con lo cual quedaron excluidas las instancias impugnativas contenidas en la normatividad interna de los partidos políticos.
No obstante lo anterior, un nuevo estudio del tema, con apoyo en el conocimiento del derecho electoral resultante de la experiencia, y mediante la interpretación sistemática y funcional del artículo 10, apartado 1, inciso d), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en relación con las bases fundamentales consignadas en los artículos 41 y 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con las demás disposiciones de la citada ley procesal reglamentaria, con las del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y con apoyo, además, en la doctrina contemporánea sobre los partidos políticos y el estado social y democrático de derecho, permite arribar a la conclusión de que las instancias impugnativas previstas en la normatividad interna de los partidos políticos, a favor de su membresía, deben agotarse previamente, por los militantes, como requisito de procedibilidad, para acudir a los procesos impugnativos fijados y regulados por la legislación electoral, ante las autoridades administrativas o jurisdiccionales, en defensa de los derechos político-electorales que se estimen conculcados por parte de los dirigentes u órganos de un partido político, siempre y cuando: 1. Los órganos partidistas encargados de su conocimiento y decisión estén establecidos, integrados e instalados con antelación a los hechos litigiosos; 2. Se garantice suficientemente la independencia e imparcialidad de sus integrantes, con medidas tales como: a) una duración amplia en el cargo, b) la irrevocabilidad de su nombramiento, durante el tiempo para el que fue dada, salvo casos de responsabilidad, c) la prohibición para desempeñar simultáneamente otro cargo incompatible en el partido; 3. Se respeten en el procedimiento establecido todas las formalidades esenciales del debido proceso legal, exigidas constitucionalmente, y 4. Que formal y materialmente resulten eficaces para restituir a los promoventes en el goce de sus derechos políticos transgredidos, de manera adecuada y oportuna, esto es, que el tiempo y el procedimiento necesarios para su tramitación y resolución no produzcan la consumación irreparable de las infracciones, haciendo nugatorios o mermando considerablemente tales derechos. De manera que, cuando falte alguno de estos requisitos o se presenten los inconvenientes a que su inexistencia da lugar, el justiciable queda eximido del gravamen procesal indicado, y tales instancias quedan en calidad de optativas, por lo que el afectado podrá ocurrir directamente ante las autoridades, per saltum, sin necesidad de acudir antes a las instancias partidistas, y en los casos que el peligro se produzca por la dilación de los trámites concretos o por la prolongación innecesaria de un procedimiento que esté en curso, el promovente podrá abandonar esa instancia interna y ocurrir a la jurisdicción, siempre y cuando en el caso en que se hayan promovido las instancias internas, antes de acudir a la jurisdicción estatal, el promovente acredite que se desistió de éstas, porque de otra forma se propiciaría el riesgo de que surgieran dos resoluciones contradictorias, al existir dos procedimientos pendientes de resolver respecto del mismo problema jurídico.
Lo anterior resulta de lo siguiente:
En el sistema electoral mexicano, los partidos políticos no tienen la calidad de simples asociaciones civiles, sino que están elevados constitucionalmente al rango de entidades de interés público, que por imperativo de la carta magna tienen incluido dentro de su objeto social el desempeño de las siguientes actividades: a) promover la participación del pueblo en la vida democrática, b) contribuir a la integración de la representación nacional, y c) hacer posible, como organizaciones de ciudadanos, el acceso de éstos al ejercicio del poder público, y para la realización de estos fines se les otorgan las prerrogativas de acceso a los medios de comunicación social, financiamiento público, exenciones fiscales, franquicias postales y telegráficas, etcétera; tienen participación en prácticamente todos los órganos que conforman a la autoridad electoral administrativa, e inclusive la ley secundaria les confiere el monopolio para la postulación de candidatos a los cargos de elección popular, todo lo cual los erige en protagonistas indispensables de los procesos electorales, y los dota de una posición importante y decisiva como operadores de las leyes de la materia, por conducto de sus dirigencias y órganos representativos, así como de un status de relevancia frente a los ciudadanos, incluyendo a los de su propia membresía.
Los ciudadanos que ingresan a un partido político, se encuentran pertrechados con los derechos fundamentales consignados en la Constitución y en las leyes, los que se incrementan y robustecen con los que adquieren dentro del partido, que se hacen constar en los estatutos y demás disposiciones internas, los que pueden ser infringidos en el seno de la organización, toda vez que el derecho de asociación política para formar un partido político o para afiliarse a alguno de los ya existentes, tiene por objeto que los ciudadanos, al unirse con otros, puedan potenciar y optimizar el resto de sus derechos políticos, tales como votar, ser votados, manifestar libremente sus ideas, hacer peticiones, obtener información, etcétera, y en esa medida, por la interacción que puede tener lugar al interior del partido político: entre distintos militantes, entre éstos y los órganos directivos, o entre diferentes órganos internos, es posible que tales derechos resulten violados, directamente o mediante la incorrecta interpretación o aplicación de los cánones estatutarios.
Los partidos políticos, por su propia naturaleza, requieren del establecimiento de un conjunto de medios de impugnación a favor de sus militantes, frente a los actos u omisiones de la dirigencia, en virtud de que, según se infiere de diversas disposiciones constitucionales, de su naturaleza y de la semejanza que su organización tiene con la del Estado de derecho, deben ser entidades regidas por los postulados democráticos, dentro de los cuales se incluye, como indispensable, conforme a lo establecido en el artículo 27, apartado 1, inciso g), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, la institución de medios efectivos y eficaces de defensa para los militantes, frente a las actuaciones u omisiones de los órganos directivos, que puedan ser violatorias, al interior del partido, de esos derechos fundamentales, tanto de los que los ciudadanos llevan consigo al momento de su afiliación, por ser titulares de ellos constitucional y legalmente, como de los obtenidos con el acto de asociación, consignados en la documentación y normatividad interna, surgida del pacto libre de todos sus integrantes, que les proporcionan, necesariamente, un status determinado en la organización.
La jurisdicción corresponde en exclusiva a los órganos del Estado idóneos para su ejercicio, y no puede delegarse a distintas entidades o personas, sino por una ley sustentada constitucionalmente. En efecto, la forma más completa de que dispone el Estado para respetar este postulado democrático, se da a través de la función jurisdiccional, que se confiere a órganos previamente establecidos, independientes, imparciales y especializados, que conocen y resuelven de manera imperativa los litigios que se presentan entre toda clase de personas de un Estado, en ejercicio del poder soberano proveniente del pueblo, poder que, por regla general, es una función exclusiva e irrenunciable del Estado, que no puede ni debe ser conferida o delegada a los particulares ni a otras entidades diferentes a los órganos del Estado idóneos para su ejercicio, por lo que los casos de excepción requieren de disposiciones claras, expresas y contundentes de una ley que tenga un apoyo constitucional.
Lo anterior conduce a determinar que la facultad inherente a los partidos políticos para establecer estatutariamente un conjunto de instancias internas para el conocimiento y resolución prima facie de los conflictos jurídicos que se susciten en su funcionamiento, no constituye ejercicio de la función jurisdiccional, sino de una actividad diferente, aunque cumpla fines equivalentes, pues los partidos políticos, conforme a lo antes dicho, no son órganos del Estado, pero tampoco simples asociaciones civiles, sino entidades de interés público, intermedias entre el Estado y los ciudadanos, y no existen disposiciones jurídicas que les deleguen la jurisdicción, por lo que no pueden ejercer dicha función. Sin embargo, para alcanzar la calidad de organizaciones democráticas, semejantes a la organización de un Estado democrático de derecho, estructura que deben adoptar por razones de congruencia con dicho Estado en el cual son actores fundamentales, así como en observancia al principio de legalidad que priva en el mismo, resulta indispensable que gocen de una atribución equivalente a la jurisdicción, sin desplazar ni sustituir a ésta, lo que se cumple con los medios de defensa de carácter autocompositivo, que deben establecer en sus estatutos, así como con la creación de los órganos internos encargados de su tramitación y resolución, ya que con estos instrumentos se puede conseguir, en principio, el objeto de la función jurisdiccional, consistente en remediar la violación de los derechos políticos de los militantes, y en su caso, restituirlos en el goce de éstos, sin necesidad de acudir de inmediato a los tribunales, pero sin que se excluya esta posibilidad como última instancia; por estos motivos se exige en la ley el establecimiento imperativo de medios de defensa en los estatutos de los partidos políticos, así como que estos mecanismos se apeguen a los mandamientos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a los de las leyes, lo que inclusive debe ser verificado por la máxima autoridad electoral administrativa, como requisito sine qua non para su entrada en vigencia, según lo previsto por los artículos 30 y 31, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, circunstancia que sitúa a los estatutos en un rango superior a la normatividad estatutaria interna de las demás asociaciones civiles y confiere una posición especial a las instancias partidistas, de mayor jerarquía respecto a otros medios autocompositivos que los particulares pacten en los actos jurídicos en que intervengan.
En consecuencia, estas instancias internas, a diferencia de otros instrumentos autocompositivos, como ya se dijo, se deben consignar en los estatutos partidistas, por imperativo directo de la ley, con el objeto de asegurar que los partidos políticos tengan el carácter de organizaciones democráticas que deben tener en congruencia con el Estado Democrático de Derecho, al ser actores fundamentales en el mismo, el cual se rige por el principio de legalidad, y a los militantes el goce pleno de sus derechos fundamentales al interior de la organización, lo que sólo puede llevar a que el agotamiento de estos medios internos de defensa están impuestos constitucional y legalmente como una carga procesal y un requisito de procedibilidad, necesario para ocurrir a la jurisdicción del Estado en defensa de los derechos político-electorales, pues la obligación impuesta a los partidos políticos de instrumentar medios de defensa internos para sus militantes, se traduce en la correlativa carga para los militantes de emplear tales instancias, antes de ocurrir a la jurisdicción del Estado, a fin de conseguir el objetivo de garantizar, al máximo posible, la capacidad auto-organizativa de los partidos políticos en ejercicio de la más amplia libertad, pero asegurar, al mismo tiempo, el respeto irrestricto a los derechos individuales de todos y cada uno de sus miembros, dejando a salvo la garantía esencial que representa para éstos la jurisdicción.
Sin embargo, las decisiones que se emitan en las instancias internas en comento no pueden tener el carácter de terminales, al no poder sustituir a la jurisdicción, que es parte del poder soberano del pueblo, confiado al Estado, pues si se aceptara la definitividad de las resoluciones de los órganos partidistas, esto conduciría a hacer nugatorio el derecho fundamental a la jurisdicción, previsto en el artículo 17 constitucional, en beneficio de algunas organizaciones de los partidos políticos o de los sectores del mismo que controlaran las decisiones a su interior, lo que conduce a ubicar las susodichas instancias internas de manera natural, como instancias previas, pero necesarias, dentro del sistema de medios de impugnación en materia electoral.
