JUICIO ELECTORAL

EXPEDIENTE: SUP-JE-16/2017

ACTOR: BENITO NACIF HERNÁNDEZ

AUTORIDAD RESPONSABLE: JUNTA GENERAL EJECUTIVA DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL

MAGISTRADO PONENTE: FELIPE ALFREDO FUENTES BARRERA

SECRETARIOS: JOSÉ FRANCISCO CASTELLANOS MADRAZO, ISAÍAS MARTÍNEZ FLORES Y VÍCTOR MANUEL ROSAS LEAL

Ciudad de México. Sentencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la sesión de nueve de marzo de dos mil diecisiete.

VISTOS; para resolver los autos del juicio electoral al rubro citado, promovido por Benito Nacif Hernández, por su propio derecho y en su carácter de Consejero Electoral del Instituto Nacional Electoral, a fin de controvertir los acuerdos INE/JGE10/2017, INE/JGE11/2017 y INE/JGE12/2017, emitidos por la Junta General Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral[1], mediante los cuales, entre otras cuestiones, determinó disminuir la remuneración de servidores públicos del citado Instituto, incluido el actor, en su calidad de consejero electoral del Consejo General.

R E S U L T A N D O:

1. Presentación de la demanda. El primero de febrero de dos mil diecisiete, el actor presentó en la Oficialía de Partes del Instituto Nacional Electoral, demanda de juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.

2. Remisión a la Sala Superior. Mediante oficio INE/JGE/006/2017, el Secretario de la Junta General Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral, remitió el escrito de demanda y las constancias atinentes, las cuales se recibieron en la Oficialía de Partes de esta Sala Superior, el diez de febrero del año en curso.

3. Turno. En esa misma fecha, la Magistrada Presidenta de esta Sala Superior acordó turnar el expediente a la ponencia del Magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral[2].

Acuerdo de turno que fue cumplimentado mediante oficio de esa misma fecha por la Secretaria General de Acuerdos de esta Sala Superior.

4. Ampliación de demanda. El dieciséis de febrero de dos mil diecisiete, Benito Nacif Hernández presentó ante la autoridad responsable, escrito de ampliación de demanda.

5. Recepción del expediente. En su oportunidad, el Magistrado Instructor acordó recibir el expediente y ordenó su tramitación en términos de ley.

6. Reencauzamiento a juicio electoral. Mediante acuerdo plenario de ocho de marzo de dos mil diecisiete, se determinó reencauzar el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-45/2017, a juicio electoral competencia de esta Sala Superior.

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Competencia. Esta Sala Superior, es competente legalmente para resolver el presente medio de impugnación, de conformidad con lo previsto en los artículos 1º; 17, 41, párrafo segundo, Base VI, 99, párrafos primero y cuarto, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con lo dispuesto en los Lineamientos Generales para la Identificación e Integración de Expedientes del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, aprobados el doce de noviembre de dos mil catorce, en los cuales se determinó la integración de expedientes denominados “Juicios Electorales” para el conocimiento de aquellos asuntos en los cuales se controviertan actos o resoluciones en la materia que no admitan ser impugnados a través de los distintos juicios y recursos previstos en la legislación adjetiva electoral.

Lo anterior se afirma en ese sentido, puesto que, en primer lugar, en el escrito de demanda y su ampliación, el actor plantea como pretensión esencial la revisión de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos combatidos, a través de los cuales, presuntamente, se realizaron modificaciones al presupuesto del Instituto Nacional Electoral para el ejercicio fiscal dos mil diecisiete, lo que de actualizarse podría, eventualmente, impactar en las funciones que dicho Instituto cumple para alcanzar los fines que la Norma Suprema le encomienda.

Al respecto, debe hacerse énfasis en que ha sido criterio firme de este Tribunal Constitucional[3], el relativo a que la salvaguarda del principio de legalidad en materia electoral, así como de violaciones a normas constitucionales que no siendo estrictamente electorales puedan estar vinculadas con este ámbito material del derecho, es una atribución esencial de control que el ordenamiento jurídico mexicano en su conjunto atribuye a este órgano jurisdiccional como máxima autoridad en la materia -con excepción de lo dispuesto en el artículo 105, fracción II, de la Norma Suprema- y, por ende, órgano de cierre de todo el sistema de impugnación que salvaguarda el régimen democrático representativo consagrado en la Constitución Federal.

Luego, si en el caso el sistema de medios de impugnación no prevé una vía específica para impugnar actos como los que controvierte el actor, a fin de garantizar la tutela efectiva consagrada en el artículo 17 de la Constitución Federal, así como el derecho al recurso efectivo estatuido en los preceptos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, esta Sala Superior asume competencia para conocer del presente juicio, porque al ser la máxima autoridad jurisdiccional electoral, tiene competencia originaria y residual para resolver todas las controversias en la materia, con excepción de las expresamente previstas para la Suprema Corte de Justicia y las salas regionales, de conformidad con los artículos 99 y 105 de la Constitución Federal.

Por otra parte, se surte igualmente competencia para que este órgano jurisdiccional resuelva en definitiva el presente juicio electoral, cuenta habida que los acuerdos objeto de escrutinio han sido emitidos por la Junta General Ejecutiva del INE, la cual de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34, numeral 1, inciso c), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, es un órgano central del mencionado Instituto.

SEGUNDO. Causas de improcedencia.

1. Vía para impugnar los actos reclamados.

Como primer motivo de improcedencia, la Junta General responsable aduce que los acuerdos reclamados constituyen determinaciones dictadas dentro del ámbito de autonomía presupuestaria del Instituto Nacional Electoral, que no son objeto de control a través de los medios de impugnación en la materia electoral, al ser actos de naturaleza administrativa; además, de que se dictaron con base en un problema nacional que no afecta el ejercicio del encargo del actor ni su autonomía e independencia en la toma de decisiones dentro del Instituto o la propia integración del órgano colegiado.

Es infundada la causa de improcedencia invocada, de conformidad con los razonamientos que a continuación se expresan.

Por principio de cuentas, se precisa que la identificación de la materia, para efectos del estudio de la causa invocada, se define mediante el análisis tanto de la naturaleza de la autoridad como del acto que esta emite, pues de esa manera, conforme a la teoría de los actos, se estará en condiciones de verificar el aspecto formal y material.

Ahora bien, la Base V, del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que la organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través del Instituto Nacional Electoral y de los organismos públicos locales, en los términos que establece esta Constitución.

Asimismo, dispone que el Instituto Nacional Electoral es un organismo público autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios; en el ejercicio de esta función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad serán principios rectores; además, será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento, y profesional en su desempeño.

Sobre estas premisas, es innegable que si el INE, en ejercicio de la competencia que posee en materia presupuestaria, elabora su anteproyecto de presupuesto y éste es aprobado por la Cámara de Diputados, si como en la especie sostiene el actor, los acuerdos tildados de inconstitucionales pueden llegar a impactar en el ejercicio de ese presupuesto, situación que, eventualmente, podría afectar la realización de los fines que la Norma Suprema le encomienda en relación con el régimen democrático, es inconcuso que dichos actos son materialmente electorales y, por ende, objeto de control ante este Tribunal Constitucional.

Así, de los artículo 41 y 99 de la Constitución General de la República, se sigue que el sistema de medios de impugnación tiene por finalidad garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, entre ellos, son objeto de escrutinio los actos o resoluciones de la autoridad electoral nacional que se emitan en contravención al ordenamiento jurídico; luego, es dable concluir que si los actos decretados por la autoridad en el manejo y ejercicio de su presupuesto de egresos, pueden afectar principios y reglas constitucionales, especialmente, respecto de aquellas funciones que tiene encomendadas el INE como autoridad encargada de organizar las elecciones, los acuerdos combatidos deben ser entendidos como actos materialmente electorales, susceptibles de control judicial a través del sistema integral de justicia en la materia, lo que posibilita que esta Sala Superior tenga competencia para conocer y resolver el asunto.

