INCIDENTE DE INCUMPLIMIENTO DE SENTENCIA
EXPEDIENTES: SUP-JE-282/2021, SUP-JDC-1456/2021, SUP-JDC-1461/2021, SUP-JDC-1466/2021, SUP-JDC-1468/2021, SUP-RAP-491/2021 Y SUP-RAP-494/2021 ACUMULADOS
INCIDENTISTA: SECRETARÍA EJECUTIVA DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL[1]
MAGISTRADO PONENTE: FELIPE ALFREDO FUENTES BARRERA
SECRETARIADO: GERMAN VÁSQUEZ PACHECO Y PRISCILA CRUCES AGUILAR
COLABORARON: MIGUEL ÁNGEL APODACA MARTÍNEZ Y NEO CÉSAR PATRICIO LÓPEZ ORTIZ
Ciudad de México, cuatro de febrero de dos mil veintidós[2]
Sentencia incidental de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación mediante la cual se declara que el incidente promovido es infundado.
I. ASPECTOS GENERALES
El Consejo General del Instituto Nacional Electoral[3] emitió el acuerdo INE/CG1796/2021 por el que, esencialmente, determinó como medida extraordinaria, posponer temporalmente la realización del proceso de revocación de mandato 2021-2022 debido a la insuficiencia de recursos presupuestales.
Para controvertir el acuerdo mencionado, MORENA y el Partido del Trabajo, entre otros, interpusieron diversos medios de impugnación. En su oportunidad, esta Sala Superior, revocó ese acuerdo, ordenó diversas medidas a fin de que la responsable continuara con el proceso de revocación de mandato y vinculó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público[4] para que en caso de que el Instituto Nacional Electoral[5] hiciera una solicitud de ampliación presupuestaria para atender dicho proceso, diera respuesta a la brevedad de manera fundada y motivada, en términos de la ejecutoria.
Al respecto, mediante acuerdo INE/CG13/2022 el Consejo General del INE emitió un acuerdo por medio del cual aprobó las adecuaciones presupuestarias adicionales para la continuidad del proceso de revocación de mandato.
En ese acuerdo, se precisó que, en términos de lo dictado por esta Sala Superior en el juicio principal del expediente en que se actúa, era necesario requerir a la SHCP para que rindiera una respuesta a la solicitud de recursos adicionales a más tardar el treinta y uno de enero de este año.
Al respecto, la SHCP emitió el oficio 100.-028 en el que, esencialmente, sostuvo que la petición de recursos adicionales solicitada era inviable.
Inconforme, la Secretaría Ejecutiva presentó un escrito de incidente de incumplimiento de sentencia.
II. ANTECEDENTES
De lo narrado del escrito incidental y de las constancias de autos se advierte lo siguiente:
1. Lineamientos para la revocación de mandato. El veintisiete de agosto de dos mil veintiuno, mediante Acuerdo INE/CG1444/2021 el Consejo General del INE aprobó los Lineamientos para la organización de la revocación de mandato de la persona titular de la Presidencia de la República, electa para el periodo constitucional 2018-2024.
2. Expedición de la LFRM. El catorce de septiembre de dos mil veintiuno, se publicó la Ley Federal de Revocación de Mandato[6] en el Diario Oficial de la Federación.
3. Modificación de los Lineamientos para la revocación de mandato. El treinta de septiembre de dos mil veintiuno, el Consejo General del INE aprobó el Acuerdo INE/CG1566/2021, por el que se modificaron los Lineamientos mencionados, con motivo de la expedición de la LFRM.[7]
4. Calendarización. El veinte de octubre de dos mil veintiuno, el Consejo General del INE emitió el acuerdo INE/CG1614/2021 por el que aprobó el plan integral y calendario del proceso de revocación de mandato del presidente de la república 2021-2022.
5. Aprobación del presupuesto de egresos de la federación. El veintinueve de noviembre de dos mil veintiuno, el Poder Ejecutivo Federal publicó el presupuesto de egresos de la federación para el ejercicio fiscal dos mil veintidós. En dicho presupuesto se redujo el monto originalmente solicitado por el INE.[8]
6. Controversia constitucional 209/2021. El siete de diciembre de dos mil veintiuno, el INE impugnó ante la SCJN la reducción presupuestal referida en el punto anterior. Dicha controversia constitucional fue radicada en la SCJN con el número de expediente 209/2021.