Las consideraciones precedentes encuentran armonía con la interpretación gramatical, pues aunque en el artículo 10, apartado 1, inciso d), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral se mencionen los medios previstos en las leyes federales o locales, esta expresión no determina la exigencia de que necesariamente se trate de medios creados y regulados directa y totalmente por tales leyes, sino sólo que los haya previsto, ante lo cual es admisible que el legislador disponga en la ley (prevea) la obligación de establecer la clase de medios de impugnación intrapartidista, aunque remita para su regulación a los estatutos de los partidos, y este supuesto se da con el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, porque en el artículo 27, apartado 1, inciso g), se exige que en los estatutos de los partidos políticos se incluyan los correspondientes procedimientos y medios de defensa, mientras que en los artículos 25 apartado 1 inciso d), y 38 apartado 1 inciso a), se dispone que los partidos deben observar los principios del estado democrático, dentro de los cuales está la función equivalente, en principio, a la jurisdicción, con lo que la interpretación gramatical resulta coincidente con la sistemática y funcional.
Todo lo expresado encuentra mayor justificación en las consideraciones amplias que se expresan a continuación.
El sistema de medios de impugnación en materia electoral establecido a nivel constitucional en el artículo 41, fracción IV, además de garantizar la constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones en materia electoral, incluye expresamente otra finalidad, consistente en proteger los derechos políticos de los ciudadanos, con lo cual se revela el interés directo de la Constitución por asegurar la protección completa, eficaz y efectiva de los mencionados derechos, por constituir un elemento sine qua non del Estado de derecho, que es indispensable para el desarrollo de la vida democrática en el país.
Los partidos políticos son entidades de interés público que intervienen corresponsablemente con las autoridades en la celebración y vigilancia de los procesos electorales y participan de manera relevante en todos los actos mediante los cuales los ciudadanos ejercen sus derechos político electorales, pues la Constitución General de la República, en su artículo 41, fracción II, además de conferirles expresa y directamente esa alta calidad de entidades de interés público, les encomienda las importantísimas funciones de: a) promover la participación del pueblo en la vida democrática, b) contribuir a la integración de la representación nacional, y c) hacer posible, como organizaciones de ciudadanos, el acceso de éstos al ejercicio del poder público.
La importante función que la ley fundamental encomienda a los partidos políticos, consistente en servir de catalizadores para que el pueblo, en ejercicio de su potestad soberana, escoja a sus representantes; actividad que, en principio, corresponde al Estado, justifica, a la vez, que se otorguen a los partidos políticos, un conjunto de prerrogativas destinadas a la consecución de los fines que constitucionalmente se les confieren, y en ese tenor, la fracción II del artículo 41 constitucional dispone que, la legislación secundaria deberá garantizar que los partidos políticos nacionales cuenten, de manera equitativa, con elementos para llevar a cabo sus actividades, entre los que se incluye el derecho a usar en forma permanente los medios de comunicación social, de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca las mismas, y el financiamiento público que debe prevalecer sobre el privado, y que se otorgará para sus actividades ordinarias permanentes, como para las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales; asimismo, se establece un rubro consistente en la reintegración de un porcentaje de los gastos anuales de los partidos políticos, por actividades relativas a la educación, capacitación, investigación socioeconómica y política, así como tareas editoriales. Por su parte, el artículo 41 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, además de las prerrogativas mencionadas, establece a favor de los partidos políticos un régimen fiscal especial, que comprende la exención de varios impuestos, así como el disfrute de las franquicias postales y telegráficas que sean necesarias para el cumplimiento de sus funciones
Además de las prerrogativas apuntadas, existen otras circunstancias previstas en el régimen constitucional y legal de los partidos políticos, que fortalecen su status.
El artículo 41, fracción III, de la ley fundamental ordena que los partidos políticos, en términos de la ley, participen en la integración del Instituto Federal Electoral, organismo público autónomo, cuya función consiste en la organización de las elecciones federales; de igual forma, el párrafo segundo de la fracción en cita dispone, que los representantes de los partidos políticos concurren, con voz pero sin voto, al Consejo General, órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral, previsión que se reitera en el artículo 74 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Así también, los artículos 102, apartado 1, y 113, apartado 1, del código citado, establecen, respectivamente, que los consejos locales y distritales del Instituto Federal Electoral se integraran, entre otros, por los representantes de los partidos políticos.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 175, apartado 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, corresponde de forma exclusiva a los partidos políticos nacionales el derecho de solicitar el registro de candidatos, con lo que esa ley secundaria les confiere un monopolio material en la postulación de candidatos, al prohibir que organizaciones o individuos distintos a éstos lo hagan, lo que se entrelaza indisolublemente con el derecho a votar, por los ciudadanos sólo podrán sufragar, con eficacia garantizada, por los candidatos postulados por algún partido político, y con el de ser votados, porque únicamente en el supuesto de que un partido los proponga ante la autoridad electoral, para contender a un cargo de elección popular, podrán asegurar que los votos emitidos a su favor se tomen en consideración en el resultado efectivo de los comicios.
La intervención de los ciudadanos, como afiliados, militantes, miembros u otras denominaciones, en la formación, organización, funcionamiento y permanencia de los partidos políticos, además de propender a la defensa de intereses comunes y buscar el acceso al poder, conforme a sus principios ideológicos y sus programas de acción y de gobierno, tiene la finalidad de optimizar y potenciar al máximo el ejercicio y aprovechamiento de sus derechos políticos fundamentales, como conjunto indisolublemente unido por vasos comunicantes, para lograr la máxima participación en los asuntos políticos del país, -especial pero no exclusivamente- en la organización y vigilancia de los procesos electorales, con el poder soberano de que son titulares originarios, así como a través del ejercicio pleno de sus derechos político electorales de elegir y ser elegidos en los comicios democráticos, sin escatimar ninguna de las partes de su amplio y rico contenido que, no se reduce a emitir libremente su voto el día de la jornada electoral o a que otros lo hagan en su favor, sino que van desde el derecho a participar en la postulación de candidatos, al respeto del sufragio emitido hasta el de ocupar el cargo para el que resulten electos, todo esto en las condiciones óptimas de libertad, es decir, con la conservación e incolumidad de los demás derechos humanos que permiten hacer realidad dicha situación, tales como los derechos de petición, de expresión y manifestación de las ideas, de reunión, a la información, etcétera, ya que éstos no se separan jamás de aquellos, y menos se ven sacrificados o disminuidos con la afiliación partidista, ni entran en estado de somnolencia o catalepsia al interior de los partidos, sino que la suma de fuerzas e inteligencias que la asociación representa, los dimensiona a su mayor potencia, y los dota de mayores garantías, dentro y fuera de la organización. Esta aspiración ciudadana obedece, inclusive, a la experiencia histórica de que los poderes gubernamentales pueden caer, frecuentemente, en la tentación de invadir el campo de los derechos humanos, dificultando su ejercicio y defensa individual.
Ahora bien, los partidos políticos, al igual que cualquiera otra entidad plural de cierta complejidad, requiere la sujeción a un conjunto de bases para su organización, estructura y funcionamiento, en las que se incluya la división de labores, funciones y responsabilidades, se creen órganos o funcionarios con poderes de decisión y ejecución que no tienen todos los miembros, se regulen las relaciones entre órganos distintos y entre éstos y los individuos. En ese sentido, son los dirigentes quienes ordinariamente realizan, a nombre del partido, el conjunto de prerrogativas que constitucionalmente se le otorgan, como disponer del financiamiento y las prerrogativas en radio y televisión, designar a los representantes partidistas ante los órganos del Instituto Federal Electoral, así como registrar a los candidatos ante la autoridad administrativa electoral competente, facultades que los dirigentes pueden utilizar indebidamente, en perjuicio de los militantes, causándoles afectación en sus derechos. En efecto, las relaciones entre los militantes entre sí o entre éstos y los dirigentes, naturalmente pueden constituirse en fuentes de conflictos y desencuentros, que no ofrezcan solución simple en la normatividad societaria, cuando ésta sea motivo de distintos criterios de interpretación o aplicación o adolezca de lagunas normativas, que lleven a la convicción de cada protagonista de tener la razón y de que la posición del otro es incorrecta y le afecta en sus derechos o funciones, a tal grado, que pueden surgir, y de hecho surgen, órganos susceptibles de violentar la voluntad mayoritaria o de transgredir las garantías existentes a favor de las minorías, al apartarse de las reglas vinculantes para todos, con interpretaciones sesgadas, o por medio de la intimidación, la amenaza o la violencia, que puedan propiciar la desvirtuación de los fines sociales, la frustración del propósito de realización plena de la mayor participación política posible de los asociados y la restricción de las demás libertades fundamentales, en que se cimienta dicha participación. Esto es, que se destruya la expectativa de los militantes, que en lugar de encontrar un refugio o trinchera para resistir y enfrentar a quienes puedan atropellar sus derechos fundamentales, sólo encuentran otro opresor.
El antídoto encontrado para resistir la posibilidad de esas conductas negativas, las legislaciones y la doctrina contemporáneas han establecido que la organización de los partidos político guarde congruencia con el Estado Social y Democrático de Derecho al ser actores fundamentales dentro del mismo, en el que se establece como principio rector el principio de legalidad, para sustentar que éstos se deben regir necesariamente por los postulados democráticos en su régimen interno.
La doctrina identifica y reconoce al Estado Social y Democrático de Derecho, como aquél sistema político en el cual concurren tres componentes inseparables, que interactúan simultánea y recíprocamente.
El primer postulado, relativo al Estado de Derecho, radica en la sujeción de los ciudadanos y de los poderes públicos, e inclusive de las entidades privadas, a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico; en éste se establece un sistema de libertades públicas y derechos fundamentales, y un conjunto de garantías para su respeto y consideración, se delimita así la organización y atribución de las competencias específicas en el ámbito del Estado, inclusive para la afectación de los derechos fundamentales, cuando esto es factible para evitar o reprimir ataques al orden público, al interés social o a los derechos de terceros.