Con base en lo anterior, se concluye que la calidad administrativa del acto -manejo y ejercicio del presupuesto-, tal y como lo plantea la Junta responsable, no es un elemento preponderante para decretar la improcedencia del presente juicio electoral, pues a consecuencia de los acuerdos reclamados se puede producir una vulneración a distintos principios y reglas con base en las cuales actúa el INE, lo que define la naturaleza materialmente electoral del acto y permite a esta Sala Superior su examen.

2. Falta de interés jurídico del actor.

En su informe circunstanciado, la Junta General invoca como segunda causa de improcedencia, la atinente a que los acuerdos reclamados no causan una afectación a la esfera jurídica del actor, en términos de lo previsto en la jurisprudencia 7/2002, de esta Sala Superior de rubro: INTERÉS JURÍDICO DIRECTO PARA PROMOVER MEDIOS DE IMPUGNACIÓN. REQUISITOS PARA SU SURTIMIENTO.

Para sostener dicho argumento, parte de la premisa de que el promovente adujo en su demanda, que el objeto del juicio no es de carácter monetario, sino que es una cuestión de constitucionalidad y legalidad, por tanto, en concepto de la autoridad responsable, no se advierte que los actos reclamados se materialicen en la esfera jurídica del accionante, esto es, que produzcan una afectación sustancial, individualizada, cierta, directa e inmediata.

Agrega que la parte demandante no adujo que hubiera sido destituido o sustituido en el encargo, sino que los actos reclamados, por su sola emisión, al tratarse de normas autoaplicativas, vulneran el derecho a integrar una autoridad, modificando las condiciones bajo las cuales fue nombrado por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contravención al principio de irretroactividad de la ley.

Es infundada la causa de improcedencia que hace valer la autoridad responsable, conforme a lo siguiente.

Lo anterior, en razón de que el actor, quien acude en su calidad de Consejero del Instituto Nacional Electoral, solicita que se revise la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos combatidos en los términos ya precisados, esgrimiendo que éstos tienen, entre otros efectos, el concerniente a disminuir sus percepciones, es claro que, si tales actos implicaron una disminución del diez por ciento sobre el total de la percepción ordinaria mensual, precisamente, la posición jurídica que tiene el disconforme le confiere interés jurídico para controvertir tal determinación.

Bajo esta óptica, carece de sustento lo argumentado por la autoridad responsable en el sentido de que el actor no aduce que hubiera sido destituido o sustituido en su cargo de consejero y que el acto reclamado no establece una renuncia a la remuneración que percibe el actor, al considerar que la misma es proporcional a sus funciones y que no se afectan las asignaciones adicionales que se otorguen con motivo de las actividades extraordinarias que se desempeñen con motivo de los procesos electorales, puesto que como se ha puesto de relieve, si el actor ocupa el cargo de Consejero Electoral del Instituto Nacional Electoral y los acuerdos reclamados establecen una disminución en la percepción que éstos reciben, resulta inconcuso que ello le confiere interés jurídico para impugnar la medida.

3. Los actos impugnados no afectan el derecho a integrar autoridades electorales.

Finalmente, la autoridad responsable invoca el motivo de improcedencia previsto en el artículo 79, numeral 2, de la Ley General de Medios, pues en su concepto, el juicio ciudadano solamente es procedente para controvertir actos o resoluciones que afecten el derecho a integrar las autoridades electorales dentro del ámbito de las entidades federativas, por lo que no es aplicable para el caso de los Consejeros Electorales del Instituto Nacional Electoral.

Debe desestimarse el presente motivo de improcedencia, cuenta habida que el mismo fue invocado en el acuerdo plenario dictado en el SUP-JDC-45/2017, precisamente, para decretar la improcedencia de dicho juicio ciudadano, siendo ello la causa eficiente para reencauzar al presente juicio electoral.

Sin embargo, ese motivo de improcedencia no opera en relación con el juicio electoral, toda vez que el mismo es una instancia idónea para plantear el control de constitucionalidad y legalidad de los acuerdos controvertidos, sin que tenga la finalidad de restituir al actor en el goce y ejercicio de derecho político-electoral alguno, sino, precisamente, en que este Tribunal Constitucional preserve los principios y reglas en la materia que, eventualmente, pudieran haberse visto vulnerados por los acuerdos combatidos y sus actos de aplicación.

4. Improcedencia de la ampliación de la demanda.

En esencia, la autoridad responsable aduce que la ampliación debe ser improcedente en virtud de que no obedece al conocimiento de hechos novedosos, sino a hechos conocidos desde la demanda inicial.

La causa de improcedencia es infundada. En efecto, en el escrito de ampliación, el promovente afirma que el trece de febrero de dos mil diecisiete, la Dirección Ejecutiva de Administración del Instituto Nacional Electoral, realizó el depósito 03 correspondiente a la primera quincena del mes de febrero, donde se advierte la reducción inconstitucional del 10% en sus percepciones, ordenada en los acuerdos INE/JGE10/2017, INE/JGE11/2017 y INE/JGE12/2017, materia de controversia en el juicio primigenio.

Asimismo, señala que dicho descuento también se advierte en los recibos de nómina que fueron enviados a su cuenta de correo, lo que considera como primer acto de aplicación de la violación constitucional ordenada en los acuerdos impugnados, porque ésta se materializó con la disminución de su salario correspondiente a la primera quincena de febrero del año en curso, pues impactó de manera directa su esfera jurídica, así como de quienes se realizó el indebido descuento.

Conforme a lo anterior, resulta evidente que el promovente pone de manifiesto la existencia de actos novedosos vinculados con los reclamados de manera inicial, aun cuando aquellos los impugne por vicios propios. Ello es así, porque no existe obstáculo legal para que el actor pueda hacer valer, en vía de ampliación, la inconformidad de hechos desconocidos al momento de la promoción del juicio ciudadano, que como se sostiene, tienen una relación directa e inmediata con los acuerdos tildados de inconstitucionales, en tanto el acto ampliado tiene que ver con la materialización del contenido de estos.

Se confirma lo anterior, pues aun cuando se solicite la ampliación de la demanda por vicios propios, como ocurre en el particular, ello no conduce indefectible a la improcedencia de lo solicitado, en la medida en que, en principio, equivaldría imponer una obligación al promovente no contemplada en la legislación y en segundo lugar, constituye un aspecto que depende de los hechos del caso y no de la manera en que se controviertan, lo cual a su vez, permite señalar, que la admisión de la ampliación, en nada impide a esta Sala Superior, a emprender el estudio independiente de cada uno de los actos, en vía de fondo y no sobre la fijación de la litis.

TERCERO. Requisitos de procedencia. El presente juicio cumple con los requisitos de procedencia previstos en los artículos 8° y 9°, numeral 1, de la Ley General de Medios, de conformidad con lo siguiente:

1. Forma. La demanda se presentó por escrito, y en ella se hace constar el nombre y firma autógrafa del enjuiciante, así como su domicilio para recibir notificaciones; se identifican los actos impugnados, la autoridad responsable y se mencionan los hechos y agravios que según expone el actor, le causan los acuerdos impugnados.

2. Oportunidad. La demanda fue presentada de manera oportuna, dentro del plazo de cuatro días hábiles previsto en el artículo 8, apartado 1, en relación con el diverso 7, apartado 2, ambos, de la Ley General de Medios.

Lo anterior, en razón de que los acuerdos impugnados no se encuentran directamente relacionados con un proceso electoral en curso y el actor refiere que tuvo conocimiento de los mismos el uno de febrero de dos mil diecisiete, fecha en que se publicaron en el Diario Oficial de la Federación, lo cual no fue controvertido por la autoridad electoral responsable, pues en su informe circunstanciado no precisa o acredita que el recurrente hubiera tenido conocimiento de los mismos en fecha distinta.

De ahí que, si la demanda se presentó el mismo uno de febrero pasado, resulta evidente que el presente medio de impugnación fue promovido de manera oportuna.

