juicio ELECTORAL

EXPEDIENTE: SUP-je-31/2020

actor: tribunal electoral del estado de querétaro

autoridades responsables: poder legislativo del estado de querétaro y otras

MAGISTRADO PONENTE: felipe alfredo fuentes barrera

SECRETARIO: VÍCTOR MANUEL ROSAS LEAL

Ciudad de México, uno de julio de dos mil veinte.

Sentencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación por la que se desecha de plano la demanda del presente juicio, al actualizarse la causal de improcedencia prevista en el artículo 10, apartado1, inciso a), LGSM, dado que, el TEEQ pretende impugnar la no conformidad con la CPEUM de la porción normativa contenida en el artículo 22 bis, párrafo segundo, LOTEEQ, que concede al PLQ la facultad para designar y remover al titular del OICTQ.

  antecedentes del caso

I.  Reformas constitucionales en materia electoral 2014

a.  CPEUM

En el DOF de 10 de febrero de 2014, se publicó el Decreto por el que se reformaron diversos preceptos de la CPEUM, entre ellos, el 116, fracción IV; incisos c) y l), para establecer que la normativa de las entidades federales debe garantizar la autonomía e independencia de las autoridades jurisdiccionales electorales locales.

b.  CPEQ

El 26 de junio de ese mismo año, se publicó en el POGQ, el Decreto por el que se reformó el artículo 32, segundo párrafo, de la CPEQ, para establecer que el TEEQ es la máxima autoridad jurisdiccional en la materia de aquella entidad que gozaría de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones.

II.  Reforma local en materia de combate a la corrupción

Mediante la reforma publicada en el POGQ de 21 de diciembre de 2016, se modificó la fracción IV del artículo 17 de la CPEQ, para establecer la facultad del PLQ de designar a los titulares de los órganos internos de control de los organismos a los que la propia CPQ reconoce autonomía.

III.  Iniciativa del TEEQ

Dicen los promoventes que el 18 de marzo de 2020, presentaron ante el PLQ una iniciativa de reforma a la CPEQ y a la normativa electoral local, en la que se proponía la modificación de la señalada fracción IV, así como la adición del artículo 22 Bis a la LOTEEQ, a fin de que, fuera el propio TEEQ el que designara al titular de su órgano interno de control.

IV.  Reforma local en materia electoral 2020

El pasado 1 de junio, se publicaron en el POGQ las leyes por las cuales:

         Se reforma y adicionan diversas disposiciones de la CPQ.

         Se expide la Ley de Medios de Impugnación en Materia electoral del Estado de Querétaro, y reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la LOTEEQ y la Ley Orgánica Municipal de aquella entidad.

  Trámite del JE

I.  Promoción

El TEEQ presentó de forma directa ante esta Sala Superior el pasado 4 de junio, demanda de JE, a fin de impugnar:

         La aplicación del artículo 17, fracción IV, párrafo tercero, de la CPEQ, en lo relativo a la facultad del PLQ de designar al titular del OIC del propio TEEQ.

         Como primer acto de aplicación del referido precepto constitucional local y, por sí mismo, la aprobación, expedición y publicación de las leyes publicadas en el POGQ el pasado 1 de junio, específicamente, la porción normativa contenida en el párrafo segundo del artículo 22 bis de la LOTEEQ, que faculta al PLQ de designar al titular de su OIC.

         La omisión del PLQ de legislar a favor del referido TEEQ para otorgarle la facultad de designar y remover libremente al titular de su OIC, conforme con los principios de autonomía e independencia de los que gozan los órganos jurisdiccionales electorales de las entidades federativas.

II.  Turno

Mediante acuerdo de ese mismo 4 de junio, el Magistrado Presidente de esta Sala Superior acordó integrar y turnar a su ponencia el expediente al rubro indicado, a fin de proponer la determinación que en Derecho correspondiera respecto del planteamiento de competencia y, en su caso, para los efectos previstos en el artículo 19 de la LGSM.

Asimismo, debido a la presentación directa de la demanda ante la Sala Superior, se requirió a las autoridades señaladas como responsables en la demanda, por conducto de quienes legalmente las representen, para que procedan a realizar el trámite previsto en los artículos 17 y 18 de la LGSM.

III.  Trámite de la demanda

En cumplimiento al referido requerimiento, se recibieron en esta Sala Superior copia certificada del acto reclamado, el correspondiente informe circunstanciado y las constancias atinentes, así como aquellas relativas al trámite de la demanda.

IV.  Radicación

En su oportunidad, el Magistrado Instructor acordó recibir y radicar el presente medio de impugnación.

  Consideraciones
y
fundamentos jurídicos

I.  Competencia

Esta Sala Superior es competente para conocer del medio de impugnación al rubro citado, con fundamento en los artículos 17, párrafo segundo, 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracción X, de la CPEUM; 186, fracción X, y 189, fracción XIX, de la LGSM, en relación con los Lineamientos Generales para la Identificación e Integración de Expedientes del TEPJF[1],.así como 79, apartado 2, 80, apartado 1, inciso f), y 83, apartado 1, inciso a) de la LGSM.