El segundo postulado, se relaciona con las bases democráticas del Estado, se sustenta en el conjunto de normas constitucionales que reconocen al pueblo como titular originario y único de la soberanía nacional, la pluralidad política y la igualdad de oportunidades de los ciudadanos, para acceder a los cargos públicos o de representación popular, a través de la más amplia participación posible en las elecciones, sustentadas en instrumentos que garanticen la libertad real en la expresión y manifestación de la voluntad de los ciudadanos, en un ámbito de respeto a la totalidad de los derechos humanos, como marco indispensable para la autenticidad de los comicios.
Conforme al tercer postulado, referido al Estado social, se requiere la necesaria intervención prestacional de los poderes públicos en la satisfacción de necesidades, para hacer efectivas, en la realidad, ciertas libertades individuales y derechos sociales que habían quedado como catálogo de buenas intenciones, cuya consecución no sería factible de manera individual o colectiva, ante la existencia de conglomerados sociales compuestos de individuos aislados, que históricamente están desprotegidos o que, por sus circunstancias especiales, requieren que el Estado propicie las condiciones o establezca los programas necesarios para el ejercicio real y efectivo de sus libertades y derechos.
De esta manera, se puede extraer un primer grupo de elementos esenciales del Estado Social y Democrático de Derecho, que es el siguiente:
1. La existencia de una norma suprema, emanada de un poder constituyente, como representante de la soberanía del pueblo, donde se reconozcan los derechos fundamentales.
2. La consignación, en la Ley Fundamental, de que la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo.
3. La igualdad de oportunidades para acceder a los cargos públicos, a través de elecciones democráticas, libres y auténticas.
4. Un sistema integral, completo y eficaz de justicia constitucional, al que se encuentren vinculados los ciudadanos y los poderes públicos, que contribuya al aseguramiento de la libertad, la paz y el equilibrio social dentro del Estado, ejerciendo control, inclusive, sobre la normatividad ordinaria de cualquier clase y sobre su aplicación.
Por su parte, el artículo 25, apartado 1, inciso d), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establece que, los partidos políticos deben establecer en su declaración de principios la obligación de conducir sus actividades por medios pacíficos y por la vía democrática, en tanto que el artículo 38, apartado 1, inciso a) establecen como obligación de los partidos políticos ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado Democrático. Estos preceptos hacen indudable que conforme al orden jurídico mexicano, los partidos políticos deben de regirse por los principios y postulados del estado democrático.
La noción más aceptada del vocablo democracia en el lenguaje común es la original, que la refiere como el gobierno del pueblo, lo cual es acorde con su etimología (del griego demos, que significa pueblo, y kratos, fuerza, poder, autoridad), y con la definición que proporciona el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, Editorial Espasa, España, 2001, página 744; como: Doctrina política favorable a la intervención del pueblo en el gobierno o Predominio del pueblo en el gobierno político de un Estado; expresiones que si bien definen la finalidad que se pretende en un sistema democrático, no proporcionan los caracteres suficientes para identificar algo como democrático en los hechos, más aún, el tema es tan disperso y opinable, que la propia doctrina no ha logrado unificar una definición universal.
Bajo estas directrices se establecen y desarrollan los principios de la democracia, concepto que si bien, como ya se dijo, es insuficiente para establecer los caracteres mínimos para que algo pueda ser calificado de democrático, o como base para la elaboración de un concepto único de aceptación universal, sirve como elemento referencial del que debe estar impregnado cualquier elemento del estado democrático, es decir, cualquiera de estos elementos debe orientarse o dirigirse, directa o indirectamente, a propiciar y fortalecer la participación del pueblo en la conformación de la representación nacional.
Los elementos o requisitos mínimos que deben reunir los partidos políticos para ser considerados como democráticos, ya han sido objeto de estudio por parte de esta Sala Superior (Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano SUP-JDC-781/2002), así como en los conceptos generalmente aceptados en la doctrina, es decir, del análisis y comparación de los estudios doctrinales contemporáneos y uniformes, se toman aquellos aspectos respecto de los cuales existen más puntos de concordancia y tengan mayor aceptación, con el objeto de lograr una aproximación a los elementos que integran la democracia, estudio del que se desprenden los siguientes elementos:
1. El reconocimiento de derechos fundamentales de los afiliados, garantizados por órganos y procedimientos eficaces.
2. Contar con una asamblea u órgano equivalente, que represente la voluntad del mayor número posible de afiliados.
3. La existencia de procedimientos de elección, en condiciones de igualdad.
4. Adopción de la regla de mayoría.
5. Mecanismos de control del poder.
6. Procedimientos disciplinarios, con las garantías procesales.
7. La exigencia de una cultura cívica democrática.
El primer elemento, relativo a que al interior de los partidos se reconozcan los derechos fundamentales de los afiliados, y que se garanticen por órganos y procedimientos eficaces, tales derechos son esencialmente los mismos que tienen los ciudadanos, y que son oponibles frente al Estado y ante cualquiera otra entidad pública, descentralizada, o incluso los particulares, pues los partidos políticos constituyen una entidad de interés público en el estado del cual forman parte, por lo que las particularidades del todo, que es el estado social y democrático de derecho, se deben ver reflejados en las partes, que son los partidos políticos, adquiriendo sus particularidades propias, porque tales institutos políticos no se deben confundir tampoco con el Estado, sino que, en razón de la finalidad específica que la Constitución les encomienda, adquieren características propias y distintivas.
En efecto, el reconocimiento de los derechos fundamentales, como los de sufragio activo y pasivo, información, expresión, así como libre acceso y salida del partido, en el documento constitutivo o normativo de la asociación política es indispensable, para permitir la mayor participación posible en condiciones de igualdad, pero esto lleva, a la vez, a la necesidad insoslayable de instituir órganos y procedimientos eficaces que garanticen internamente el ejercicio de esos derechos. Es más, aunque los estatutos de un partido no incluyeran expresamente esos derechos fundamentales, la organización partidista está obligada a respetarlos por imperativo constitucional, pues dentro de los partidos políticos continúa prevaleciendo el régimen de garantías previsto en la Constitución a favor del individuo, esto es, el sistema jurídico que rige a los partidos políticos hacia su interior, no se limita a sus estatutos y demás normas que crean, sino que se conforma por el régimen jurídico nacional, en lo que resulte aplicable, más su reglamentación interior.
Los órganos garantes deben ser especializados, previamente establecidos, y con medidas que garanticen su independencia e imparcialidad, tales como que sus integrantes tengan una mayor duración en el cargo que la de los órganos directivos, a fin de que su actuación no sea objeto de dirección por parte de los éstos órganos que detentan el poder hacia el interior del partido, irrevocabilidad de su nombramiento, salvo casos de responsabilidad, y prohibición para desempeñar otro cargo incompatible en el partido, de manera simultánea, requisitos que van encaminados a obtener la imparcialidad en sus resoluciones
En tanto que, por su parte, los procedimientos para garantizar el respeto a los derechos de los afiliados, como cualquier sistema procesal que garantice la defensa adecuada, deben asegurar:
a) Libre acceso al procedimiento, que se concreta en la posibilidad de poner en marcha los mecanismos internos de solución de conflictos jurídicos, que desemboque en una decisión de los órganos competentes sobre las pretensiones deducidas.
b) Articulación del proceso debido, con especial relevancia al derecho de defensa, en igualdad de condiciones, gozando de la libertad de aportar todas aquellas pruebas que fueran oportunas, admisibles y posibles dentro de los plazos electorales, cuando la impugnación tenga que ver con éstos, así como de hacer valer alegatos. De ser posible, debe establecerse la figura del defensor de los derechos de la membresía.
c) Obtención de una resolución debidamente fundada y motivada, que en el caso de imposición de sanciones, deberá observar todos los principios del derecho sancionatorio, como por ejemplo los de tipificación y proporcionalidad.
d) Ejecución de las resoluciones firmes, previendo la adopción de las medidas oportunas para la restitución plena de los derechos, en ejecución pronta, completa y oportuna de la resolución.
El elemento que exige a los partidos contar con una asamblea u órgano equivalente, lleva implícita la idea de que ésta represente la voluntad del mayor número posible de afiliados, como principal centro donde se tomen las decisiones de mayor importancia, Tales como aprobación de estatutos, su modificación, cambio de programa o principios, remoción de los dirigentes de alta dirección, etc. Este elemento tiene fundamento en la participación que debe darse en toda democracia, en virtud de que, como se señaló, representa el ejercicio de la voluntad de todos los miembros del grupo o, cuando menos, de una gran parte de ellos. Una democracia debe garantizar que todos sus miembros tengan oportunidad de participar, en un grado razonable, en la toma de decisiones, directa o indirectamente, y que, por tanto, éstas se tomen bajo un esquema “de abajo hacia arriba”, que se traduce esencialmente en que, por regla general, las decisiones del partido se adopten tomando en consideración, en primer lugar y principalmente, a las bases del mismo, a efecto de que se asegure la mayor participación posible de éstas.
Lo referente a la existencia de procedimientos de elección de los órganos directivos principales, con garantía de las condiciones de igualdad, tiene por objeto asegurar la mayor participación a los afiliados, ya sea a través del voto universal y directo, o en la decisión de designación de delegados a las asambleas o convenciones electoras.
La adopción de la regla de mayoría, debe constituir un criterio básico para la toma de decisiones dentro del partido, para dotarlas de una legitimidad vinculante, sin que se exijan para la aprobación mayorías muy elevadas, ya que esto podría llevar al partido a la inmovilidad, aunque es indispensable establecer ciertas reglas de respeto a las posiciones minoritarias, para que la mayoría no se convierta en una dictadura frente a la minoría y se acojan al interior del partido todas las corrientes que lo conforman en la medida de su representatividad.
Los mecanismos de control del poder, tales como la renovación en periodos razonables de los órganos directivos, la posibilidad de su revocación, y la incompatibilidad de cargos, que impida la ocupación simultánea de dos o más cargos por una sola persona. El primero tiende a garantizar la mayor participación real de la militancia, pues si sólo se le diera a ésta la oportunidad de elegir a sus dirigentes en la asamblea constitutiva, o de pronunciarse al respecto a su ingreso a la organización, o si los periodos de renovación de cuadros dirigentes fueran muy largos, se desnaturalizaría la esencia misma de la democracia; con la posibilidad de revocación, se trata de evitar que los dirigentes se aíslen de la voluntad y de las aspiraciones de las bases en el ejercicio de sus funciones y, con la incompatibilidad de cargos, se pretende evitar la concentración de poderes en una sola persona o en grupos reducidos, en perjuicio de la participación de los demás y de la eficacia en el desempeño de cada función.