3. Legitimación. El juicio se promovió por parte legítima, pues quien promueve es Benito Nacif Hernández, en su carácter de Consejero Electoral del Instituto Nacional Electoral, cargo para el que fue designado por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y que constituye un hecho notorio para esta Sala Superior, en términos de lo previsto en el artículo 15, párrafo 1, de la Ley General de Medios, en relación con el artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria por mandato del artículo 4 del primero de los ordenamientos mencionados.

Por lo anterior, es inconcuso que quien promueve tiene legitimación para instaurar el juicio en que se actúa.

4. Interés jurídico. El actor cuenta con interés jurídico, en los términos en que se sostuvo al desestimar la causa de improcedencia que al respecto expuso la Junta responsable.

5. Definitividad. Los acuerdos impugnados son definitivos y firmes, toda vez que la legislación adjetiva aplicable, no establece algún otro medio de impugnación que proceda contra las determinaciones de la Junta General Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral, antes de acudir ante este órgano jurisdiccional.

CUARTO. Hechos relevantes. Los actos que dan origen al acto reclamado y que se desprenden de las constancias de autos, consisten medularmente en:

a) Designación de Consejeros Electorales del Instituto Nacional Electoral. El tres de abril de dos mil catorce, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, designó, entre otros, a Benito Nacif Hernández como Consejero Electoral del Instituto Nacional Electoral, por un periodo de seis años.

b) Anteproyecto de presupuesto. El veintiséis de agosto de dos mil dieciséis, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, aprobó el anteproyecto de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2017.

c) Presupuesto de Egresos de la Federación. El treinta de noviembre siguiente, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2017.

d) Presupuesto de Egresos del Instituto Nacional Electoral. En sesión extraordinaria de catorce de diciembre de dos mil dieciséis, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, aprobó el Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2017.

e) Actos Impugnados. El veinticinco de enero de dos mil diecisiete, la Junta General Ejecutiva, aprobó los acuerdos siguientes:

        ACUERDO INE/JGE10/2017 DE LA JUNTA GENERAL EJECUTIVA DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL POR EL QUE SE AUTORIZA LA PUBLICACIÓN DE LA ESTRUCTURA OCUPACIONAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL PARA EL EJERCICIO FISCAL 2017, EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN.

        ACUERDO INE/JGE11/2017 DE LA JUNTA GENERAL EJECUTIVA DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL, POR EL QUE SE APRUEBA EL MANUAL DE PERCEPCIONES PARA LOS SERVIDORES PÚBLICOS DE MANDO DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL PARA EL EJERCICIO FISCAL 2017.

        ACUERDO INE/JGE12/2017 DE LA JUNTA GENERAL EJECUTIVA DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL, POR EL QUE SE APRUEBA LA MODIFICACIÓN DEL TABULADOR DE SUELDOS PARA PUESTOS DE LA RAMA ADMINISTRATIVA DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL 2017.

Acuerdos que fueron publicados en el Diario Oficial de la Federación el uno de febrero del año en curso.

f) Demanda. Contra las determinaciones anotadas, el actor promovió juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.

g) Informe circunstanciado. La autoridad responsable, por conducto del Secretario de la Junta General Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral, rindió su informe circunstanciado, en la que expresó las razones para sostener la legalidad y constitucionalidad de los acuerdos reclamados.

h) Ampliación de demanda. El dieciséis de febrero de dos mil diecisiete, el actor presentó escrito de ampliación de demanda, por estimar la materialización de los actos de aplicación de los acuerdos reclamados; asimismo, solicitó a este Tribunal requerir a la autoridad responsable copia certificada de la información relacionada con el monto de las remuneraciones netas y brutas que percibieron diversos servidores públicos electorales en la primera quince del mes de enero y febrero de esta anualidad, una vez aplicado el descuento a que se refieren los acuerdos reclamados.

i) Informe circunstanciado. Mediante oficio INE/JGE/0011/2017, de veintitrés de febrero de dos mil diecisiete, la autoridad responsable, por conducto del Secretario de la Junta General Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral, rindió su informe circunstanciado con relación a la ampliación; en el mismo, acompañó, entre otros, la información solicitada por el promovente del medio de impugnación.

j) Reencauzamiento a juicio electoral. Por acuerdo plenario de ocho de marzo de dos mil diecisiete, la improcedencia del SUP-JDC-45/2017, para reencauzar dicho medio al presente juicio electoral.

QUINTO. Acuerdos impugnados y conceptos de agravio. En el asunto que se resuelve, no se transcribe el contenido de los acuerdos impugnados ni los motivos de inconformidad hechos valer en su contra, porque no existe precepto legal alguno que establezca dicha obligación[4].

SEXTO. Estudio de fondo.

1. Problema jurídico. La problemática consiste en determinar si como lo aduce la parte actora, la disminución de la remuneración, decretada por la autoridad responsable en los acuerdos reclamados, vulnera principios constitucionales, en parte, por haberse emitido por autoridad incompetente y, en otra, al afectar la autonomía e independencia de los integrantes de los órganos superiores de dirección del Instituto, así como los principios de irreductibilidad e irrenunciabilidad de la remuneración.

2. Incompetencia de la autoridad emisora para decretar la disminución de remuneraciones.

A. Agravios del actor.

En una primera línea de agravios el promovente esgrime que la Junta General responsable al emitir los acuerdos reclamados vulneró el artículo 16 constitucional, por carecer de competencia para disminuir las remuneraciones, entre otros, de los consejeros electorales.

El motivo de disenso es sustancialmente fundado y suficiente para revocar los acuerdos reclamados, porque el artículo 16 constitucional garantiza que las decisiones en las cuales se definan los derechos fundamentales de las personas, debe adoptarse por las autoridades competentes que fije la Constitución o la ley.

En el caso que se analiza, por la naturaleza del acto y las consecuencias que esta produce, es pertinente, en primer orden, pronunciarse sobre la competencia de la autoridad, dado que esa determinación, inclusive, es un tema que debe estudiarse oficiosamente, según lo ha establecido este Tribunal Constitucional en la jurisprudencia 1/2013[5].

Conforme a ello, esta Sala Superior procede al examen de si la Junta General Ejecutiva del órgano autónomo, es competente para decretar la disminución de remuneraciones de los consejeros electorales, de acuerdo a la siguiente metodología.

B. Parámetro de regularidad constitucional -artículo 16-.

En el ordenamiento jurídico mexicano, la Norma Suprema establece en el párrafo primero del artículo 16 constitucional que “Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento”.

De manera que la competencia forma parte del elenco de las garantías de legalidad, que se traduce en el conjunto de atribuciones que la Constitución o la ley confiere a una determinada autoridad para actuar válidamente en ejercicio del poder público.

Luego, cuando se emite un acto de molestia en perjuicio de una persona, para evaluar su constitucionalidad, es condición indispensable verificar, entre otros aspectos, si la autoridad que lo expidió tiene competencia constitucional y legal para ello, puesto que en caso de que no sea así, dicho acto es frontalmente violatorio del artículo 16 de la Norma Fundamental y, por ende, debe ser declarado inconstitucional.

Sentado el parámetro de regularidad constitucional sobre el cual se revisarán los acuerdos combatidos, procede al estudio de los fundamentos invocados por la autoridad responsable para sostener su competencia en la determinación cuestionada.

C. Fundamentos jurídicos que sirvieron de base para que la autoridad responsable decretara la disminución de las remuneraciones de los consejeros electorales y demás servidores públicos de mando superior.

En el acuerdo INE/JGE12/2017, por el que se aprobó la modificación del tabulador de sueldos para puestos de la rama administrativa del Instituto, mediante la disminución del diez por ciento sobre el total de la percepción ordinaria mensual de los niveles salariales VC2, UB3, UA5, TC3, TB3, TB2, SC2 y SA2, a impactar en el concepto de la compensación garantizada, se colige que como marco normativo para realizar lo anterior, la Junta General Ejecutiva invocó distintos ordenamientos, en los términos que enseguida se clasifican:

I. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo 41, Base V, Apartado A, párrafos I y II:

Del análisis del artículo citado se destacan los siguientes elementos:

-            El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de Unión, y por los de las entidades federativas, en los términos establecidos en la Constitución y particulares de cada entidad.