Lo anterior, porque se trata de un JE promovido por el TEEQ, por conducto de la Magistrada y Magistrados que lo integran, en el que controvierte la Ley emitida por el PLQ mediante la cual modificó, entre otros, el artículo 22 bis de la LOTEEQ, en el que se faculta al referido PLQ para designar y remover al titular de su OIC, aduciendo la vulneración a los principios de autonomía e independencia de ese órgano jurisdiccional[2].

II.  Posibilidad de resolver el asunto en sesión no presencial.

Con motivo de la emergencia sanitaria por causa de fuerza mayor por la enfermedad causada por el coronavirus COVID-19, el pasado 26 de marzo del año en curso, esta Sala Superior emitió el Acuerdo General 2/2020, mediante el cual implementó, como medida extraordinaria y excepcional, la celebración de sesiones no presenciales para la resolución de asuntos urgentes, entendiéndose por éstos, aquellos que se encuentren vinculados a algún proceso electoral en relación con términos perentorios, o bien, que pudieran generar la posibilidad de un daño irreparable.

Mediante el acuerdo General 4/2020 del pasado 16 de abril, se ampliaron los supuestos para determinar los asuntos que podrían ser resueltos en sesión no presencial a aquellos que, de manera fundada y motivada, la propia Sala Superior determinara con base en la situación sanitaria del país, de manera que, si las medidas preventivas se extendieran en el tiempo, según lo determinaran las autoridades sanitarias correspondientes, este Tribunal podría adoptar las medidas pertinentes para la resolución de esos asuntos.

Por tanto, para valorar, conforme este último acuerdo, si un asunto es susceptible de ser resuelto en sesión no presencial, se debe tomar en cuenta la posible extensión de las medidas de contingencia sanitaria y las condiciones del acto impugnado y sus efectos en los procesos electorales.

En el caso, el TEEQ aduce la transgresión a los principios de autonomía e independencia que protegen su función jurisdiccional electoral, en la medida que, se aprobó, emitió y publicó una reforma legal orgánica que le otorga facultades al PLQ para designar y remover al titular del OICTQ.

Conforme con los acuerdos por los que se establecen acciones extraordinarias para atender la emergencia sanitaria generada por el virus SARS-CoV2[3], así como los Lineamientos Técnicos Específicos para la Reapertura de las Actividades Económicas[4], entre las actividades consideradas como esenciales se encuentra la legislativa en los niveles federal y estatal.

Conforme con el Acuerdo por el que se establece una estrategia para la reapertura de las actividades sociales, educativas y económicas, así como un sistema de semáforo por regiones para evaluar semanalmente el riesgo epidemiológico relacionado con la reapertura de actividades en cada entidad federativa, así como se establecen acciones extraordinarias[5], desde el pasado 1 de junio, se inició la etapa 3 de la estrategia consiste en la reapertura de actividades de una manera gradual, ordenada y cauta, conforme con el sistema de semáforo regional.

Tal sistema de semáforo, en las regiones con alerta roja sólo se podrán realizar actividades consideradas como esenciales, en tanto que, en aquellas con alerta naranja, actividades esenciales, así como no esenciales con operación reducida.

Asimismo, es un hecho notorio[6] que la LIX Legislatura del PLQ ha continuado en el ejercicio de sus funciones[7].

En tal contexto, si el PLQ desarrolla una actividad considerada como esencial, por lo que, puede desarrollarla con independencia de la alerta que, conforme con el semáforo regional, prive en su entidad, y el TEEQ alega que la nueva facultad de tal PLQ de designar al titular del OIC violenta los principios constitucionales de autonomía e independencia con el que está dotado, se estima que se actualiza el supuesto del Acuerdo General 4/2020 para que el asunto sea resuelto en sesión no presencial.

Lo anterior, ante la eventualidad de que el PLQ decida, a través de sus correspondientes órganos legislativos, ejercer la atribución que ahora se cuestiona e inicie los trámites o procedimiento de designación del titular del OIC del TEEQ con el consecuente riesgo inminente de afectar los principios de autonomía e independencia que protegen su función jurisdiccional, de asistir la razón al promovente.

Por tanto, a fin de dar certeza jurídica a las partes involucradas respecto de procedencia del análisis de la constitucionalidad de la facultad del PLQ de designar al titular del OICTQ, y, en su caso, de su conformidad o no con la CPEUM, se deba resolver el presente asunto en sesión no presencial de esta Sala Superior.

III.  Precisión del acto reclamado

Se estima que para estar en posibilidad de determinar lo que en Derecho proceda respecto del escrito presentado por el TEEQ, de manera previa se debe precisar el acto reclamado.

El TEEQ señala como actos reclamados:

         La aplicación del artículo 17, fracción IV, párrafo tercero, de la CPEQ, en lo relativo a la facultad del PLQ de designar al titular del OICTQ.

         La Ley que reforma y adiciona diversas disposiciones de la CPEQ publicada en el POGQ el pasado 1 de junio.

         Ley que expide la Ley de Medios de Impugnación en Materia Electoral del Estado de Querétaro y reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la LOTEEQ y la Ley Orgánica Municipal del Estado de Querétaro, también, publicada el 1 de junio de este año en el POGQ.

o        En particular, el artículo 22 bis, párrafo segundo, de la LOTEEQ, que faculta al PLQ a designar al titular del OICTE, adicionado mediante la Ley que reformó y adicionó diversas disposiciones de la normativa constitucional y legal local.