El elemento concerniente a procedimientos disciplinarios, con las garantías procesales necesarias, como sería un procedimiento previo, derecho de audiencia, derecho de defensa, tipificación, sanciones proporcionales, motivación de la resolución respectiva, y competencia de los órganos sancionadores, tiene su razón de ser en que la disciplina en un partido es importante, en cuanto tiende a determinar una regla de conducta conforme al interés colectivo o razón de ser del grupo, además de que la indisciplina de unos puede redundar en conculcación de los derechos de otros militantes, por lo que es indispensable un régimen sancionatorio.
Finalmente, la exigencia de una cultura cívica democrática al interior del partido, como lo sostiene José Ignacio Navarro Méndez, en su obra Partidos políticos y “democracia interna”, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1999, persigue como finalidad sensibilizar a la membresía de la importancia que su participación tiene para el funcionamiento del sistema democrático en su conjunto, creando un ambiente en donde el sujeto se sienta partícipe en la formación de la voluntad de su partido y, por ende, trasladable a ámbitos externos pero, a la vez, aprenda a respetar los derechos de los demás, aunque también implica la organización de campañas de educación cívica permanente al exterior, es decir, dirigida a la población no militante, como contribución al fortalecimiento de la mayor democracia posible.
Como quedó enunciado, en la ley secundaria se establece, de manera expresa, la obligación de que los partidos políticos se conduzcan conforme a los principios del Estado democrático, para la consecución de los fines que constitucionalmente tienen encomendados.
El artículo 38, apartado 1, inciso a), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que establece las obligaciones de los partidos políticos, destaca, de manera rotunda e indiscutible, con una expresión de gran sentido y enorme contenido, que los partidos deben ceñir sus actividades, dentro de la legalidad y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos, incluyendo tanto a los ciudadanos del exterior del partido, como a los que forman su militancia, como se desarrollará más adelante.
El artículo 25, apartado 1, incisos a) y d), dispone que la declaración de principios que deben formular los partidos políticos tiene que contener la obligación de observar la Constitución y respetar las leyes e instituciones que de ella emanen, así como conducir sus actividades por la vía democrática, lo que fortalece la situación anterior.
El artículo 26, inciso c), del ordenamiento citado establece que el programa de acción del partido determinará las medidas para formar ideológica y políticamente a sus afiliados, infundiendo en ellos el respeto al adversario y sus derechos en la lucha política, con lo que recoge el elemento relativo a la exigencia de una cultura cívica democrática.
El artículo 27 prevé como elementos mínimos que deben contener los estatutos, y que caracterizan la democracia interna de los partidos políticos, los siguientes:
a) El procedimiento para la afiliación individual, libre y pacífica de sus miembros, así como sus derechos y obligaciones, entre los que no deben faltar los de participar, personalmente o por medio de delegados, en asambleas y convenciones, y el poder ser integrantes de los órganos directivos. Este enunciado está claramente relacionado con el primer elemento de los siete mencionados al final del estudio doctrinal correspondiente, relativo al reconocimiento de derechos fundamentales de los afiliados, y a su garantía por órganos y procedimientos eficaces, para comprender el libre acceso al partido político y salida del mismo, pues la ley garantiza este derecho, en principio, con la exigencia de que se establezcan procedimientos para la afiliación, que debe ser individual y no corporativa, libre y pacífica, así como lo que llama el estatuto del afiliado, en el que destaca la ley fundamental, el de máxima participación posible, de manera personal o por medio de delegados, en asambleas y convenciones, así como el de poder integrar los órganos directivos.
b) Los mecanismos democráticos para la integración y renovación de los órganos directivos, así como las funciones, facultades y obligaciones de los mismos, además que entre sus órganos deberá contar, cuando menos, con una asamblea nacional, como principal órgano de decisión del partido político, un comité nacional y su equivalente en las entidades federativas, y un órgano encargado de su administración. La primera parte coincide con la exigencia de contar con procedimientos de elección, en condiciones de igualdad, así como con la de tener la renovación periódica de los órganos directivos, como mecanismo de control de poder. La segunda parte satisface el requisito del Estado de derecho, trasladado a los partidos políticos, de que exista un régimen de competencias específicas, que delimite la organización y atribuciones al interior de la institución, y en la tercera parte se tiende a garantizar el principio fundamental de la mayor participación posible de los militantes en la toma de decisiones importantes, de abajo hacia arriba, así como el de colegialidad amplia de los órganos directivos según su importancia, para lo cual se estima indispensable contar con una asamblea nacional, como órgano principal de decisiones en el partido, y órganos equivalentes en las entidades federativas, sin perjuicio de los órganos ejecutivos.
c) Las normas para la postulación democrática de sus candidatos. Se reitera el principio de la máxima participación de la militancia, no sólo en la formación de los órganos del partido, sino en la elección de los candidatos que el mismo postule para contender en las elecciones populares, a fin de dar cumplimiento a una de sus finalidades constitucionales: hacer posible, como organizaciones de ciudadanos, el acceso de éstos al ejercicio del poder público.
d) Las sanciones aplicables a los miembros que infrinjan sus disposiciones internas, y los correspondientes medios y procedimientos de defensa, con lo cual se acoge un régimen disciplinario que sancione aquellas conductas de unos militantes que vulneren derechos de otros. La exigencia de contar con medios y procedimientos de defensa al interior del partido no se limita a los mecanismos necesarios para enfrentar las sanciones que se imponen en dicho régimen administrativo sancionador sino, en general, a todos los medios que sean conducentes para la defensa del cúmulo de derechos fundamentales y del estatuto del asociado porque, de lo contrario, faltaría una parte esencial del estado democrático, cuyos principios deben necesariamente estar presentes en la estructura y funcionamiento del partido, por imperativo del artículo 38 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, lo cual será motivo de mayor desarrollo.
Finalmente, el artículo 36, apartado 1, inciso c), de la legislación citada prescribe que los partidos políticos nacionales disfrutarán de las prerrogativas y recibirán financiamiento público para garantizar que promuevan la participación del pueblo en la vida democrática, que por su propia expresión resaltada se identifica con el elemento que exige a los partidos la oportunidad real y efectiva de que sus militantes participen en la toma de decisiones.
La exigencia legal de que los partidos se conduzcan con apego a los principios democráticos esbozados, encuentra respaldo en la interpretación sistemática y funcional de los artículos 39, 40 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El artículo 39 constitucional otorga al pueblo la titularidad esencial y originaria de la soberanía nacional; en tanto que el artículo 41 establece que el pueblo ejerce su soberanía a través de los Poderes Estatales. El mismo precepto de la Ley Fundamental atribuye a los partidos políticos el carácter de entidades de interés público, y prevé como sus finalidades: a) promover la participación del pueblo en la vida democrática, b) contribuir a la integración de la representación nacional, y c) hacer posible, como organizaciones de ciudadanos, el acceso de éstos al ejercicio del poder público.
Respecto de la primera finalidad, su cumplimiento involucra necesariamente que el desarrollo de una vida democrática interna se convierta en el medio a través del cual los ciudadanos que participan en ella actualicen, en el ámbito del Estado, las prácticas fundamentales de un sistema democrático. Sólo de este modo es posible contribuir a que el pueblo ejerza, de manera efectiva, su derecho de participación política, pues el simple sentido común hace patente que quienes practican cotidianamente con acciones antidemocráticas no están en aptitud de promover la participación democrática en los demás, ya que la mayor fuerza de la educación es la del ejemplo.
En cuanto a la segunda, relativa a que los partidos políticos contribuyan a la integración de la representación nacional, su satisfacción exige que, en tanto que dichos entes constituyen puntos nodales de la relación entre los ciudadanos y el gobierno, se transformen en un medio de concreción de la voluntad popular, que los identifique como conductos comunicantes que, siguiendo el esquema propio de una república democrática, reflejen la voluntad de sus miembros, como lo dispone el texto constitucional.
Por último, a efecto de que los partidos funcionen como vehículo que haga posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público, deben, indefectiblemente, desarrollarse con apego a los principios democráticos, pues de no hacerlo cancelarían dicha posibilidad, la cual lleva implícita la condición de que todos los ciudadanos, y no unos cuantos, puedan participar en tal ejercicio en condiciones de igualdad.
Por otra parte, la afiliación de los ciudadanos a los partidos políticos tiene la finalidad de optimizar y potenciar los derechos políticos establecidos en el artículo 35 constitucional, en especial el de ser votado y el de participación en la vida democrática del país.
En efecto, los partidos políticos son entes que aglutinan a los ciudadanos que cuentan con una ideología política similar, la que se busca pueda permear o trascender a la representación nacional, y mientras mayor sea el número de afiliados, mayores serán las probabilidades de que se logre tal fin, al representar una parte cada vez más significativa del pueblo, quien, finalmente, será el encargado de elegir a sus representantes.
Conforme a lo expuesto, es posible concluir que para garantizar la misión conferida por la Constitución a los partidos, de que en la integración de los órganos del Estado se materialice la voluntad soberana de los ciudadanos, y no únicamente la de un grupo reducido de sus miembros, es indispensable que los partidos políticos sean democráticos, pues sólo de esta forma pueden trascender la voluntad de las bases a las acciones del partido para el desarrollo de las finalidades ya precisadas, por lo que debe entenderse tal exigencia como un imperativo implícito, sujeto a regulación y desarrollo en la ley secundaria, e incluso en los estatutos de los partidos.
Además, hay que resaltar que si el texto constitucional otorga capital importancia a los partidos políticos en la conformación del poder público, función cuya promoción originaria corresponde al Estado, se impone que las cualidades democráticas de éste encuentren eco en dichas entidades políticas, pues lo lógico y natural es que las peculiaridades que se pretende conseguir en la configuración del Estado democrático, se vean reflejadas, mutatis mutandis, en las organizaciones que están presentes como instrumentos primordiales para la realización de esos cometidos.
En otras palabras, si los partidos son componentes esenciales del sistema político mexicano, deben tener características similares al Estado democrático, el cual los comprende de manera total, porque de otro modo no serían compatibles y, consecuentemente, no podrían coexistir.
De este modo, si el artículo 40 de la Carta Magna establece que la forma del Estado Mexicano, por voluntad de pueblo, es el de una República democrática, es indudable que los partidos políticos, como medios para su conformación, también sean democráticos.
Otro de los elementos que respalda el imperativo de que los partidos se desarrollen en forma democrática deriva de la interpretación de las disposiciones contenidas en los ordenamientos internacionales a los que México se ha sujetado de conformidad con la Constitución.