De forma destacada, el diez de diciembre de dos mil veintiuno el ministro instructor del expediente declaró improcedente la solicitud de suspensión solicitada por el INE a fin de no realizar los ajustes presupuestales para poder realizar el proceso de revocación de mandato. La improcedencia se sustentó en que dicho proceso constituía un acto futuro de realización incierta debido a que el requisito de recolección de firmas previsto en la legislación se encontraba en desarrollo, por lo que, al momento del dictado de la resolución cautelar no se había satisfecho, de forma tal que la afectación alegada no era real, cierta, ni presente.[9]
En ese sentido, el pasado treinta y uno de enero el ministro instructor modificó esa resolución. Lo anterior, debido a que el proceso de revocación sí se realizará conforme a lo informado por el INE pues se había logrado el cumplimiento del requisito de recolección de las firmas necesarias.[10]
Así, el ministro instructor concedió la suspensión para el efecto de que el INE realizara el proceso de revocación de mandato de la manera más eficiente con el presupuesto programado y disponible.
7. Posposición del proceso de revocación de mandato (acuerdo combatido). El diecisiete de diciembre de dos mil veintiuno, el Consejo General del INE aprobó el acuerdo INE/CG1796/2021 por el que, atendiendo al principio de certeza y debido a la insuficiencia presupuestal, determinó posponer temporalmente la realización del proceso de revocación de mandato 2021-2022.
8. Controversia constitucional 224/2021. En contra del acuerdo precisado en el punto anterior, el veintiuno de diciembre de dos mil veintiuno, la Cámara de Diputados presentó una controversia constitucional.
El veintidós de diciembre siguiente, la Comisión de Receso de la Suprema Corte de Justicia de la Nación[11] resolvió el incidente de suspensión en el sentido de concederla para el efecto de “[favorecer] la continuación del procedimiento para el ejercicio del derecho ciudadano de revocación de mandato, que establece el artículo 35, fracción IX de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (…)”.
9. Medios de impugnación. Para controvertir el Acuerdo señalado en el antecedente 7 anterior, MORENA y el Partido del Trabajo, entro otros, interpusieron medios de impugnación.
10. Sentencia principal. El veintinueve de diciembre de dos mil veintiuno, esta Sala Superior dictó sentencia en el expediente principal al rubro citado y, en lo que interesa, revocó el acuerdo combatido.
11. Acuerdo de adecuaciones presupuestales (INE/CG13/2022)[12]. El doce de enero, el Consejo General del INE emitió el acuerdo por el que aprobó las adecuaciones presupuestales adicionales para dar continuidad al proceso de revocación de mandato.
12. Oficio de solicitud de recursos adicionales (INE/SE/0049/2022). En la misma fecha, el secretario ejecutivo del Consejo General del INE solicitó a la SHCP la asignación excepcional de recursos adicionales por la cantidad de $1,738,947,155.00 (mil seteciones treinta y ocho millones, novecientos cuarenta y siete mil ciento cincuenta y cinco pesos 00/100 m.n.).
13. Respuesta de la SHCP (oficio 100.-028)[13]. En respuesta a lo anterior, el treinta y uno de enero, la SHCP emitió el oficio correspondiente en el que, esencialmente, declaró inviable la solicitud.
14. Escrito incidental. Inconforme, el uno de febrero, la Secretaría Ejecutiva presentó un escrito de incidente de incumplimiento de sentencia.
III. TRÁMITE
1. Turno. Una vez recibidas las constancias respectivas en la Sala Superior, el magistrado presidente ordenó turnar el expediente al rubro citado a la ponencia del magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera, quien fungió como instructor y ponente en los medios de impugnación.
2. Recepción En su oportunidad, el magistrado instructor emitió el acuerdo por el que tuvo por recibido el escrito incidental, así como el expediente, y ordenó integrar el correspondiente cuaderno incidental.
3. Vista a la SHCP. En su momento, se dio vista a la SHCP con el escrito que formó el presente cuaderno incidental para que manifestara lo que en Derecho corresponda, de lo cual, se dio vista al incidentista el cual realizó las manifestaciones conducentes.
