EXPEDIENTES: SUP-JE-101/2025 Y ACUMULADOS.

MAGISTRADO PONENTE: FELIPE DE LA MATA PIZAÑA[1]

Ciudad de México, nueve de abril de dos mil veinticinco.

Sentencia que, con motivo de las diversas demandas presentadas para controvertir el Acuerdo INE/CG334/2025 del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, determina: i) acumular los medios de impugnación, ii) desechar las demandas que se señalan en el apartado correspondiente y iii) modificar el acuerdo controvertido para los efectos precisados en la ejecutoria.

GLOSARIO

I. ANTECEDENTES

1. Decreto de reforma. El quince de septiembre de dos mil veinticuatro, se publicó en el DOF el decreto por el que se reforman diversos artículos de la Constitución en materia de elección de personas juzgadoras.

2. Inicio del PEE. El veintitrés de septiembre siguiente, el CG del INE declaró el inicio del PEE[2].

3. Acto reclamado[3]. El veintinueve de marzo de dos mil veinticinco[4] el CG del INE emitió los criterios de equidad.

4. Demandas. Inconformes con el acuerdo anterior, entre el veintinueve de marzo y el cuatro de abril, las personas actoras promovieron los siguientes medios de impugnación.

5. Turno. En su oportunidad, la presidencia de esta Sala Superior ordenó integrar los expedientes señalados y turnarlos a las ponencias de este órgano jurisdiccional.

6. Amicus curiae. El ocho de abril, Joseph Irwing Olid Aranda presentó electrónicamente un escrito, mediante el cual afirma comparecer en calidad de amicus curiae.

7. Admisión y cierre de instrucción. Al no existir cuestión alguna pendiente de desahogar, se admitieron diversas demandas[5], se cerró instrucción y se ordenó formular el respectivo proyecto de sentencia.

8. Engrose y acumulación. En sesión pública de nueve de abril, por mayoría de votos fue rechazado el proyecto de resolución propuesto conjuntamente por la magistrada Janine M. Otálora Malassis y el magistrado Reyes Rodríguez Mondragón correspondiente al juicio SUP-JDC-1790/2025 y acumulados,[6] turnándose la realización del engrose al magistrado Felipe de la Mata Pizaña.

Asimismo, por mayoría de votos se aprobó que esos medios de impugnación se acumularan al juicio electoral al rubro indicado.

II. COMPETENCIA

Esta Sala Superior es competente para conocer y resolver los presentes medios de impugnación, toda vez que se controvierte un Acuerdo del CG del INE relacionado con el PEE[7].

III. ACUMULACIÓN

Procede acumular[8] los medios de impugnación señalados en la tabla que antecede al diverso SUP-JE-101/2025 por ser el primero que se recibió en esta Sala Superior al existir conexidad en la causa, toda vez que todas las demandas se encaminan a controvertir los criterios de equidad.

Por tanto, se deberá glosar la certificación de los puntos resolutivos a los expedientes acumulados.

IV. ANÁLISIS DEL AMICUS CURIAE

Se presentó[9] mediante el sistema de juicio en línea del Tribunal Electoral, un escrito de amicus curiae, signado por Joseph Irwing Olid Aranda, quien aduce ser candidato a juez de distrito en materia penal en el Tercer Circuito.

Decisión. Es improcedente reconocer la calidad de amicus curiae al compareciente.

Esta Sala Superior ha considerado que, en los medios de impugnación es posible la intervención de terceros mediante amicus curiae,[10] a fin de contar con elementos para un análisis integral, siempre que: i) se presenten antes de la resolución del asunto; ii) por persona ajena al proceso, y iii) tenga únicamente la finalidad de aumentar el conocimiento del juzgador mediante razonamientos o información científica y jurídica pertinente para resolver.

En el caso, quien acude en calidad de amigo de la corte presenta un escrito que no cumple los requisitos de admisibilidad, ya que su pretensión no es aumentar el conocimiento de este tribunal sobre aspectos especializados, sino influir en su criterio en un sentido específico en relación con la legalidad del acuerdo impugnado.

V. TERCERO INTERESADO

Se tiene como tercero interesado a Federico Döring Casar, en su calidad de diputado federal del Congreso de la Unión, en los juicios generales SUP-JG-16/2025 y SUP-JG-17/2025, conforme a lo siguiente[11]:

1. Forma. En el respectivo escrito de comparecencia consta el nombre del compareciente, calidad con la que se ostenta, firma autógrafa y precisa que tienen un interés incompatible con el de la parte actora.

2. Oportunidad. Los escritos fueron presentados dentro del plazo de las setenta y dos horas conforme a lo dispuesto en ley.

3. Legitimación y personería. Se cumple la legitimación porque el compareciente es una persona servidora púbica, en particular diputado federal del Congreso de la Unión.

4. Interés jurídico. Se acredita porque Federico Döring Casar realiza manifestaciones dirigidas a justificar la subsistencia del acto impugnado, de forma tal que su pretensión es incompatible con la de la parte actora.

VI. IMPROCEDENCIA

A) Falta de interés jurídico y de legitimación

Esta Sala Superior considera que, con independencia de que pudiera actualizarse alguna otra causal de improcedencia, la demanda del SUP-RAP-95/2025 es improcedente por falta de legitimación.

Lo anterior es así, ya que conforme al artículo segundo transitorio del Decreto de reforma constitucional[12], los partidos políticos están excluidos de participar en cualquier acción, actividad o sesiones relacionadas con el proceso electoral para elegir a las personas juzgadoras[13].

B) Preclusión SUP-JG-20/2025 y SUP-JG-27/2025

Esta Sala Superior ha considerado[14] que el derecho a impugnar sólo puede ejercerse en el plazo legal en una sola ocasión en contra del mismo acto. Por eso, la presentación de una demanda para combatir una decisión específica agota el derecho de acción y, por tanto, una segunda demanda, idéntica o sustancialmente similar, promovida por la misma parte actora contra el mismo acto deviene improcedente[15] salvo que ésta sea presentada oportunamente y se aduzcan agravios distintos[16].

1) SUP-JG-20/2025

Se debe desechar de plano la demanda que motivó la integración del expediente SUP-JG-20/2025, ya que la parte actora agotó su derecho de impugnación al promover previamente el diverso SUP-JG-19/2025.

En el caso, de la revisión integral de las demandas, se advierte que se controvierte el mismo acto, es la misma responsable y se exponen agravios idénticos; sin embargo, fueron presentadas en tiempos distintos, la primera el uno de abril a las once horas con dieciséis minutos y, la segunda, el mismo día, pero a las diecinueve horas con veintinueve minutos, ambas en la Oficialía de Partes del INE.

2) SUP-JG-27/2025

Por otra parte, el juicio SUP-JG-27/2025 también es improcedente, debido a que la parte actora agotó su derecho de impugnación al promover el diverso juicio SUP-JG-26/2025; por tanto, la demanda se debe desechar de plano.

En el particular, de las constancias de autos de ambos medios de impugnación, se advierte que se controvierte el mismo acto, es la misma responsable y se exponen agravios idénticos; sin embargo, las demandas fueron recibidas en la Oficialía de Partes de esta Sala Superior en tiempos distintos, la primera el cuatro de abril a las veintidós horas con treinta y siete minutos y, la segunda, el cinco de abril, a las veintitrés horas con dos minutos.

Conforme a lo expuesto en ambos casos, es claro que la parte actora, en cada asunto, agotó su derecho de impugnación, por lo que procede desechar las demandas de los juicios SUP-JG-20/2025 y SUP-JG-27/2025.

VII. PROCEDENCIA

Los medios de impugnación[17] cumplen con los requisitos de procedencia[18] conforme a lo siguiente:

1. Forma. Se interpusieron por escrito y constan: a) nombre y firma autógrafa o electrónica de la parte actora; b) domicilio para notificaciones; c) el acto impugnado; d) los hechos base de la impugnación; y e) los agravios y preceptos jurídicos presuntamente violados.

2. Oportunidad. Se promovieron dentro del plazo legal de tres y cuatro días[19], pues el acuerdo fue aprobado por el CG del INE el veintinueve de marzo y las demandas se presentaron entre el veintinueve de marzo y el cuatro de abril; lo que hace evidente su presentación oportuna.

3. Legitimación, interés jurídico y personería. Se cumple por lo que hace a los juicios electorales, ya que se promueven por candidaturas a cargos del PJF y consideran que el Acuerdo impugnado lesiona su esfera jurídica.

Asimismo, en cuanto a los medios de impugnación promovidos por las personas legisladoras federales cuentan con legitimación e interés legítimo, porque al ser servidoras públicas se duelen de una prohibición que presuntamente afecta sus derechos político-electorales y limita el ejercicio de lo que denominan su libertad de expresión, por lo que impugnan un mandato del que son destinatarias.

Por cuanto hace a los SUP-JG-16/2025, SUP-JG-17/2025, SUP-JG-19/2025, SUP-JG-21/2025, SUP-JG-23/2025, SUP-JG-27/2025 y SUP-JG-28/2025 las partes actoras se ostentan como representante de la Presidencia de la República; presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputaciones y de Senadurías, y representantes los poderes ejecutivos del Estado de México, Campeche, Colima, Oaxaca y Quintana Roo respectivamente; además de la Jefatura de Gobierno de la Ciudad de México.

Al respecto, se estima que, a fin de no incurrir en el vicio lógico de petición de principio, se deben tener por acreditados los requisitos, toda vez que la cuestión sobre si los Poderes de la Unión cuentan con facultades para promover el voto y participación ciudadana en el PEE constituye la materia de fondo de la controversia, pues la limitante de hacerlo es lo que refieren que afecta su esfera jurídica, aunado a que manifiestan contar con interés al haber estado involucrados en la postulación de candidaturas.

Por lo anterior, se desestiman las causales de improcedencia hechas valer por la autoridad responsable en relación con la falta de interés; asimismo, se desestima la causal de improcedencia relacionada con que se pretende impugnar la no conformidad de las normas con la Constitución, pues parte de lo alegado es en realidad una indebida interpretación de las normas constitucionales y legales, y esa es una cuestión que atañe al estudio del fondo de la controversia[20].

4. Definitividad. Se colma el requisito, pues no hay otro medio de impugnación que deba agotarse antes de acudir a esta instancia.

VIII. ESTUDIO DE FONDO

1. Contexto de la controversia

En el marco del PEE, el CG del INE emitió los criterios de equidad; en ese acuerdo se determinó, en lo que interesa, lo siguiente:

Sobre la promoción y difusión del PEE:

Promoción y difusión del PEE

El INE es la autoridad del estado mexicano que cuenta con las atribuciones exclusivas para la ejecución de actividades tendientes a la promoción del voto y de la participación ciudadana en el contexto del actual proceso electivo.

En ese sentido, se aclara que ni ministros de culto, ni otras instituciones públicas o entes gubernamentales podrán realizar esta promoción y difusión.

Lo anterior, tomando en consideración que, en su caso, el INE podrá celebrar convenios para que la propia autoridad electoral lleve a cabo actividades de promoción o difusión en los espacios de otras autoridades.

Dentro de la fundamentación y motivación para sustentar esa determinación el CG del INE señaló lo siguiente[21]:

El artículo 506, numerales 1 y 2[22], de la Ley Electoral, menciona que los partidos políticos y las personas servidoras públicas no podrán realizar ningún acto de proselitismo o manifestarse públicamente a favor o en contra de candidatura alguna. Queda prohibido el uso de recursos públicos para fines de promoción y propaganda relacionados con los procesos de elección de personas integrantes del PJF, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 134 de la Constitución.

Sobre las licencias:

Las personas servidoras públicas que, atendiendo a horarios y funciones, les resulte incompatible realizar campaña electoral, se les exhorta a considerar la solicitud de licencia al cargo que ostentan por el tiempo que consideren necesario, teniendo en cuenta que los actos de campaña válidos deberán realizarse en días y horas no laborables.

Sobre los foros de debate:

Los foros de debate deberán ser organizados y brindados gratuitamente por los sectores público, privado o social, como por ejemplo las universidades, los sindicatos gremiales, las organizaciones de abogados, contadores, las organizaciones civiles de defensa de los derechos de las mujeres, personas indígenas, etc., garantizando condiciones de equidad. Para tal efecto, deberá extenderse con la anticipación necesaria y en condiciones de igualdad la invitación por escrito a la totalidad de las candidaturas registradas que compitan por el mismo cargo y dentro del mismo Marco Geográfico (Distrito, Circuito, Circunscripción, según corresponda) y podrán realizarse siempre que participen al menos el cincuenta por ciento de ellas en dicho ejercicio.

Contra tales determinaciones es que las partes actoras interpusieron los medios de impugnación que aquí se analizan.

2. ¿Qué plantean las partes actoras ante esta Sala Superior?

Su pretensión es que esta Sala Superior revoque la determinación del CG del INE respecto a que es la única autoridad que puede realizar actividades tendientes a la promoción del voto y de la participación ciudadana en el PEE; así como la presunta obligación a solicitar licencia y aspectos relacionados con los foros de debate.

Su causa de pedir la sustentan en diversos conceptos de agravio que se pueden ubicar en las siguientes temáticas:

Así, la cuestión por resolver consiste en determinar si el INE podía emitir los criterios de equidad y, en su caso, si estos se ajustaron a derecho.

3. Metodología

Por cuestión de método, en primer lugar, se estudiará lo relacionado con las cuestiones competenciales, es decir, determinar si el CG del INE al emitir los criterios de equidad, trasgredió su facultad reglamentaria y el principio de reserva de ley, pues de resultar fundados traería como consecuencia la revocación total del Acuerdo controvertido.

De lo contrario, el resto de los planteamientos se estudiarán en un orden diverso al expresado por las partes actoras en sus demandas[23], empezando por lo relativo a la vulneración al derecho al trabajo y la inconformidad respecto de los foros de debate, al ser temas individuales que se diferencian del resto de los conceptos de agravio.

Finalmente, se analizarán los agravios dirigidos a controvertir la determinación del INE relacionada con su facultad exclusiva para difundir y promocionar el PEE atendiendo al mayor beneficio; es decir, primero se analizarán los planteamientos que, de resultar fundados, lograrían que la parte actora obtuviera su pretensión en la mayor medida.

4. Estudio de los agravios

A. Trasgresión a la facultad reglamentaria y al principio de reserva de Ley, así como la emisión extemporánea de los criterios de equidad

i. Decisión

Los conceptos de agravio son infundados, toda vez que el CG del INE sí tiene atribuciones para emitir los criterios de equidad controvertidos, en uso de su facultad reglamentaria. Además de que el régimen transitorio de la reforma constitucional en materia del PJF estableció que para este PEE no sería aplicable lo dispuesto en el penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 de la Constitución[24].

ii. Justificación

Sobre la atribución del CG del INE para emitir los criterios de equidad

El párrafo quinto del artículo segundo transitorio del Decreto de reforma[25] facultó al CG del INE para emitir los acuerdos necesarios para la organización y desarrollo del PEE a fin de garantizar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales aplicables observando los principios constitucionales que rigen la materia electoral.

Ese mandato otorgó al INE la facultad expresa y directa para emitir los acuerdos que garanticen la correcta organización y desarrollo del PEE; por lo que no se trata de una facultad derivada o inferida, sino de una competencia expresamente establecida por el constituyente permanente.

De igual forma, esta Sala Superior ha determinado[26] que la facultad reglamentaria del INE le permite desarrollar y reglamentar las disposiciones establecidas en la Constitución y en las leyes generales dentro de su competencia, siempre que esté acotado al principio de reserva de ley, para evitar que esa facultad aborde materias reservadas a las leyes emanadas del Congreso de la Unión.

Sobre la temporalidad para emitir los criterios de equidad

El Decreto de reforma constitucional estableció en el último párrafo del artículo octavo transitorio que, para efectos de la organización del PEE, no será aplicable lo dispuesto en el penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 de esta Constitución, que establece que las normas electorales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.

iii. Caso concreto

Como se adelantó, esta Sala Superior considera que los conceptos de agravio son infundados, ya que fue la propia Constitución la que ordenó al CG del INE emitir los acuerdos necesarios para la organización y desarrollo del PEE a fin de garantizar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales aplicables.

En ese sentido, es claro que el Decreto de reforma no previó reglas específicas respecto a la equidad y delegó dicha tarea al INE quien, en ejercicio de su facultad reglamentaria, fijó los criterios para garantizar que las campañas electorales se ajusten a los principios rectores de la función electoral, entre ellos el de imparcialidad y equidad en la contienda.

De igual forma, tampoco se advierte que se incumpla con el principio de reserva de Ley o de subordinación jerárquica, pues como ya lo ha considerado esta Sala Superior[27], en materia electoral la facultad reglamentaria no se limita a desarrollar o detallar las disposiciones de una ley secundaria; sino que puede también colmar los vacíos normativos cuando sea indispensable para hacer efectivas las disposiciones constitucionales; en este caso el cumplimiento de los principios de imparcialidad y equidad.

Así, dado que nos encontramos en un proceso electoral extraordinario sin precedentes, es que resultaba indispensable que el INE, en ejercicio de su facultad constitucional, estableciera reglas claras y específicas para materializar el principio de imparcialidad y de equidad, por lo que lejos de exceder su facultad reglamentaria, el INE buscó llevar a cabo una implementación para garantizar estos principios.

De igual forma, es infundado el agravio que señala que el Acuerdo impugnado es extemporáneo por emitirse un día antes del inicio de las campañas del PEE, pues como se refirió, fue el propio régimen transitorio de la reforma constitucional el que estableció que para este PEE no sería aplicable el último párrafo de la fracción II del artículo 105 de la Constitución.