-            La renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas.

-            La organización de las elecciones corresponde al Instituto Nacional Electoral y los organismos públicos locales.

-            El Instituto Nacional Electoral es un organismo público autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, el cual se rige por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad.

-            El Instituto Nacional Electoral será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento; contará con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia.

-            El Consejo General será el órgano superior de dirección del Instituto, y concurrirán, con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos políticos y un Secretario Ejecutivo.

-            La ley y estatuto que con base en ella apruebe el Instituto, regirá la organización y funcionamiento de su estructura orgánica.

-            Un órgano interno de control tendrá a cargo a su cargo, con autonomía técnica y gestión, la fiscalización de todos los ingresos y egresos del Instituto.

-            Los órganos de vigilancia del padrón electoral se integrarán mayoritariamente por los representantes de los partidos políticos nacionales, mientras que las mesas directivas de casilla por ciudadanos.

Al respecto, se concluye que el referido precepto constitucional establece, en esencia, que el pueblo ejerce su soberanía a través de los Poderes de la Unión y por los de las entidades federativas, los cuales se renuevan mediante elecciones que organiza el Instituto Nacional Electoral, el cual será la autoridad máxima en la materia y desempeñan sus funciones con base en los principios constitucionales señalados; que el Consejo General será el órgano de dirección superior, al que concurrirán representantes del Poder Legislativo y partidos políticos.

II. Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

En el acuerdo reclamado se citan los siguientes preceptos:

Artículo 29:

Del contenido del artículo citado se desprenden los siguientes elementos:

-           El Instituto Nacional Electoral es un organismo público autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en el que participan el Poder Legislativo, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos.

-           El Instituto contará con los recursos que requiera para el ejercicio directo de sus facultades y atribuciones, en los términos de esta ley.

Con base en lo anterior, concluye que el INE es un organismo público autónomo, que contará con los recursos que requiere para el ejercicio de sus facultades y atribuciones.

Artículo 30, párrafo II:

La disposición en consulta se obtiene que son principios rectores del Instituto Nacional Electoral: la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad.

Artículo 31, párrafos I, II y IV:

En dicho artículo, se desprenden las siguientes características del Instituto Nacional Electoral:

-           Es autoridad en la materia electoral, independiente en sus decisiones y funcionamiento.

-           Su patrimonio se integra con los bienes muebles e inmuebles que se destinen al cumplimiento de su objeto y las partidas que anualmente se le señalen en el Presupuesto de Egresos de la Federación, así como con los ingresos que reciba por cualquier concepto, derivados de la aplicación de las disposiciones de esta Ley.

-           Para su organización, funcionamiento y control, se regirá por las disposiciones constitucionales relativas y las demás aplicables y se organizará conforme al principio de desconcentración administrativa.

Por tanto, se concluye que el Instituto es autoridad en la materia electoral, cuenta con un patrimonio y tiene un marco constitucional y legal para su organización, funcionamiento y control.

Artículo 34:

La disposición en consulta, establece que los órganos centrales del Instituto Nacional Electoral son: i) el Consejo General, ii) la Presidencia del Consejo General, iii) la Junta General Ejecutiva y, iv) la Secretaría Ejecutiva.

Artículo 47:

Conforme al contenido del numeral en referencia, se obtiene los siguientes elementos:

-           La Junta General Ejecutiva será presidida por el Presidente del Consejo General.

-           Se integrará con el Secretario Ejecutivo y con los directores ejecutivos del Registro Federal de Electores, de Prerrogativas y Partidos Políticos, de Organización Electoral, del Servicio Profesional Electoral Nacional, de Capacitación Electoral y Educación Cívica y de Administración, así como los titulares de la Unidad Técnica de Fiscalización, de la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral y de la Unidad Técnica de Vinculación con los Organismos Públicos Locales.

-           El titular del Órgano Interno de Control podrá participar en las sesiones de la Junta General Ejecutiva, a convocatoria del Consejero Presidente.

El artículo en estudio precisa que el Presidente del Consejo presidirá la Junta General Ejecutiva; integrándose, además con el Secretario Ejecutivo, Directores Ejecutivos y Titulares de las Unidades Técnicas. A las sesiones podrá participar el Órgano Interno de Control.

Artículo 48, párrafo 1, incisos b) y o):

Las porciones normativas confieren, entre otras, las siguientes atribuciones a la Junta General Ejecutiva: i) fijar los procedimientos administrativos, de acuerdo a las políticas y programas generales del Instituto y ii) las demás atribuciones que señale la ley, el Consejo General o su presidente.

De ello resulta que una atribución de la Junta General Ejecutiva consiste en fijar los procedimientos administrativos, tomando en cuenta las políticas y programas generales que hayan sido aprobados por el Instituto.

Artículo 49:

El artículo citado define las tareas básicas del Secretario Ejecutivo, esto es, coordina la Junta General, conduce la administración y supervisa el desarrollo adecuado de las actividades de los órganos ejecutivos y técnicos del Instituto.

Artículo 51, incisos l), r) y w):

Las porciones normativas señalan como atribuciones del Secretario Ejecutivo, entre otros, los siguientes:

-           Proveer a los órganos del Instituto de los elementos necesarios para que cumplan sus funciones.

-           Ejercer las partidas presupuestales aprobadas.

-           Las demás que le encomienden el Consejo General, su presidente, la Junta General Ejecutiva y esta Ley.

De lo anterior se advierte que el Secretario Ejecutivo es el órgano encargado de suministrar los insumos a los órganos del Instituto; asimismo, se le confiere el ejercicio de las partidas presupuestales aprobadas.

Artículo 59, párrafo 1, incisos a), b), d), h) y k):

Las porciones normativas establecen como facultades de la Dirección Ejecutiva de Administración, las siguientes:

-           Aplicar las políticas, normas y procedimientos para la administración de los recursos financieros y materiales del Instituto.

-           Organizar, dirigir y controlar la administración de los recursos materiales y financieros, así como la prestación de los servicios generales en el Instituto.

-           Establecer y operar los sistemas administrativos para el ejercicio y control presupuestales.

-           Atender las necesidades administrativas de los órganos del Instituto.

-           Las demás que le confiera la Ley.

De lo anterior, se obtiene que la Dirección Ejecutiva de Administración, tiene competencia operativa en materia de administración de los recursos financieros y materiales del Instituto, así como en el ramo presupuestal.

Artículo 490, párrafo 1, incisos e) y f):

Las porciones normativas establecen como facultades de la Contraloría General, entre otras, las siguientes:

-           Verificar que las áreas administrativas del Instituto que reciban, manejen, administren o ejerzan recursos, lo hagan conforme a la normatividad aplicable, los programas aprobados y montos autorizados, así como, en el caso de los egresos, con cargo a las partidas correspondientes y con apego a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas conducentes.

-           Revisar que las operaciones presupuestales que realice el Instituto se hagan con apego a las disposiciones legales y administrativas aplicables a estas materias.

El análisis de la porción normativa permite concluir que el Órgano Interno de Control ejerce facultades de verificación y revisión en el manejo de recursos y operaciones presupuestales.

Artículo Sexto Transitorio:

En esta disposición faculta al Consejo General del Instituto Nacional Electoral, para dictar los acuerdos necesarios que den efectividad a la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, con la obligación de expedir la reglamentación correspondiente, a más tardar a los ciento ochenta días de su entrada en vigor.

III. Reglamento Interior del Instituto Nacional Electoral.

Las disposiciones que refiere el acuerdo reclamado son:

Artículo 39:

El artículo 39, establece las notas esenciales de la Junta General Ejecutiva:

-           Es un órgano ejecutivo central de naturaleza colegiada.

-           El Contralor General y los titulares de Órganos Técnicos Centrales que no la integren tienen derecho a voz en sus sesiones, a convocatoria del Consejero Presidente, para ilustrar la discusión de alguno de los puntos del orden del día relacionados con el área de su competencia.