IV. COMPETENCIA
Solo de esa manera se cumple con la garantía de tutela jurisdiccional efectiva prevista en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,[14] ya que la función estatal de impartir justicia pronta, completa e imparcial, no se agota en el conocimiento y la resolución de los juicios, sino que comprende la plena ejecución de las sentencias que se dicten.
De ahí que lo inherente al cumplimiento de la ejecutoria pronunciada el veintinueve de diciembre, forma parte de lo que corresponde conocer a este Tribunal, pues la ejecución de los fallos es una circunstancia de orden público.[15]
V. ANÁLISIS DE LA MATERIA INCIDENTAL
1. Tesis
Esta Sala Superior considera que el incidente promovido es infundado, porque la SHCP cumplió en sus términos lo ordenado en la sentencia principal del presente asunto.
2. Justificación
a. Marco nomativo
En primer término, conviene hacer énfasis en que el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 17 de la Constitución general supone un conjunto de garantías para que las personas puedan acceder de manera expedita a tribunales independientes e imparciales, a plantear una pretensión o a defenderse de ella, con el fin de que la contienda entre las partes se dirima conforme al ordenamiento jurídico aplicable.
Al respecto, la primera sala de la SCJN en la jurisprudencia 1a./J.42/2007[16] sostuvo que la garantía de tutela jurisdiccional es efectiva cuando las autoridades judiciales o materialmente jurisdiccionales que tienen competencia para dirimir determinada controversia, guían los procesos de modo expedito con la finalidad de evitar que trabas innecesarias, lejos de concretizar la impartición de justicia, la obstaculicen.
En sintonía con lo anterior, dicha sala en la tesis aislada 1a. LXXIV/2013 (10a.)[17] estableció que el principio de tutela judicial efectiva no se agota con el acceso a un tribunal independiente e imparcial para que éste dirima una controversia, sino que su irradiación implica tres etapas indispensables para dotar de una eficacia auténtica al mencionado principio, a saber:
I. Una previa al juicio, a la que le corresponde el derecho de acceso a la jurisdicción, que parte del derecho de acción como una especie del de petición dirigido a las autoridades jurisdiccionales y que motiva un pronunciamiento por su parte;
II. Una judicial, que va desde el inicio del procedimiento hasta la última actuación y a la que corresponden las garantías del debido proceso; y,
III. Una posterior al juicio, identificada con la eficacia de las resoluciones emitidas.
Como puede advertirse, el máximo Tribunal ha sostenido que la etapa relativa al cumplimiento de las sentencias o resoluciones dictadas para dirimir una controversia también se encuentra dentro del cobijo de la tutela judicial efectiva pues, de no considerarse así, las etapas anteriores relativas al derecho de acción y el desenvolvimiento del juicio o proceso respectivo quedarían vaciadas de contenido ante la imposibilidad material de concretizar los efectos que jurídicamente han derivado de cada decisión.
En este contexto, se parte de que las sentencias dictadas por los órganos jurisdiccionales en general y, en particular, las que involucren la actuación de esta Sala Superior son obligatorias y de orden público. Al respecto, el Tribunal Electoral tiene el deber constitucional de exigir el cumplimiento de todas sus resoluciones, así como vigilar y proveer lo necesario para que se realice la plena ejecución de éstas.[18]
La exigencia de dicho cumplimiento tiene como límite lo decidido en la propia resolución, es decir, debe constreñirse a los efectos determinados en la sentencia.
Así, para decidir sobre el cumplimiento de una resolución, debe tenerse en cuenta lo establecido en ella y, en correspondencia, los actos que la responsable hubiera realizado, orientados a acatar el fallo.[19]
Ello corresponde con la naturaleza de la ejecución que, en términos generales, consiste en la materialización de lo ordenado por el órgano jurisdiccional, a efecto de que se cumpla lo establecido en su fallo.
Por eso, los planteamientos del incidentista deben estar encaminados a demostrar que se incumplió con la ejecutoria o sus efectos, esto es, sus argumentos deben guardar relación directa con los lineamientos de la ejecutoria.
Estimar lo contrario provocaría la apertura de una nueva instancia dentro del incidente, lo que desvirtuaría su naturaleza al acoger pretensiones y efectos que no fueron materia de la decisión que se considera incumplida.