B. Vulneración al derecho del trabajo, libre ejercicio de la profesión y a realizar una campaña electoral

i. Decisión

Esta Sala Superior considera que el concepto de agravio es infundado, toda vez que la parte promovente parte de la premisa equivocada de que el Acuerdo impugnado lo obliga a pedir licencia o impide solicitar vacaciones. En relación con la supuesta imposibilidad de hacer campaña es inoperante, ya que la supuesta imposibilidad de realizar foros de debate lo hace depender de una especulación.

ii. Justificación

En el acuerdo controvertido el CG del INE estableció que:

Las personas servidoras públicas que, atendiendo a horarios y funciones, les resulte incompatible realizar campaña electoral, se les exhorta a considerar la solicitud de licencia al cargo que ostentan por el tiempo que consideren necesario, teniendo en cuenta que los actos de campaña válidos deberán realizarse en días y horas no laborables.

Dado que se trata de una mera recomendación, pero con efectos importantes en materia de equidad e imparcialidad, se estima indispensable citar los siguientes criterios jurisprudenciales. (Lo resaltado es propio de esta sentencia).

iii. Caso concreto

Como se refirió los conceptos de agravio son infundados, pues de la revisión del acuerdo se advierte que en este no se estableció la obligación de pedir licencia, sino que, por el contrario, fue un exhorto y una mera recomendación que queda al arbitrio de las personas participantes el adoptar, por lo que no existe la afectación alegada. Tampoco se advierte que el acuerdo impida que las candidaturas ocupen sus días de vacaciones, o que se genere una equidad derivada de dar aviso al INE de las licencias obtenidas.

Además, es inoperante el agravio relativo a que el acuerdo hace nugatorio la posibilidad de que las candidaturas se den a conocer frente al electorado, pues lo que afirman no se advierte del análisis del acto reclamado; y lo relacionado con la imposibilidad de realizar foros de debate ante la dificultad de reunir a las candidaturas requeridas lo hace depender de una especulación y de actos futuros de realización incierta, cuando además, ello no impide la cobertura informativa que los medios de comunicación pueden realizar, o las entrevistas a las candidaturas, o participar en espacios de debate no específicos con la elección judicial.

Finalmente, por cuanto hace a la solicitud acerca de que se dé vista al Órgano Interno de Control y la Fiscalía Especializada en Delitos Electorales, para indagar la comisión de posibles infracciones o conductas ilícitas en la aprobación del acuerdo, se señala que es inatendible el agravio, porque no existen elementos que permitan suponer un actuar ilícito en la aprobación del acuerdo controvertido, ya que su contenido fue emitido en ejercicio legítimo de la facultad reglamentaria con la que cuenta el propio Instituto.

C. Indebida interpretación de los artículos 134 constitucional y 506 de la Ley Electoral

i. Decisión

Esta Sala Superior considera que es fundado el planteamiento relativo a que indebidamente se determinó que, para los procesos electorales relacionados con el PJF, el INE es la única autoridad que cuenta con las atribuciones exclusivas para la ejecución de actividades tendientes a la promoción del voto y de la participación ciudadana, ya que dichas restricciones no están previstas expresamente en la Ley y son contrarias a lo establecido por la Constitución.

Además, el artículo 134 constitucional tiene como finalidad garantizar que los recursos públicos sean usados únicamente con fines institucionales e informativos, y no así obstruir la comunicación institucional que no pretende influir en las preferencias del electorado sino informar a la ciudadanía de ciertos temas de interés para el ejercicio de sus derechos.

En ese sentido, existe una distinción clara entre la comunicación institucional oficial de un ente público, lo cual está permitido, y por otra parte, las expresiones, actos o comunicados que puedan realizar por voluntad propia las personas funcionarias públicas respecto del PEE, y que pudieran influir en las preferencias del electorado.

Asimismo, el nuevo diseño constitucional para la elección de personas juzgadoras involucra directamente a los Poderes de la Unión, quienes tienen una participación directa para convocar a la ciudadanía a participar en los procesos de elección judicial y proponer a las candidaturas a estos cargos, por lo que su participación en estos procesos electorales tiene una naturaleza distinta de las elecciones tradicionales que se rigen a través del sistema de partidos políticos y candidaturas independientes.

ii. Justificación

a. El nuevo modelo de elección de personas juzgadoras

La reforma constitucional en materia de elección de personas juzgadoras cambió el modelo a través del cual estas personas llegan al cargo, y con ello estableció un sistema electoral distinto a aquel en el que se eligen a quienes integran los poderes Ejecutivo y Legislativo a través del sistema de partidos políticos.

Así, en el sistema de partidos políticos, los principios de neutralidad, imparcialidad, equidad en la contienda y el uso imparcial de los recursos públicos previsto en el artículo 134 constitucional, se han interpretado[28] como un impedimento para utilizar recursos públicos para favorecer a algún partido político o candidatura a un cargo de elección popular.

Esa prohibición ha abarcado también a los recursos gozados en forma de prestigio o presencia pública que deriven de las posiciones de personas servidoras públicas como representantes electos y que puedan convertirse en respaldo político u otros tipos de apoyo.

En ese sentido, se ha establecido que la obligación constitucional de personas servidoras públicas de observar el principio de imparcialidad o neutralidad, encuentra sustento en la necesidad de preservar condiciones de equidad en los comicios, lo que se traduce en que el cargo que ostentan no se utilice para afectar los procesos electorales a favor o en contra de alguna candidatura o partido político.

Ahora bien, debe destacarse que el PEE no es un proceso electoral a través del sistema de partidos políticos, sino que tiene una naturaleza totalmente distinta como se explicará a continuación.

De conformidad con el artículo 96 constitucional las personas integrantes del PJF serán electas de manera libre, directa y secreta por la ciudadanía a través de un procedimiento que involucra a los Poderes de la Unión.

Ello, ya que para conformar la lista de candidaturas que participarán en la contienda electoral de personas juzgadoras se estableció un procedimiento totalmente distinto a aquel por el cual se establecen las candidaturas de partidos políticos o las independientes, el cual se muestra a continuación, en la parte que interesa:

         El Senado de la República publicará la convocatoria para la integración del listado de candidaturas.

         Los Poderes de la Unión postularán el número de candidaturas que corresponda a cada cargo.

         Los Poderes establecerán mecanismos públicos, abiertos, transparentes, inclusivos y accesibles que permitan la participación de todas las personas interesadas que acrediten los requisitos constitucionales y legales. 

         Cada Poder integrará un comité de evaluación que identificará a las personas mejor evaluadas.

         Los comités de evaluación integrarán los listados de las personas mejor evaluadas y realizado los trámites correspondientes los remitirán a la autoridad que represente a cada Poder de la Unión para su aprobación y envío al Senado.

         El Senado de la República recibirá las postulaciones y remitirá los listados al INE para la organización de la elección.

         Las personas candidatas podrán ser postuladas simultáneamente por uno o varios Poderes de la Unión, siempre que aspiren al mismo cargo.

Así queda claro que, a diferencia del sistema electoral de partidos políticos para la renovación de los poderes Ejecutivo y Legislativo, el sistema electoral para la renovación de las personas que integran los poderes judiciales tiene una naturaleza distinta, y por lo tanto las reglas que lo rigen no se pueden aplicar de la misma manera que las que rigen el sistema de elecciones por partidos políticos.

Esto es así, pues en este sistema los Poderes de la Unión tienen una participación preponderante a través de: i) convocar a la ciudadanía para conformar los listados de candidaturas; ii) conformar los comités de evaluación para la valoración de perfiles; y iii) aprobar los listados de candidaturas para su remisión al Senado y posteriormente al INE, lo que no ocurre en el sistema de elecciones por partidos políticos.

Además, el Decreto de reforma estableció la obligación de interpretación literal[29], es decir, prohibió que hubiera lugar a interpretaciones análogas o extensivas; por tanto, estamos ante una elección diferente a las que hasta ahora le había tocado convocar, organizar y difundir al INE, y que, por mandato constitucional, se debe atender a su literalidad sin buscar inaplicar, suspender o modificar sus disposiciones.

b. Sobre los principios de imparcialidad y neutralidad en el PEE.

La reforma constitucional no eliminó la obligación de imparcialidad y neutralidad de los poderes públicos, pues esto sigue regulado tanto en la Constitución como en la Ley Electoral. Al respecto, el artículo 134 constitucional establece, en lo que interesa, lo siguiente:

Los servidores públicos de la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.

La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público. (Lo resaltado es propio de esta resolución).

Por su parte, la Ley Electoral establece en su artículo 506 lo siguiente:

Artículo 506.

1. Los partidos políticos y las personas servidoras públicas no podrán realizar ningún acto de proselitismo o manifestarse públicamente a favor o en contra de candidatura alguna. Queda prohibido el uso de recursos públicos para fines de promoción y propaganda relacionados con los procesos de elección de personas integrantes del Poder Judicial, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 134 de la Constitución.

2. Las personas juzgadoras en funciones que sean candidatas a un cargo de elección deberán actuar con imparcialidad, objetividad y profesionalismo en los asuntos que conozcan, por lo que deberán abstenerse de utilizar los recursos materiales, humanos y financieros a su cargo con fines electorales. 

Esta Sala Superior ha distinguido entre las prohibiciones previstas en el artículo 41 y las del 134 constitucional para el uso de recursos públicos.[30]

Sobre el tema se ha determinado que las prohibiciones previstas en el artículo 41 constitucional son de carácter temporal, en la medida en que se prohíbe la difusión de propaganda gubernamental durante las campañas electorales y hasta la fecha de la jornada electoral, mientras que los mandatos y prohibiciones previstos por el diverso 134 de la Constitución tienen un carácter permanente, porque son vigentes dentro y fuera de un proceso electoral.

Así también, los párrafos séptimo, octavo y noveno del artículo 134 constitucional incorporan normas de contenido electoral sobre temas distintos, con los siguientes propósitos:

         Presupuestal: tutela los recursos de la hacienda pública y el gasto de gobierno en propaganda gubernamental.

         Rector: a fin de que la propaganda tenga carácter institucional y fines informativos.

        Electoral: busca controlar y restringir el uso de la propaganda con fines personales o electorales.

En ese sentido, el artículo 134 constitucional salvaguarda el principio de imparcialidad o neutralidad electoral, y comprende también a las actividades comunicativas, a través de las cuales se pueda generar alguna influencia o injerencia en el electorado.

Al respecto, la SCJN[31] al analizar los debates legislativos de la reforma constitucional al artículo 134 constitucional[32] consideró que la intención que persiguió el Órgano Reformador fue establecerá nivel constitucional, normas encaminadas a impedir el uso del poder público a favor o en contra de cualquier partido político o candidatura a un cargo de elección popular, y para promover ambiciones personales de índole política.

Respecto del artículo 134 de la Constitución, se determinó que la propaganda gubernamental de todo tipo y origen fuera institucional, esto es, que en ella no debía promoverse la imagen personal de los servidores públicos, para evitar el uso de su cargo en beneficio de ambiciones personales de índole política.

Así, la SCJN señaló que el propósito del artículo 134 era poner fin a la indebida práctica de que las personas servidoras públicos utilicen la propaganda oficial, cualquiera que fuera el medio para su difusión, pagada con recursos públicos o utilizando los tiempos del Estado en radio y televisión, para la promoción personal, por lo que ésta no podría incluir nombres, imágenes, voces o símbolos que implicaran promoción personalizada de los servidores públicos.

Asimismo, se determinó que la imparcialidad de las y los funcionarios respecto de los partidos políticos y las campañas electorales debía tener un sólido fundamento en la Constitución, a fin de que el Congreso de la Unión determinara en las leyes, las sanciones a que estarían sujetos los infractores de tal disposición. La prohibición prevista en el séptimo párrafo del artículo 134 constitucional se estableció a nivel legal en la Ley Electoral.[33]

A partir de esas normas constitucionales y legales se generó una competencia de las autoridades electorales, para conocer del incumplimiento al principio de imparcialidad, cuando la conducta afecte la equidad de la competencia entre los partidos, aspirantes, precandidatos o candidatos, durante los procesos electorales.

Si bien, los principios de neutralidad e imparcialidad en el uso de los recursos públicos deben ser analizados en el contexto específico de cada caso, resulta relevante tomar en consideración los criterios jurisprudenciales y diversos precedentes en los que esta Sala Superior ha analizado la licitud e ilicitud de diversas manifestaciones de servidores públicos y de supuesta propaganda gubernamental prohibida, a la luz de los principios mencionados y de la libertad de expresión.

La línea jurisprudencial de la Sala Superior se conforma de los criterios siguientes:

         Los supuestos de excepción relativos a las campañas de información, servicios educativos, de salud y las de protección civil en caso de emergencia, deberán colmar los mencionados principios, dado que de ninguna manera pueden considerarse como exentos de cumplir con la normativa constitucional y legal en la materia.[34]

         La sola asistencia en días inhábiles de los servidores públicos a eventos de proselitismo político para apoyar a determinado partido, precandidato o candidato no está restringida en la ley, en tanto que esa conducta, por sí misma, no implica el uso indebido de recursos públicos.[35]

         La intervención de servidores públicos en actos relacionados o con motivo de las funciones inherentes al cargo no vulneran los principios de imparcialidad y equidad, si no difunden mensajes que impliquen su pretensión a ocupar un cargo de elección popular, la intención de obtener el voto, de favorecer o perjudicar a un partido político o candidato o, de alguna manera, los vincule a los procesos electorales.[36]

         Las prohibiciones que rigen la propaganda institucional o gubernamental aplican igualmente para los legisladores del Congreso de la Unión como grupos parlamentarios.[37]

         No existe deber específico de suspender la entrega de los beneficios de los programas sociales durante las campañas electorales, pero en su entrega o ejecución deben observarse los principios de imparcialidad, equidad y neutralidad.[38]

         La obligación constitucional de los servidores públicos de observar el principio de imparcialidad encuentra sustento en la necesidad de preservar condiciones de equidad en la contienda electiva, lo que quiere decir que el cargo que ostentan no se utilice para afectar los procesos electorales a favor o en contra de un candidato o un partido político.[39]

         La actuación del ejecutivo local en los procesos electorales está delimitada por el orden jurídico y siempre es de carácter auxiliar y complementario, en apoyo a las autoridades electorales, siendo que cualquier actuación que vaya más allá de los mencionados límites, implicaría la conculcación del principio de neutralidad que la Constitución.[40]

         La información pública de carácter institucional puede difundirse en Internet y en redes sociales siempre que no se trate de publicidad ni propaganda gubernamental, no haga referencia a alguna candidatura o partido político, no promocione a algún funcionario público o logro de gobierno, ni contenga propaganda en la que se realicen expresiones de naturaleza político electoral, dado que sólo constituye información sobre diversa temática relacionada con trámites administrativos y servicios a la comunidad.[41]

Por tanto, el artículo 134 constitucional no prohíbe absolutamente la difusión de propaganda institucional, sino más bien salvaguarda que no se influya a través de esta en la contienda electoral.

En ese sentido, la norma constitucional tutela el uso de recursos públicos y gasto de gobierno gubernamental a fin de que no sea usado con fines distintos a su carácter institucional o informativo y que pueda influir en las preferencias del electorado a favor o en contra de una opción electoral.

Con base en lo expuesto es que se analizará el caso concreto.

iii. Caso concreto

En el Acuerdo impugnado, el INE refirió que es la autoridad que cuenta con las atribuciones exclusivas para la ejecución de actividades tendientes a la promoción del voto y de la participación ciudadana en el contexto del PEE, por lo que ni ministros de culto, ni otras instituciones públicas o entes gubernamentales podrán realizar esta promoción y difusión. No obstante, el INE podrá celebrar convenios para llevar a cabo actividades de promoción o difusión en los espacios de otras autoridades.

Al respecto, las y los promoventes consideran que esta determinación se sustenta en una inadecuada lectura de los artículos 134 de la Constitución y 506 de la Ley Electoral.

Como se adelantó, esta Sala Superior considera que son fundados los planteamientos, toda vez que la interpretación realizada por el CG del INE de los artículos 134 constitucional y 506 de la Ley Electoral es contraria a lo previsto en la Constitución al perder de vista la propia naturaleza del sistema electoral de personas juzgadoras.

Como se demostró en el apartado anterior, los procesos electorales para elegir a las personas juzgadoras tienen una naturaleza completamente distinta a aquellos en los que se renuevan los Poderes Ejecutivo y Legislativo a través del sistema de partidos políticos, por lo que no les aplican las mismas reglas, ya que el diseño constitucional previó que las candidaturas surjan precisamente de los Poderes de la Unión.

a. Incorrecta interpretación extensiva del INE

El INE realizó una interpretación extensiva de lo previsto en los artículos 503, numeral 1 y 504, numeral 1 de la Ley Electoral, porque ni en la Constitución ni esa Ley se establece que el INE tenga la atribución exclusiva y/o excluyente de difundir o promover el voto o bien la participación ciudadana en el PEE.

Como se refirió, el Decreto de reforma estableció la obligación de interpretación literal[42] por lo que la interpretación extensiva realizada por el INE integra la norma, y a partir de ello desarrolla una serie de restricciones que no están previstas en el Decreto ni en la propia Constitución.

En efecto, de acuerdo con lo previsto en el artículo 41, párrafo tercero, base V de la Constitución, el INE es un organismo público autónomo dotado de personalidad jurídica que, en el ámbito de su competencia, ejerce la función estatal de organización de las elecciones, respecto de la cual son principios rectores la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad.

Respecto de los procesos electorales federales y locales, le corresponden, además de las atribuciones específicamente establecidas en el apartado B, incisos a) y b), de la Base V, las que determine la ley.

En la Base V de ese artículo constitucional se establece que respecto de los procesos de revocación de mandato que está en el ámbito de las atribuciones del INE realizar las actividades para su debida implementación.

Igualmente, respecto de las consultas populares, en el artículo 35 constitucional, fracción VIII, se establece que el INE promoverá la participación de la ciudadanía y será la única instancia a cargo de su difusión. Asimismo, en la fracción IX, en relación con los procesos de revocación de mandato, está previsto que, en el ámbito de su competencia, el INE es la única instancia a cargo de la difusión de éstos.