De lo anterior, se concluye que la Junta General es un órgano ejecutivo, de carácter colegiado; respecto del cual, quienes no la integran podrán comparecer a convocatoria del Consejero Presidente, únicamente con derecho a voz, en los temas de las áreas de su competencia.

Artículo 40 párrafo 1, incisos a), b), c), d) y o):

Las porciones normativas establecen las atribuciones de la Junta General, entre otras, las siguientes:

-           Cumplir y ejecutar los acuerdos y resoluciones del Consejo General.

-           Coordinar y supervisar la ejecución de las Políticas y Programas Generales del Instituto.

-           Dictar los acuerdos y lineamientos necesarios para la adecuada ejecución de los acuerdos y resoluciones del Consejo.

-           Coordinar las actividades de las Direcciones Ejecutivas.

-           Las demás que le confiera la Ley Electoral y otras disposiciones aplicables.

De los artículos que precede se puede advertir, fundamentalmente, que las facultades de la Junta General giran en torno al cumplimiento o ejecución de las determinaciones del Consejo General.

Artículo 41 párrafos 1 y 2, incisos b), h), o) y dd):

Las porciones normativas establecen la naturaleza de la Secretaría Ejecutiva, así como sus siguientes atribuciones:

-           La Secretaría Ejecutiva es un órgano central de carácter unipersonal encargado de coordinar a la Junta, conducir la administración y supervisar el desarrollo de las actividades de los órganos ejecutivos y técnicos del Instituto.

-           Ejecutar y supervisar el adecuado cumplimiento de los acuerdos del Consejo y de la Junta.

-           Establecer los mecanismos para la coordinación de las acciones de la Junta, Direcciones Ejecutivas y Unidades Técnicas, con las Juntas Ejecutivas Locales y Distritales.

-           Analizar y, en su caso, aprobar la estructura de los órganos centrales y delegaciones, del Instituto, con excepción de aquellos que sean competencia exclusiva del Consejo, conforme a las necesidades del servicio que justifiquen los titulares de cada órgano y el dictamen de recursos presupuestales que formule la Dirección Ejecutiva de Administración.

-           Las demás que le confiera la Ley Electoral y otras disposiciones aplicables.

La disposición en consulta permite concluir que la Secretaría Ejecutiva es un órgano de coordinación de la Junta, de administración, así como de supervisión de los órganos ejecutivos y técnicos; tiene competencia ejecutora de las determinaciones y resoluciones del Consejo y la Junta; de coordinación en relación con esta última; asimismo, le corresponde analizar y aprobar la estructura de los órganos centrales y delegacionales del Instituto, siempre que no sean competencia exclusiva del Consejo General.

Artículo 50, párrafo 1, incisos b), c), e), f) y x):

Las porciones normativas confieren a la Dirección Ejecutiva de Administración las siguientes atribuciones:

-           Establecer y aplicar las políticas generales, criterios técnicos y lineamientos a que se sujetarán los programas de administración de personal; recursos materiales y servicios generales; recursos financieros y de organización del Instituto.

-           Dirigir y supervisar la elaboración de los documentos normativo-administrativos necesarios para el desarrollo de las funciones del Instituto, sometiéndolos a la aprobación de la Junta.

-           Proveer lo necesario para el adecuado funcionamiento de la rama administrativa del personal al servicio del Instituto.

-           Organizar y dirigir la administración de los recursos materiales, financieros, así como la administración del personal del Instituto.

-           Las demás que le confiera la Ley Electoral y otras disposiciones aplicables.

El precepto normativo dispone que la Dirección Ejecutiva de Administración, le compete operar las políticas generales, criterios técnicos y lineamientos en materia del administración de personal, materiales, financieros y de organización del Instituto; dirigir y supervisar la elaboración de los documentos normativo-administrativos para su aprobación por la Junta; proveer de insumos a la rama administrativa del personal; organizar y dirigir la administración de los recursos materiales, financieros y la administración del personal del Instituto.

IV. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

Artículo 66:

Del contenido del citado precepto, se obtiene que los poderes Legislativo y Judicial, así como los entes autónomos, por conducto de sus respectivas unidades de administración, emitirán sus manuales de remuneración, incluyendo el tabulador de percepciones ordinarias y las reglas para su aplicación, conforme con las percepciones autorizadas en el Presupuesto de Egresos, lo cuales deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación, a más tardar el último día hábil de mayo de cada año.

V. Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal de la Rama Administrativa.

Los preceptos invocados por la Junta General Ejecutiva en los acuerdos reclamados son los siguientes:

Artículo 5:

El precepto define, para una mejor comprensión del referido Estatuto, una serie de términos, entre los que destacan para efectos de la presente controversia, los siguientes:

-           Disponibilidad Presupuestal: Es la suficiencia de recursos financieros con que se cuente en el ejercicio correspondiente, para el desarrollo del objeto del Estatuto y el otorgamiento de beneficios económicos derivados del mismo.

-           Nivel: Es el grado que se establece para jerarquizar u ordenar la estructura orgánica del Servicio, considerando la responsabilidad de los cargos o puestos.

-           Percepción Mensual. Retribución integrada por el sueldo tabular, prestaciones y percepciones extraordinarias.

-           Personal de la Rama Administrativa: Son las personas que habiendo obtenido su nombramiento en una plaza presupuestal, presten sus servicios de manera regular y realicen actividades en la rama administrativa.

-           Personal del Instituto: Son los Miembros del Servicio del sistema del Instituto y el Personal de la Rama Administrativa.

-           Plaza: Es la posición que respalda un puesto en la estructura ocupacional o plantilla que puede ser ocupada solo por una persona y que tiene una adscripción determinada.

-           Rangos: Son las categorías en las que se dividen los Cuerpos de la Función Ejecutiva y de Técnicos del Servicio.

-           Salario. Es la retribución que se paga al personal del Instituto por los trabajos realizados, cuyo monto será fijado de acuerdo con lo que establecen los tabuladores correspondientes.

-           Salario Base: Es la remuneración que se asigna al personal, sobre la cual se cubren las cuotas y aportaciones de seguridad social y prima vacacional.

-           Salario Tabular: Es la remuneración que se asigna al Personal del Instituto, integrada por el sueldo base y la Compensación Garantizada.

-           Tabulador de Sueldos: Es el instrumento técnico en el que se determinan los grupos, grados y niveles salariales, del que se derivan las remuneraciones para los cargos y puestos contenidos en los catálogos correspondientes.

Artículo 14, fracciones I y IV:

Las porciones normativas referidas, señalan las atribuciones de la Dirección Ejecutiva de Administración:

-           Administrar el personal de la rama administrativa del Instituto.

-           Dirigir y supervisar la elaboración de los documentos normativo-administrativos necesarios para el desarrollo de las funciones del Instituto, sometiéndolos a la aprobación de la Junta.

De lo anterior, se observa que la Dirección Ejecutiva de Administración le corresponde la administración del personal; para ello, también es competente para dirigir y supervisar la elaboración de los documentos normativo-administrativos para las funciones del Instituto, con la aprobación de la Junta.

Artículo 41:

Del contenido del precepto legal se obtienen los siguientes elementos:

-           El Salario es la retribución que se paga al personal del Instituto por los trabajos realizados, cuyo monto será fijado de acuerdo con lo que establecen los tabuladores correspondientes.

-           Los tabuladores y salarios aplicables al personal del Instituto serán propuestos por el Secretario Ejecutivo al Consejero Presidente, a efecto de que sean considerados en el anteproyecto de presupuesto anual que debe aprobar el Consejo General.

De este precepto, se advierte que, de manera expresa, la elaboración de los tabulares del Instituto Nacional Electoral corresponde realizarlos al Secretario Ejecutivo, quien los propone al Consejo General, por conducto de su presidente, para que, una vez aprobados por éste, se incluyan en el respectivo anteproyecto de presupuesto anual.