         La omisión del PLQ de legislar a favor del propio TEEQ para otorgarle la facultad de designar y remover libremente al titular del OICTQ.

Esta Sala Superior ha sustentado que, tratándose de medios de impugnación en materia electoral, el juzgador debe leer detenida y cuidadosamente el ocurso que lo contenga, para que, de su correcta comprensión, advierta y atienda preferentemente a lo que se quiso decir y no a lo que aparentemente se dijo, con el objeto de determinar con exactitud la intención del promovente[8].

De la lectura de la demanda, se advierte que el TEEQ endereza sus agravios contra la porción normativa contenida en el segundo párrafo del artículo 22 bis de la LOTEEQ, por la cual, se otorga al PLQ la facultad de elegir y destituir al titular del OICTQ.

Lo anterior, a efecto de evidenciar la supuesta no conformidad de tal facultad a la CPEUM, al considerar que vulnera los principios de autonomía e independencia que protegen su función jurisdiccional electoral, ya que, desde su perspectiva, le debe corresponder al propio TEEQ realizar la correspondiente designación y remoción.

Todo ello, con la pretensión de que se declare la inaplicación de la referida porción normativa, precisamente, por estimarla contraria a la CPEUM.

En consecuencia, debe tenerse sólo como acto reclamado la Ley que expide la Ley de Medios de Impugnación en Materia Electoral del Estado de Querétaro y reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la LOTEEQ y la Ley Orgánica Municipal del Estado de Querétaro, publicada en el POGQ de 1 de junio de este año, y por la cual, se adicionó el artículo 22 bis a la LOTEEQ.

IV.  Improcedencia

El PLQ sustenta la improcedencia del JE en el argumento, según el cual, para que el artículo 22 bis de la LOTEEQ atentara contra la autonomía e independencia que goza el TEEQ, se requiere que se materialice en la existencia de un acto de aplicación tendente a la designación del titular del OICTQ o que la norma controvertida hubiera establecido un plazo para que tal designación ocurriera, situación que no acontece en el caso.

a.  Tesis de la decisión

Es fundada la causa de improcedencia hecha valer, toda vez que, el TEEQ pretende impugnar la no conformidad con la CPEUM del párrafo segundo del artículo 22 bis de la LOTEEQ, en la porción normativa que concede al PLQ la facultad para designar y remover al titular del OICTQ.

Por tanto, al actualizarse la causal de improcedencia prevista en el artículo 10, apartado 1, inciso a), de la LGSM, se debe desechar de plano la demanda del presente JE.

b.  Control de la constitucionalidad de leyes electorales

Acorde con el artículo 99, párrafo primero, de la CPEUM, el TEPJF es la máxima autoridad jurisdiccional en la materia, con excepción de las acciones de inconstitucionalidad de la competencia exclusiva y excluyente del Tribunal Pleno de la SCJN.

En ese sentido, el artículo 105, fracción II, de la CPEUM prevé que es competencia exclusiva de la SCJN conocer y resolver las acciones de inconstitucionalidad, cuyo objetivo reside en resolver sobre la contradicción entre una norma de carácter general que se haya impugnado con una de la propia Constitución, mediante un análisis abstracto.

Además, el párrafo antepenúltimo del citado artículo constitucional establece que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la CPEUM es la acción de inconstitucionalidad.

A su vez, el párrafo sexto del referido artículo 99 de la CPEUM dispone que, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 105 del mismo ordenamiento, las Salas del TEPJF podrán resolver la no aplicación de leyes sobre la materia electoral contrarias a la CPEUM o a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales en que México sea parte y que las resoluciones que se dicten en el ejercicio de esta facultad se limitarán al caso concreto sobre el que verse el juicio, de lo cual la Sala Superior deberá informar a la SCJN.

De esta forma, conforme con la CPEUM, el control de constitucionalidad abstracto de leyes electorales lo ejerce la SCJN de manera exclusiva, en tanto que, el control concreto de esas mismas leyes corresponde al TEPJF, el cual se encuentra acotado a casos específicos a partir de actos concretos de aplicación.

Por su parte, la LGSM, en lo que interesa dispone:

         Un medio de impugnación deberá desecharse de plano cuando, entre otros supuestos, su notoria improcedencia derive de las disposiciones de la propia LGSM [artículo 9, apartado 3].

         Los medios de impugnación en materia electoral serán improcedentes cuando se pretenda impugnar la no conformidad a la Constitución de leyes federales o locales [artículo 10, apartado 1, inciso a].

Tratándose de controles de constitucionalidad, esta Sala Superior, al resolver el expediente SUP-JE-62/2017[9], entre otros, estableció que el TEPJF sólo puede analizar la constitucionalidad de normas, una vez que se hayan aplicado a un caso particular (control de constitucionalidad de carácter concreto).

En ese sentido, los medios de impugnación en materia electoral son, en principio, improcedentes cuando se pretenda impugnar la no conformidad de determinadas normas con la Constitución con el objeto de que declare su invalidez, ya que, debe existir un acto concreto de aplicación de la norma reclamada para que este órgano jurisdiccional federal pueda resolver sobre su no aplicación por estimarla inválida, determinación que se limitará al caso concreto[10].