En ese sentido, el INE no cuenta expresamente con atribuciones exclusivas y/o excluyentes para la promoción o difusión en exclusiva del ejercicio o de la participación ciudadana en el PEE.

b. Indebida aplicación de la figura de supletoriedad

El INE aplica indebidamente la figura de la supletoriedad[43] que establece que, en caso de ausencia de disposición expresa, se aplicará supletoriamente lo dispuesto para los procesos electorales dentro de la Ley Electoral y de facto integra la norma para prohibir la promoción de los procesos electorales vinculados con cargos judiciales por parte de las autoridades e instituciones públicas

No obstante, la supletoriedad implica un principio de economía e integración para evitar la reiteración o bien para integrar una clara omisión en la ley o para interpretar otras distintas a las que se interpreta.

Al respecto la Segunda Sala de SCJN ha determinado[44] que para que la figura de la supletoriedad de leyes:

         El ordenamiento legal a suplir establezca expresamente esa posibilidad, indicando la ley o normas que pueden aplicarse supletoriamente, o que un ordenamiento establezca que aplica, total o parcialmente, de manera supletoria a otros ordenamientos;

         La ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule deficientemente;

         Esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de normas para solucionar la controversia o el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir; y,

         Las normas aplicables supletoriamente no contraríen el ordenamiento legal a suplir, sino que sean congruentes con sus principios y con las bases que rigen específicamente la institución de que se trate.

Así, la SCJN ha determinado que la supletoriedad opera aun cuando en la ley a suplir no exista la figura jurídica respectiva, con la condición, entre otras cuestiones, que la norma supletoria no choque con los principios fundamentales de la suplida.

En el caso, la supletoriedad no resulta aplicable para crear nuevas restricciones, ya que el artículo 134 constitucional no establece la prohibición a los entes públicos de utilizar o restricción las herramientas de comunicación social que les corresponden por ley.

c. ¿Qué establece el artículo 134 constitucional sobre este tema?

El artículo 134 establece obligaciones permanentes respecto del uso de recursos públicos y no así una prohibición a los entes públicos para ejercer sus atribuciones

Como se refirió en el apartado de justificación, esta Sala Superior ha distinguido entre las prohibiciones previstas en los artículos 41 y 134 constitucionales para el uso de recursos públicos, en donde las del artículo 41 son de carácter temporal, al prohibir la difusión de propaganda gubernamental durante las campañas electorales y hasta la fecha de la jornada electoral; mientras que las del artículo 134 tienen un carácter permanente, porque son vigentes dentro y fuera de un proceso electoral.

En ese sentido, la norma constitucional tutela el uso de recursos públicos y gasto de gobierno gubernamental a fin de que no sea usado con fines distintos a su carácter institucional o informativo y que pueda influir en las preferencias del electorado a favor o en contra de una opción electoral.

La Ley General de Comunicación Social, reglamentaria del 134 constitucional, sí reconoce atribuciones a las autoridades para publicar contenidos en los que pudiera incluirse la difusión de la elección y la invitación a participar por parte de la ciudadanía.

Esa ley general tiene por objeto establecer las reglas a las que los entes públicos deben sujetarse a fin de que el gasto en comunicación social cumpla con los criterios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez.

En su artículo 8, fracción I dispone que las campañas de comunicación social deberán entre otros, promover la difusión y conocimiento de los valores, principios y derechos constitucionales.

Por otra parte, su artículo 15 establece que los tiempos oficiales serán utilizados por los entes púbicos que tengan acceso a ellos, para la difusión de contenidos de carácter institucional y con fines informativos, educativos, culturales y otros asuntos de interés social.

De ahí que, contrario a lo sostenido por el INE:

         Los entes públicos sí cuentan con atribuciones para difundir contenidos de carácter institucional para promover, entre otros, derechos constitucionales, contenidos de carácter institucional con fines informativos, educativos, culturales o de interés social.

         El INE no cuenta con una atribución exclusiva y excluyente para promover el voto o la participación ciudadana en el PEE.

         Las restricciones impuestas por el INE en el Acuerdo impugnado van más allá de una interpretación literal e integran la norma, desvirtuando los bienes jurídicos protegidos por el artículo 134 constitucional y restringiendo ilegalmente las atribuciones de comunicación social de los entes públicos.

d. Naturaleza distinta del PEE

Los procesos electorales para elegir a las personas juzgadoras tienen una naturaleza completamente distinta a aquellos en los que se renuevan los poderes Ejecutivo y Legislativo a través del sistema de partidos políticos por lo que no les aplican las mismas reglas, ya que el diseño constitucional previó que las candidaturas surjan precisamente de los Poderes de la Unión.

En ese sentido, esta Sala Superior no comparte la determinación del CG del INE sobre que sea la única institución pública que pueda realizar promoción del voto y de la participación ciudadana en el contexto del PEE; además, si bien como se ha referido en este proceso aplican las reglas de forma distinta a los procesos electorales por el sistema de partidos, no se pierde de vista lo hasta ahora expuesto, además de que la propia Ley Electoral[45] faculta al INE para emitir las reglas a las que se sujetarán las campañas de promoción del voto que realicen otras organizaciones.

Por lo tanto, si los Poderes de la Unión tienen una participación activa en todo el desarrollo de este proceso, es natural que puedan promover el voto y la participación de la ciudadanía, siempre que no se rebasen los límites establecidos en la Constitución y en la Ley.

Inclusive, ello ya ha sido un hecho notorio que esto ha ocurrido en el actual PEE, pues en su momento los propios Poderes de la Unión llamaron a la ciudadanía a participar e inscribirse a sus convocatorias; es decir, ya han difundido la participación ciudadana en este PEE, sin que se haya considerado una vulneración a los principios de neutralidad e imparcialidad[46].

Ahora bien, esto no quiere decir que se pueda difundir cualquier tipo de información y con absoluta libertad relacionada con el PEE, pues su actuar debe circunscribirse a lo establecido en la Constitución y en la Ley.

Así, de la lectura de los artículos 134 constitucional y 506 de la Ley Electoral se desprende que:

-          Los recursos públicos se deben aplicar con imparcialidad sin influir en la equidad de la competencia.

-          La propaganda deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social.

-          Las personas servidoras públicas no pueden realizar actos de proselitismo o manifestarse públicamente a favor o en contra de candidatura alguna.

-          Queda prohibido el uso de recursos públicos para fines de promoción y propaganda a favor o en contra de candidatura alguna relacionados con los procesos de elección de personas integrantes del Poder Judicial.

De lo anterior se advierte que no existe una prohibición absoluta de difundir y promover el PEE a los Poderes de la Unión, sino que existe la obligación de que: i) no influyan en la equidad de la contienda, ii) su comunicación tenga carácter institucional y cumpla con fines informativos, educativos y de orientación social, y iii) que no pueden existir actos de proselitismo ni usar recursos públicos con ese fin.

Por lo tanto, el artículo 134 constitucional no prohíbe absolutamente la difusión de propaganda institucional, sino más bien salvaguarda que no se influya a través de ésta en la contienda electoral.

En ese sentido, la norma constitucional tutela que el uso de recursos públicos pueda utilizarse con fines de carácter institucional o informativo; sin embargo, se prohíbe que sea utilizado a favor o en contra de la promoción de alguna candidatura.

Asimismo, lo relativo a que queda prohibido el uso de recursos públicos para fines de promoción y propaganda relacionados con los procesos de elección de personas integrantes del Poder Judicial, no puede interpretarse como una prohibición absoluta de difundir la participación y el voto de la ciudadanía, sino que debe entenderse en el sentido de que la promoción y propaganda que se lleve a cabo no puede vulnerar los principios de neutralidad e imparcialidad.

En esa lógica, la información pública de carácter institucional destinada para ese propósito válidamente puede difundirse en Internet y en redes sociales, siempre que los señalados Poderes y sus integrantes observen el principio de imparcialidad y, en todo momento, preserven las condiciones de equidad en la contienda electiva, sin hacer referencia a favor o en contra de alguna candidatura en específico.

De esta forma, cabe destacar que la difusión o promoción del voto y la participación ciudadana por los Poderes de la Unión constituye un ejercicio de educación y cultura cívica dirigido a la ciudadanía, derivado de la novedad que implica la elección de personas juzgadoras.

Esto es así, porque de manera inédita, ésta será la primera elección que las personas juzgadoras sean electas mediante el voto popular y la ciudadanía tendrá la oportunidad de recibir información, neutral e imparcial, para acudir a votar el primero de junio.

Lo anterior, porque se trata de una elección distinta a todas en las que hemos participado, solo por mencionar algunos ejemplos ante lo inédito de la elección tenemos los siguientes:

El modelo de boletas electorales son distintas, habrá listas de candidatas y candidatos cuya votación será por el número que les corresponda en la lista, incluso, habrá casos en los que se votará por más de una candidatura en cada boleta electoral, los cargos a elegir son diversos, como son ministras y ministros de la SCJN, magistraturas del TJD de nueva creación, magistraturas del TEPJF, tanto de Sala Superior como Salas Regionales, magistraturas de Tribunales Colegiados de Circuito y Jueces de Distrito en diversas especialidades.

Así, y dada la obligación de que la propaganda tenga un carácter institucional, esta Sala Superior considera que no cualquier órgano tiene atribuciones para llevar a cabo actividades tendientes a la promoción del voto y de la participación ciudadana en este PEE.

Empero, las atribuciones de promoción y difusión deben quedar acotadas a los siguiente:

A. Poder Ejecutivo Federal. A través de la Presidencia de la República y de la Secretaría de Gobernación, conforme a lo siguiente:

1.         La Presidencia de la República tiene atribuciones[47] para implementar las políticas públicas a fin de aportar elementos para la toma de decisiones. Asimismo, cuenta con facultades para formular y conducir la política de comunicación social del Gobierno Federal con la intervención que corresponda a la Secretaría de Gobernación.

2.         La Secretaría de Gobernación tiene, entre otras atribuciones[48], fomentar el desarrollo político; contribuir al fortalecimiento de las instituciones democráticas; promover la formación cívica y la participación ciudadana; facilitar los acuerdos políticos y consensos sociales para que, en los términos de la Constitución y las leyes, se mantengan las condiciones de unidad nacional, cohesión social, fortalecimiento de las instituciones de gobierno y gobernabilidad democrática.

B. Poder Legislativo Federal. A través de las presidencias de las mesas directivas, las juntas de coordinación política de cada una de las cámaras, así como las personas integrantes de las señaladas cámaras de diputaciones y senadurías, de conformidad con lo siguiente:

1.       Cámara de Diputaciones:

a.       Estará integrada por 300 diputadas y diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, así como por 200 diputadas y diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el Sistema de Listas Regionales, votadas en circunscripciones plurinominales[49].

b.      La Mesa Directiva[50] se trata de un órgano colegiado que se integra por una presidencia, tres vicepresidencias y una secretaría que propone cada Grupo Parlamentario.

La persona titular de la presidencia de la Mesa Directiva ostenta la representación legal de la Cámara y la delega en la persona o personas que resulte necesario y las personas titulares de las vicepresidencias y de la Secretaría le asisten en sus funciones.

Asimismo, la Presidencia de la Mesa Directiva acuerda con la Coordinación de Comunicación Social los asuntos que le competen.

c.       Junta de Coordinación Política.[51] Es un órgano colegiado que está conformado por las personas coordinadoras de cada Grupo Parlamentario. Es presidida por quien coordine el Grupo Parlamentario que por sí mismo cuente con la mayoría absoluta en la Cámara.

En este sentido, la Junta de Coordinación Política es un órgano colegiado que representa la pluralidad de la Cámara, a fin de impulsar entendimientos y convergencias políticas con las instancias y órganos que resulten necesarios para alcanzar acuerdos.

2.       Cámara de Senadores:

a.       La Cámara de Senadores se integrará por ciento veintiocho senadoras y senadores[52].

b.      Mesa Directiva.[53] Se integra con una Presidencia, tres Vicepresidencias y cuatro Secretarías sus titulares se eligen por mayoría absoluta de las senadurías presentes, cuyo desempeño se rige por los principios de legalidad, imparcialidad y objetividad.

La persona titular de la Presidencia de la Mesa Directiva también lo es de la Cámara y sobre ella recae la representación jurídica. Asimismo, quienes ocupen las Vicepresidencias y las Secretarías apoyan a la persona titular de la Presidencia en el desempeño de sus funciones.

c.       Junta de Coordinación Política.[54] Es el órgano colegiado que expresa la pluralidad de la Cámara, debido a que se integra con los coordinadores de los grupos parlamentarios representados en la legislatura. Adicionalmente, se integran dos senadurías por el grupo parlamentario mayoritario y uno por el grupo parlamentario que constituye la primera minoría.

Como órgano colegiado, impulsan entendimientos y convergencias para alcanzar acuerdos que permitan el cumplimiento de las facultades que la Constitución federal le otorga.

C. Poder Judicial de la Federación. A través de las personas integrantes de la SCJN, el CJF y el TEPJF de conformidad con lo siguiente.

1.       La SCJN[55] es un órgano colegiado que se integra por once ministras y ministros, la cual está representada por el ministro o ministra que la preside, quien tiene atribuciones para emitir el reglamento interior y los acuerdos generales que se requieran para su funcionamiento.

Entre otras cuestiones, por conducto de la Dirección General de Difusión, tiene atribuciones para definir, proponer, ejecutar y coordinar mecanismos y actividades dirigidos a fomentar la cultura de legalidad y fortalecer la presencia institucional.

De igual forma, tiene facultades para fomentar la actuación interinstitucional coordinada, a través del desarrollo de vínculos con los Poderes de la Unión, entidades federativas, organismos e instituciones públicas y privadas, así como organismos no gubernamentales, para la ejecución de los programas de difusión, transparencia y acceso a la información.

2.       El CJF[56] tiene a su cargo la administración, vigilancia, disciplina y carrera judicial del PJF, con excepción de la SCJN y del TEPJF.

Es un órgano colegiado que está integrado por siete consejerías, el cual es presidido por el ministro o ministra presidenta de la SCJN, quien ostenta la representación de ese órgano de administración y disciplina.

Entre sus atribuciones está, por conducto de la Dirección General de Comunicación Social y Vocería, promover de forma unificada la imagen e identidad institucional del CJF; así como, de producir el material que permita dar a conocer a la ciudadanía las acciones emprendidas por ese órgano.

3.       La Sala Superior del TEPJF[57] es un órgano colegiado, que se integra por siete magistraturas y, por conducto de la Dirección General de Comunicación Social, planea, diseña y dirige las políticas de comunicación institucional, para una mejor difusión y comprensión de los derechos político-electorales y del sistema de justicia electoral que los garantiza.

Asimismo, tiene el deber de garantizar el respeto, la protección y la promoción de la igualdad, principalmente en cuanto al ejercicio de los derechos político-electorales en contextos libres de discriminación y de violencia.

D. Poderes estatales. Únicamente en relación con los procesos electorales de sus entidades federativas, siempre que tengan un tipo de participación similar a la que ha sido descrita en la presente ejecutoria para los Poderes de la Unión y a través de los equivalentes locales a los órganos señalados anteriormente.

E. OPLE. En el ámbito de sus competencias en los procesos electorales para la renovación de los poderes judiciales de sus entidades federativas.

F. Personas servidoras públicas en general. Las personas servidoras públicas podrán promover la elección judicial en sus redes sociales.

Con base en lo anterior, esta Sala Superior concluye que las autoridades e instituciones públicas podrán participar en la promoción del voto y participación ciudadana en el PEE, en los términos arriba precisados. De tal forma que están en la posibilidad de emitir comunicación social con fines informativos y educativos, siempre que se respeten los principios de imparcialidad y neutralidad y no se promuevan a personas servidoras públicas, y menos aún, que beneficien o perjudiquen a alguna candidatura.

Por las razones expuestas es que resultan fundados y suficientes para modificar el Acuerdo controvertido, por lo que dado que las partes actoras alcanzaron su pretensión, resulta innecesario el estudio del resto de los conceptos de agravio.  

IX. CONCLUSIONES Y EFECTOS

En consecuencia, y en atención a la conclusión arribada por este órgano jurisdiccional, es que en plenitud de jurisdicción, se dejan sin efectos las consideraciones del párrafo 40, apartado A, último párrafo, y apartado “C. Promoción y difusión del PEEPJF 2024-2025”, relativo a que el INE es la única autoridad que de manera exclusiva tiene atribuciones para promover el voto y la participación ciudadana de la elección de personas juzgadoras, para quedar como sigue:

                        C. Promoción y difusión del PEEPJF 2024-2025

El INE es la autoridad del estado mexicano que cuenta con atribuciones para la ejecución de actividades tendientes a la promoción del voto y de la participación ciudadana en el contexto del actual proceso electivo.

Asimismo, los Poderes de la Unión, los Poderes de las entidades federativas, los OPLE y personas servidoras públicas en general pueden llevar a cabo las actividades tendentes a la promoción del voto y de la participación ciudadana en el contexto del actual proceso electivo, conforme a las siguientes directrices:

I.            Solo los Poderes de la Unión y de las entidades federativas, tienen atribuciones para realizar actividades tendentes a la promoción del voto y de la participación ciudadana en el contexto de los actuales procesos electivos, en el ámbito de su competencia.

Esto es, los Poderes de la Unión no pueden promover el voto y la participación ciudadana con relación a los procesos electorales locales y, viceversa, los poderes locales no pueden pronunciarse sobre las elecciones federales.

II.            Toda promoción y difusión deberá ser imparcial y con carácter institucional, es decir, no debe dar pie a ningún tipo de propaganda personalizada o de proselitismo, ni mencionar a partido político o candidatura alguna, ya sea a favor o en contra de estas.