Artículo 42:

La disposición indicada precisa que el Instituto Nacional Electoral cuenta con dos tabuladores: i) el Tabulador del personal del Servicio y ii) el Tabulador del Personal de la Rama Administrativa.

Artículo 78 fracción III:

La porción normativa reconoce como derecho del personal del Instituto, entre otros, el de recibir las remuneraciones determinadas en los tabuladores institucionales, así como las demás prestaciones que establezca el propio Estatuto y la Junta General Ejecutiva, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal.

VI. Manual de Normas Administrativas en Materia de Recursos Humanos del Instituto Nacional Electoral.

En el acuerdo reclamado se citan los siguientes preceptos:

Artículo 69:

El citado numeral, refiere a los tabuladores de sueldos y remuneraciones, expresados en percepciones mensuales brutas aplicables al personal del Instituto, así como de personal auxiliar o prestadores de servicios bajo el régimen de honorarios permanentes y de prestadores de servicios de carácter eventual.

Artículo 70:

Este precepto señala que los tabuladores pueden incrementarse, actualizarse o adecuarse, conforme a las políticas salariales del Instituto.

Artículo 71:

La disposición anotada, precisa que el tabulador para las ramas administrativa y del Servicio Profesional Electoral corresponde a los niveles de percepción ordinaria mensual que reciben los servidores públicos por la prestación de sus servicios.

Artículo 72:

El referido artículo determina que el tabulador que se integra: i) el sueldo base que corresponde a la remuneración que se asigna a los puestos de cada grupo, sobre la cual se cubren las cuotas y aportaciones de seguridad social y ii) la compensación garantizada que es la asignación que se otorga de manera regular y se paga en función del nivel salarial. La suma de ambos conceptos corresponde al sueldo tabular.

Artículo 73:

Este precepto establece que el sueldo tabular no puede rebasar los importes establecidos para cada nivel en los tabuladores para puestos del Servicio Profesional Electoral y para puestos de la Rama Administrativa.

Artículo 74:

Por último, la disposición menciona que el tabulador para las Ramas Administrativa y del Servicio Profesional Electoral, está basado en un esquema horizontal de grupos, grados y series.

SÉPTIMO. Conclusiones de la Sala Superior.

Como se ha puesto de manifiesto, el párrafo primero del artículo 16 de la Norma Suprema, establece que el mandamiento por escrito debe emitirse por autoridad competente, mediante la referencia concreta del ordenamiento jurídico en que se sustenta la atribución para emitir el acto; por tanto, la cuestión relativa a la fundamentación de la competencia se trata, en realidad, de una exigencia constitucional que por regla general no es subsanable, pues al carecer de ella, se haría inexistente el acto y, por tanto, desaparecerían las consecuencias jurídicas que hubiere producido en la esfera jurídica de las personas.

Sobre este tópico, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha estimado que la fundamentación de la competencia entraña como bienes jurídicos tutelados la certeza y seguridad jurídica a las personas, en la vertiente de que, quien emitió el acto, se encuentre autorizado por el ordenamiento aplicable; asimismo, se tutela el derecho a la defensa, para que se pueda cuestionar, en este aspecto, la competencia.[6]

En este sentido, la Corte ha sostenido que para tener por satisfecho el requisito de fundamentación de la competencia y, por ende, la certeza y seguridad jurídica en las personas, es necesario que se invoquen las disposiciones legales, acuerdo o decreto que otorguen facultades a la autoridad emisora y, cuando las normas incluyan diversos supuestos, se precisen con claridad y detalle, el apartado, la fracción o fracciones, incisos y subincisos, en que se sustenta la actuación.[7]

En vista de lo anterior, esta Sala Superior advierte que la síntesis del marco normativo (supra), resulta reveladora para concluir que ni examinados en lo individual o de manera conjunta, se advierte la competencia de la Junta General para decretar la disminución en los niveles salariales a que se refieren los acuerdos reclamados, lo cual deja patente la violación directa a la Constitución Federal que sustrae de toda eficacia jurídica a dichos actos.

Al respecto, importa destacar que, en el ordenamiento jurídico mexicano, la Norma Suprema establece una clara distinción entre los actos privativos y los de molestia, los cuales pueden ser desplegados válidamente desde la perspectiva constitucional por los órganos y autoridades estatales, siempre que cumplan con un conjunto de requisitos que deben respetar los derechos fundamentales de debido proceso, audiencia, legalidad y seguridad jurídica, según el tipo de acto de que se trate.

De esta guisa, como lo reconoció el Pleno de la Suprema Corte de Justicia en la jurisprudencia P./J. 40/96[8], los actos de privación, que son aquellos que producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de una parte del patrimonio jurídico de las personas, encuentran su regulación en el artículo 14 constitucional, cuyo segundo párrafo estatuye que nadie podrá ser privado, entre otros, de su libertad, propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; en tanto, los actos de molestia, son los que producen una restricción provisional de un derecho con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos, hallan su marco iusfundamental en el artículo 16 de la Norma Suprema, el cual dispone que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.

En relación con los actos de molestia, el artículo 16 de la Constitución Federal prevé que para que los mismos resulten válidos jurídicamente, es indispensable que satisfagan los siguientes requisitos:

En el inciso b) antes precisado, hallamos el principio de competencia, el cual se traduce en el eje rector de la validez de los actos de autoridad en el Estado mexicano. Dicho principio encuentra razón en la arquitectura federada del Estado, así como en el diverso de distribución de poderes, en conjunción con la existencia de órganos autónomos que actúan de modo independiente por mandato expreso de la Norma Fundamental, ejerciendo determinadas competencias para la satisfacción de fines y metas constitucionales específicas.

De esta forma, de lo previsto en los artículos 3°, 6°, 27, 28, 40, 41, 42, 43, 44, 49, 115, 116 y 122 de la Norma Suprema, se sigue que el Estado mexicano se estructura en una República Federal que conlleva a la confluencia de diversos órdenes normativos[9] atribuidos a la Federación, las entidades, los municipios y la Ciudad de México; así como a un orden nacional que se configura a partir de las leyes generales[10], los que constituyen las bases sobre las cuales los distintos poderes –Legislativo, Ejecutivo y Judicial- y los órganos con autonomía constitucional de los distintos órdenes de gobierno, desarrollan sus atribuciones para el ejercicio del poder público y el cumplimiento de objetivos y finalidades que la Norma Suprema les encomienda.

Sobre esta óptica, la competencia de la autoridad para emitir actos de molestia, ha sido considerado por la Suprema Corte como elemento esencial para estimar la validez de éstos, pues dicho requisito es el que permite al afectado por el acto de molestia, conocer efectivamente, si la autoridad que lo emitió es la competente para ello y con qué carácter lo hizo, lo cual dota a aquél de la oportunidad de examinar si esa actuación se encuentra o no dentro del ámbito competencial respectivo y, por ende, si es conforme o no con la Constitución y la legislación aplicable.

Luego, cuando se emite un acto de molestia en perjuicio de una persona, para evaluar su constitucionalidad, es condición indispensable verificar, sea a petición de parte o, inclusive, de manera oficiosa, si la autoridad que lo expidió tiene competencia constitucional y legal para ello, puesto que en caso de que no sea así, dicho acto es frontalmente violatorio del artículo 16 de la Norma Fundamental y, por ende, debe ser declarado inconstitucional, sin que pueda surtir efecto alguno por carecer de validez absoluta.

Ciertamente, cuando de la revisión del acto o resolución objeto de control de constitucionalidad, se colige que el mismo ha sido emitido por una autoridad incompetente, en concepto de esta Sala Superior, se produce una condición jurídica de invalidez total del acto, porque la autoridad carece de facultades para emitir los acuerdos combatidos, en razón de que al tratarse del incumplimiento de un presupuesto constitucional para la existencia del mismo, si éste no se actualiza, ni siquiera puede entenderse que aquél quedó configurado, es decir, dicho acto debe ser evaluado como si jamás hubiese existido desde el prisma de juridicidad, por lo que no puede subsistir ni surtir efecto alguno.