En consecuencia, es criterio de este órgano jurisdiccional que, si se impugna una norma legal en abstracto que, desde su entrada en vigor, no le causa directamente un perjuicio, ni a terceros y, por tanto, no procede algún medio de impugnación electoral.

c.  Análisis de caso

El TEEQ solicita la inaplicación del párrafo segundo del artículo 22 bis de la LOTEEQ, ya que, desde su perspectiva la porción normativa que faculta al PLQ de designar y remover al titular del OICTQ es contrario a los principios de autonomía e independencia que, conforme con el artículo 116, fracción IV, inciso c), apartado 5º, de la CPEUM, protegen y garantizan la imparcialidad en el ejercicio de la función jurisdiccional electoral en las entidades federativas, al implicar una indebida injerencia de un poder público en la organización y funcionamiento internos del propio TEEQ.

En tal contexto, como lo señala el PLQ, el TEEQ pretende impugnar una normativa local que no le causa perjuicio desde su entrada en vigor, al ser inexistente acto concreto de aplicación que permita a esta Sala Superior resolver sobre la inaplicación de tal norma cuya constitucionalidad se cuestiona.

La porción normativa cuestionada por el TEEQ constituye una ley en sentido formal y material porque fueron emitidos por el PLQ y con base en ellos, se estableció que tal PLQ designará y removerá al titular del OICTQ.

El TEEQ se limita a considerar que las normas impugnadas no están de acuerdo con el marco normativo porque, según, su dicho, trastocan los principios constitucionales de autonomía e independencia de la función jurisdiccional electoral local.

Sin embargo, el supuesto planteado por el TEEQ no se ha concretado en algún acto de aplicación, dado que, la naturaleza del acto que se impugna, este únicamente podría invalidarse a partir de un acto concreto de aplicación, como lo podría ser la emisión de la convocatoria para la designación del titular del OICTQ, su remoción o designación como tal.

El Tribunal Pleno de la SCJN ha sustentado en la Jurisprudencia P./J. 55/97 LEYES AUTOAPLICATIVAS Y HETEROAPLICATIVAS. DISTINCIÓN BASADA EN EL CONCEPTO DE INDIVIDUALIZACIÓN INCONDICIONADA[11]:

         Para distinguir las leyes autoaplicativas de las heteroaplicativas conviene acudir al concepto de individualización incondicionada de las mismas, consustancial a las normas que admiten la procedencia del juicio de amparo desde el momento que entran en vigor, al vincular al gobernado a su cumplimiento desde el inicio de su vigencia, en virtud de que crean, transforman o extinguen situaciones concretas de derecho.

         El concepto de individualización constituye un elemento de referencia objetivo para determinar la procedencia del juicio constitucional, porque permite conocer, en cada caso concreto, si los efectos de la disposición legal impugnada ocurren en forma condicionada o incondicionada.

         La condición consiste en la realización del acto necesario para que la ley adquiera individualización, que bien puede revestir el carácter de administrativo o jurisdiccional, e incluso comprende al acto jurídico emanado de la voluntad del propio particular y al hecho jurídico, ajeno a la voluntad humana, que lo sitúan dentro de la hipótesis legal.

         Cuando las obligaciones derivadas de la ley nacen con ella misma, independientemente de que no se actualice condición alguna, se estará en presencia de una ley autoaplicativa o de individualización incondicionada.

         Cuando las obligaciones de hacer o de no hacer que impone la ley, no surgen en forma automática con su sola entrada en vigor, sino que se requiere para actualizar el perjuicio de un acto diverso que condicione su aplicación, se tratará de una disposición heteroaplicativa o de individualización condicionada.

A partir de la esa Jurisprudencia, esta Sala Superior sustento al resolver el expediente SUP-CDC-1/2009:

         Los conceptos de leyes autoaplicativas y heteroaplicativas, así como de individualización incondicionada e individualización condicionada, ponen de manifiesto, como elemento común y requisito esencial para que una ley pueda ser impugnada por ser contraria a la CPEUM, que esa ley produzca una afectación a la esfera jurídica del gobernado.

         Ello, porque, de acuerdo con la CPEUM y la normativa aplicable, las normas electorales susceptibles de ser impugnadas por los particulares se encuentran vinculada con las llamadas leyes heteroaplicativas de individualización condicionada, identificados con el acto de aplicación.

         Si bien se ha identificado al acto de aplicación como el acto de autoridad que de manera particular, específica y concreta actualiza una hipótesis, normativa y produce una afectación de derechos, ello no limita el concepto de acto de aplicación a esas hipótesis, sino que se pone de manifiesto que una ley está siendo aplicada y afecta de forma particular y concreta a un gobernado.

         Ello justificaría la intervención del órgano jurisdiccional para el análisis de la constitucionalidad de la norma que está siendo aplicada en perjuicio del gobernado.

         El acto de aplicación no está restringido al acto de autoridad que, por sí mismo y de manera directa, determine la aplicación de la ley a un gobernado y produzca la afectación directa de sus derechos.

         De acuerdo con el concepto de individualización condicionada asociado con el de acto de aplicación, no sólo el acto de autoridad puede ser considerado como acto de aplicación.