III.            Solo puede tener fines de promoción en la participación en el PEE, así como didácticos o educativos para esclarecer la forma en que se podrá emitir el voto para cada uno de los cargos.

IV.            En ningún momento se pueden mostrar los nombres o imágenes de las personas candidatas o cualquier referencia que las pueda hacer identificables.

V.            De tratarse de spots o propaganda en internet, no puede señalarse el poder u órgano que promueve o emite la comunicación, es decir, los promocionales no podrán contener los nombres, logotipos o colores de la autoridad que lo promueve[58]; sin embargo, deberán informar al INE qué publicidad corresponde a cada uno de los Poderes de la Unión o de las entidades federativas.

VI.            Las personas integrantes de los órganos autorizados a promover el voto de los Poderes de la Unión o de las entidades federativas, que a su vez sean candidatas a los diversos cargos de personas juzgadoras, no podrán participar en la propaganda institucional que al efecto se difunda.

VII.            La única autoridad que podrá mostrar su logo para estos efectos es el INE, y en su caso, los OPLE.

VIII.            Los Poderes de la Unión y de las entidades federativas pueden realizar la promoción de conformidad con lo establecido en la legislación electoral, siempre y cuando no se genere propaganda personalizada.

IX.            Las personas servidoras públicas podrán promover la elección judicial en sus redes sociales.

X.            Las personas legisladoras federales podrán promover la elección judicial en cualquier otro medio que permita comunicar la promoción, siempre y cuando los recursos públicos utilizados estén destinados a la comunicación social con fines constitucionalmente lícitos, sin algún tipo de sesgo o apoyo a determinada candidatura. Las personas legisladoras locales podrán hacer lo mismo en las elecciones de sus entidades federativas.

Lo anterior, tomando en consideración que, en su caso, el INE podrá celebrar convenios para que la propia autoridad electoral lleve a cabo actividades de promoción o difusión en los espacios de otras autoridades.

X. RESUELVE

PRIMERO. Se acumulan los medios de impugnación.

SEGUNDO. Se desechan de plano las demandas precisadas en el apartado correspondiente.

TERCERO. Se modifica el Acuerdo impugnado en los términos precisados en esta ejecutoria.

Notifíquese como en derecho corresponda.

En su oportunidad, devuélvanse las constancias atinentes y archívense los expedientes como asuntos total y definitivamente concluidos.

Así, por mayoría de votos, lo resolvieron las magistradas y magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con el voto en contra de la magistrada Janine M. Otálora Malassis y del magistrado Reyes Rodríguez Mondragón, quienes emiten voto particular. El secretario general de acuerdos autoriza y da fe, así como de que la presente sentencia se firma de manera electrónica.

ANEXO 1 - TABLA PROCEDENCIAS

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.

VOTO PARTICULAR CONJUNTO[59] QUE FORMULAN LA MAGISTRADA JANINE M. OTÁLORA MALASSIS Y EL MAGISTRADO REYES RODRÍGUEZ MONDRAGÓN, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA DICTADA EN LOS EXPEDIENTES SUP-JE-101/2025 Y SUS ACUMULADOS

I. Introducción; II. Contexto, III. Sentencia aprobada, IV. Razones de disenso;
V. Nuestra propuesta de solución

I. Introducción

Emitimos el presente voto para explicar las razones por las cuales decidimos no apoyar la sentencia aprobada por nuestros pares en los juicios de la ciudadanía, electorales, generales y recurso de apelación, por la que se determinó modificar el acuerdo del Instituto Nacional Electoral[60] por el que se aprobaron los criterios que garantizan la equidad e imparcialidad en el desarrollo de las campañas y veda electoral para el proceso electoral extraordinario para la elección de diversos cargos del Poder Judicial de la Federación 2024-2025.[61]

II. Contexto

Como fue ampliamente conocido, estos medios de impugnación fueron promovidos por un conjunto de personas servidoras públicas, personas candidatas, así como representantes de distintos poderes ejecutivos y legislativos, a fin de controvertir distintas reglas y directrices que emitió el INE en materia de difusión y promoción del voto, la participación ciudadana y demás aspectos relacionados con el PEEPJF, así como los lineamientos que norman la realización de foros de debate para las candidaturas judiciales.

En el acuerdo impugnado, el INE determinó, entre otras cosas:

         Prohibir a las instituciones públicas, entes gubernamentales y personas servidoras públicas no candidatas emplear recursos públicos para promover el voto, la participación ciudadana en la elección o crear espacios para la difusión de candidaturas, en términos de lo dispuesto en el artículo 134 constitucional.

         Que el INE es la única autoridad para realizar actos de promoción y difusión del PEEPJF, por lo que los ministros de culto, instituciones públicas o entes gubernamentales no pueden realizar estas actividades, ello, tomando en consideración que, en su caso, el Instituto podrá celebrar convenios para que la propia autoridad electoral lleve a cabo actividades de promoción o difusión en los espacios de otras autoridades.

         Se elaboró un exhorto dirigido a las personas servidoras públicas candidatas que, atendiendo a sus horarios y funciones, les resulte incompatible llevar a cabo sus actividades de campaña, a considerar la solicitud de licencia al cargo que ostentan por el tiempo que consideren necesario, teniendo en cuenta que sus actos proselitistas, para ser válidos, deberán realizarse en días y horas no laborales.

         Finalmente, tratándose de las reglas para la celebración de foros de debate, el INE estableció que para que estos puedan celebrarse se requiere invitar a todas las candidaturas postuladas para el mismo cargo y que asistan, cuando menos, el cincuenta por ciento de ellas.

Para la sesión pública de resolución convocada para esta Sala Superior, se presentaron dos proyectos que atendían de manera diferenciada la problemática planteada: a) por un lado, el proyecto que presentamos la magistrada Janine M. Otálora Malassis y el magistrado Reyes Rodríguez Mondragón, en el que sosteníamos que la solución jurídicamente correcta era confirmar las reglas emitidos por el Instituto, porque el diseño constitucional y legal nos llevaba a concluir que es al INE a quien le compete, de manera exclusiva y originaria, llevar a cabo las actividades de promoción y difusión del PEEPJF; y b) por otro lado, el proyecto que presentaron, también conjuntamente, los magistrados Fuentes Barrera y De la Mata Pizaña, así como la magistrada Soto Fregoso, quienes consideraron que el acuerdo del Instituto fue excesivo al imponer estas limitaciones.

Como era previsible, se impuso el criterio propuesto por la mayoría de este Pleno, y se decidió acumular los medios de impugnación que se encontraban bajo nuestra instrucción al proyecto presentado por nuestros pares, el cual finalmente quedó aprobado como sentencia de este Tribunal.

III. Sentencia aprobada

En la sentencia aprobada por nuestros pares, se determinó modificar el acuerdo del INE, a partir de razonamientos que pueden sintetizarse como sigue.

Sobre el agravio relacionado con la supuesta transgresión a la facultad reglamentaria y al principio de reserva de Ley, así como la emisión extemporánea de los criterios de equidad, se califica como infundado porque el INE sí cuenta con atribuciones para emitir el acuerdo de mérito. Esto, porque el régimen transitorio de la Reforma Constitucional Judicial[62] señala que el Instituto puede emitir acuerdos y lineamientos necesarios para la organización y desarrollo del PEEPJF. Además, también se señaló expresamente que para este proceso electoral extraordinario no sería aplicable la veda legislativa prevista en el artículo 105 constitucional.

Sobre la supuesta vulneración al derecho del trabajo, libre ejercicio de la profesión y a realizar una campaña electoral, con motivo del exhorto dirigido a las personas servidoras públicas candidatas, así como por las reglas de convocatoria y asistencia a los foros de debates, se calificaron los agravios como infundados, porque: i) se parte de la premisa equivocada de que el acuerdo impugnado obliga a pedir licencia o impide solicitar vacaciones, cuando realmente el INE hizo una sugerencia a manera de exhorto, pero que no resulta un mandato de observancia obligatoria; ii) la supuesta imposibilidad de hacer campaña por las reglas previstas para los foros de debate es una alegación inoperante, ya que dicha “imposibilidad” se hace depender de una especulación como es el número de invitaciones que deben dirigirse y la presunta complejidad que implica coordinar las agendas de todas las candidaturas involucradas, además de que ello no le impide a las candidaturas contar con cobertura informativa o hacer otra clase de eventos autorizados por el propio INE; y iii) en este rubro también se analiza la solicitud de algunos de los inconformes para dar vista a la Fiscalía Especializada de Delitos Electorales y al  Órgano Interno de Control del INE con motivo de la aprobación del acuerdo recurrido por parte de las consejerías electorales, la cual se declara inatendible, porque no hay ningún actuar ilícito en que el Instituto haya emitido un acuerdo en ejercicio de su facultad reglamentaria.

En cuanto a los agravios relacionados con la indebida interpretación de los artículos 134 constitucional y 506 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales,[63] se calificaron como fundados, al considerar que el INE no es la única autoridad que cuenta con atribuciones exclusivas para la ejecución de actividades tendentes a la promoción del voto y de la participación ciudadana. Se señala que las restricciones que fijó para otras autoridades y entes gubernamentales no están previstas expresamente en la Ley y, por tanto, resultan contrarias a lo establecido por la Constitución. Así, se razona que debe distinguirse entre la comunicación institucional oficial de un ente público, lo cual está permitido, de aquellas expresiones, actos o comunicados que puedan realizar por voluntad propia las personas funcionarias públicas respecto del PEEPJF, y que pudieran influir en las preferencias del electorado.

Se abunda en que el diseño constitucional para PEEPJF involucra directamente a los Poderes de la Unión, quienes participan en convocar a la ciudadanía a participar en los procesos de postulación de candidaturas, por lo que su rol en estos procesos electorales es distinto al de las elecciones tradicionales que se rigen a través del sistema de partidos políticos y candidaturas independientes. Por lo que, desde dicha perspectiva, es natural que puedan promover el voto y la participación ciudadana, siempre que no rebasen los límites establecidos en la propia Constitución y las leyes aplicables.

En ese sentido, se concluye que el INE interpretó de manera errada el 134 constitucional y el 506 de la LGIPE, máxime que la Reforma Judicial ordena que ambos dispositivos se deben interpretar de manera literal.

Así, se afirma que ni en la constitución ni en la ley se señala expresamente que el INE sea el único ente con atribuciones exclusivas y/o excluyentes para la promoción o difusión en exclusiva del ejercicio o de la participación ciudadana en el PEEPJF.

En ese sentido, se determinó que el INE indebidamente aplicó la supletoriedad de otras normas de la propia LGIPE para fijar estas prohibiciones, lo cual no fue acorde con las particularidades que guarda este proceso electoral extraordinario.

Además, se afirma que la Ley General de Comunicación Social sí reconoce la facultad de las autoridades a difundir contenidos de carácter institucional con fines informativos, educativos, culturales o de interés social, así como para promover la difusión y conocimiento de los valores, principios y derechos constitucionales, por lo que no es posible afirmar que exista una prohibición absoluta de difundir y promover el PEEPJF a los Poderes de la Unión.

A partir de ello, la sentencia mayoritaria determinó modificar el acuerdo controvertido, a fin de suprimir la prohibición establecida por el INE en esta materia, pero señalando que las actividades de difusión y promoción deberían quedar acotadas para ser realizadas a través de los órganos competentes de cada Poder y dependencia. Además de que debían sujetarse a un conjunto de directrices que también fueron marcadas por esta mayoría en la sentencia aprobada.

IV. Razones de disenso

A diferencia del criterio mayoritario, consideramos que el acuerdo del INE debió ser confirmado en su totalidad. Si bien en el apartado V desarrollaremos nuestra propuesta de resolución, en este exponemos las razones fundamentales de nuestro disenso con la sentencia aprobada por la mayoría.

A. Inconsistencia en la interpretación de la "naturaleza distinta" del proceso electoral

La sentencia mayoritaria afirma reiteradamente que el proceso electoral extraordinario posee una "naturaleza totalmente distinta" y que "no le aplican las mismas reglas" que a las elecciones por el sistema de partidos políticos. Este argumento se utiliza para justificar la participación de los Poderes de la Unión en la promoción del proceso electoral, al señalar que su rol en estos procedimientos es diferente al de las elecciones tradicionales.

Sin embargo, resulta contradictorio que, mientras se invoca esta naturaleza distinta para algunos efectos, simultáneamente se fundamente gran parte de la argumentación en jurisprudencia y precedentes desarrollados precisamente para ese sistema tradicional. La sentencia recoge ampliamente la línea jurisprudencial sobre interpretación de los artículos 41 y 134 constitucionales que fue desarrollada en contextos electorales donde los poderes públicos no tienen una participación directa en la postulación de candidaturas.

Esta aplicación selectiva del argumento de "naturaleza distinta" resulta inconsistente, pues se utiliza para flexibilizar las restricciones a la participación de los Poderes en la promoción del voto, pero se desestima cuando se trata de aplicar una interpretación más estricta del principio de imparcialidad. Precisamente esta naturaleza distinta del proceso electoral, donde los poderes públicos tienen participación directa en la postulación de candidaturas, debería conducir a una interpretación más rigurosa de los principios de imparcialidad y neutralidad, no a una flexibilización de estos.

B. Aplicación de la "falacia del hecho consumado"

La sentencia mayoritaria incurre en lo que podría denominarse una "falacia del hecho consumado" al argumentar que, como los propios Poderes de la Unión ya han difundido la participación ciudadana en este proceso electoral extraordinario sin que se haya considerado una vulneración a los principios de neutralidad e imparcialidad, entonces resulta natural que puedan continuar haciéndolo. Se afirma que es "natural" que puedan promover el voto y la participación ciudadana, por haber participado previamente en el desarrollo del proceso.

Este tipo de razonamiento carece de solidez jurídica, pues la circunstancia de que determinadas conductas se hayan realizado anteriormente sin sanción previa no legitima su continuidad ni establece un precedente vinculante para futuras interpretaciones normativas. Cada etapa del proceso electoral tiene sus propias reglas y principios aplicables, y la interpretación jurídica no puede basarse en la simple continuidad de prácticas anteriores sin un análisis de su conformidad con el marco constitucional y legal.

Además, existe una diferencia sustancial entre la difusión inicial de las convocatorias para integrar las listas de candidaturas (fase en la que los Poderes actuaban como autoridades convocantes) y la difusión durante el periodo de campañas (donde actúan como postulantes de candidaturas específicas). Equiparar ambos momentos ignora el cambio fundamental en la posición jurídica de estos Poderes dentro del proceso electoral. Durante la fase de convocatoria, los Poderes ejercían una función institucional de llamamiento a la participación; en cambio, durante las campañas, han adquirido un interés directo en la contienda como postulantes de candidaturas específicas, lo que modifica sustancialmente su deber de imparcialidad.

C. Interpretación selectiva de la Ley General de Comunicación Social

La sentencia realiza una interpretación aislada y selectiva de las disposiciones de la Ley General de Comunicación Social, apoyándose en facultades y obligaciones genéricas de las autoridades y dependencias que no tienen relación directa con las actividades de promoción electoral. Se hace referencia a la fracción I del artículo 8, para destacar que las campañas de comunicación social deberán promover la difusión y conocimiento de los principios y derechos constitucionales, así como al artículo 15, en cuanto a que los tiempos oficiales serán utilizados por los entes públicos para la difusión de contenidos de carácter institucional y con fines informativos.

Sin embargo, la sentencia omite considerar el Capítulo IV de dicha ley, titulado expresamente "De la Difusión de la Comunicación Social durante los Procesos Electorales", el cual establece en su artículo 21 que "durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales, y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión de toda Campaña de Comunicación Social en los Medios de Comunicación".

El propio precepto exceptúa de dicha exigencia, entre otras, "las campañas de información de las autoridades electorales", lo que implica un reconocimiento de que dicha promoción le corresponde a las autoridades electorales y no a las dependencias de los Poderes de la Unión. También establece claramente, en el último párrafo, que "cuando existan procesos electorales, las dependencias y entidades de la administración pública deben acatar la normatividad aplicable que ordene la suspensión de las campañas gubernamentales".

Estas disposiciones específicas contradicen directamente la conclusión mayoritaria sobre las facultades promocionales de otras autoridades durante el periodo electoral. No es posible sostener que la Ley General de Comunicación Social reconoce atribuciones a las autoridades para publicar contenidos en los que pudiera incluirse la difusión de la elección, pues ello es incongruente con el mandato expreso de suspender las campañas gubernamentales durante el periodo electoral, salvo las excepciones específicamente previstas.

D. Sustitución indebida en la facultad reglamentaria del INE

Un aspecto preocupante de la sentencia mayoritaria es que no se limita a revocar las prohibiciones establecidas por el INE, sino que va más allá al establecer por sí misma un conjunto detallado de directrices sobre cómo los Poderes de la Unión deben realizar las actividades de promoción electoral, sustituyéndose así en la potestad normativa que corresponde al INE. Si la Sala Superior consideraba que el Instituto se había excedido en el ejercicio de su facultad reglamentaria, lo procedente habría sido ordenarle la emisión de nuevos lineamientos de conformidad con los estándares que se determinaran.

Los efectos establecidos en la sentencia evidencian, paradójicamente, el principal problema de permitir a los Poderes de la Unión participar en la promoción del Proceso Electoral Extraordinario: el riesgo inherente de que la ciudadanía perciba una vinculación entre el Poder que difunde la información y las candidaturas que postuló. La mayoría intenta mitigar este riesgo mediante un complejo sistema de reglas, como prohibir que se señale "el poder u órgano que promueve o emite la comunicación" o que aparezcan "los nombres, logotipos o colores de la autoridad que lo promueve".

Estas restricciones demuestran que existe un reconocimiento implícito del problema que se pretende resolver: la imposibilidad práctica de separar la promoción general del proceso de un respaldo implícito a ciertas candidaturas. La necesidad de establecer hasta diez directrices detalladas para regular la intervención de los Poderes en la promoción del proceso demuestra que la interpretación adoptada por la mayoría genera más problemas que soluciones, y confirma que la interpretación más razonable es aquella que reconoce la exclusividad del INE en esta materia.