Finalmente, en cuanto al tema que se viene examinando, este Tribunal Constitucional estima que aun cuando los acuerdos combatidos tienen un ámbito de aplicación al interior del INE, ello de ninguna forma los releva de cumplir con el artículo 16 de la Carta Suprema, toda vez que la legalidad en la competencia para la emisión de actos de molestia, no solamente debe ser entendida como un derecho fundamental subjetivo de defensa de las personas frente a las intervenciones del Estado en su esfera jurídica y material, sino también como un principio con una dimensión objetiva que condiciona y regula el desenvolvimiento de las facultades de las autoridades, tanto al exterior de estructura orgánica –ahí se reproduce como un derecho fundamental oponible por los ciudadanos-, como respecto de los actos que se emiten en su interior, puesto que en ese caso, la legalidad cobra un espectro objetiva en vía de principio, que rige el actuar de las autoridades.

Bajo esa línea de argumentación, importa destacar en la especie, cuáles son las atribuciones que tiene asignada Junta General Ejecutiva, para enseguida, estar en condiciones de definir si dentro del ámbito de su competencia, se encuentra la de disminuir las remuneraciones de los consejeros electorales del órgano superior de dirección.

En el primer caso, los artículos 48 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y 39 del Reglamento Interior del Instituto Nacional Electoral, definen a la Junta General como un órgano ejecutivo central de carácter colegiado del Instituto.

Sus atribuciones son: proponer al Consejo General políticas y programas generales; fijar procedimientos administrativos; supervisar el cumplimiento de programas del Registro Federal de Electores; vigilar que se cumplan las normas aplicables a partidos políticos nacionales y agrupaciones, evaluar el desempeño del Servicio Profesional Electoral Nacional, supervisar el cumplimiento de programas de capacitación electoral y educación cívica; proponer el establecimiento de oficinas municipales y presentar el proyecto de dictamen de pérdida de registro de partido o agrupación; resolver los medios de impugnación de su competencia e integrar los expedientes relativos a faltas administrativas y proponer las sanciones correspondientes; recibir informes del titular del Órgano Interno de Control sobre faltas administrativas e imponer las sanciones atinentes; formular los estudios sobre la organización de procesos electorales locales, aprobar el calendario y plan integral de los procesos federales electorales ordinario y extraordinario; así como las demás que le encomienden la ley aplicable, el Consejo General o su presidente.

Respecto a la materia de estudio, el artículo 40 del Reglamento en referencia, establece que la Junta General tiene atribuciones aprobar la cartera institucional de proyectos, para su integración al anteproyecto de presupuesto del Instituto.

En este sentido, las características esenciales de la Junta General consisten en que se trata de un cuerpo colegiado de carácter ejecutivo, cuyas atribuciones son del orden de resolución, evaluación, normativa y de supervisión en las materias administrativas del Instituto y en lo referente al ámbito electoral; pero, en determinados casos, sus decisiones deben someterse a la aprobación del órgano superior de dirección.

Aquí, resulta conveniente traer a colación la figura del Secretario Ejecutivo. Este se erige como un órgano central de carácter unipersonal, que en términos de los artículos 49 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y 41 del Reglamento, tiene a su cargo la función administrativa del Instituto.

Así, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, prevé que los sujetos obligados al cumplimiento de dicha ley se les denomina ejecutores de gasto; que recae en los Poderes Legislativo y Judicial, los entes autónomos a los que asigne recursos del Presupuesto de Egresos a través de los ramos autónomos, así como las dependencias y entidades de la administración pública federal.

De tal manera que los ejecutores de gasto actúan a través de las unidades de administración, que son los órganos o unidades administrativas establecidos en las respectivas leyes orgánicas, quienes se encargan de ejecutar el gasto público federal, para lo cual, tratándose de los órganos autónomos, estás unidades podrán establecer las disposiciones generales para la correcta aplicación de la ley en mención y su reglamento.

A su vez, el gasto público federal comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, incluyendo los pasivos de la deuda pública; inversión física; inversión financiera; así como responsabilidad patrimonial que realizan los ejecutores de gasto, entre otros, los entes autónomos.

Con base en lo anterior, el Instituto Nacional Electoral es un órgano ejecutor de gasto, que lo ejerce por conducto de las unidades administrativas que determina la norma aplicable.

Al respecto, el acuerdo INE/CG845/2016, denominado “Acuerdo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral por el que se Aprueba el Presupuesto para el Ejercicio Fiscal del Año 2017”, se deduce que son unidades de administración del ejecutor de gasto –en términos de la Ley Federal de Presupuesto– la Secretaría Ejecutiva y la Dirección de Administración, porque dichas instancias, en el ámbito de sus competencias y por conductos de sus respectivas unidades administrativas, les corresponde: i) la supervisión del ejercicio de presupuesto y cumplir con las obligaciones impuestas en la Ley Federal de Presupuesto; ii) autorizar las adecuaciones al presupuesto e informar al Ejecutivo Federal; iii) remitir la información para la integración de los informes trimestrales; y, iv) reintegrar a la Tesorería de la Federación los recursos no devengados y aquellos que deriven de las sanciones económicas en materia del régimen disciplinario.

No obstante, es trascendente que la norma presupuestaria faculta a la Junta General Ejecutiva para emitir los siguientes actos (Acuerdo Sexto, Apartado I.4 y 6):

i)                    Autorizar las adecuaciones al presupuesto, en el ámbito de su competencia.

ii)                 Proponer al Consejo General para su aprobación, las medidas de racionalidad y disciplina del gasto, así como sus respectivas metas de ahorro.

Ahora, para distinguir cada acto, conviene acudir nuevamente a la Ley Federal de Presupuesto; así el artículo 60 indica que los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos, a través de sus respectivas unidades de administración, podrán autorizar adecuaciones a sus respectivos presupuestos siempre que permitan un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas a su cargo y emitir las normas aplicables; para ello, en caso de realizar las adecuaciones o bien, se autoricen erogaciones adicionales a las aprobadas en el presupuesto deberán informar al Ejecutivo Federal, a efecto de la integración de los informes trimestrales y la Cuenta Pública.

En tanto, la misma disposición legal señala en su numeral 61 que los ejecutores de gasto, en el ejercicio de su presupuesto, deberán adoptar medidas para racionalizar el gasto destinado a las actividades administrativas y de apoyo, sin afectar el cumplimiento de las metas de los programas aprobados en el Presupuesto de Egresos.

El criterio de diferenciación anotado, permite concluir que las adecuaciones al presupuesto consisten en medidas encaminadas a mejorar el cumplimiento de los objetivos de los programas a su cargo, comprendiendo modificaciones a las estructuras (administrativa, funcional y programática, económica y geográfica), modificaciones a los calendarios de presupuesto, así como la ampliación y reducciones liquidas al presupuesto de egresos o a los flujos de efectivo correspondientes; mientras que, la austeridad y disciplina presupuestaria responde a la lógica de racionalizar los recursos asignados, sin comprometer el cumplimiento de los fines de los órganos del Estado.

De lo hasta aquí expuesto, no se advierte que la Junta General tenga competencia para decretar la disminución de remuneraciones de los consejeros electorales o demás servidores públicos de mando superior del Instituto Nacional Electoral.

Lo dicho, ni aun acudiendo al contenido de los artículos 20, 30 y 35 del Manual de Normas Administrativas en Materia de Recursos Financieros del Instituto Nacional Electoral, dado que dicha norma dispone que la Junta General, la Secretaría Ejecutiva y la Dirección Ejecutiva de Administración, como unidades responsables, en el ámbito de sus competencias, puedan autorizar las adecuaciones al presupuesto, entre las cuales se encuentran las relativas al capítulo 1000 “Servicios Personales”; sin embargo, en modo alguno se incluye la disminución de remuneraciones de los consejeros electorales o demás servidores públicos de mando superior del Instituto Nacional Electoral.