En efecto, en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículos 19, 21, 22 y 25), aprobado por la honorable Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, el día dieciocho del mes de diciembre del año de mil novecientos ochenta, y publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de mayo de mil novecientos ochenta y uno, y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículos 13, 15, 16 y 23), aprobada por la honorable Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, el día dieciocho del mes de diciembre del año de mil novecientos ochenta, según decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el día nueve de enero de mil novecientos ochenta y uno, entre todos los derechos fundamentales distinguen los de libertad de expresión, asociación, información, reunión, participación, en todos los órdenes, y entre estos la participación política, con los derechos de asociación política y de voto activo y pasivo en libertad, etc.
Asimismo tutelan estos derechos con la garantía de acceso a la jurisdicción, en los artículos 2 y 14 del primer instrumento, y 25 de la Convención, conforme a los cuales toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el pacto sean violados, tendrán derecho a interponer un recurso efectivo, provenga la violación de particulares o autoridades, y a que la autoridad competente dicte una resolución en ese recurso, “y a desarrollar las posibilidades de recurso judicial”, con respeto a la garantía de audiencia ante un tribunal competente, independiente e imparcial, o como se dice en la Convención: “1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que le ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 2. Los Estados partes se comprometen: a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”; y en el artículo 8 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, Adoptada y proclamada por la Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas 217 A (III), del 10 de diciembre de 1948, se prevé: “Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la constitución o por la ley”. Cabe anticipar que en los instrumentos normativos internacionales no se contempla la posibilidad de hacer excepciones al derecho a la jurisdicción o de acceso a la justicia, por ningún motivo.
Por lo dicho, se concluye que la legislación nacional contiene la exigencia, constitucional y legal, de que los partidos políticos rijan sus actividades por un sistema de democracia interna, por lo cual se deben orientar por los principios del Estado democrático, toda vez que el ordenamiento constitucional les confiere un papel preponderante dentro del Estado democrático de derecho, por lo que deben ser congruentes con su naturaleza y respetar el principio de legalidad contenido a nivel constitucional, y que, por todo lo anterior, tendrían que exigírseles los elementos indispensables del citado Estado democrático de derecho, donde está colocada la jurisdicción.
Sin embargo, conforme a lo dispuesto por el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la jurisdicción es una potestad exclusiva del Estado, que se desempeña en ejercicio de la soberanía delegada en él por el pueblo, por lo cual, como los partidos políticos no son entidades estatales que comparten el ejercicio de la soberanía, ni estados independientes, entonces no se les puede conferir el ejercicio de la jurisdicción, pues ésta sólo puede ser delegada o conferida a órganos distintos al Estado por excepciones contenidas en disposiciones legales claras, expresas y contundentes de una ley que tenga apoyo constitucional. Lo anterior es así, porque el ordenamiento constitucional establece para la jurisdicción una serie de requisitos y garantías, tanto en los procedimientos, como en los órganos encargados de impartir justicia, cuyo objeto es que la función jurisdiccional cumpla su finalidad de resolver las controversias de cualquier tipo que se presenten dentro de la vida en sociedad, de una manera real y efectiva, que dirima eficazmente el conflicto que se presenta. Ahora, el medio que la Constitución consigna para garantizar la solución de controversias, es imponiendo al Estado la obligación de resolverlas, cumpliendo con todos y cada uno de los requisitos que ella establece, a través del establecimiento de un poder imparcial distinto a aquellos entre los cuales ordinariamente pueden surgir las controversias (particulares y poder ejecutivo y legislativo). De ahí la reticencia constitucional para delegar la función jurisdiccional en órganos distintos del poder judicial, porque el órgano del estado al cual se le confiere deja de tener el control sobre esto y la jurisdicción pasa a entes que actúan de forma independiente respecto al Estado, quien no puede vigilar de manera directa que estas se cumplan.
La solución armónica para dicha situación se encuentra en considerar que los partidos están dotados de una función que, sin constituir propiamente la jurisdicción, es una institución jurídica equivalente, que cumple las funciones de aquélla, en la medida de lo posible, sin desplazarla o sustituirla.
Esta función consiste, precisamente, en el establecimiento de órganos internos independientes y suficientemente capacitados para conocer y resolver, al interior de un partido político, los conflictos mencionados, mediante procedimientos en que se cumplan las formalidades esenciales y se respeten todas las garantías del debido proceso legal a los contendientes, en donde se pueda determinar a quién le asiste la razón, de acuerdo con la normatividad estatutaria interna, y se encuentren en aptitud de restituir, adecuada, oportuna y totalmente los derechos infringidos, e imponga la carga a las partes en sus litigios internos de ocurrir, prima facie, a esos procedimientos, englobándolos en la operancia del principio de definitividad establecido en el artículo 10, apartado 1, inciso d), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, respecto a la procedencia de los instrumentos contemplados en el sistema de medios de impugnación en materia electoral; esto es, que sólo se pueda ocurrir a la jurisdicción del Estado, en los siguientes supuestos: a) después de haberse agotado estas instancias internas para la superación del conflicto; b) cuando las mismas no existan; c) cuando las existentes no estén encomendadas a órganos capacitados e independientes o no estén previstos los elementos del debido proceso legal, o no permitan la satisfacción completa, total y oportuna de las pretensiones jurídicamente tuteladas de las partes. Por ende, cuando las instancias internas respeten todas las garantías del justiciable, se deben agotar antes de ocurrir a los tribunales, pero cuando no lo hagan se puede acudir a la jurisdicción, per saltum.
En el caso de que se haya acudido, en primer término a las instancias partidistas, pero con posterioridad se decida abandonarlo para acudir, per saltum, a la jurisdicción estatal, virtud a una circunstancia superveniente generadora de una situación que, en opinión del promovente, tenga como consecuencia que con el medio interno no se pueda lograr la satisfacción completa, total y oportuna de las pretensiones jurídicamente tuteladas de las partes, esté deberá presentar previamente ante el órgano partidista correspondiente, un escrito mediante el cual se desista del medio de defensa partidista, por haber decidido ocurrir a las autoridades jurisdiccionales del Estado, a través de los medios de impugnación legales correspondientes, debiendo invocar las circunstancias y motivos por los cuales considera que el recurso intrapartidista ya no es eficaz para la protección de sus derechos y por el contrario, propicia la extinción de los mismos, situación que será objeto de estudio por parte del órgano jurisdiccional, a fin de verificar si la razón aducida, efectivamente conduce a la extinción del derecho, toda vez que en caso contrario no se justifica el salto a la jurisdicción. El desistimiento del medio de defensa interno deberá acreditarse al momento de presentar la demanda en el medio jurisdiccional de que se trate, al estar relacionado con el presupuesto procesal de la conexidad, por lo cual si el actor no acredita esa situación, ni siquiera en el plazo que se dé en una prevención para satisfacer ese requisito, el órgano jurisdiccional quedará en condiciones de desechar el medio de impugnación por notoriamente improcedente.
Lo anterior se sostiene toda vez que conforme al artículo 41, base III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la certeza constituye un principio rector de las elecciones, por lo que cualquier interpretación de la ley debe hacerse observando este principio, y rechazar aquella que traiga como consecuencia contrariarlo.
Una de las finalidades del llamado principio de definitividad, consistente en agotar las instancias previas antes de acudir a los medios de defensa establecidos en determinada ley, consiste en evitar la emisión de resoluciones contradictorias posibilidad que surge cuando dos procesos distintos se encuentran en curso, y ambos se refieren a un mismo litigio; por esto, cuando existen dos medios de defensa, uno interno y otro jurisdiccional, y ambos proceden para impugnar el mismo acto, deben promoverse y agotarse sucesivamente y no simultáneamente, para evitar el riesgo enunciado. En consecuencia, cuando se considere que un medio de defensa intrapartidista no resulta suficiente para la restitución cabal del derecho político-electoral violado por alguna causa superveniente, que se originó con posterioridad a su promoción, y que la protección a dicho derecho sólo se puede conseguir al acceder a la jurisdicción estatal, debe exigirse el desistimiento del medio interno, porque de otra manera existiría la posibilidad de la existencia de resoluciones contradictorias, una dictada en el medio interno y otra en el medio jurisdiccional, con lo cual, lejos de resolver la controversia, que constituye la finalidad de todo litigio, se generarían otros conflictos, pero ahora para determinar cuál de las resoluciones emitidas debe prevalecer.
Entre las garantías y requisitos que los medios de defensa internos deben respetar y observar, se encuentran las siguientes:
1. Los órganos partidistas encargados de su conocimiento y decisión deben estar establecidos, integrados e instalados con antelación a los hechos litigiosos.
2. Se debe garantizar suficientemente la independencia e imparcialidad de sus integrantes, con medidas tales como: a) una duración amplia en el cargo, b) la irrevocabilidad de su nombramiento, durante el tiempo para el que fue dada, salvo casos de responsabilidad, c) la prohibición para desempeñar simultáneamente otro cargo incompatible en el partido.
3. Se deben respetar en el procedimiento establecido todas las formalidades esenciales del debido proceso legal, exigidas constitucionalmente.
4. Deben resultar formal y materialmente eficaces para restituir a los promoventes en el goce de sus derechos políticos transgredidos, de manera adecuada y oportuna, esto es, que el tiempo y el procedimiento necesarios para su tramitación y resolución no produzcan la consumación irreparable de las infracciones, haciendo nugatorios o mermando considerablemente tales derechos.
Estos requisitos tienen su razón de ser en las garantías que son exigidas en los artículos 14, 16 y 17 constitucionales, relativas a tribunales previamente establecidos, debido proceso legal, fundamentación en leyes previas al acto y motivación, autoridad competente, impartición de justicia pronta, completa e imparcial. Ahora bien, si ha quedado establecido que los partidos políticos deben ejercer una función equivalente a la jurisdicción, como exigencia democrática, la cual se cumple estableciendo en sus estatutos los medios de defensa internos, en consecuencia, cabe aplicarles también las mismas exigencias necesarias para el óptimo ejercicio de esa función establecidas a nivel constitucional, porque sólo de esta forma se podría considerar que la función que se realiza al interior del partido guarda semejanza con la jurisdicción, y puede exigirse como presupuesto para acceder a aquélla, pues al faltarle alguno de esos requisitos se estaría realizando una actividad distinta a la jurisdicción. Los requisitos mencionados no serían necesarios cuando la reglamentación interna establezca una instancia conciliatoria, pues en todo caso, será optativo para el militante acudir a tal vía, y en caso de que opte por ésta, no correrá el plazo respectivo que cuenta para impugnar el acto afectatorio de sus derechos.