Por otra parte, algunos de los criterios establecidos por la mayoría no son más que una reiteración textual de las normas y prohibiciones ya establecidas en la LEGIPE, mientras que otros resultan de difícil implementación práctica. ¿Realmente es posible que la ciudadanía no identifique que un spot corresponde a un determinado poder u órgano, incluso sin sus logotipos o colores institucionales? ¿Acaso la ciudadanía no conoce a cuál de los Poderes de la Unión pertenecen las personas servidoras públicas que difundirán los promocionales en sus redes sociales?

E. Riesgos para la legitimidad e independencia judicial

La reforma al Poder Judicial de la Federación tiene como uno de sus objetivos declarados fortalecer su legitimidad democrática, lo cual solo puede alcanzarse mediante un proceso electoral transparente, equitativo e imparcial. Permitir que los mismos actores que postulan candidaturas promuevan simultáneamente el proceso electoral contraviene este propósito fundamental y debilita las salvaguardas institucionales diseñadas para garantizar la independencia judicial.

En una democracia constitucional, la función judicial representa un contrapeso esencial frente a los otros poderes del Estado. Por ello, el proceso para su conformación debe estar blindado contra cualquier influencia indebida de estos mismos poderes. La decisión mayoritaria, al flexibilizar las restricciones para la participación de los Poderes de la Unión en la promoción del proceso electoral, arriesga comprometer la percepción de independencia del futuro Poder Judicial.

No podemos perder de vista que esta elección judicial extraordinaria tiene como propósito fundamental dotar de legitimidad democrática a quienes impartirán justicia y servirán como contrapeso constitucional a los otros poderes. Cualquier participación de estos mismos poderes en la promoción del proceso, por más neutral que pretenda ser, puede generar dudas sobre la imparcialidad e independencia con la que se está desarrollando la elección, lo que podría comprometer la legitimidad que se busca construir.

F. El criterio mayoritario y la aplicación del principio de legalidad para autoridades públicas

El criterio mayoritario desconoce una dimensión elemental del mandato de legalidad en nuestro sistema jurídico. Al establecer que las personas servidoras públicas y los poderes públicos pueden realizar actividades de promoción del sufragio y de participación ciudadana porque la legislación no limita expresamente estas actividades a la autoridad electoral, invierte indebidamente un principio general de derecho fundamental para nuestro ordenamiento jurídico.

En términos del artículo 16 constitucional, "nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento". De este precepto se deriva el principio según el cual las autoridades únicamente están facultadas para realizar lo que la ley expresamente les permite, mientras que los particulares pueden hacer todo lo que no esté prohibido.

Al contrario de lo que sostiene la mayoría, lo determinante en este caso no es que la ley no prohíba a otras autoridades o dependencias realizar actividades de promoción electoral, sino que no existe disposición alguna que les otorgue expresamente esa facultad. Mientras tanto, el INE sí tiene reconocidas esas atribuciones de promoción respecto a los procesos electorales, como se desprende de diversos preceptos de la LGIPE, incluyendo sus artículos 6, 30 numeral 1 inciso g), y especialmente el artículo 504, numeral 1, fracción XIII, que precisa que corresponde al Consejo General del INE "emitir los acuerdos necesarios para coadyuvar en la difusión equitativa de las propuestas de las candidaturas y promover la participación ciudadana en el proceso electivo".

G. Ausencia de análisis comparativo sobre la regulación específica de consultas populares y revocación de mandato

La sentencia mayoritaria pretende respaldar su conclusión, relativa a que el INE se basó en una interpretación extensiva de la ley, señalando que no hay ninguna disposición constitucional o legal que establezca de manera explícita que las actividades relacionadas con la promoción del voto y de la participación ciudadana están reservadas a la autoridad administrativa electoral, excluyendo a las otras autoridades o poderes públicos.

Para sustentar esta afirmación, la resolución destaca que en el artículo 35 de la Constitución federal se contempla expresamente que el INE promoverá la participación de la ciudadanía y será la única instancia a cargo de la difusión de las consultas populares y de los procesos de revocación de mandato. A partir de ello, concluye que, como constitucionalmente no se establece una regulación análoga para la elección judicial, el INE no cuenta expresamente con atribuciones exclusivas o excluyentes para la promoción o difusión de la participación ciudadana en este Proceso Electoral Extraordinario.

Sin embargo, la sentencia omite realizar un análisis profundo sobre por qué, a diferencia de lo establecido para consultas populares y revocación de mandato, en el caso de elecciones judiciales debería interpretarse que otras autoridades también pueden participar. Este análisis comparativo habría sido necesario para entender las razones por las que, en el caso específico de la elección judicial, el legislador habría decidido apartarse del modelo de exclusividad del INE que sí estableció para esos otros procesos de participación ciudadana.

Tal análisis resultaba particularmente relevante considerando que en la elección judicial los Poderes tienen un interés directo al ser postulantes de candidaturas, mientras que en los procesos de consulta popular y revocación de mandato no necesariamente existe ese interés directo. Si el constituyente consideró necesario establecer la exclusividad del INE incluso en procesos donde los poderes públicos no tienen una participación directa, con mayor razón debería entenderse que esta exclusividad aplica en un proceso donde sí existe esa participación e interés.

H. Contradicción respecto a la saturación informativa

Existe una contradicción notable entre esta sentencia y lo resuelto previamente por esta misma Sala Superior en el Recurso SUP-RAP-32/2025 y acumulados. En aquella ocasión, al analizar la asignación de tiempos en radio y televisión para la difusión del proceso electoral extraordinario, se hizo referencia a la necesidad de que la ciudadanía conociera todas las particularidades del proceso electivo mediante la asignación de un "tiempo racional", que no afectara injustificadamente el modelo de comunicación política.

Sin embargo, en aquella ocasión también se precisó que las audiencias tienen el derecho de recibir información de las elecciones sin una saturación innecesaria, que pudiera derivar en desinformación. El criterio mayoritario en la presente sentencia parece ignorar ahora este riesgo al permitir que múltiples autoridades, instituciones y servidores públicos difundan simultáneamente información sobre el proceso electoral.

Llama la atención que en la sentencia se destaque reiteradamente el carácter inédito del proceso electoral como justificante de la necesidad de que diversas autoridades, instituciones y personas servidoras públicas coadyuven en la difusión de la elección judicial y en la promoción del sufragio y de la participación ciudadana. Sin embargo, este enfoque ignora los riesgos de saturación y confusión que pueden generarse cuando múltiples voces oficiales difunden mensajes sobre un mismo proceso, sin la coordinación y supervisión de la autoridad electoral especializada.

Esta saturación informativa, lejos de contribuir a una mejor comprensión del proceso electoral por parte de la ciudadanía, podría generar confusión y, eventualmente, incidir negativamente en la participación que se pretende fomentar.

I. El principio de imparcialidad reforzado en el contexto de la elección judicial

Un aspecto fundamental que la sentencia mayoritaria no considera adecuadamente es que el principio de imparcialidad debería aplicarse de manera reforzada en este proceso electoral inédito, precisamente por la posición dual de los Poderes de la Unión como organizadores/postulantes y potenciales promotores.

La mayoría realiza una interpretación aislada y restrictiva del artículo 134 constitucional, limitándolo a prohibir únicamente el uso de recursos públicos para promocionar candidaturas específicas. Sin embargo, en el contexto del Proceso Electoral Extraordinario, donde los Poderes de la Unión son postulantes directos, cualquier actividad de promoción del proceso por parte de éstos implica necesariamente una afectación a la imparcialidad en el manejo de recursos públicos.

El principio de imparcialidad que tutela el artículo 134 debe interpretarse de manera más amplia y rigurosa en este proceso electoral inédito, precisamente por esta posición dual. La interpretación que propone la mayoría debilita significativamente este principio constitucional en un contexto donde resulta especialmente necesario.

Las exigencias constitucionales de imparcialidad adquieren especial relevancia cuando se trata de la integración del órgano que debe fungir como contrapeso al poder político. No es materialmente posible que los Poderes o los servidores públicos asuman una posición absolutamente neutral, pues les corresponde respaldar, validar y postular a un grupo de las candidaturas que contenderán en los comicios. Tienen un interés directo en la contienda electoral en su calidad de poder postulante, por lo que resultaría complejo que la ciudadanía disasociara un mensaje institucional y neutral de una manifestación de respaldo hacia las candidaturas que registró cada poder.

Por estas razones, consideramos que el INE, en ejercicio de su potestad normativa y en cumplimiento de su deber de garantizar los principios constitucionales que rigen la función electoral, acertadamente estableció las prohibiciones controvertidas para salvaguardar los principios de imparcialidad, neutralidad y equidad en la elección judicial extraordinaria.

V. Nuestra propuesta de solución

Como adelantamos, a diferencia del criterio mayoritario, desde nuestra perspectiva lo procedente era haber confirmado el acuerdo controvertido. Razón por la cual, a fin de que puedan ser justipreciadas las consideraciones, argumentos y reflexiones que nos conducían a adoptar dicha decisión, presentamos el estudio que propusimos ante el Pleno de esta Sala Superior.

A. Metodología de estudio

En nuestro proyecto, propusimos aplicar una metodología de estudio, a partir de las problemáticas planteadas por los enjuiciantes en cada uno de sus agravios, a saber:

A.     Los relacionados con la prohibición establecida por el INE dirigida a personas servidoras públicas no candidatas, autoridades e instituciones públicas para emplear recursos públicos para la promoción del voto, la participación ciudadana en la elección o crear espacios para la difusión de los perfiles de las candidaturas en términos del artículo 134 constitucional;

B.     Los vinculados con la prohibición establecida por el Instituto, dirigido a las instituciones públicas o entes gubernamentales para realizar actividades tendentes a la promoción y difusión del voto y la participación ciudadana en el PEEPJF; y

C.     Los dirigidos a impugnar las reglas establecidas por el INE para la organización y desarrollo de foros de debate en el marco de las campañas del PEEPJF.

B. Estudio de fondo

B.1. Marco normativo 

a) Función estatal y naturaleza del INE

La Constitución federal en su artículo 41, párrafo tercero, Base V, Apartado A, párrafos primero y segundo, así como Apartado B, inciso a) en correlación con los artículos 29, 30, numeral 2, y 31, numeral 1, de la LGIPE, establecen que el Instituto es un organismo público autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y la ciudadanía, en los términos que ordene la Ley; que tiene facultades y atribuciones en los procesos electorales federales y en los locales, máxime cuando estos son concurrentes. El Instituto contará con los recursos presupuestarios, técnicos, humanos y materiales que requiera para el ejercicio directo de sus facultades y atribuciones. Todas las actividades del Instituto se regirán por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad, objetividad, paridad, y se realizarán con perspectiva de género. Es la autoridad en la materia electoral, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño.

A partir de lo dispuesto en el inciso 4, del artículo 1, de la LGIPE la renovación de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación, así como de los correspondientes en cada entidad federativa, incluyendo el ejercicio del Gobierno de la Ciudad de México, se llevará a cabo a través de elecciones libres, auténticas y periódicas, basadas en el sufragio universal, libre, secreto y directo, principios rectores del voto que encuentran sustento desde el propio texto constitucional, en su artículo 41, párrafo tercero, así como en el artículo 96, en el que, refiriéndose a los procesos comiciales para cargos jurisdiccionales federales, señala que se elegirán de manera libre, directa y secreta por la ciudadanía el día que se realicen las elecciones federales ordinarias del año que corresponda, conforme al procedimiento que ahí mismo se detalla.

b) La potestad normativa del INE

En primer término, debe señalarse que el Instituto Nacional Electoral se erige como un organismo constitucional autónomo que, por su diseño normativo y constitucional, lleva a cabo funciones esenciales del Estado mexicano respecto a la materia electoral, con lo que se garantiza un ejercicio autónomo e independiente de los tres poderes tradicionales: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

Por tanto, para el ejercicio de su función debe operar de manera autónoma e independiente, esto es, no se encuentra supeditado normativa ni materialmente a alguno de estos poderes. En este sentido, en caso de ser necesario para la realización de la función estatal de organizar las elecciones, el INE tiene reconocida la posibilidad de desarrollar principios y disposiciones constitucionales por sí mismo, para lo cual debe respetar el desarrollo legislativo existente, así como las reservas de ley que la Constitución haya dispuesto. En tanto órgano constitucional autónomo, la potestad normativa que tiene reconocida está habilitado para desplegarla para el cumplimiento de su labor primordial de organizar las elecciones que se ajusten a los principios que rigen la materia, cuando advierta situaciones que requieren, de manera imperiosa, la necesidad de concreción normativa por no encontrarse desarrolladas legislativamente de manera completa y exhaustiva las reglas o principios constitucionales aplicables, especialmente si la ausencia de disposiciones específicas puede poner en riesgo la integridad de los comicios.

Efectivamente, la autoridad electoral nacional cuenta con una cláusula constitucional habilitante para establecer la normatividad con base en la cual ejercer sus funciones, tal y como se precisa en el artículo 41, párrafo tercero, base V, así como, tratándose del PEEPJF, en el artículo segundo transitorio del Decreto de Reforma Judicial.

De manera similar a lo que ocurre con las facultades reglamentarias de las que goza el Poder Ejecutivo en nuestro andamiaje constitucional, el INE cuenta con una potestad normativa y reglamentaria en el ejercicio de su función estatal electoral, encargada de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia, así como de velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad, objetividad y paridad de género guíen todas sus tareas en el ejercicio del voto.

Entendiendo a dicha facultad como la potestad atribuida por el ordenamiento jurídico a determinados órganos de autoridad, para emitir normas jurídicas abstractas, impersonales y obligatorias, con el fin de lograr, en el ámbito de su competencia, el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales aplicables, por lo que, evidentemente, el ejercicio de esta atribución siempre debe encontrarse subordinado al marco normativo que le precede.[64]

En este sentido, la potestad normativa del INE tiene como alcance instrumentar y desarrollar las reglas, normas y bases establecidas en la Constitución, así como las Leyes Generales en el ámbito de su competencia, entre las que se encuentra, las relativas a la organización y difusión de los procesos electorales, facultad que no es absoluta y debe ejercerse dentro de las fronteras que delimitan la Norma Suprema y la ley[65].

En ese orden de ideas, la normativa que emita la autoridad administrativa electoral tiene la naturaleza jurídica de actos formalmente legislativos, en la medida que el legislador la habilitó para instrumentar una materia concreta y específica, precisando las bases y parámetros generales en que el órgano habilitado habrá de desenvolverse.

Por ello, dada la legitimación de la que goza el Consejo General del INE para emitir tales normas generales y abstractas, tal actuación cuenta con la presunción de que es acorde con el sistema jurídico; sin embargo, ordinariamente su ejercicio se encuentra acotado por una serie de principios derivados del diverso de seguridad jurídica, entre otros, los de reserva de ley y primacía de la ley, motivo por el cual no deben incidir en el ámbito reservado a la ley, ni ir en contra de lo dispuesto en actos de esta naturaleza, en razón de que, se deben ceñir a lo previsto en el contexto formal y materialmente legislativo que habilita y condiciona su emisión.

De este modo, del principio de legalidad derivan los subprincipios de reserva de la ley y el de subordinación jerárquica, siendo éstos aplicables a la naturaleza de los reglamentos, en cuanto disposiciones sometidas al ordenamiento que desarrollan, con el objeto de lograr su plena y efectiva aplicación.

Así, mediante el principio de reserva de ley, se evita que la facultad reglamentaria aborde materias reservadas en forma exclusiva a las leyes emanadas del Congreso de la Unión.

En efecto, una disposición constitucional puede reservar expresamente a la ley la regulación de una determinada materia, excluyendo la posibilidad de que los aspectos de esa reserva sean regulados por otras normas secundarias, en especial, el reglamento; pudiendo a su vez la norma constitucional, permitir que otras fuentes diversas a la ley, regulen parte de la disciplina normativa de determinada materia, pero condicionadas a que la propia ley determine expresa y limitativamente las directrices correspondientes.

En este supuesto, la ley debe establecer los principios y criterios conforme a los cuales, el desarrollo específico de la materia reservada podrá posteriormente ser establecida por una fuente secundaria, lo que no excluye la posibilidad que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, lineamientos, reglas o acuerdos, pero sin que tales referencias hagan posible una regulación independiente y no subordinada al propio ordenamiento legal del que derivan, ya que esto supondría una degradación de la reserva establecida por la Constitución.

Por tanto, la potestad normativa no puede modificar o alterar el contenido de una ley, es decir, que los reglamentos tienen como límite natural los alcances de las disposiciones a las que desarrollan; por ende, solamente pueden detallar las hipótesis y supuestos normativos legales para su aplicación, sin incluir nuevos que sean contrarios a la sistemática jurídica, ni crear limitantes distintas a las previstas expresamente en la ley.

De ahí que, si la ley debe determinar el qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica general, hipotética y abstracta; al reglamento, lineamientos o acuerdos les compete, por consecuencia, el cómo de esos propios supuestos jurídicos; es decir, su desarrollo, en razón de que éste únicamente desarrolla la obligatoriedad de un principio ya definido por la ley y, en ese tenor, de ninguna manera puede ir más allá de lo que ésta regula, ni extenderla a supuestos distintos, y menos aún contradecirla, sino que exclusivamente debe concretarse a indicar la forma y medios para cumplirla.