Lo anterior es acorde con la naturaleza de la ejecución que, en términos generales, consiste en la materialización de lo ordenado por el órgano jurisdiccional a efecto de que tenga cumplimiento en la realidad lo establecido en su fallo.
b. Sentencia primigenia
Esto, porque se consideró que el Consejo General del INE no tiene atribuciones para posponer ese proceso, en virtud de que no agotó todos los medios a su disposición para cumplir con su obligación de garantizar el ejercicio de los derechos políticos de la ciudadanía, incluída la implementación de las medidas y los ajustes presupuestales necesarios para que, en caso de cumplirse los requisitos constitucionales y legales, se continúe con dicho mecanismo de participación política, así como, en su caso, la solicitud de la ampliación presupuestaria correspondiente a la SHCP.
En ese sentido, se determinó que la supuesta insuficiencia presupuestaria manifestada por el Consejo General del INE no actualizaba la presencia de una situación de fuerza mayor que justificara la posposición del proceso de revocación de mandato, máxime si en el acuerdo no se motivó adecuadamente la falta de recursos.
Derivado de lo anterior, se estimó que el Consejo General del INE, en el ámbito de su autonomía de gestión presupuestal, debía implementar las medidas necesarias para continuar con el proceso de revocación de mandato.
Así, esta Sala Superior razonó que la responsable en su carácter de órgano máximo de dirección encargado de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral,[20] debía garantizar la preparación de dicho mecanismo de participación ciudadana en estricta observancia a las medidas de racionalidad y presupuesto aprobado en el ejercicio fiscal correspondiente, con la finalidad de buscar el máximo aprovechamiento de los recursos humanos, materiales y financieros, en términos del artículo 26, párrafo segundo de la LFRM.
Así, se instruyó al INE para que de conformidad con sus atribuciones de gestión presupuestaria y en observancia de las políticas, normas y procedimientos para la administración de los recursos financieros y materiales del Instituto, así como de lo previsto en la normatividad en materia de presupuesto y responsabilidad hacendaria llevarara a cabo lo siguiente:
i) Realice y gestione las adecuaciones presupuestales necesarias, sin afectar sus obligaciones constitucionales, legales, estatutarias y laborales, a fin de estar en posibilidad de garantizar el adecuado desarrollo de las actividades calendarizadas en el proceso de revocación de mandato; o bien,
ii) De subsistir la insuficiencia, realice las gestiones pertinentes ante la SHCP a efecto de solicitar las ampliaciones presupuestarias que se requieran para el adecuado desarrollo del proceso de revocación de mandato.
En este contexto, conforme al marco normativo identificado en la sentencia, se sostuvo que el INE cuenta con facultades para instruir al Secretario Ejecutivo y a la Junta General Ejecutiva a efecto de que junto con las unidades responsables de gasto del Instituto definan qué tipo de adecuaciones presupuestales son necesarias a fin de asegurar el desarrollo pleno de sus atribuciones, así como la observancia de los principios inmiscuidos en el proceso de revocación de mandato a su cargo, por lo que de forma fundada y motivada se debía actuar como sigue:
1. Analizar el presupuesto aprobado, para lo cual, sus órganos centrales y sus áreas técnicas trabajarán en forma conjunta a fin de evaluar las adecuaciones presupuestales que eficienten el gasto y permitan la realización de las actividades necesarias para el desarrollo del proceso de revocación de mandato, sin que comprometan la realización del cúmulo de sus facultades constitucionales, legales, estatutarias y laborales;
2. Definir si las adecuaciones presupuestales a adoptar son internas o externas;
3. En caso de que las adecuaciones sean externas, solicitar su autorización a la SHCP;
4. Informar de las adecuaciones presupuestales que realice a dicha Secretaría, en todo caso;
5. De forma conclusiva e integral, el Consejo General al ser el órgano máximo de decisión emitirá un acuerdo en el que informe de la estrategia de adecuación presupuestal integrada por todas las áreas.