Como se advierte, de este modo el partido político está pertrechado con atribuciones suficientes para llevar a cabo una función equivalente a la jurisdicción, y satisfacer así las exigencias del Estado democrático, es decir, del partido democrático en su vida interna, que bien organizada y ejercida se encuentra en aptitud de resolver satisfactoria y adecuadamente la generalidad de los conflictos internos mediante un proceso autocompositivo, sin necesidad de que sus militantes se vean en la necesidad de ocurrir a los órganos jurisdiccionales del Estado, pero a la vez, la función jurisdiccional se mantiene abierta e incólume para los casos en que subsista el conflicto después de agotadas las instancias partidistas, en que éstas no existan o en que sean claramente insuficientes.
Con la solución planteada se deja a salvo, totalmente, a la jurisdicción, como garantía plena del goce de los derechos fundamentales de los gobernados, independientemente de los actos o hechos jurídicos de donde provenga su conculcación, y de los sujetos vinculados a esos hechos o actos; se les refuerza la cobertura necesaria a los partidos políticos, para que puedan realizar óptimamente los fines a que los destinan las disposiciones constitucionales, y se le reconoce y respeta la máxima capacidad auto-organizativa posible, dentro de la organización de un Estado democrático, sin menoscabo de la soberanía nacional, dejando al poder de su propia organización la posibilidad de evitar al máximo que los conflictos jurídicos internos tengan que llegar a los tribunales jurisdiccionales y, con esto, que un Estado que tuviera vocación intervencionista pueda pretender el empleo de la jurisdicción como instrumento, indebidamente, para fines distintos a su cometido, esto es, se facilita que la propia acción democrática de los partidos les proporcione un blindaje frente a la posible arbitrariedad del Estado.
El sistema descrito encuentra cabal sustento en la legislación mexicana, a través de su interpretación jurídica: gramatical, sistemática y funcional en su conjunto.
La interpretación gramatical, deriva de los artículos 25 y 27 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, los cuales exigen a los partidos políticos la obligación de observar la Constitución y de respetar las leyes e instituciones que de ella emanen, de conducir sus actividades por la vía democrática, la de establecer en sus estatutos los procedimientos para la afiliación individual, libre y pacífica de sus miembros, así como sus derechos y obligaciones, enfatizando en los derechos, el de participar personalmente o por medio de delegados en asambleas y convenciones, y el de poder ser integrante de los órganos directivos; los procedimientos democráticos para la integración y renovación de los órganos directivos, así como las funciones, facultades y obligaciones de los mismos; las normas para la postulación democrática de los candidatos y las sanciones aplicables a los miembros que infrinjan sus disposiciones internas, y los correspondientes medios y procedimientos de defensa.
Asimismo, en los artículos 30 y 31 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales se prevé la facultad del Consejo General del Instituto Federal Electoral, para examinar los documentos de la organización solicitante del registro como partido político, a fin de verificar que cumplan con los requisitos exigidos constitucional y legalmente, para poder acceder al registro, como requisito sine qua non para su entrada en vigencia, y conforme al artículo 38, apartado 1, inciso l), los partidos políticos están obligados a comunicar al Instituto Federal Electoral cualquier modificación a su declaración de principios, programa de acción o estatutos, debiendo destacarse que las modificaciones no surtirán efectos hasta que el Consejo General del Instituto declare la procedencia constitucional y legal de las mismas, con lo que los documentos básicos de un partido, entre ellos los estatutos, están dotados de una fuerza jurídica mayor que las simples normas societarias de otras organizaciones, al entrar en vigor como resultado de la revisión de la autoridad electoral para verificar previamente a su entrada en vigor su constitucionalidad y legalidad, lo que viene a ser un elemento esencial en la conformación de la normatividad interna del partido.
El Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral se encuentra regido por el principio de definitividad, según puede constatarse con lo dispuesto en el artículo 10, apartado 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, con lo que se hace patente que el sistema de medios regulados por este ordenamiento sólo entra en funciones cuando otros instrumentos que puedan cumplir su cometido no consigan la solución del conflicto, y aunque se ha sostenido que la alusión está referida a los medios de impugnación previstos por las leyes, esta dificultad queda superada, porque el dispositivo en comento no exige la creación y regulación directa en una ley de dichos medios de defensa previos, por lo que admite la interpretación de que también se refiere a los recursos que estuvieran previstos indirectamente por una ley, esto es, que las leyes federales o locales hagan mención a ellos, aunque su establecimiento en concreto se delegue en otros entes, como sería el caso de los medios de defensa que los partidos políticos deben establecer en sus estatutos, y, en esta forma, quedarían comprendidas las instancias internas partidistas, en tanto que no son producto del simple acuerdo de los integrantes del partido, sino que provienen de una obligación impuesta directamente por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, es decir, están previstos indirectamente por esta ley. En igual sentido se podría interpretar el artículo 80, apartado 2, relativo al tema, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, que establece el principio de definitividad de manera específica para el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.
La interpretación sistemática conduce a vincular todas las disposiciones precedentes a un solo cuerpo y unidad, y esto muestra la existencia de un conjunto de disposiciones ordenadas y relacionadas, con las que se prevé, desde la ley, la exigencia de establecer medios de defensa al interior de los partidos, que sean acordes con la Constitución y con la normatividad legislativa restante, a grado tal, que si faltan esos medios de defensa o los establecidos se oponen, por ejemplo, al debido proceso legal, enfrentando así a la lex superior, la autoridad electoral debe rechazarlos y no permitir que entren en vigor, esto es, no declarar su constitucionalidad o legalidad; y estas disposiciones legales se completan, por imperativo de la propia ley, con las que se consignen válidamente en los estatutos, conformando así el sistema completo.
En consecuencia, si por imperativo legal los partidos políticos deben establecer en sus estatutos los medios y procedimientos de defensa a favor de los afiliados, esta disposición debe producir algún efecto jurídico en el sistema establecido en la legislación para la protección de los derechos político-electorales, pues sólo de esta forma la norma imperativa podría considerarse como parte de un sistema completo, coherente y claro, producto de un legislador racional, y conforme al cual todos los preceptos establecidos en la ley deben tener una finalidad jurídica. Por tanto, si por un lado exige que los estatutos de los partidos políticos establezcan los medios y procedimientos de defensa a favor de sus miembros, y por otro que para acceder a los medios de impugnación en materia electoral, se deben agotar las instancias previas, debe entenderse que los primeros forman parte de las segundas, aunque no estén enunciadas expresamente en una ley, pues como ya se dijo, existe una enunciación indirecta que es suficiente para considerar que, si bien no forma parte, propiamente, de la jurisdicción, ejerce una función equivalente, que los partidos políticos deben contener en sus estatutos para cumplir con la exigencia constitucional y legal de regirse por los principios democráticos.
La interpretación funcional surge de tomar en cuenta la naturaleza jurídica de los partidos políticos, sus altos fines constitucionales y la necesidad de tenerlos como entidades dotadas de la máxima capacidad auto-organizativa posible, respecto del Estado, aunque sin romper los principios fundamentales de éste, relacionándolos con que la legislación está dada para que se aplique y consiga sus finalidades, de modo que si no les diera a las instancias impugnativas internas el carácter propuesto, se minimizaría al extremo su cometido en lugar de potenciar su alcance.
En efecto, ya se ha precisado que el partido político debe contar con los elementos equivalentes de un estado democrático, en razón de que sólo de esta forma puede cumplir con su finalidad de llevar la voluntad de sus integrantes a la representación nacional, y en razón de que al pertenecer a un estado que es democrático y que los contiene y ser el medio por el cual se constituye, esta relación de interdependencia exige a los partidos políticos ser democráticos para que el estado finalmente pueda serlo. En este orden de ideas, debe propiciarse que los partidos políticos resuelvan sus problemas internos mediante mecanismos propios previstos en sus estatutos, para lograr la consolidación del partido político, sin necesidad de la intervención del Estado, porque al resolver con celeridad sus problemas internos, permite que su actividad se concentre en sus finalidades esenciales, circunstancia que lo convierte en un instituto político más eficiente.
Sin embargo, privilegiar la solución de sus problemas mediante las instancias internas, no llega hasta el extremo inadmisible de considerar que éstas son la única vía que existe para la solución de conflictos, y que no obstante que una vez agotadas siga existiendo el conflicto, esta situación no puede tener ningún remedio, pues siempre existe la posibilidad de que los órganos dirigentes revestidos de cierto poder interno por los estatutos para el cumplimiento de sus funciones, lo puedan emplear indebidamente en perjuicio de los demás militantes que no ejerzan el mismo poder, generándose así otros conflictos, o que la actuación de los órganos encargados de resolver las controversias estuviera mediatizada.
En estas condiciones, independientemente de que la normatividad que establece la obligación de los partidos políticos de establecer los medios y procedimientos de defensa a favor de sus militantes, provenga en parte del Estado y en parte de los asociados, o en su totalidad de éstos, se presenta la necesidad de resolver los conflictos para determinar a cuál de los contendientes le asiste la razón y el derecho interno, toda vez que al margen de los emisores de la normatividad estatutaria, una vez que ésta entra en vigor, resulta obligatoria para todos los integrantes del partido, mientras no la abroguen o deroguen mediante los procedimientos establecidos para ese efecto y, por tanto, cuando alguno se aparte de esa normatividad imperativa y vigente, se requiere establecer el imperio de las normas a favor de quienes se encuentren protegidos por ellas, independientemente de la calidad de dirigentes o militantes que tengan, sin que nadie en el partido pueda imponer su voluntad arbitrariamente a los demás o hacer prevalecer unilateralmente la interpretación que le dé a los estatutos frente a la que asuman sus contrapartes.
Ahora bien, la promovente de este juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, no cuestiona la existencia de medios internos de defensa dentro de los estatutos del partido Revolucionario Institucional, ni tampoco posibles deficiencias en la conformación de los órganos establecidos para el conocimiento y decisión de dichos mecanismos instrumentales, o de la composición de los procedimientos respectivos, sino que se concretó en los agravios analizados a sostener que dichas instancias internas no deben agotarse para acudir ante las autoridades correspondientes en defensa de sus derechos políticos, lo que ya ha quedado desestimado y es suficiente para confirmar la resolución combatida, sin necesidad de pronunciamiento alguno sobre los aspectos no cuestionados al respecto.
Por otra parte, resulta innecesario analizar el argumento contenido en el primero de los agravios expresados por la actora, consistente en que sí tiene el carácter de militante del partido denunciado, pues en la resolución combatida la autoridad responsable no hizo pronunciamiento respecto a su calidad, ni consideró que esto constituyera un presupuesto procesal necesario para estar en condiciones de presentar la queja, por lo que tal circunstancia no forma parte de la litis en esta instancia jurisdiccional.