Por tanto, si se respetan las directrices apuntadas, es válido que en un reglamento, lineamientos o acuerdos se desarrollen derechos, restricciones u obligaciones previstos en la Ley, y que sólo implementen reglas para la instrumentación de los mismos a cargo de los sujetos que en ellos se vinculen, siempre y cuando éstos tengan sustento en todo el sistema normativo, a saber, en las disposiciones, principios y valores tutelados por la ley que regulan, por la Constitución e, incluso, tratándose de derechos humanos, por los Convenios en esa materia que haya celebrado válidamente el Estado Mexicano. Lo anterior, resulta congruente con las consideraciones que al efecto ha sostenido la SCJN.[66]

c) Reforma constitucional y legal para la elección de las personas juzgadoras, y la facultad exclusiva del INE para emitir las directrices necesarias para preservar la función electoral respecto de dicho proceso

El Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la CPEUM, en materia de reforma del Poder Judicial, estableció, entre otras cosas, la elección por voto popular de todos los cargos del PJF.

Así en el Transitorio segundo se dispuso que el Consejo General del INE podrá emitir los acuerdos que estime necesarios para la organización, desarrollo, cómputo, vigilancia y fiscalización del PEEPJF, a fin de garantizar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales aplicables para los procesos electorales federales, observando los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad, objetividad y paridad de género.

Es decir, el propio constituyente permanente, manteniendo la lógica del diseño constitucional primigenio para el INE como máxima autoridad administrativa electoral nacional, inserta como contenido esencial de la Reforma Judicial una cláusula habilitante que le autoriza desarrollar, con plena autonomía y especialización, las normas, reglamentos, lineamientos y acuerdos, entre otra clase de instrumentos jurídicos, que le permitan ejercer de manera plena y adecuada su función estatal.

En atención al principio hermeneútico del legislador racional, la habilitación normativa al INE, establecida por el régimen transitorio de la reforma constitucional del quince de septiembre de dos mil veinticuatro, no debe ni puede entenderse como una simple reiteración de aquellas otras habilitaciones normativas contenidas en la propia Constitución o en la ley electoral. En efecto, a fin de evitar las redundancias normativas, el operador jurídico debe privilegiar aquella interpretación sistemática atribuya significado a los textos normativos de tal forma que su resultado sea consecuente con el sistema jurídico al que pertenece y, por tanto, debe rechazar aquellas opciones interpretativas que conduzcan a un resultado contrario.[67]

De tal suerte, la atribución a favor del INE para emitir los acuerdos que estime necesarios para la organización, desarrollo, cómputo, vigilancia y fiscalización del PEEPJF, a fin de garantizar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales aplicables, a que alude el artículo segundo transitorio del decreto de reformas de quince de septiembre pasado, tiene como propósito dotar al INE de un amplio margen de autonomía y potestad normativa que le permita organizar, desarrollar y vigilar, del mejor modo posible, el PEEPJF, incluso en condiciones en las que pudieran presentarse vacíos normativos, en función del reconocimiento por parte del poder revisor de la Constitución, de su experiencia y conocimiento técnico en un contexto de una elección inédita.

De acuerdo con lo anterior, la integración de las normas relevantes para el PEEPJF se fundamenta en una estructura normativa que tiene como finalidad asegurar un marco jurídico robusto y efectivo para la celebración de este proceso electoral inédito. Esta integración no solo responde a las disposiciones establecidas en la LGIPE, sino que también se alinea con los principios rectores de la función electoral, garantizando así que el proceso cumpla con los estándares de legalidad, transparencia y equidad.

Lo razonado se refuerza con el contenido del artículo 503 de la LGIPE que establece que el INE es la autoridad responsable de la organización, desarrollo y cómputo de la elección de personas juzgadoras del Poder Judicial de la Federación y que, en el cumplimiento de sus atribuciones, garantizará la observancia de los mencionados principios constitucionales.

d) Potestad normativa y facultad reglamentaria del INE en los procesos para elegir personas juzgadoras

Así como se ha venido razonando, en términos del artículo 41 constitucional, así como de conformidad con el régimen transitorio previsto por el constituyente permanente en la Reforma Judicial publicada en el DOF el pasado quince de septiembre, el INE es la máxima autoridad administrativa en el país, además de que cuenta con plenas atribuciones para vigilar y organizar los procesos electorales federales, incluido aquel para la renovación de cargos del PJF.

Esto es lo que, en concordancia con lo previamente desarrollado, se identifica como la potestad normativa del INE, en su carácter de organismo constitucionalmente autónomo. Pero, de manera adicional, debe señalarse que, como ente gubernamental, el Instituto también cuenta con el reconocimiento de una facultad reglamentaria que, en su caso, le permite desarrollar el contenido operativo de las disposiciones legales que le dotan de sus atribuciones, facultades y obligaciones en el ejercicio de su función estatal.

Esto es, además de que la Constitución y la Ley le confieren atribuciones exclusivas en la organización de procesos electorales locales y concurrentes, como son en materia de capacitación electoral, geografía electoral, padrón electoral y lista nominal, como administradora única de los tiempos del Estado para radio y televisión, observación electoral, resultados preliminares, encuestas o sondeos de opinión, conteos rápidos, impresión y producción de materiales electorales, fiscalización de candidaturas y partidos políticos, campañas, entre otras.

El Consejo General del INE, con fundamento en los artículos 44, párrafo 1, inciso g), y 504 de la LGIPE, así como el artículo 5 de su Reglamento, también cuenta con la facultad y responsabilidad de emitir reglamentos, lineamientos generales y acuerdos para ejercer las facultades previstas en el Apartado B, de la base V, del artículo 41 constitucional, como para el desarrollo de las elecciones de magistrados y juezas en los Poderes Judiciales locales, así como de dictar disposiciones para la organización y fiscalización del proceso electoral extraordinario de 2025, asegurando el cumplimiento de las normativas aplicables y los principios establecidos en la LGIPE.

A través de estos instrumentos normativos, el INE también ve materializada su autonomía normativa a través de la emisión de reglamentos, lineamientos y demás disposiciones de carácter general, es decir, reglas administrativas, abstractas, generales y obligatorias, habilitadas por la ley y subordinadas a esta, las cuales persiguen el objetivo de coadyuvar a su exacta aplicación en el desarrollo de cuestiones técnicas y operativas que derivan de las funciones manifiestas del INE para que pueda ejercer su función de organización de elecciones con eficiencia y eficacia; sin embargo, esta facultad reglamentaria no es absoluta y debe ejercerse dentro de las fronteras que delimitan la Norma Suprema y la ley.

Fue así que, en ejercicio de potestad normativa y, complementariamente, haciendo uso de su facultad reglamentaria, dictó el acuerdo INE/CG334/2025, en el que fijó los criterios que garantizaran la equidad e imparcialidad en el desarrollo de las campañas y veda electoral que, desde sus facultades, perspectiva y conocimiento, le permitirían contar con una participación de entes de gobierno y servidores públicos en condiciones de equidad e igualdad, sin comprometer la obligación de administrar justicia, ni el ejercicio de las actividades gubernamentales que los participantes en el proceso tengan a su cargo respecto de las elecciones extraordinarias de los poderes judiciales locales concurrentes con el PEEPJF.

Por tanto, tomando en consideración que las personas candidatas en el actual PEEPJF, deberán actuar de conformidad al marco constitucional y legal, a fin de salvaguardar los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad, rectores de la función electoral, y que el Decreto de reforma, no previó reglas específicas al respecto, el INE asumió esa tarea que le fue constitucionalmente delegada, fijando los criterios para garantizar que las campañas electorales se ajusten a los principios rectores de la función electoral, entre ellos el de imparcialidad y equidad en la contienda.

Ahora bien, en la LGIPE se establece lo siguiente respecto a la elección de personas juzgadoras:

         La campaña electoral es el conjunto de actividades llevadas a cabo por las personas candidatas a juzgadoras, para la obtención del voto por parte de la ciudadanía; asimismo, que, por actos de campaña, se entiende las actividades que realicen las personas candidatas dirigidas al electorado, para promover sus candidaturas, las cuales estarán sujetas a las reglas de propaganda y a los límites dispuestos por la CPEUM y en la LGIPE.[68]

         Queda prohibido que las personas candidatas, por sí o interpósita persona, hagan erogaciones de recursos públicos o privados para promocionar sus candidaturas.[69]

         Las personas candidatas a cargos de elección del PJF podrán difundir su trayectoria profesional, méritos y visiones acerca de la función jurisdiccional y la impartición de justicia, así como propuestas de mejora o cualquier otra manifestación amparada bajo el derecho al ejercicio de la libertad de expresión, siempre que no excedan o contravengan los parámetros constitucionales y legales aplicables[70] Se entiende por propaganda al conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que difundan las personas candidatas durante el periodo de campaña con el objeto de dar a conocer a la ciudadanía su trayectoria profesional, méritos y visiones acerca de la función jurisdiccional y la impartición de justicia, así como propuestas de mejora o cualquier otra manifestación amparada por la libertad de expresión.

         Los partidos políticos y las personas servidoras públicas no podrán realizar ningún acto de proselitismo o manifestarse públicamente a favor o en contra de candidatura alguna. Asimismo, que está prohibido el uso de recursos públicos para fines de promoción y propaganda relacionados con los procesos de elección de personas integrantes del Poder Judicial, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 134 constitucional.[71] Las personas juzgadoras en funciones que sean candidatas a un cargo de elección popular deberán actuar con imparcialidad, objetividad y profesionalismo en los asuntos que conozcan, por lo que deberán abstenerse de utilizar los recursos materiales, humanos y financieros a su cargo con fines electorales.

         Queda estrictamente prohibida la entrega de cualquier tipo de material en el que se oferte o entregue algún beneficio directo, indirecto, mediato o inmediato, en especie o efectivo, a través de cualquier sistema que implique la entrega de un bien o servicio, ya sea por sí o interpósita persona. Dichas conductas serán sancionadas de conformidad con la Ley y se presumirá como indicio de presión al electorado para obtener su voto.[72]

         La difusión de propaganda electoral solo será impresa en papel, la cual deberá ser reciclable, fabricada con materiales biodegradables que no contengan sustancias tóxicas o nocivas para la salud o el medio ambiente, atendiendo el periodo legal de las campañas y deberá suspenderse o retirarse tres días antes de la jornada electoral.[73]

         Se prohíbe la contratación por sí o por interpósita persona de tiempos de radio y televisión para fines de promoción de las personas candidatas, así como de espacios publicitarios y de promoción personal en medios de comunicación impresos o digitales. Además, las personas candidatas podrán hacer uso de redes sociales o medios digitales para promocionar sus candidaturas, siempre y cuando no impliquen erogaciones para potenciar o amplificar sus contenidos.[74]

La potestad normativa conferida al Consejo General del INE es de suma importancia, ya que le permite establecer los lineamientos que regirán la organización, desarrollo y difusión del proceso electoral extraordinario, los principios que emergen de este marco legal son fundamentales para enfocar la organización del proceso electoral de manera inclusiva y respetuosa de los derechos de los ciudadanos y candidatos. Estos principios, como la certeza, la legalidad, la independencia y la imparcialidad, deben ser los pilares sobre los cuales se fundamenten todas las decisiones y acciones a lo largo del proceso.

En resumen, es este diseño constitucional el que permite advertir que el INE, en su calidad de organismo constitucionalmente autónomo, garante de la función electoral en el andamiaje institucional del Estado mexicano, goza de una potestad normativa que le permite, en el ámbito de sus funciones, materia y fines, así como sin demérito de su deber de respetar el desarrollo legislativo vigente, emitir normas de carácter general que desarrollen los principios constitucionales y rectores de la función electoral, cuando sobre ellas no exista una reserva de ley o, existiéndola, subsistan vacíos normativos que requieran ser colmados para garantizar la libertad, autenticidad y secrecía del sufragio, así como para asegurar procesos electorales de manera periódica, libres y auténticos, incluyéndose las actividades propias para la organización, desarrollo y vigilancia del PEEPJF.

A su vez, la integración de las normas para el PEEPJF también se articula a través de un marco regulatorio que contempla las facultades del Consejo General, y el desarrollo de las disposiciones que le habilitan su facultad reglamentaria, elementos esenciales para garantizar la efectividad y legitimidad del proceso, asegurando así que se lleve a cabo en condiciones de justicia, transparencia y respeto por los derechos de los ciudadanos.

B.2. Caso concreto

I. Prohibición para la utilización de recursos públicos para la promoción del voto, la participación ciudadana en la elección o crear espacios para la difusión de los perfiles de las candidaturas

a) Decisión

Los agravios se calificaban como infundados e inoperantes, en tanto que la prohibición establecida por el INE cuenta con fuente legal y constitucional.

b) Explicación jurídica

Tal y como quedó precisado en la metodología, en este subapartado de estudio se analizarán los motivos de inconformidad que se dirigen a controvertir el acuerdo del Consejo General del INE, en aquella parte que refiere:

 A. Sobre la participación de personas Servidoras Públicas

[…]

Aunado a lo anterior, se estima necesario precisar que ni las personas servidoras públicas no candidatas ni las autoridades o instituciones públicas pueden emplear recursos públicos para promover el voto, la participación ciudadana en la elección o crear espacios para la difusión de los perfiles en las candidaturas en términos de lo dispuesto en el artículo 134 constitucional.

[Lo subrayado es propio de esta sentencia]

Esta previsión normativa se encuentra dirigida a personas servidoras públicas no candidatas, autoridades e instituciones públicas, estableciéndose que ninguno de estos sujetos puede emplear recursos públicos para promover el voto, la participación ciudadana en la elección o crear espacios para la difusión de los perfiles en las candidaturas, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 134 de la CPEUM.

Para controvertir esto, los inconformes alegan que el INE carece de atribuciones para imponer esta clase de limitaciones, violando con ello el principio de reserva de Ley.

Este planteamiento resulta infundado, ya que, contrario a lo que sostienen, la prohibición establecida por el Instituto es una limitante que proviene del propio texto constitucional y que, a su vez, se encuentra recogida en la Ley Electoral vigente.

En efecto, tal y como se señala en el propio acuerdo controvertido, la prohibición de utilización de recursos públicos para fines distintos a los que están destinados constituye un uso indebido que resulta sancionable, cuyo origen es de fuente constitucional.

Al respecto, el artículo 134 de la Constitución establece, en su primer párrafo, que los recursos públicos deben ser administrados con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

Por su parte, el párrafo séptimo de ese mismo artículo señala que las personas servidoras públicas de la federación, entidades federativas, municipales y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, tienen en todo momento la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que estén bajo su responsabilidad.

También debe tomarse en consideración que el párrafo octavo del artículo 96 constitucional establece que la ley establecerá la forma de las campañas, así como las restricciones y sanciones aplicables a las personas candidatas o servidoras públicas cuyas manifestaciones o propuestas excedan o contravengan los parámetros constitucionales y legales.

Por su parte, el artículo 506 de la LGIPE establece textualmente la prohibición del uso de recursos públicos para fines de promoción y propaganda relacionados con los procesos de elección de personas integrantes del Poder Judicial, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 134.

En ese sentido, se observa que la disposición que cuestionan ahora las personas inconformes fue válida y legalmente emitida por el INE, al recoger prohibiciones que estableció el propio constituyente permanente y el legislador ordinario, con lo que se busca garantizar que los recursos públicos no sean utilizados en fines diversos para los cuales se encuentran destinados, lo que garantiza que con ello se cumpla con su uso eficaz, eficiente e imparcial.

Asimismo, resulta evidente que, al tener un origen constitucional y legal, la prohibición en cuestión no entraña ningún tipo de suplantación del Instituto en la voluntad del legislador, ya que fue éste quien determinó, en el ejercicio de su soberanía, incorporar dicho mandato como una regla que busca garantizar la imparcialidad en el desarrollo de estos procesos electorales extraordinarios.

En efecto, de una interpretación gramatical, sistemática y funcional del numeral 1 del artículo 506 de la LGIPE se tiene que el precepto prohíbe dos tipos de conductas, las cuales son distintas aunque relacionadas, consistentes en:  i) la promoción de los procesos electorales de las personas juzgadoras, y ii) la propaganda relativa a ese tipo de comicios.

Interpretación gramatical

Este método de interpretación atiende al significado de las expresiones empleadas y a la estructura gramatical de los enunciados jurídicos.

Por una parte, la expresión "propaganda" se define en el numeral 2 del artículo 505 del propio ordenamiento, con lo que queda claro que comprende las manifestaciones que estén orientadas a respaldar a alguna de las personas candidatas, al dar a conocer a la ciudadanía su trayectoria profesional, méritos y visiones acerca de la función jurisdiccional y la impartición de justicia. En consecuencia, el precepto prohíbe que se utilicen recursos públicos para difundir información que podría beneficiar a alguna candidatura o grupo de candidaturas.

Por otra parte, el precepto legal bajo análisis también prohíbe el empleo de recursos públicos para fines de promoción de los procesos de elección de personas integrantes del Poder Judicial. La referencia a la actividad de promoción en el marco de una elección suele vincularse con incentivar o impulsar la participación de la ciudadanía y, en específico, el ejercicio del derecho al sufragio.

Una lectura funcional del término "promoción" implica que no se entienda como una reiteración de aquello que implica "propaganda", por lo que la primera prohibición no exige intencionalidad de beneficiar una candidatura, sino que se refiere incluso a la información que difunde de forma institucional la existencia del proceso de elección o que presenta, de forma neutral y objetiva, los perfiles o las candidaturas.

La circunstancia de que la propia ley se refiera a dos sustantivos distintos (promoción y propaganda) conectados por la conjunción "y", significa que el órgano legislativo tenía claro que cada uno tiene su propio significado y, por ende, pretendió precisar el alcance de la prohibición, reduciendo así el grado de vaguedad respecto a las conductas comprendidas en esta.

Si el legislador hubiera querido limitar la prohibición a la propaganda a favor de candidaturas específicas, habría omitido el término "promoción" o habría establecido expresamente una excepción. Además, el hecho de que en el primer enunciado del numeral 1 del artículo 506 de la LEGIPE ya se establezca que "los partidos políticos y las personas servidoras públicas no podrán realizar ningún acto de proselitismo o manifestarse públicamente a favor o en contra de candidatura alguna", refuerza la idea de que la expresión "promoción" no se limitó a reiterar la prohibición de actos de proselitismo, sino que tiene un significado propio y distinto.