Asimismo, se vinculó a la SHCP para que, en el ámbito de sus atribuciones, en caso de que el INE hiciera una solicitud de ampliación presupuestaria respondiera a la brevedad, de manera fundada y motivada, atendiendo de manera completa la petición en ejercicio de su competencia, debiendo considerar para ello que se está en presencia de una obligación de todo el Estado Mexicano, que involucra la participación de la ciudadanía en la vida pública del país y el deber que tiene de hacer efectivo el ejercicio del derecho político-electoral de los mexicanos para participar en la revocción.[21]
c. Escrito incidental
El secretario ejecutivo en su escrito incidental sostiene que el oficio 100.-028 emitido por la SHCP genera incumplimiento a la ejecutoria de esta Sala Superior, por lo siguiente:
-A pesar de realizar adecuaciones presupuestales internas y solicitar el apoyo de diversas autoridades para eficientar los costos, resultó indispensable solicitar a la SHCP una ampliación presupuestal a fin de contar con los recursos faltantes para hacer efectivo el proceso de revocación de mandato, la cual fue negada por la SHCP.
-Incorrectamente se determina que no es viable otorgar recursos adicionales al INE, toda vez que en el presupuesto de egresos de la federación para el ejercicio fiscal 2022 no existe disposición y asignación específica de recursos que permita aumentar el presupuesto del INE.
-La SHCP tiene el deber de generar el instrumento legal para hacer efectivo el derecho humano de la ciudadanía de participar en la revocación de mandato.
-La respuesta contraviene los parámetros constitucionales y convencionales dados por esta Sala Superior.
-La SHCP debe otorgar los recursos solicitados, pues de otra manera estaría impidiendo la efectividad del derecho de la ciudadanía a participar en el procedimiento de revocación de mandato.
-Las consideraciones que la SHCP emite para negar la solicitud del INE son una reiteración de las objeciones que planteó para alegar oscuridad, ambigüedad y contradicción en la sentencia, las cuales fueron desestimadas en la resolución incidental.
-La Sala Superior debe ordenar de manera urgente a la SHCP otorgue los recursos solicitados previo a la fecha de emisión de la convocatoria (cuatro de febrero) a fin de que se conozcan con exactitud las reglas y plazos del proceso de revocación de mandato.
3. Caso concreto
Ahora bien, del escrito del incidentista se desprende que el alegato del incumplimiento de la ejecutoria se sustenta, esencialmente, en que, en su consideración, con el oficio emitido por la SHCP ésta incumple con el mandato de tomar en consideración su deber de generar el instrumento legal para hacer efectivo el derecho humano de la ciudadanía de participar en la revocación de mandato.
Para ello, sostiene que la respuesta contraviene los parámetros constitucionales y convencionales dados por esta Sala Superior, por lo que la SHCP está obligada, en el ámbito de sus atribuciones, a proveer lo necesario para hacer efectivo el derecho de participación de la ciudadanía en el proceso de revocación de mandato.
Así, para el incidentista es urgente que esta Sala Superior ordene el otorgamiento de los recursos solicitados de forma previa a la emisión de la convocatoria prevista para el próximo cuatro de febrero.
Esta Sala Superior considera que no le asiste la razón al incidentista como se señala enseguida.
Por principio de cuentas, se advierte que el Consejo General para dar cumplimiento a la ejecutoria emitió el acuerdo INE/CG13/2022 y en éste, además de realizar ciertas adecuaciones presupuestales, consideró necesario -ante la subsistencia de insuficiente presupuestaria- emitir un requerimiento a la SHCP para la provisión de recursos adicionales conforme a la calendarización aprobado y a la cartera de proyectos.
De forma destacada, en el punto de acuerdo SEGUNDO se instruyó a la Secretaría Ejecutiva que gestionara la solicitud a la SHCP de los recursos adicionales necesarios para el proceso de revocación de mandato, los cuales, se estimaba ascendían a la cantidad de más de 1,738 millones de pesos. Ello, para que “dicha Secretaría de Estado como lo dispuso la sentencia SUP-JE-282/2021 y acumulados, responda y notifique de manera fundada y motivada, a más tardar el 31 de enero de 2022”.