Consecuentemente, al resultar inatendibles los agravios expresados por la actora, se deberá confirmar la resolución reclamada.
No pasa inadvertido para esta Sala Superior, que la impugnante no alude en su demanda únicamente a su pretensión de restitución en el goce de sus derechos político-electorales que considera violados, sino también a la diversa pretensión planteada en el escrito de queja, referente a que se le impusiera una sanción al Partido Revolucionario Institucional, por haber incurrido en violación a sus normas estatutarias, tema, este último, que podría ser objeto de un recurso de apelación, conforme a criterio sostenido por esta Sala Superior.
Sin embargo, se considera que es innecesario decretar una especie de escisión de causas, presentadas en la misma demanda, para reconducir lo relativo a la segunda pretensión citada, al trámite, sustanciación y resolución de un recurso de apelación, pues la causa de pedir en la cual descansa la solicitud de revocación del sobreseimiento, respecto a la segunda de las pretensiones planteadas, resulta ser exactamente la misma que la analizada respecto a la restitución de los derechos político-electorales, pues la exigencia de agotar los recursos internos dentro de un partido político, antes de que sus militantes ocurran ante la autoridad administrativa electoral, a denunciar la violación de los estatutos del partido político de que se trate, para que se le imponga a éste una sanción administrativa, de las establecidas en el artículo 269 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, también se debe considerar elemento necesario para admitir a trámite y entrar al fondo de dicha queja, en virtud de que no sería admisible que la ley autorizara que un afiliado de un partido político que se encuentre en aptitud de conseguir el remedio a una irregularidad advertida en la actuación de su propio partido, mediante el empleo de una de las instancias internas establecidas para ese efecto en los estatutos, en vez de hacer uso de ésta, para obtener un arreglo pronto, sencillo e inmediato al interior de la organización a la cual pertenece, sin necesidad de que trascienda al ámbito externo, con lo cual se puede perjudicar la imagen, o inclusive otras partes del acervo jurídico-político del propio partido, y por tanto, del acervo jurídico-político del propio militante, actúe negligente o dolosamente absteniéndose de ocurrir a esos medios internos de control, propiciando con su actitud que quede firme la irregularidad, y con ello la posible actualización de estas últimas consecuencias, en su perjuicio y el de su partido.
Por otra parte, tal situación colocaría al miembro partidista de que se tratara, en cierta forma, como coautor o copartícipe de la violación a los estatutos, al no agotar las instancias internas, con las que se puede remediar tal situación irregular, ante lo cual le sería aplicable el principio general del derecho, de aplicación en materia electoral, relativo a que nadie puede prevalerse de sus propios actos, pues de estimar que a pesar de no ejercer el derecho de ocurrir a las instancias internas, el militante se encuentra en aptitud de exigir la imposición de sanciones administrativas al partido político, se estaría validando que uno de los causantes de la infracción tuviera derecho a exigir que se sancionara directamente a otro de los responsables, y con esto, se afectara al partido político como tal y al conjunto de sus demás militantes, así como a las finalidades de la organización, no obstante que el denunciante sólo comparta, de manera indirecta y en mínima expresión, el resultado de la sanción, no obstante que estuvo en su poder evitar o corregir de inmediato la irregularidad que después se castigue y de preservar así los valores que son objeto de tutela con la aplicación de las sanciones del derecho administrativo sancionador.
Consecuentemente, si de antemano se puede advertir que, en el presente caso, la escisión de las causas, el reencausamiento de una parte al recurso de apelación, así como su trámite y sustanciación, no podría llevar a una determinación distinta a la que aquí se ha obtenido, resulta totalmente innecesario proceder en ese sentido, en aplicación del principio de economía procesal.
R E S U E L V E:
ÚNICO. Se confirma la resolución dictada por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, en la queja número JGE/QMRBM/JL/SLP/026/2002, presentada por María del Refugio Berrones Montejano, en contra del Partido Revolucionario Institucional.
Notifíquese. Personalmente a la actora, en el domicilio ubicado en calle Rodrigo Cifuentes número 30, interior 301, Colonia San José Insurgentes, Delegación Benito Juárez, código postal 03900, de esta ciudad; por oficio a la autoridad responsable, con copia certificada anexa de la presente resolución, y por estrados a los demás interesados. Lo anterior con apoyo en lo que disponen los artículos 26, 27, 28 y 93 apartado 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
En su oportunidad, devuélvanse los documentos atinentes, y archívese este expediente como asunto concluido.
Así lo resolvieron, por mayoría de cinco votos, los señores magistrados que forman la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación José Fernando Ojesto Martínez Porcayo, Leonel Castillo González, José Luis de la Peza, José de Jesús Orozco Henríquez y Mauro Miguel Reyes Zapata, con el voto en contra del magistrado Eloy Fuentes Cerda, quien formula voto particular, que se agrega a la presente, de conformidad con lo previsto en el artículo 187, párrafo cuarto, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Ausente la magistrada Alfonsina Berta Navarro Hidalgo, previo aviso. El Secretario General de Acuerdos, autoriza y da fe.
VOTO PARTICULAR QUE EMITE EL MAGISTRADO ELOY FUENTES CERDA EN EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO SUP-JDC-807/2002.
No estando de acuerdo con la resolución mayoritaria que se pronuncia en el presente juicio, formulo voto particular en los términos siguientes.
No comparto las consideraciones que se vierten en la ejecutoria mayoritaria, en el sentido de que las instancias impugnativas previstas en la normatividad interna de los partidos políticos, a favor de sus afiliados, constituyan una parte sui generis del sistema de medios de impugnación en materia electoral, las cuales deban agotarse previamente por los militantes, como un requisito de procedibilidad para acudir ante las autoridades administrativas o jurisdiccionales, en defensa de los derechos político-electorales que se estimen conculcados por parte de los dirigentes u órganos de un partido político.
El motivo de disenso se sustenta en la consideración relativa a la interpretación que se da al artículo 10, párrafo 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, el cual dispone que los medios de impugnación previstos en el ordenamiento en cita, serán improcedentes cuando no se hayan agotado las instancias previas establecidas por las leyes federales o locales, según corresponda, para combatir los actos o resoluciones electorales en virtud de las cuales se pudieran haber modificado, revocado o anulado. En la ejecutoria que se pronuncia en el presente medio impugnativo, se sostiene que de una interpretación sistemática y funcional, en relación con las bases fundamentales consignadas en los artículos 41 y 99 de la Constitución General de la República, con las demás disposiciones de la citada ley procesal, con las del Código Federal de instituciones y Procedimientos Electorales, y con apoyo, además, en la doctrina contemporánea sobre los partidos políticos y el Estado social y democrático de derecho, permiten arribar a la conclusión de que las instancias impugnativas previstas en la normatividad interna de los partidos políticos, constituyen una parte sui géneris del sistema de medios de impugnación en materia electoral, que deben agotarse previamente, como requisito de procedibilidad, para acudir a los procesos impugnativos regulados por la legislación electoral ante las autoridades administrativas o jurisdiccionales, en defensa de los derechos político-electorales que estimen conculcados por parte de los dirigentes u órganos de un partido político.
De conformidad con el artículo 2 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, para la resolución de los medios de impugnación previstos en esta ley, las normas se interpretarán conforme a los criterios gramatical, sistemático y funcional y, a falta de disposición expresa, se aplicarán los principios generales del Derecho.
En la interpretación de normas legales, cuando el texto de un precepto es claro, no admite más interpretación que la gramatical. Esto es, para que una norma o precepto normativo admita una interpretación diversa, es preciso que exista en la disposición, oscuridad, imprecisión o ambigüedad en su texto, o bien, que en la redacción de la norma que se pretenda interpretar, se perciba por lo menos, en apariencia, una contradicción respecto de otras de igual o mayor jerarquía, que hagan disfuncional su aplicación en los términos en que se encuentra redactado, para que, a través de un ejercicio interpretativo, sea consistente con el resto del sistema jurídico al que pertenece, evitando atribuir un significado que la haga incoherente con otras normas legales inherentes al sistema.
La interpretación sistemática, tiende, fundamentalmente, a determinar el sentido y alcance de una disposición, a la luz de otras disposiciones o principios pertenecientes al mismo contexto normativo.
Conforme al criterio funcional, para interpretar el sentido de una disposición que genere dudas en cuanto a su aplicación, se debe tomar en cuenta los diversos factores relacionados con la creación, aplicación y funcionamiento de la norma jurídica en cuestión, que no pertenezcan a los criterios de interpretación gramatical y sistemática y que la hagan operante dentro del sistema legal en que se encuentra inmersa.
En este orden de ideas, en mi concepto, no puede darse una interpretación diversa al artículo 10, párrafo 1, inciso d), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, pues dada su redacción, no admite ni requiere de una tarea interpretativa como la que se propone, toda vez que su texto es claro y no da lugar a duda o confusión alguna respecto de su sentido, contenido o alcance, advirtiéndose de su simple lectura, que tampoco se utilizan palabras ambiguas o que tengan varios significados que hagan imprescindible precisar cuál de ellos es el que pretendió el legislador concederle, siendo que con nitidez se percibe la intención del legislador, en el sentido de que los medios de impugnación previstos en la ley adjetiva de la materia, serán improcedentes cuando no se hayan agotado las instancias previas establecidas por las leyes federales o locales.
En el supuesto de que el vocablo “Leyes” utilizado en la redacción del artículo invocado, se estimara que da lugar a confusión respecto de su alcance y sentido, debe decirse que el mismo hace alusión a las leyes que emanan de los poderes legislativos, tanto de la Federación como de las entidades federativas, pues se encuentra seguido de las palabras “Federales o Locales, según corresponda.”
Dentro de las acepciones que conforme al diccionario se tiene del vocablo “Ley”, se encuentran las siguientes:
En el Diccionario para Juristas de Juan Palomar de Miguel, así como en el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, se define como “En el régimen constitucional, disposición votada por las Cortes y sancionada por el jefe del Estado”; En la Enciclopedia Jurídica Mexicana, del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, se define como: “Ley en sentido formal, es aquella que independientemente de su contenido, fue creada por el órgano legislativo del Estado, ajustándose al procedimiento legislativo” en sentido material “es aquella que se refiere a las características propias de la ley sin importar el órgano que la hubiere elaborado ni el procedimiento seguido para su creación”. En el Diccionario de Derecho Procesal Civil de Eduardo Pallares, que cita a Chiovenda, se señala que ley material consiste en la constitución de nuevas relaciones jurídicas, sea cual fuere el órgano de que provengan y ley formal es una declaración de voluntad del Estado, que emana del Poder Legislativo.