         Existen actos que adquieren la calidad de individualización condicionada, en la medida que, ponen en evidencia o hacen patente la aplicación de una ley, que ejerce influencia y efectos sobre los derechos de un sujeto, aun cuando tal acto no sea el que propiamente aplique de manera directa la norma.

         La identidad que guarda el concepto individualización condicionada permite sostener, válidamente, que los actos con características similares a las que integran tal concepto admiten ser considerados como actos de aplicación de una norma, para efectos de que la ley pueda ser impugnada a través del correspondiente medio de defensa constitucional.

         Lo anterior, siempre que se ponga de manifiesto que, fáctica y particularmente, el gobernado está ubicado en la hipótesis legal y que esta afecta su esfera jurídica.

         El concepto de acto de aplicación en materia electoral debe entenderse en sentido extensivo, en la medida que, puede provenir de una autoridad, el propio particular o un acto jurídico, cuando se ponga de manifiesto que la ley está siendo aplicada al gobernado.

En la referida sentencia se aprobó la jurisprudencia 1/2009, CONSULTA. SU RESPUESTA CONSTITUYE UN ACTO DE APLICACIÓN DE LA NORMA CORRESPONDIENTE CUANDO DEL CONTEXTO JURÍDICO Y FÁCTICO DEL CASO SE ADVIERTA, QUE FUE APLICADA AL GOBERNADO[12].

Conforme con lo anterior, en el caso, se impugna una norma legal en abstracto que, desde su entrada en vigor, no le causa directamente un perjuicio al TEEQ ni a terceros y, por tanto, no procede algún medio de impugnación electoral.

Lo anterior, porque de las constancias de autos no se advierte acto, orden, disposición o elemento alguno que pongan de manifiesto que la porción normativa impugnada se esté aplicando al TEEQ y afectando su esfera jurídica de competencias y atribuciones, en la medida que, de la Ley por la cual se adición el artículo 22 bis a la LOTEEQ, no establece disposición alguna, ni siquiera transitoria, que implique que el PLQ, el propio TEEQ o cualquier otro sujeto de Derecho esté vinculado a realizar determinadas actuaciones o actos tendentes a designar al titular del OICTQ en términos de la porción normativa cuestionada.

No es óbice que el TEEQ señale como acto de aplicación del artículo 17, fracción IV, párrafo tercero, de la CPEQ, la Ley mediante la cual, entre otros aspectos, adicionó el artículo 22 bis a la LOTEEQ que establece de forma expresa la facultad del PLQ de designar y remover al titular del OICTQ.

Lo anterior, porque el TEEQ pretende generar de forma artificiosa la procedencia de JE, al pretender que la emisión y entrada en vigor de la porción normativa implica un acto de aplicación de un precepto constitucional local, cuando, lo cierto, jurídicamente, esa porción normativa contenida en el párrafo segundo del artículo 22 bis de la LOTEEQ, es una norma general y abstracta, respecto de la cual, como se ha señalado, se inadvierte elemento alguno que permita establecer que se está aplicando en perjuicio de la esfera jurídica competencial y de atribuciones del referido TEEQ.

Lo anterior, en la medida que, esta Sala Superior ha sustentado que existe acto de aplicación de una norma si se ha irrumpido en la individualidad del gobernado, ya sea que se le aplique formal o materialmente, de manera escrita o de hecho, de tal suerte que se materialicen sus efectos en el mundo fáctico y altere el ámbito jurídico de la persona[13].

Similar criterio se sustentó en la sentencia emitida en el expediente SUP-JE-62/2017.

No pasa inadvertido que, al resolver los expedientes SUP-JE-41/2018 y SUP-JE-118/2019, esta Sala Superior consideró que, el respectivo tribunal electoral local:

         Promovía el JE con motivo del primer acto de aplicación de las reformas a diversas disposiciones de la ley electoral correspondiente, eso era, la entrada en vigor de esas normas porque, en su concepto, se invadían su autonomía e independencia, al prever, como facultad del congreso local, la de designar al titular de su órgano interno de control.

         En ambos casos, los respectivos artículos transitorios del correspondiente decreto legislativo establecían determinadas acciones a seguir por parte del tribunal electoral promovente en relación con la señalada facultad del congreso estatal.

         La aplicación de tales preceptos transitorios constituía acto de aplicación, al ser actos dirigidos de forma concreta y específica al tribunal local que vinculaban a su cumplimiento afectando su esfera de competencia.

         El decreto legislativo impugnado implicaba un deber que suponía un acto de aplicación porque actualizaba su contenido en la autoridad jurisdiccional local, para realizar determinadas acciones tendentes al nombramiento del titular del correspondiente órgano interno de control.

         El tema relacionado con la facultad del congreso de designar al titular del órgano interno de control del tribunal electoral había adquirido vigencia.

Sin embargo, en el caso, el TEEQ promueve el presente JE contra la Ley por la cual se adicionó a la LOTEEQ el artículo 22 bis, que faculta al PLQ para designar y remover al titular del OICTQ, de manera que, se impugna la entrada en vigor de esa porción normativa, porque, desde su perspectiva, se afecta su autonomía e independencia.

En tal contexto, como lo señala el PLQ en su informe circunstanciado, el articulado transitorio de la Ley de reforma cuestionada no establece acción alguna a cargo del TEEQ o del propio PLQ tendentes a la designación de un nuevo titular del OICTQ, ya que, se limitan a disponer:

         Su entrada en vigor el día de su publicación [artículo Primero transitorio].