En ese sentido, de forma destacada en el punto de acuerdo TERCERO se señaló:
“(…)
La respuesta que emita la SHCP se deberá remitir a este Instituto a más tardar el 31 de enero de 2022. En caso que se emita en sentido afirmativo, se indicará el monto y fecha en la que se otorgarían los recursos solicitados; y, en caso de que se emita en sentido negativo o no se cuente con respuesta, se instruye a la Secretaría Ejecutiva a coordinar a las Direcciones Ejecutivas y Unidades Técnicas del Instituto para que a la brevedad analicen las implicaciones que se pueden presentar y pongan a consideración del Consejo General los ajustes necesarios, tanto normativos como presupuestales, para dar cumplimiento a su atribución de organizar el proceso de RM con los recursos que cuente
(…)”.
Así, el Consejo General instruyó a sus direcciones ejecutivas y unidades técnicas a continuar con las actividades de la revocación de mandato y, en caso de requerir algún ajuste, a presentar la propuesta concreta a los órganos competentes en el marco de eficientar los recursos disponibles.
En este contexto, una vez que el INE exploró otras alternativas de gestión presupuestal realizó la solicitud de recursos adicionales a la SHCP y esta Secretaría emitió el oficio por el que el incidentista alega el incumplimiento de la ejecutoria.
En su escrito de respuesta, la SHCP determinó que no era procedente la solicitud del INE de ampliación presupuestal, conforme a lo siguiente:
-En el PEF para el ejercicio fiscal 2022 aprobado por la Cámara de Diputados, no existe disposición y asignación específica de recursos que permita aumentar el presupuesto de ese instituto u otorgar excepcionalmente recursos, ni existe a la fecha Ley posterior que los prevea.
-Conforme al artículo quinto transitorio del decreto de reforma constitucional en materia de consulta popular y revocación de mandato, el ejercicio de las atribuciones del INE en materia de revocación de mandato solo se cubrirá con la disponibilidad presupuestaria para el ejercicio 2019 y subsecuentes.
-No se desprende que el constituyente haya ordenado para tal fin, mayor previsión de gasto a través de recursos adicionales a los aprobados por el PEF o una excepción al régimen constitucional.
-Conforme a los artículos cuarto y quinto transitorio de la LFRM, el INE para realizar la consulta de revocación de mandato tendrá que hacer los ajustes presupuestales correspondientes, es decir, ajustar el presupuesto que tenga asignado.
-El INE cuenta con la facultad de ajustar su propio presupuesto asignado para el cumplimiento de sus funciones, respecto del cual, solo tiene que informar de ello al ejecutivo y a la SHCP, por lo que debe realizar el ajuste necesario para que con el presupuesto con el que cuenta, lleve a cabo el proceso de revocación de mandato.
-Los órganos autónomos pueden autorizar erogaciones adicionales con cargo a sus ingresos excedentes, por lo cual la SHCP carece de competencia para autorizarlas.
-La atribución de la SHCP para autorizar erogaciones adicionales a las aprobadas en el PEF, solo se podría efectuar a favor de las dependencias y entidades de la administración púbica federal y con cargos a excedentes.
-El artículo tercero transitorio del decreto por el que se expide el PEF 2022 al que hizo referencia esta Sala Superior en la sentencia en análisis, únicamente es aplicable para el caso de reformas jurídicas que tengan por objeto la creación o modificación de la estructura administrativa de cualquier dependencia o entidad de la administración pública federal, no así para órganos autónomos, por lo que la solicitud planteada por el INE no atiende a una necesidad derivada de una reforma legal.
-Los artículos 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, así como el artículo 92 de su Reglamento no son aplicables a los organismos constitucionalmente autónomos, puesto que las adecuaciones presupuestarias previstas son aplicables a los entes de la Administración Pública Federal.
-A la presente fecha, por ser el inicio del ejercicio fiscal, la SHCP no cuenta reintegros de recursos de los ejecutores de gasto derivados de ahorro, economías o subejercicios y, en caso de generarse, serán destinados a necesidades en materia de salud y a la adquisición de vacunas.
-Con el objeto de colaborar para que el Estado Mexicano garantice los derechos político-electorales de participar en el proceso de revocación de mandato, diversas dependencias y entidades de la Administración Pública Federal han manifestado su disposición de apoyar al INE a través de la participación en trabajos de resguardo de la documentación e instalaciones, acompañamiento de personal, auxilio mediante equipo altamente cualificado que vela por la salvaguarda de las personas que participen en el proceso, entre otras tareas, por lo que la SHCP se encuentra en la mejor disposición para coadyuvar con esas dependencias y entidades para llevar a cabo las acciones necesarias.