De esa manera, es inconcuso que si en el acuerdo INE/JGE12/2017, que entre otras cuestiones, determinó la disminución del diez por ciento sobre el total de la Percepción Ordinaria mensual de los niveles salariales VC2, UB3, UA5, TC3, TB3, TB2, SC2 y SA2, fue expedido por una autoridad incompetente, es de concluirse que dicho acto es frontalmente violatorio del párrafo primero del artículo 16 de la Norma Suprema y, por ende, es inconstitucional, sin que pueda surtir efecto alguno por carecer de validez absoluta.

Bajo estas premisas, al resultar ilegal el acuerdo INE/JGE12/2017, porque la autoridad emisora carece de competencia para determinar la disminución de las remuneraciones de los consejeros electorales del Consejo General, así como de los demás servidores públicos de mando superior del Instituto Nacional Electoral; consecuentemente, los acuerdos INE/JGE10/2017 e INE/JGE11/2017, al ser interdependientes de aquél, en lo que ve a la disminución de la remuneración, también son ilegales.

Finalmente, esta Sala Superior no soslaya que el promovente, efectúo una ampliación de demanda, enderezada contra lo que considera como el primer acto concreto de aplicación de los acuerdos controvertidos; sin embargo, es innecesario ocuparse de su estudio, porque la incompetencia de la autoridad, impide que este Cuerpo Colegiado pueda analizar las consecuencias o efectos de los actos sobre la esfera jurídica de sus destinarios, puesto que la violación formal es insubsanable.

Ahora bien, este Tribunal Constitucional estima que, como se ha dejado patente en el núcleo de la sentencia, en virtud de que la violación actualizada tiene que ver con la falta de competencia de la Junta responsable, lo cual se traduce en una violación directa a la Constitución Federal, dicha condición sustrae de toda eficacia jurídica a dichos actos, por lo que procede decretar su invalidez lisa y llana, motivo por el cual los mismos no pueden subsistir ni surtir efecto jurídico alguno.

En este sentido, debido al resultado obtenido del ejercicio de control de constitucionalidad de los actos reclamados, la invalidez debe ser lisa y llana, sin que proceda imprimir efecto alguno a la presente determinación, en razón de que darle efectos a esa nulidad, cuando se ha determinado que la autoridad demandada no tiene facultades para modificar la situación jurídica existente, se traduciría en obligar a un órgano incompetente a dictar un nuevo acto o resolución, lo que resulta incoherente, precisamente, con el principio de legalidad que alberga el artículo 16 de la Constitución Federal y que ahora se tutela mediante este ejecutoria.

En este tenor se ha pronunciado la Suprema Corte de Justicia[11], al señalar que las excepciones a la regla de no imprimir efectos que obliguen a la autoridad incompetente a emitir un nuevo acto en los términos antes aludidos, se presentan cuando la vulneración se haya dado en un contexto de respuesta a una petición formulada por un ciudadano, o bien, se hubiese dictado una determinación para resolver una instancia o recurso, aunque dicho efecto sólo tenga como consecuencia que la autoridad demandada se declare incompetente, pues de otra manera, se dejarían sin resolver dichas peticiones, instancias o recursos, lo que contravendría el principio de seguridad jurídica contenido en el artículo 16 de la Norma Suprema; empero, ninguna de estas hipótesis se presenta en el caso, puesto que la emisión de los acuerdos controvertidos no se debió a la presentación de una petición, interposición de recurso o promoción de instancia alguna por parte del actor, de ahí que en el caso deba regir la invalidez lisa y llana de los acuerdos controvertidos.

No es óbice para alcanzar la conclusión anterior, el hecho de que los acuerdos reclamados hayan sido aprobados por unanimidad de votos de los integrantes de la Junta General Ejecutiva, así como que en los mismos se encuentre asentada la firma de adherencia de todos los consejeros del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, a excepción del actor; cuenta habida que esa manifestación de conformidad no puede, en ningún sentido, purgar el vicio de inconstitucionalidad de falta de competencia de la citada Junta para expedir los mencionados acuerdos, en razón de que este requisito que se desdobla del principio de legalidad estatuido en el artículo 16 de la Norma Suprema, como ya se ha puesto de relieve, es un presupuesto indefectible para validez de todo acto de molestia que emitan las autoridades del Estado mexicano, de ahí que dicha cuestión no sea un valladar para decretar su invalidez en los términos mencionados.

Máxime, si se tiene en cuenta que de conformidad con lo establecido en el artículo 47 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, los Consejeros Electorales del INE, no integran la citada Junta, dado que dicho órgano está conformado por el Presidente del Consejo General, el Secretario Ejecutivo y con los directores ejecutivos del Registro Federal de Electores, de Prerrogativas y Partidos Políticos, de Organización Electoral, del Servicio Profesional Electoral Nacional, de Capacitación Electoral y Educación Cívica y de Administración, así como por los titulares de la Unidad Técnica de Fiscalización, de la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral y de la Unidad Técnica de Vinculación con los Organismos Públicos Locales.

Sobre esta premisa, es evidente que si los Consejeros Electorales no forman parte de la Junta responsable la adherencia que éstos manifiesten a través de su firma a los acuerdos que la misma emita no pueden surtir efecto jurídico alguno, ni, por lo tanto, purgar el vicio de incompetencia determinado.

OCTAVO. Determinación.

En las relacionadas consideraciones, resulta evidente que la Junta General Ejecutiva del Instituto carece de competencia legal para emitir los acuerdos reclamados, por lo que se declara su invalidez lisa y llana.

No es óbice a lo anterior, el hecho de que el actor haya planteado conceptos de agravio a través de los cuales atribuya vicios de inconstitucionalidad relativos a la violación al artículo 127 de la Constitución Federal, en cuanto a la irreductibilidad del salario, así como a la imposibilidad de modificar el presupuesto del INE una vez aprobado por la Cámara de Diputados al tenor de lo dispuesto en el artículo 74 de la propia Norma Suprema, motivos de disenso que de resultar fundados, eventualmente serían materia de una resolución de fondo del asunto; sin embargo, esta Sala Superior estima que en la especie el estudio de los agravios bajo el principio de mayor beneficio no resulta aplicable, toda vez que, si como se dejó de manifiesto, la Junta responsable no es competente para la emisión de los acuerdos reclamados, resultaría ocioso verificar los temas de constitucionalidad contenidos en actos que son nulos de pleno derecho, pues es evidente que cuando un acto de molestia es expedido por autoridad incompetente, el mismo no puede subsistir ni surtir efecto jurídico alguno al carecer del presupuesto constitucional sobre el que descansa su validez.

Efectivamente, en relación directa con el tópico que nos ocupa, el Alto Tribunal, en la jurisprudencia 2a./J. 9/2011[12], determinó que en el ámbito de los juicios contenciosos administrativos, los órganos jurisdiccionales están obligados a estudiar, en primer lugar, la impugnación que se haga de la competencia de la autoridad para emitir el acto cuya nulidad se demande, incluso de oficio, atento a que, de llegar a resultar fundada esa violación, ello conduciría a la nulidad lisa y llana del acto enjuiciado, pues ese vicio, ya sea en su vertiente relacionada con la inexistencia de facultades o en la relativa a la insuficiente cita de apoyo en los preceptos legales que le brinden atribuciones a la autoridad administrativa emisora, significa que aquél carezca de valor jurídico, siendo ocioso abundar en los demás conceptos de anulación de fondo, porque no puede invalidarse un acto que ha sido legalmente destruido, de ahí que en la especie a nada práctico conduzca el examen del resto de agravios externados por el actor.

Por lo expuesto y fundado se:

R E S U E L V E:

ÚNICO. Se revocan en lo que fue materia de revisión, los acuerdos impugnados.

NOTIFÍQUESE, conforme a derecho corresponda.

En su oportunidad, archívese el presente asunto como total y definitivamente concluido.

Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron y firmaron las Magistradas y los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con la ausencia del Magistrado Reyes Rodríguez Mondragón, al haberse aprobado la excusa para participar en la resolución del presente asunto, ante la Secretaria General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.