Interpretación sistemática

Esta técnica interpretativa busca armonizar el sentido de una norma con el contexto jurídico en el que se inserta. Debemos considerar que en el artículo 6 de la LEGIPE se establece que la promoción de la participación ciudadana para el ejercicio del derecho al sufragio corresponde al INE, a los organismos públicos locales, a los partidos políticos y a sus candidaturas. Asimismo, en el inciso g) del numeral 1 del artículo 30 de la LEGIPE se señala como uno de los fines del INE llevar a cabo la promoción del voto y coadyuvar a la difusión de la educación cívica y la cultura democrática.

En el Título Segundo de la LEGIPE, que contempla las reglas específicas del proceso electoral de las personas juzgadoras del Poder Judicial de la Federación, el artículo 504, numeral 1, fracción XIII, precisa que corresponde al Consejo General del INE emitir los acuerdos necesarios para coadyuvar en la difusión equitativa de las propuestas de las candidaturas y promover la participación ciudadana en el proceso electivo.

Más relevante aún es la Sección Décima del Capítulo Tercero ("De la Organización de la Elección"), titulada "De las Actividades del Instituto para la Promoción de la Participación Ciudadana", que regula específicamente la atribución del INE para promover la participación ciudadana en el marco de la elección judicial. El artículo 525 de la LEGIPE, contenido en esta sección, establece que el Consejo General del INE aprobará la metodología para la difusión y promoción de la participación ciudadana en el proceso de elección.

En este contexto normativo, resulta evidente que la LEGIPE reconoce explícitamente que las actividades de promoción de la participación ciudadana le corresponden al INE, sin que se contemple que otras autoridades, poderes o instituciones públicas coadyuven en esas actividades.

Adicionalmente, debe tomarse en consideración el artículo 21 de la Ley General de Comunicación Social, que establece que durante el tiempo que comprendan las campañas electorales "deberá suspenderse la difusión de toda Campaña de Comunicación Social en los Medios de Comunicación", exceptuando únicamente "las campañas de información de las autoridades electorales", lo que refuerza la interpretación de que la promoción del proceso electoral corresponde exclusivamente a estas autoridades.

Interpretación funcional y teleológica

Esta técnica privilegia el significado del enunciado que sea más adecuado para cumplir con las finalidades que persigue la regulación. El artículo 506, numeral 1, de la LEGIPE está dirigido a garantizar los principios de imparcialidad, neutralidad y equidad en los procesos electorales de los cargos jurisdiccionales.

Para que la prohibición de emplear recursos públicos cumpla de manera efectiva con ese objetivo, es indispensable que se entienda que comprende cualquier tipo de promoción de la elección judicial por parte de las personas servidoras públicas o de las instituciones, incluso si solo se pretende impulsar la participación ciudadana.

Esta interpretación cobra especial relevancia considerando las características particulares del modelo constitucional para la renovación del Poder Judicial de la Federación, que prevé la participación de los tres Poderes de la Unión en la postulación de las candidaturas. De permitirse la participación de las personas servidoras públicas, autoridades o instituciones mediante la promoción del proceso electoral, se podría generar en el electorado la idea de que sus mensajes tienen por finalidad impulsar las candidaturas presentadas por el Poder al que pertenecen, ya sea el Legislativo, el Ejecutivo e, incluso, el Judicial.

No es materialmente posible que los Poderes o los servidores públicos asuman una posición absoluta y genuinamente neutral, pues les corresponde respaldar, validar y postular a un grupo de las candidaturas que contenderán en los comicios. Tienen un interés directo en la contienda electoral en su calidad de poder postulante, por lo que resultaría complejo que la ciudadanía disasociara un mensaje institucional y neutral con una manifestación de respaldo hacia las candidaturas que registró.

Adicionalmente, al establecer esta prohibición en conjunto con el artículo 134 constitucional, se refuerza la idea de que la imparcialidad institucional no solo exige neutralidad frente a las candidaturas, sino también abstenerse de influir en la voluntad ciudadana, incluso si es con fines genéricos como incentivar la participación.

En consecuencia, lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 506 de la LEGIPE debe interpretarse como una prohibición que, además de buscar evitar parcialidades, también garantiza que la promoción del proceso electoral para la renovación de la judicatura no provenga del aparato del Estado, salvo por parte de la autoridad electoral competente. Así, la promoción general del proceso electoral o del voto por parte de otros poderes públicos, aunque sea neutral o imparcial, está prohibida.

A partir de estas consideraciones, se concluye que la interpretación que sostiene el acuerdo del INE corresponde a una adecuada lectura del artículo 506 de la LEGIPE, por lo que las restricciones impuestas en materia de promoción y difusión del proceso electoral están plenamente justificadas y no constituyen una extralimitación de sus facultades reglamentarias, sino una correcta concreción de lo dispuesto por el legislador.

De tal suerte que tampoco le asiste razón a los enjuiciantes, cuando afirman que esta prohibición fue incorporada de manera tardía por el Instituto, o que se le busca dar un efecto retroactivo en perjuicio de los principios de certeza y seguridad jurídica, ya que tal mandato se encontraba ya previsto desde la aprobación de la Reforma Judicial, así como desde la publicación del decreto de reformas legales en materia de elección judicial, ocurridas en los meses de septiembre y octubre del años pasado.

En tal sentido, es relevante destacar que en el último párrafo del artículo transitorio octavo del Decreto de Reforma Judicial se precisó la no aplicabilidad del artículo 105 constitucional para el Proceso Electoral Extraordinario 2024-2025.

Razón por la cual, con independencia de que el acuerdo controvertido aún no se encuentre publicado en el DOF, la disposición que se busca controvertir se encuentra ya vigente y es una norma exigible, por encontrarse prevista desde el propio ordenamiento constitucional y legal aplicables.

Por otro lado, también son infundadas las alegaciones de los inconformes, acerca de que el Instituto viola el principio de tipicidad, así como que está incorporando una conducta infractora que no encuentra asidero constitucional ni legal.

Lo incorrecto de tal planteamiento, es que, como ya se señaló, el acuerdo del INE no introduce elementos normativos que no estuvieran ya contemplados en el ordenamiento constitucional y legal vigente para la organización y desarrollo del PEEPJF.  Como ya se explicó, la prohibición sí tiene un sustento legal y solo implica su explicitación a partir de una interpretación adecuada del marco normativo aplicable.

Además de que la conducta infractora se encuentra debidamente tipificada, toda vez que define con claridad que consiste en el uso indebido de recursos públicos por parte de personas servidoras públicas, autoridades e instituciones públicas para llevar a cabo actos de promoción y propaganda relacionados con los procesos electorales de personas integrantes del Poder Judicial. Lo cual, en su caso, también se encuentra debidamente identificado como infracción por la LGIPE, de conformidad con el artículo 449, numeral 1, inciso g).

Por otro lado, en cuanto a que la prohibición bajo análisis no supera un test de proporcionalidad, debe señalarse que dicha alegación deviene inoperante, ya que parte de la premisa equivocada de que se trata de una limitación impuesta por el Instituto dentro del acuerdo controvertido, cuando la misma tiene un origen legal y constitucional. Sin que los inconformes soliciten ejercer un control de constitucionalidad concreto sobre la disposición normativa de la que deriva dicho mandato.

Al respecto, esta Sala Superior ha establecido reiteradamente que los derechos político-electorales pueden estar sujetos a limitaciones siempre que estas sean legítimas, racionales y proporcionales en el contexto de su ejercicio.[75]

En este caso, la restricción impuesta encuentra su justificación en el deber de imparcialidad que deben observar las personas servidoras públicas en el uso y aplicación de los recursos públicos que tienen a su disposición.

En ese sentido, se considera que tal restricción sobre el uso de recursos públicos sí es acorde al diseño normativo y constitucional para esta clase de procesos electorales judiciales, sin que su comprobación merezca el desarrollo del test de proporcionalidad que solicitan los inconformes en su demanda, toda vez que se trata de un mandato prohibitivo expreso previsto desde la propia CPEUM, que dispone que los recursos públicos no pueden destinarse a uso diverso para el que se encuentran etiquetados, además de que con dicha medida también se evita poner en riesgo los principios de neutralidad e imparcialidad que deben observarse en el desarrollo de cualquier contienda comicial.

Si bien la parte actora sostiene que la prohibición conlleva una restricción absoluta que vulnera los derechos a la libertad de expresión y el acceso a la información, esta Sala Superior destaca que la regulación no se dirige a la expresión personal de una persona servidora pública, quien a final de cuentas mantiene su calidad ciudadana; sino a su capacidad de usar medios, recursos o voz institucional para promover la participación institucional.

Por otra parte, la medida no restringe de forma excesiva el derecho de acceso a la información, pues –tal como se explicará con mayor detalle en el siguiente apartado– el INE es quien tiene la obligación principal de promover la participación ciudadana en el marco de la elección judicial, lo cual está realizando a través de los tiempos en radio y televisión, así como del establecimiento de información pública sobre las candidaturas en su página oficial. Asimismo, en dicha labor coadyuvan –naturalmente– las propias personas candidatas a los diversos cargos jurisdiccionales, sumado a que la propia regulación establece que el INE puede celebrar convenios para que la propia autoridad electoral lleve a cabo actividades de promoción o difusión en los espacios de otras autoridades.

En este sentido, debe precisarse que el derecho de acceso a la información pública no se ve vulnerado con la prohibición establecida, puesto que la misma no impide que la ciudadanía conozca los aspectos relevantes del PEEPJF. Por el contrario, el Instituto ha implementado una estrategia integral de difusión que incluye:

1.      La creación de una plataforma digital especializada donde se difunden los perfiles completos de todas las candidaturas que participan en el proceso electoral.

2.      La utilización de los tiempos oficiales en radio y televisión para promover la participación ciudadana e informar sobre las particularidades de este proceso electoral extraordinario.

3.      La distribución de materiales informativos a través de diversos canales institucionales que explican, de manera objetiva e imparcial, las características, etapas y trascendencia de este proceso electoral inédito.

Adicionalmente, el propio acuerdo impugnado prevé la posibilidad de celebrar convenios para que el INE aproveche los espacios de otras autoridades para difundir información sobre el proceso, lo que maximiza los canales de comunicación disponibles sin comprometer la imparcialidad que debe prevalecer.

Esta estrategia permite garantizar que la ciudadanía cuente con información suficiente, objetiva y neutral sobre el proceso electoral, sin que sea necesario que otras autoridades o entes públicos realicen actividades de promoción que, por la naturaleza de este proceso y la participación de los Poderes en la postulación de candidaturas, podrían comprometer los principios de imparcialidad y equidad en la contienda.

A partir de ello, es que también son infundados los planteamientos por los que los accionantes afirman que dicha prohibición constituye un acto de censura previa, ya que, tal y como se ha venido mencionando, la prohibición se enmarca en una conducta asociada al desvío y uso indebido de recursos públicos, más no así a limitar o restringir la libre circulación de ideas y difusión de opiniones.

En todo caso, los lineamientos controvertidos no pueden concebirse como un mecanismo de censura previa, pues no implican un filtro previo sobre las ideas o expresiones que se pueden emitir válidamente. La prohibición más bien forma parte de un regulación que contempla una responsabilidad ulterior, pues su violación tendría el efecto de que se instaure el procedimiento sancionador para determinar la infracción e imponer la sanción proporcional, lo cual es conforme a los parámetros constitucionales y convencionales aplicables.

Finalmente, respecto al argumento de que el Instituto interpretó indebidamente el artículo 506, numeral 1 de la LGIPE, debe señalarse que dicha alegación resulta inoperante, en tanto que la prohibición señalada por el Instituto en el acuerdo controvertido recoge en esencia el mandato legal al que hacen referencias los inconformes, tal y como se puede apreciar a continuación:

Como se observa, en ambos casos, el mandato se encuentra dirigido a salvaguardar un mismo fin, que es evitar el uso de recursos públicos para fines de promoción y propaganda relacionados con los procesos de elección de personas integrantes del Poder Judicial. Sin que del texto legal se pueda advertir alguna cláusula habilitante que permita este uso de recursos públicos para promover la participación ciudadana o la promoción del voto de manera equitativa, imparcial y objetiva como señalan los enjuiciantes. Es decir, se está ante un mandato expreso que prohíbe, sin distinción alguna, el uso de esta clase de recursos para actos de promoción y propaganda, cualquiera que sea ésta, relacionados con el PEEPJF. 

Finalmente, por cuanto hace a la solicitud de las personas legisladoras que promovieron sendos juicios de la ciudadanía, acerca de que se dé vista al Órgano Interno de Control y la Fiscalía Especializada en Delitos Electorales, para indagar la comisión de posibles infracciones o conductas ilícitas en la aprobación del acuerdo, se señala que es inatendible dicha petición, porque no existen elementos que, siquiera de manera indiciaria, permitan suponer un actuar ilícito en la aprobación del acuerdo controvertido, ya que su contenido fue emitido en ejercicio legítimo de la facultad reglamentaria con la que cuenta el propio Instituto.

Ello, con independencia de que algunas de sus disposiciones, desde la perspectiva de las peticionarias, pudieron haberse considerado contrarias a la normativa electoral aplicable, ya que tal apreciación es lo que constituye la materia de estudio de sus medios de impugnación, cuyos agravios, además, han sido previamente desestimados.

De ahí que, en este apartado, deba de confirmarse el acuerdo controvertido en lo que fue materia de impugnación.

II. Prohibición para las instituciones públicas o entes gubernamentales de realizar actividades tendentes a la promoción y difusión del voto y la participación ciudadana en el PEEPJF

a) Decisión

Estos motivos de agravio se consideraban infundados porque acorde al régimen constitucional y legal que sustenta su existencia, naturaleza y facultades, corresponde al INE la atribución exclusiva de realizar actividades tendentes a la promoción del voto y de la participación ciudadana en el contexto del PEEPJF.

b) Explicación jurídica

Las personas titulares de la gubernatura de los estados de Oaxaca y Quintana Roo hacen valer diversos motivos de agravio relacionados con la prohibición a instituciones públicas o entes gubernamentales de realizar promoción y difusión del voto y de la participación ciudadana en el contexto del proceso electoral extraordinario en curso.

Al respecto, es de precisar que en la porción del acuerdo que es materia de la controversia el INE determinó lo siguiente:

C. Promoción y difusión del PEEPJF 2024-2025

El INE es la autoridad del estado mexicano que cuenta con las atribuciones exclusivas para la ejecución de actividades tendientes a la promoción del voto y de la participación ciudadana en el contexto del actual proceso electivo. 

En ese sentido, se aclara que ni ministros de culto, ni otras instituciones públicas o entes gubernamentales podrán realizar esta promoción y difusión.

Lo anterior, tomando en consideración que, en su caso, el INE podrá celebrar convenios para que la propia autoridad electoral lleve a cabo actividades de promoción o difusión en los espacios de otras autoridades.

[Lo subrayado es propio de esta sentencia]

Para controvertir esa determinación, la gobernadora y el gobernador de las citadas entidades federativas formulan motivos de agravio por los que, esencialmente, aduce que el INE no es la única autoridad que puede promover el PEEPJF, los cuales se pueden sintetizar en que:

         El INE pretende arrogarse la facultad absoluta y única para informar a la ciudadanía sobre el proceso electoral extraordinario, cuando al ser éste inédito para la elección de cargos judiciales del PJF, el INE no es la única autoridad que puede promoverlo.

         Establece indebidamente que ni las autoridades o instituciones públicas pueden emplear recursos públicos para promover el voto, la participación ciudadana en la elección o crear espacios para la difusión de los perfiles de las candidaturas.

         Con ello, excluye a las demás autoridades y entes gubernamentales de emitir cualquier contenido sobre el mismo, pero no existe disposición alguna que así lo prevea.

         A su juicio, es válido y legítimo que, ante un proceso tan inédito, las autoridades del Estado mexicano motiven la participación ciudadana, haciendo una invitación para evaluar cada una de las propuestas que serán sometidas a votación para integrar el nuevo Poder Judicial de la Federación.

Al respecto, es de tener en consideración que, acorde a lo establecido en el artículo 41, párrafo tercero, base V, de la Constitución, el INE es un organismo público autónomo dotado de personalidad jurídica que, en el ámbito de su competencia, ejerce la función estatal de organización de las elecciones, respecto de la cual, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad son principios rectores.

En relación con los procesos electorales federales y locales, le corresponden al INE, además de las atribuciones específicamente establecidas en el apartado B, incisos a) y b), de la Base V, las que determine la ley.

Asimismo, está previsto en la citada Base V, respecto de los procesos de revocación de mandato que está en el ámbito de las atribuciones del INE realizar las actividades para su debida implementación.

Al respecto, es de destacar que en el artículo 35 constitucional, en la fracción VIII, respecto de las consultas populares, se establece que el INE promoverá la participación de la ciudadanía y será la única instancia a cargo de su difusión; asimismo, en la fracción IX, en relación con los procesos de revocación de mandato, está previsto que, en el ámbito de su competencia, el INE es la única instancia a cargo de la difusión de éstos.

Aunado a lo anterior, es de advertir que –si bien particularmente aplicable a los procesos electorales de los poderes ejecutivo y legislativo–, en el artículo 6, párrafo 1 de la LGIPE se prevé que la promoción de la participación ciudadana para el ejercicio del derecho al sufragio corresponde al INE, a los organismos públicos locales, a los partidos políticos y a las candidaturas, si bien, comprensible esta posibilidad atribuida a partidos políticos y las candidaturas en el contexto de su interés y participación directa en esos procesos electorales, acorde a la normativa constitucional y legal.

Las disposiciones a que se ha hecho referencia guardan congruencia con la previsión del artículo 30, párrafo 1, inciso g) de la LGIPE, en el sentido de que la promoción del voto es uno de los fines del INE.