         La abrogación de la anterior ley de medios de impugnación local [artículo Segundo transitorio].

         La abrogación de las disposiciones legales vigentes en la materia que resulten contrarias a esa Ley [artículo Tercero transitorio].

         Los asuntos en trámite o pendientes de resolución, surgidos con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley, se resolverán conforme con las normas vigentes al momento de su inicio [artículo Cuarto transitorio].

Tampoco pasa inadvertido que, al resolver el expediente SUP-JE-43/2020, esta Sala Superior consideró que, ante el Tribunal Electoral de Baja California, se impugnaba una norma autoaplicativa, por lo que, ese órgano jurisdiccional local debió realizar el correspondiente estudio de constitucionalidad.

De acuerdo con esa ejecutoria, la norma impugnada por un consejero electoral del instituto electoral de aquella entidad, por la cual, se le restringía el derecho a las consejerías electorales locales, a percibir prestaciones económicas que se otorgan al resto del personal de referido instituto local, era autoaplicativa, en la medida que, por su sola entrada en vigor generaba un perjuicio al actor al ubicarse en la situación jurídica y al restringirle el derecho que venía gozando a recibir a prestaciones de ley por el ejercicio del cargo.

En el caso, no se advierte tal situación porque, en los hechos, no se ha materializado la nueva facultad del PLQ de designar o remover al titular del OICTEQ, ya que, se inadvierten actos tendentes a realizar la respectiva designación. Es más, ni siquiera, en los correspondientes preceptos transitorios de la Ley de reforma cuestionada se establecen plazos o términos para realizar tal designación ni se vincula al TEEQ a modificar su normativa interna.

Además, en aquel precedente existían elementos que permitían establecer que la norma cuestionada se estaba aplicando al consejero electoral actor, en la medida que, el Secretario Ejecutivo del instituto local había emitido sendos oficios a las consejeras y consejeros electorales informándoles que con motivo de la entrada en vigor de la norma cuestionada dejarían de percibir diversas prestaciones económicas.

En tal contexto, se arriba a la conclusión de que la pretensión del TEEQ es que esta Sala Superior ejerza un control de constitucionalidad sin existir un acto concreto de aplicación, como lo es la emisión de la convocatoria o la designación del titular del OICTQ, lo que deviene contrario a la competencia otorgada por la CPEUM a este TEPOJ.

d.  El JE es improcedente al pretender que se ejerza control abstracto de la constitucionalidad de la normativa cuestionada

Conforme con lo razonado, se evidencia la improcedencia del presente JE, dada que, el TEEQ pretende cuestionar la constitucionalidad de una porción normativa en abstracto que, desde su entrada en vigor, no le causa directamente perjuicio alguno, al ser inexistente el acto de aplicación de tal normativa.

V.  Determinación

Al haberse actualizado la causal de improcedencia prevista en el artículo 10, apartado 1, inciso a), LGSM, dado que se impugnar la no conformidad con la CPEUM de preceptos legales electorales, se debe desechar de plano la demanda.

Conforme con lo razonado en la presente ejecutoria, se

  resuelve

ÚNICO. Se desecha de plano la demanda de juicio electoral.

Notifíquese como en Derecho corresponda.

En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido y, en su caso, hágase la devolución de la documentación exhibida.

Así, por mayoría de votos, lo resolvieron y firmaron las Magistradas y los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con el voto en contra de la Magistrada Janine M. Otálora Malassis y los Magistrados Indalfer Infante Gonzales y Reyes Rodríguez Mondragón, quienes formulan voto particular, ante el Secretario General de Acuerdos, quien autoriza y da fe que la presente sentencia se firma de manera electrónica.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.

VOTO PARTICULAR CONJUNTO QUE EMITEN LA MAGISTRADA JANINE M. OTÁLORA MALASSIS Y LOS MAGISTRADOS INDALFER INFANTE GONZÁLEZ Y REYES RODRÍGUEZ MONDRAGÓN RESPECTO DE LA SENTENCIA EMITIDA POR EL PLENO DE ESTA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN EN EL JUICIO ELECTORAL SUP-JE-31/2020[14]

Introducción

Respetuosamente, disentimos del criterio aprobado por la mayoría en cuanto a que el presente juicio electoral es improcedente porque el Tribunal Electoral del Estado de Querétaro pretende impugnar la no conformidad con la Constitución General, del párrafo segundo del artículo 2 bis de la Ley Orgánica del Tribunal Electoral de dicha entidad federativa, en la porción normativa que le concede al Poder legislativo local la facultad para designar y remover a la persona titular del órgano de control interno del tribunal local, al estimar que no existe un acto concreto de aplicación de dicha disposición.

Contrariamente a lo determinado por la mayoría, debe desestimarse la causa de improcedencia porque, en nuestro concepto, sí existe un acto de aplicación de la porción normativa impugnada, pues estimamos que, con su sola entrada en vigor, afecta de manera particular y concreta al órgano jurisdiccional local. Esto, al impedirle que pueda efectuar la designación de la persona titular del órgano de control interno o removerlo, al amparo de los principios de autonomía e independencia que deben caracterizar la función jurisdiccional electoral.