Miguel Villoro Toranzo, en su obra: Introducción al Estudio del Derecho, Editorial Porrúa, S.A., México, 1974, página 168, indica que en el lenguaje jurídico moderno, se da a la palabra ley un sentido mucho más estricto, pues se refiere al producto de la legislación, es decir, el proceso por el cual uno o varios órganos del Estado formulan o promulgan determinadas reglas de observancia general.
Conforme a la redacción del precepto y a las definiciones arriba indicadas, se advierte que la expresión ”instancias previas establecidas por las leyes, federales o locales”, se refiere a aquellas emanadas del Poder Legislativo, que en materia federal, en términos del artículo 72 Constitucional corresponde al Congreso de la Unión, y a los congresos locales, tratándose de las entidades federativas, según el artículo correspondiente de su constitución política local; sin que pueda considerarse que la disposición aludida se refiera a cualquier otra normatividad, entre las que pudieran incluirse las disposiciones estatutarias de los partidos políticos, pues éstas no tienen el carácter, por un lado, de leyes en sentido formal, ni por el otro, gozan de la calidad de federales o locales, a las que se refiere el artículo 10 multicitado.
De una interpretación sistemática de este precepto, en relación con el diverso artículo 80, párrafo 2, del invocado ordenamiento, que establece expresamente que el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, sólo será procedente, cuando el actor haya agotado todas las instancias previas y realizado las gestiones necesarias para estar en condiciones de ejercer el derecho político electoral presuntamente violado, en la forma y en los plazos que las leyes respectivas establezcan para tal efecto; igualmente se arriba a la conclusión de que el citado medio de defensa únicamente será procedente cuando se hayan agotado las instancias previas establecidas en la ley como se advierte de su texto, el cual no es confuso ni da lugar a interpretaciones diversas.
En efecto, como lo ha sostenido en forma reiterada este órgano jurisdiccional, al resolver los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, identificados con los números de expediente SUP-JDC-020/2000; SUP-JDC-133/2000; SUP-JDC-022/2001; SUP-JDC-032/2001 y SUP-JDC-778/2002, entre otros, la causal de improcedencia prevista en los dispositivos antes citados, se materializa cuando el interesado no agota las instancias previas establecidas en las leyes federales o locales, según corresponda, para combatir los actos o resoluciones de las autoridades electorales, y no así a las instancias internas de partido político o coalición.
Efectuar una interpretación diversa, como la contenida en la resolución no compartida, implica trastocar el sentido que el legislador dio a las normas relacionadas con la improcedencia de los medios de impugnación en materia electoral, pues éste goza de la libertad para determinar la configuración del sistema de medios de impugnación, los supuestos en que proceden los medios de defensa que se establezcan y los requisitos que han de cumplirse para poder acceder a la justicia que imparte el Estado.
De conformidad con el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho; en este sentido, tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial.
Este precepto garantiza el derecho del individuo de acceder a la justicia, el cual se traduce correlativamente en la obligación que tiene el Estado de instituir la administración de justicia como servicio público, cuyo acceso debe estar, en la medida de lo posible, libre de obstáculos innecesarios que hagan nugatorio tal derecho, debiendo enfatizarse que el indicado precepto previó, categóricamente, que la justicia debe impartirse en los términos y plazos que fijen las leyes.
En relación con lo indicado, el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, en términos del artículo en comento, sólo puede ejercerse por los cauces que el legislador establece. Esto es, se trata de un derecho de configuración legal, por lo que no podrá ejercitarse al margen de los medios de defensa y procedimientos legalmente señalados. Lo anterior, tiene sustento en la necesidad de garantizar los derechos e intereses legítimos de los gobernados, en cuanto a contar con un debido proceso legal y ejercer la garantía de audiencia prevista a favor de éste para la defensa de sus intereses.
De lo anterior, se puede concluir que a la tutela judicial efectiva, no se le pueden o deben poner obstáculos a través de recursos o procedimientos, sean arbitrales o autocompositivos, que impliquen transgresión a este derecho, y que el legislador no previó en el sistema normativo, pues sólo en la ley, se pueden crear impedimentos o limitaciones al alcance de la garantía que se examina.
De esta manera, una interpretación de las normas que conduzca a imponer requisitos adicionales a los previstos legalmente para acceder a la jurisdicción del Estado, rebasando los fines perseguidos por el legislador, contraviene lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución Federal, pues en atención a lo mandatado por el propio ordenamiento supremo, que garantiza el acceso a la justicia, opera el principio pro actione, que implica dar una interpretación lo más favorable y con efectos más amplios, a las normas a fin de que los justiciables puedan acceder a la jurisdicción de los tribunales, evitando todo aquello que limite tal derecho, pues no podría entenderse una interpretación conforme con la Constitución como la que se realiza, cuando ésta menoscaba, restringe o hace nugatoria una garantía constitucional.
Además, de una interpretación sistemática de los dispositivos de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en relación con los artículos 41 y 99 de la Constitución Federal, permite arribar a la conclusión de que las instancias que deben agotarse previo a la promoción del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, son las previstas exclusivamente en la ley de la materia.
El articulo 41, base IV, Constitucional, dispone que para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema de medios de impugnación en los términos que señalen esta Constitución y la ley. Dicho sistema dará definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales y garantizará la protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser votado y de asociación, en los términos del artículo 99 de la propia Constitución.
Por su parte, el artículo 99 del mencionado ordenamiento, prevé los medios de impugnación que son competencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, disponiendo en la fracción V, lo relativo a las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos político-electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país en los términos que señalen esta Constitución y las leyes.
Como se observa, de la redacción de los preceptos en cita, se advierte que el Constituyente Permanente ordenó el establecimiento de un sistema de medios de impugnación en términos de lo señalado en la propia Constitución y lo que se señale en la ley, es decir, encomendó al legislador secundario establecer los medios de defensa que estimara pertinentes, a fin de garantizar la constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, determinando para tales efectos, los supuestos de procedencia y las instancias que deben agotarse previamente a la interposición o promoción de los mismos.
Por tanto, una interpretación conforme a la Constitución, que tiene el carácter de ser el máximo ordenamiento y que es la base fundamental de todo sistema normativo, implica en atención a su interpretación, que será constitucional todo aquello que encuentre fundamento en ésta. De ahí que, las normas secundarias que derivan de tal normatividad, deben interpretarse en base a las disposiciones que en ésta se contienen por representar los valores tutelados y los derechos de los gobernados. Consecuentemente, para llevar a cabo una tarea interpretativa conforme con la Constitución y desentrañar su sentido y alcance debe estar basada en su esencia.
Por ello, la interpretación que se realiza en la ejecutoria, la cual no comparto, en mi concepto rebasa lo previsto en las normas constitucionales que regulan la justicia electoral, en las que como ha quedado de manifiesto, ordenan que el sistema de medios de impugnación debe estar basado en lo establecido en el ordenamiento invocado y en lo que establezca en la ley, regulación esta última, que no prevé que para la procedencia de algún medio de defensa deban agotarse previamente instancias legales de las contempladas en los estatutos de los partidos políticos o en cualquier otro ordenamiento partidario.
No es óbice a lo anterior, lo que se señala en la mayoritaria, en el sentido de que deben agotarse las instancias partidistas, cuando se establezca un procedimiento que garantice una adecuada defensa de los militantes y afiliados, y porque es un imperativo legal que los partidos prevean, en sus estatutos, los medios y procedimientos de defensa a favor de sus afiliados, pues como ha quedado señalado, el derecho de acceso a la justicia no debe ser obstaculizado con procedimientos extralegales, que impidan la impartición de una justicia pronta y expedita, en términos del artículo 17 de la Carta Magna. Además, como se desprende de los artículos Constitucionales y legales a que se ha hecho referencia, el legislador no sujetó para el acceso efectivo a la justicia, a los militantes o afiliados, al cumplimiento de requisitos de esa naturaleza, de ahí que imponer tal obligación condiciona en forma injustificada tal garantía constitucional.
Finalmente, en la ejecutoria se hace una última consideración, relativa a que no pasa inadvertido el que la actora no alude en su demanda únicamente a su pretensión de restitución en el goce de sus derechos político-electorales que considera violados, siendo bajo mi particular apreciación que no endereza cuestionamiento alguno en orden a tal restitución, asimismo, se señala, que también se refiere a la diversa pretensión planteada en el escrito de queja, relativa a que se le impusiera una sanción al Partido Revolucionario Institucional, por haber incurrido en violación a sus normas estatutarias, lo que se estima podría ser objeto de un recurso de apelación, conforme al criterio sostenido por esta Sala Superior.
Si bien se desestima tal posibilidad, por las particularidades que se razonan, manifiesto mi disenso con tal consideración, pues como lo sostuve en el voto particular que emití en el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano identificado como SUP-JDC-805/2002, no estimo procedente tal medio impugnativo, tratándose de una determinación diversa a la imposición de un sanción, por parte de un ciudadano.
En efecto, como lo razoné en dicho voto, si en el artículo 42 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Matera Electoral, se establece que en cualquier tiempo, el recurso de apelación es procedente para impugnar la determinación y, en su caso, la aplicación de sanciones que en los términos del código electoral federal realice el Consejo General del Instituto Federal Electoral, tal procedencia, tratándose de un ciudadano, se encuentra acotada, precisamente por el artículo 45, párrafo 1, inciso b), fracción II, del mismo ordenamiento, que expresamente referido al supuesto previsto en el primero de los artículos invocados, otorga legitimación a los ciudadanos, tratándose de la imposición de sanciones, sin que sea dable sostener que a través del recurso de apelación, un ciudadano pueda impugnar la generalidad de las resoluciones que pudieran emanar dentro del trámite de un procedimiento administrativo sancionatorio, sino precisa y únicamente aquéllas en que se le impone una sanción, hipótesis en que se le otorgó legitimación suficiente, tratándose de un supuesto específico de procedencia del medio impugnativo.
Todo lo anterior, constituyen las razones torales que sustentan mi disenso con la resolución que se dicta en el presente juicio.
MAGISTRADO PRESIDENTE
JOSÉ FERNANDO OJESTO MARTÍNEZ PORCAYO
MAGISTRADO
LEONEL CASTILLO GONZÁLEZ |
MAGISTRADO
JOSÉ LUIS DE LA PEZA |
MAGISTRADO
ELOY FUENTES CERDA |
MAGISTRADO
JOSÉ DE JESÚS OROZCO HENRÍQUEZ |
MAGISTRADO
MAURO MIGUEL REYES ZAPATA | |
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS
FLAVIO GALVÁN RIVERA