Hasta lo ahora expuesto, es dable concluir que –hecho el señalamiento de la aludida permisión de la posibilidad atribuida a los partidos políticos y candidaturas para las elecciones de los poderes ejecutivo y legislativo–, el Instituto, en su carácter de organismo público autónomo y en el ámbito de su competencia, ejerce la función estatal de organización de las elecciones, por lo que le corresponde exclusivamente la promoción de la participación ciudadana para el ejercicio del derecho al sufragio respecto de tales elecciones.

Ahora bien, el quince de septiembre de dos mil veinticuatro fue publicado en el DOF el decreto por que se reforman, adicional y derogan diversas disposiciones de la Constitución federal en materia de Reforma al Poder Judicial.

A partir de la entrada en vigor del aludido decreto, en el artículo 96, párrafo primero, fracción II, incisos a) y b), de la Constitución federal se establece la elección de manera libre, directa y secreta de las personas juzgadoras del PJF, para lo cual, los Poderes de la Unión postularán el número de candidaturas que, a través de mecanismos públicos, abiertos, transparentes, inclusivos y accesibles, permitan la participación de todas las personas interesadas que acrediten los requisitos establecidos en la normativa constitucional y legal aplicable.

En el párrafo quinto del artículo transitorio segundo, del mencionado decreto de reforma constitucional, se estableció específicamente que el Consejo General del INE está facultado para emitir los acuerdos que estime necesarios para la organización, desarrollo, cómputo, vigilancia y fiscalización del proceso electoral extraordinario del año 2025 y para garantizar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales aplicables para los procesos electorales federales, observando los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad, objetividad y paridad de género; previéndose, asimismo, que las y los consejeros del Poder Legislativo y las y los representantes de los partidos políticos ante el propio Consejo General no podrán participar en las acciones, actividades y sesiones relacionadas a este proceso.

Ahora bien, mediante decreto publicado en el DOF el catorce de octubre de dos mil veinticuatro se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la LGIPE, en materia de la elección de personas juzgadoras del Poder Judicial de la Federación.

En este contexto, en el artículo 504, párrafo 1, fracciones II, XI, XII y XVI, de la LGIPE se prevé que corresponde al Consejo General del INE aprobar los lineamientos o acuerdos para llevar a cabo la organización, desarrollo y cómputo de la elección; supervisar que ningún partido o persona servidora pública realice actos de proselitismo o posicionamiento a favor o en contra de candidatura alguna; garantizar la equidad en el desarrollo de las campañas entre las personas candidatas; así como, dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas las atribuciones establecidas en el mencionado párrafo, así como las demás que se establezcan en las leyes.

Asimismo, en el párrafo 1 del artículo 506 de la LGIPE se establece que queda prohibido el uso de recursos públicos para fines de promoción y propaganda relacionados con los procesos de elección de las personas integrantes del Poder Judicial, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 134 de la Constitución.

Además, está previsto en el artículo 525 de la LGIPE, contenido en la sección denominada “De las Actividades del Instituto para la Promoción de la Participación Ciudadana”, que corresponde al Consejo General del INE aprobar la metodología para la difusión y promoción de la participación ciudadana en el proceso de elección, privilegiando el uso de tecnologías de la información y observando al efecto los principios de austeridad, eficacia y eficiencia del gasto público; metodología que debe ser imparcial, objetiva y con fines informativos.

Expuesto lo anterior, es de considerar que, acorde a la normativa constitucional y legal a que se ha hecho referencia, uno de los fines del INE –en su carácter de organismo público autónomo que, en el ámbito de su competencia, ejerce la función estatal de organización de las elecciones– es la promoción de la participación ciudadana para el ejercicio del derecho al sufragio –que acorde a las propias disposiciones constitucionales debe ser universal, libre, secreto y directo–.

Asimismo, es de tener en consideración que tanto para los procesos electorales federales para la renovación en los poderes ejecutivo y legislativo, se ha previsto que corresponde al INE la atribución de promover la participación ciudadana para el ejercicio del derecho al sufragio; e, inclusive, se ha precisado respecto de los procesos de consulta popular y de revocación de mandato que es la única instancia a cargo de su difusión.

Aunado a lo anterior, es de considerar que el Consejo General del INE está facultado para emitir los acuerdos que estime necesarios, entre otras cuestiones, para garantizar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales aplicables para los procesos electorales federales, y que, específicamente para el proceso electoral de personas juzgadoras, se ha determinado que dicho Consejo tiene como atribución aprobar los lineamientos o acuerdos para llevar a cabo la organización, desarrollo y cómputo de la elección; supervisar que ninguna partido o persona servidora pública realice actos de proselitismo o posicionamiento a favor o en contra de candidatura alguna y garantizar la equidad en el desarrollo de las campañas entre las personas candidatas.

También es de considerar que específicamente se ha establecido, en términos generales, la prohibición del uso de recursos públicos para fines de promoción y propaganda relacionados con los procesos de elección de las personas integrantes del Poder Judicial, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 134 de la Constitución.

Finalmente, es de tener en cuenta que corresponde al Consejo General del INE aprobar la metodología para la difusión y promoción de la participación ciudadana en el proceso de elección.

Expuestas las consideraciones precedentes, es dable concluir, a partir de la interpretación armónica de las disposiciones constitucionales y legales a que se ha hecho referencia que corresponde al INE la atribución exclusiva de realizar actividades tendentes a la promoción de la participación ciudadana y del voto –universal, libre, secreto y directo– en el contexto del PEEPJF; de ahí que resulten infundados lo motivos de agravio que se analizan.

Tampoco asiste la razón al demandante cuando aduce que indebidamente se excluye a las demás autoridades y entes gubernamentales de promover el voto y la participación ciudadana en la elección de personas juzgadoras.

En este sentido, no es dable inobservar que, acorde al principio de legalidad contenido en que los artículos 14 y 16 de la Constitución federal está prevista la exigencia de que todo acto de autoridad esté debidamente fundado y motivado, con lo que se persigue que toda autoridad refiera de manera clara y detallada las razones de hecho y de Derecho que está tomando en consideración para apoyar sus determinaciones, a fin de evitar que se adopten decisiones arbitrarias.[76]

Al respecto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que las garantías de legalidad y seguridad jurídica, contenidas en los artículos 14 y 16 de la Constitución federal, tienen el alcance de exigir que todo acto de autoridad deba emitirse por quien tenga facultad expresa para ello, señalando en el propio acto, como formalidad esencial que le dé eficacia jurídica, el o los dispositivos que legitimen la competencia de quien lo emita y el carácter con que este último actúe.[77]

Sobre el particular, es pertinente precisar que, en términos del artículo 16 constitucional, "Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento […]", por lo que, en observancia del principio de legalidad, las autoridades únicamente están facultadas para realizar lo que la ley expresamente les permite.

Por lo anterior, una autoridad será competente cuando exista una disposición jurídica que le otorgue expresamente la atribución para emitir el acto correspondiente. Así, cuando un acto es emitido por órgano incompetente, estará viciado y no podrá afectar a su destinatario.

En este contexto, es de destacar que ni en la Constitución federal, ni en la LGIPE se encuentra contemplada la posibilidad de que las instancias estatales o las personas servidoras públicas tengan reconocida la atribución de promover la elección de personas juzgadoras.

Por el contrario, como ha sido expuesto, el INE sí tiene esa misión, no solamente reconocida en diversas disposiciones constitucionales y legales para otros procesos de elección, sino que se trata de una tarea implícita o necesaria de la función estatal de organizar elecciones que tiene concedida en exclusiva, junto con los organismos públicos electorales locales, en su caso.

Aunado a lo anterior, se debe señalar que, aun con las características que corresponden al proceso electoral de personas juzgadoras, al estar sustentadas en la emisión del voto universal, libre secreto y directo de la ciudadanía, así como en los principios rectores en la materia, como en los demás procesos electorales impera el principio de neutralidad.

El citado principio implica[78] que no haya una actuación indebida de las instancias estatales o las personas servidoras públicas, esto es, que mediante su encargo o investidura influyan de forma indebida en la voluntad del electorado, especialmente en la libertad del sufragio.

Lo anterior, porque la obligación constitucional de las personas servidoras públicas de observar el principio de neutralidad encuentra sustento en la necesidad de preservar condiciones de equidad en los comicios, lo que quiere decir que el cargo que ostentan no se utilice para afectar los procesos electorales.

De ahí que, en el proceso electoral de personas juzgadoras, acorde al principio de neutralidad sea exigible de todo el aparato público abstenerse en la intromisión.

Adicionalmente, tampoco pasa inadvertido que, en el acuerdo controvertido, en la parte considerativa que es materia de análisis en este apartado, el INE también determinó que, en su caso, se podrán celebrar convenios para que la propia autoridad electoral lleve a cabo actividades de promoción o difusión en los espacios de otras autoridades.

Es decir, contrario a lo que sostiene el inconforme, es la propia autoridad electoral la que ideó, en el ejercicio de sus atribuciones, un mecanismo de coadyuvancia para que, en los espacios de difusión de otras autoridades, pueda ella también llevar a cabo actividades de promoción del voto, la participación ciudadana y de difusión del actual PEEPJF.

De ahí que no le asista razón cuando afirma tajantemente que se les está excluyendo de manera injustificada y desproporcionada de este tipo de actividades, ya que el Instituto, a través de esta metodología, ofrece un instrumento con el cual es posible potencializar y maximizar la difusión y promoción de este proceso comicial extraordinario, en aras de privilegiar el derecho al voto de manera libre e informada, sin poner en riesgo ni comprometer la imparcialidad, neutralidad y objetividad que debe guardar esta clase de información.

Es decir, se trata de una alternativa con la cual las instituciones públicas o entes gubernamentales interesadas en que el actual PEEPJF goce de la más amplia difusión y promoción, para fomento de la participación ciudadana el día de la jornada electoral, tal como señala el inconforme en su medio de impugnación, pueden poner a disposición del INE sus espacios de comunicación, para que la autoridad electoral goce de mayor amplitud, alcance y penetración entre las audiencias, la ciudadanía y el electorado en general.

Sin que del artículo 525 de la LGIPE se pueda desprender que asista una facultad o atribución en favor de otros Poderes, dependencias de gobierno, entidades de la administración o algún otro sujeto de derecho público, para realizar por sí mismos estas actividades de difusión y promoción. Ya que no puede olvidarse que en este rubro debe imperar el principio de legalidad, en el que las autoridades deben actuar con respeto al marco constitucional y legal, dentro de las facultades que les son atribuidas y de acuerdo con los fines para los cuales les fueron conferidas. 

Finalmente, se debe señalar que, si bien las personas legisladoras actoras y promoventes de los juicios de la ciudadanía también hacen valer motivos de disenso dirigidos a cuestionar la determinación del INE para difundir y promocionar de manera exclusiva el PEEPJF, excluyendo de tales actividades a las instituciones públicas y entes gubernamentales, tales agravios devienen inoperantes, en la medida en que tal previsión no afecta su esfera jurídica y, por tanto, no es susceptible de generarles alguna afectación real, directa ni actual.

Misma consideración se sostiene en relación al diverso planteamiento de uno de los actores, quien alegaba una omisión de adoptar una perspectiva de pluriculturalidad en los lineamientos, la cual habría llevado a establecer una regulación diferenciada respecto a las autoridades que no manejan recursos públicos ni tienen acceso a espacios de publicidad, como es el caso de las autoridades comunitarias y municipios indígenas. El agravio es ineficaz pues el promovente pierde de vista que la prohibición se dirige –precisamente– a las autoridades y personas servidoras públicas que manejan los recursos públicos, por lo que –en principio– no sería aplicable a quienes no cumplan con esa condición.

Por otra parte, corresponde al INE la promoción de la elección judicial a toda la ciudadanía, incluyendo a la perteneciente a los pueblos y comunidades indígenas, por lo que no se advierte que el establecimiento de una prohibición general en los términos acordados vulnere la equidad en la contienda en perjuicio del promovente, quien se identifica como el único candidato indígena, ni de la ciudadanía perteneciente a dicho colectivo.

III. Reglas establecidas para la realización de foros de debate

a) Decisión

Los agravios son infundados toda vez que las alegaciones de la parte actora se basan en apreciaciones subjetivas, sin que se considere que el establecimiento de un mínimo de participación de candidaturas en foros de debate sea desproporcionado.

b) Explicación jurídica

El actor impugna las reglas establecidas en el acuerdo para la realización de foros de debate, en específico el siguiente apartado:

E. Modalidades y medios de participación de las personas candidatas

I. Foros de debate. Se trata de un espacio virtual o físico por el cual se desarrollan aquellos actos públicos que únicamente se pueden realizar en el periodo de campaña, en los que participan las personas candidatas a un mismo cargo de elección popular con el objeto de exponer y confrontar entre sí sus propuestas, planteamientos, a fin de difundirlos como parte de un ejercicio democrático, bajo un formato previamente establecido y con observancia de los principios de equidad y trato igualitario, sin que afecte la flexibilidad de los formatos.

II. Los foros de debate deberán ser organizados y brindados gratuitamente por los sectores público, privado o social, como por ejemplo las universidades, los sindicatos gremiales, las organizaciones de abogados, contadores, las organizaciones civiles de defensa de los derechos de las mujeres, personas indígenas, etc., garantizando condiciones de equidad. Para tal efecto, deberá extenderse con la anticipación necesaria y en condiciones de igualdad la invitación por escrito a la totalidad de las candidaturas registradas que compitan por el mismo cargo y dentro del mismo Marco Geográfico (Distrito, Circuito, Circunscripción, según corresponda) y podrán realizarse siempre que participen al menos el cincuenta por ciento de ellas en dicho ejercicio.

III. En caso de que, por el número de personas que acepten participar en estos foros, sea complejo la realización de un solo foro de debate, a efecto de garantizar el correcto desarrollo de dichos ejercicios, estos podrán realizarse de manera escalonada y en tantas rondas como sea necesario, siempre que no repita ningún participante y se les permita a todas las personas candidatas que manifestaron su intención de participar, hacerlo en bajo las mismas modalidades y tiempo en todos los casos. El orden para la participación de las personas candidatas en los foros se determinará por sorteo para garantizar la equidad.

IV. […]

[Lo subrayado es propio de esta sentencia]

En un primer momento es de señalar que el INE tiene plenas atribuciones para emitir esta clase de lineamientos, porque ello deriva de un mandato legal expreso previsto en el artículo 504, fracción VII de la LGIPE, el cual establece que le corresponde organizar y desarrollar, foros de debate entre las personas candidatas y establecer las bases para que las instituciones del sector público, privado o social puedan brindar dichos espacios de manera gratuita, vigilando su adecuado desarrollo y la participación de las personas candidatas que lo deseen en condiciones de equidad.

En ese sentido, esta Sala Superior considera que establecer un número mínimo de participantes no resulta desproporcional, toda vez que el acuerdo controvertido fue emitido, precisamente, para regular diversos aspectos del actual PEEPJF, lo cual involucra a la totalidad de los puestos judiciales que serán electos, por lo que el Instituto, en uso de su facultad reglamentaria, determinó base y condiciones mínimas para considerar que un ejercicio de tales características pueda resultar equitativo e imparcial para todas las candidaturas que compiten por un mismo cargo de elección popular.

En ese sentido, se considera que la asistencia mínima del cincuenta por ciento de las candidaturas involucradas para la debida realización de los foros de debates resulta en un número adecuado y proporcional, tomando en consideración que las cantidades de candidaturas que participan en el presente PEE son distintas en cada uno de los cargos en contienda, por lo que, si la asistencia de candidaturas prevista para la posible realización de los debates es la misma porcentualmente para todos los cargos esta no deviene desproporcional.

Así, el hecho de que el INE haya establecido un mínimo de candidaturas para la realización de un debate tampoco implica una vulneración a los derechos de libertad de expresión que alega el actor, contrario a ello, la responsable instauró un número mínimo de participantes para que el ejercicio del debate se pueda realizar en condiciones de equidad e igualdad para todas las candidaturas participantes a cada cargo, no para beneficio de las personas postulantes, sino para garantizar a la ciudadanía, electorado y audiencia un encuentro e intercambio plural de ideas y opiniones, de manera equilibrada y equitativa.

Además, esta Sala Superior considera que las alegaciones de los actores son apreciaciones subjetivas cuando señala que sería materialmente imposible cuadrar la agenda de diecinueve candidaturas, cuando dicha situación es una simple opinión, sin que ello acredite la imposibilidad alegada.

En efecto, los promoventes realizan manifestaciones sin sustento alguno para tratar de acreditar la supuesta desproporcionalidad sobre la regularización del diseño para la celebración de los debates; sin embargo, sus argumentos son genéricos que se limitan a afirmar que la materialización del debate dependerá de la agenda, estrategia o capricho de las candidaturas, lo cual resulta ineficaz para que esta Sala Superior pueda revocar o modificar la parte impugnada del acuerdo.

También se consideraba ineficaz el planteamiento de uno de los promoventes, en cuanto a que el INE omitió implementar medidas afirmativas y ajustes necesarios que tomen en cuenta su especificidad cultural, como candidato indígena. La exigencia relativa a que para la celebración de los debates organizados por el sector público, privado o social se debe contar con la participación del cincuenta por ciento de las candidaturas únicamente instrumenta y garantiza la eficacia de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 520 de la LGIPE, en el sentido de que se deben garantizar condiciones de equidad. En consecuencia, el reconocimiento de la identidad indígena del promovente no podría tener el alcance que pretende de flexibilizar esa exigencia.

En consecuencia, al calificar como infundados e inoperantes los agravios hechos valer por los inconformes, nuestra propuesta era por confirmar el acuerdo controvertido; sin embargo, derivado del resultado de la votación, fue que decidimos presentar este voto particular conjunto.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral. Así como el acuerdo general 2/2023.