En ese sentido, a continuación se desarrollan las razones por las cuales la Magistrada y los dos Magistrados que suscribimos este voto consideramos que en el caso sí existe un acto de aplicación susceptible de ser analizado por esta Sala Superior.

1. Razones por las que se considera que sí existe acto de aplicación en el presente juicio electoral, por lo que debe analizarse la controversia planteada

Opuestamente a lo resuelto por la mayoría, en nuestro concepto, sí existe un acto de aplicación de la disposición que se controvierte, por lo que no se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 10, apartado 1, inciso a), de la Ley de Medios, invocada por la autoridad responsable.

El Poder Legislativo local sustenta la improcedencia del juicio electoral en que, para que el artículo 22 bis de la Ley Orgánica del Tribunal Electoral local vulnere la autonomía e independencia de la que goza el Tribunal local, se requiere que se materialice a través de un acto de aplicación encaminado a la designación de la persona titular del órgano de control interno o que la norma controvertida hubiera establecido un plazo para que tal designación se llevara a cabo.

Así, a efecto de determinar si existe un acto de aplicación, es importante señalar que el artículo 105, fracción II, de la Constitución general prevé, como competencia exclusiva y excluyente de la SCJN, conocer y resolver acciones de inconstitucionalidad. Lo anterior, a efecto de resolver sobre la contradicción entre una norma de carácter general, con una de la propia Constitución, mediante un análisis abstracto.

Asimismo, el antepenúltimo párrafo del citado artículo 105, fracción II, constitucional, dispone que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución general es la acción de inconstitucionalidad.

Por su parte, el artículo 99 de la Constitución general establece que, sin perjuicio de lo dispuesto en el diverso 105 constitucional[15], las salas del Tribunal Electoral podrán resolver la no aplicación de leyes sobre la materia electoral contrarias a la norma fundamental, o a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que México sea parte. Tal atribución para ejercer el control de constitucionalidad de las leyes electorales se limitará al caso concreto.

De lo anterior, se advierte que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce, por determinación constitucional específica, un control constitucional de carácter concreto; es decir, solamente puede analizar la constitucionalidad de una norma, una vez que se haya aplicado a un caso particular.

En esa línea, los medios de impugnación en materia electoral serán, en principio, improcedentes cuando se pretenda impugnar la no conformidad a la Constitución general de las normas secundarias por su sola expedición y promulgación[16].

No obstante, si existe ese acto concreto de aplicación de la norma que se reclama, este órgano jurisdiccional federal estará facultado para resolver sobre su constitucionalidad o convencionalidad y su eventual aplicación al caso concreto.

De esta manera, para analizar la procedencia del presente medio de impugnación, resulta orientador el criterio de esta Sala Superior en relación con el concepto de acto de aplicación, sustentado en el expediente SUP-CDC-1/2009, en el cual se consideró lo siguiente:

         Conforme con el sistema que establece la Constitución general para el control de la constitucionalidad de las normas electorales, es importante el concepto de acto de aplicación.

         Para identificar los casos en los que la ley produce una afectación, se han desarrollado los conceptos de leyes:

-          Autoaplicativas, entendidas como aquellas por las que por su sola entrada en vigor afecta la esfera jurídica del gobernado debido a que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas determinadas.

-          Heteroaplicativas, las que no generan esa afectación con su sola entrada en vigor, sino que requiere ser particularizada a un caso concreto.

         La SCJN ha interpretado:

-          Una ley autoaplicativa es aquella que, desde su entrada en vigor y de forma automática, genera efectos vinculantes y genera obligaciones concretas, en forma condicionada, es decir, que no requiere la emisión de un acto de autoridad alguno.

-          En cambio, cuando las obligaciones de hacer y no hacer que impone la ley no surgen de forma automática con su sola entrada en vigor, sino que se requiere un acto diverso, se trata de leyes heteroaplicativas[17].

         Tales conceptos ponen de manifiesto, como elemento común y requisito esencial para que una ley pueda ser impugnada por ser contraria a la Constitución general, que produzca una afectación a la esfera jurídica de las personas.

         Lo anterior, porque de acuerdo con la Constitución general y la normativa aplicable, la posibilidad de que las normas puedan ser impugnadas por los particulares se encuentra vinculado a que sean leyes heteroaplicativas de individualización condicionada, identificadas con el acto de aplicación.

         Si bien se ha identificado al acto de aplicación como el acto de autoridad que, de manera particular, específica y concreta actualiza una hipótesis normativa y produce una afectación de derechos, esto no limita el concepto de acto de aplicación a esas hipótesis, sino que se pone de manifiesto que una ley se está aplicando y afecta de forma particular y concreta a una persona. Esta situación, justificaría la intervención del órgano jurisdiccional para el análisis de la constitucionalidad de la norma que se aplica en perjuicio del gobernado.

         El acto de aplicación no está restringido al acto de autoridad que, por sí mismo y de manera directa, determine la aplicación de la ley a un gobernado y produzca la afectación directa de sus derechos.

         De acuerdo con el concepto de individualización condicionada, asociado con el de acto de aplicación, no solo el acto de autoridad puede ser considerado como un acto de aplicación.

         Existen actos que adquieren la calidad de individualización condicionada, en la medida que ponen en evidencia o hacen patente la aplicación de una ley, que ejerce influencia y efectos sobre los derechos de un sujeto.

         La identidad que guarda el concepto de individualización condicionada permite sostener, válidamente, que los actos con características similares a las que integran tal concepto admiten ser considerados como actos de aplicación de una norma, para efectos de que la ley pueda ser impugnada a través del correspondiente medio de defensa constitucional.

         Lo anterior, siempre que se ponga de manifiesto que la persona se ubica en la hipótesis legal y que ésta afecta su esfera jurídica.

         El concepto de acto de aplicación en materia electoral puede provenir de una autoridad, el propio particular o un acto jurídico, cuando se ponga de manifiesto que la ley efectivamente se le está aplicando al sujeto[18].

Tomando en cuenta lo hasta aquí expuesto, en nuestra opinión, no se actualiza la causa de improcedencia porque, si bien la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales respecto de la Constitución general es la acción de inconstitucionalidad; en el caso, la ley que adiciona el artículo 22 bis a la Ley Orgánica del Tribunal local. Esta ley dispone, de forma expresa y concreta que el Poder Legislativo de Querétaro se encuentra facultado para designar y remover a la persona titular del órgano de control interno, lo que afecta de manera particular y concreta al órgano jurisdiccional local, en la medida que le impide efectuar directamente tal designación o remoción, en contravención de los principios de autonomía e independencia que rigen la función jurisdiccional electoral.

Por lo tanto, sí existe un acto de aplicación, ya que la sola entrada en vigor de la disposición impugnada podría generarle una afectación al Tribunal Electoral local, al ponerse de manifiesto, de manera clara y evidente, que la porción normativa cuestionada se le está aplicando al órgano jurisdiccional local, al impedirle jurídicamente designar o remover a la persona titular del órgano de control interno.

En el caso concreto, como se indicó, el Tribunal Electoral promueve el presente juicio electoral en contra de la ley por la cual se adicionó a la Ley Orgánica del Tribunal Electoral de Querétaro el artículo 22 bis, que faculta al Congreso local para designar y remover al titular del órgano interno de control, como primer acto de aplicación de dicha facultad.

Esto es, el Tribunal impugna la entrada en vigor del párrafo segundo del artículo 22 bis, porque, desde su perspectiva, la facultad en favor del Poder Legislativo le afecta su autonomía e independencia.

Es importante precisar que en los artículos transitorios de la reforma cuestionada no se establece acción alguna tendente a la designación de dicho titular o remoción de quien desempeña esa función en la actualidad; sin embargo, se estima que la porción normativa impugnada sí se aplica al tribunal local, pues se insiste, podría afectar su presunta competencia para designar o remover a dicho titular.

En relación con lo anterior, de acuerdo con el Reglamento Interno del Tribunal Electoral de Querétaro:

         La Contraloría Interna es el órgano encargado de vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales y normativas en materia administrativa [artículo 75, párrafo primero].

         Estará dotada de independencia técnica y autonomía de gestión en el ejercicio de sus funciones y orgánicamente se encuentra adscrita al Pleno [artículo 75, párrafo tercero]

         La persona titular de la Contraloría Interna será designada por el Pleno [artículo 76].

Así, la norma reglamentaria que facultaba al tribunal local a designar a la persona titular de su Contraloría Interna quedó abrogada por la entrada en vigor del artículo 22 bis, párrafo segundo, de la Ley Orgánica del órgano jurisdiccional.

En ese contexto, bajo un enfoque sistemático del ordenamiento, si con la entrada en vigor de la Ley de reformas cuestionada se deja sin efectos jurídicos dicha facultad al tribunal y se la confiere al Congreso local, es evidente que tal porción normativa se está aplicando, y le genera al promovente una afectación a su esfera de atribuciones respecto a su organización y funcionamiento internos.

De esta forma, la disposición que se controvierte implica un acto de aplicación, en medida que le impone al tribunal local el deber de abstenerse de realizar la designación o remoción que constitucionalmente podría corresponderle.

Además, no debe perderse de vista que el propio tribunal electoral local generó el acto de aplicación, al solicitarle al Congreso local, con base en los precedentes que ha emitido esta Sala Superior y la SCJN respecto del tema que aquí se analiza, que le otorgara legislativamente dicha facultad para nombrar al titular del órgano interno de control; no obstante, su petición no fue tomada en cuenta y se emitió la disposición legal que hoy se controvierte[19].

Finalmente, es importante señalar que, de no atender la cuestión efectivamente planteada como se resuelve por la mayoría de los magistrados, se pone en riesgo la autonomía del tribunal local, lo cual es una condición necesaria para que pueda ejercer sus atribuciones de acuerdo con los principios que rigen la materia electoral.

De ahí que, en nuestra opinión, resulta jurídicamente correcto estimar que no se impugna una norma legal en abstracto, sino un acto concreto de aplicación, por lo que resulta procedente analizar el fondo de la presente controversia.[20]

2. Conclusión

En consecuencia, no compartimos la sentencia por la que se decreta la improcedencia del juicio ciudadano que aquí se analiza, por las razones expuestas en el presente disenso.

En tal virtud, presentamos voto particular en conjunto respecto del proyecto aprobado por la mayoría.      

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.