-Con base en lo anterior, la SHCP concluyó que no era viable jurídicamente otorgar recursos adicionales al INE, reiterando que en el PEF para el ejercicio fiscal 2022 no existe disposición y asignación específica de recursos que permita aumentar el presupuesto al INE u otorgar excepcionalmente recursos adicionales.
Adicionalmente, en la vista dada a la SHCP con el escrito que integró el presente incidente, la Secretaría manifestó, sustancialmente, que no es materia del incidente de incumplimiento actos que atañen al fondo del acto que se haya emitido en cumplimiento de la sentencia principal, por lo que, si el incidentista pretende cuestionar los motivos y fundamentos plasmados en la respuesta dada a la solicitud de ampliación presupuestal, la consecuencia es que el incidente sea declarado improcedente.
Asimismo, sostiene que cumplió en sus términos lo ordenado por esta Sala Superior en la sentencia principal, ya que en ningún momento se ordenó que diera una respuesta favorable a la ampliación presupuestal solicitada por el INE.
Además, señala que la respuesta fue a la brevedad, de manera fundada y motivada y consideró que se está ante la presencia de una obligación del Estado Mexicano que involucra la participación de la ciudadanía en la vida pública del país, por lo que no existe incumplimiento a la sentencia materia de análisis.
Aunado a lo anterior, indica que el INE reconoce que realizará el proceso de revocación de mandato con los elementos que cuente, por lo que no es factible sustentar que la SHCP incurra en una transgresión al derecho de participación política de la ciudadanía y tampoco vulnera el principio de progresividad.
Por otro lado, el INE a partir de la vista que se le brindó del escrito de la SHCP con motivo del trámite incidental, manifestó sustancialmente que la Secretaría de Estado partió de una premisa incorrecta puesto que la cuestión incidental que planteó no correspondía con la indebida fundamentación y motivación del oficio combatido, sino al incumplimiento ordenado en la ejecutoria de hacer efectivo el derecho político de participación ciudadana en el proceso de revocación de mandato.
Aunado a lo anterior, el INE sostiene que las atribuciones de la Secretaría para conceder la solicitud de ampliación ya fueron objeto de pronunciamiento previo por lo que pretende modificar el fallo y desacatar el mandato de la Sala Superior.
En ese sentido, señala que con las manifestaciones del la SHCP se vulnera el principio de progresividad y la tutela reforzada de los derechos fundamentales de participación política.
Así, en consideración del Instituto, la disposición de colaboración a la que alude la Secretaría en su escrito no fue parte de la vinculación de la ejecutoria pues la sentencia únicamente se refirió a la ampliación presupuestal.
Derivado de lo anterior, como ya se anticipó en el apartado de marco normativo, esta Sala Superior tiene una clara línea jurisprudencial en el sentido de que, los incidentes solamente pueden estar relacionados con aspectos de la litis principal y no pueden modificar lo resuelto.[22]
De igual forma, se ha considerado que, las sentencias del Tribunal Electoral son definitivas y firmes, motivo por el cual no se pueden modificar[23], en cumplimiento del principio de cosa juzgada.
Por tanto, los incidentes únicamente pueden versar sobre lo ordenado en la sentencia principal, sin que esté permitido estudiar o analizar aspectos adicionales o distintos a la controversia o lo que se resolvió.
En ese orden de ideas, para esta Sala Superior, la respuesta brindada en el oficio cuestionado se encuentra dentro de los parámetros ordenados en la ejecutoria.
Lo anterior, ya que de esta se advierte que, tal como se mandató en la ejecutoria, la Secretaría emitió una respuesta en la que:
i. Emitió una respuesta a la brevedad;
ii. La respuesta está fundada y motivada; y
iii. Tomó en consideración los derechos políticos de participación ciudadana en el proceso de revocación de mandato.
Para ello, esta Sala Superior toma en cuenta que el tiempo de presentación de la respuesta fue acorde con el provisto por el propio incidentista, pues como se señaló, en el acuerdo INE/CG13/2022 se dispuso que la solicitud debería ser atendida antes del treinta y uno de enero y el oficio controvertido fue recibido por el INE en esa fecha.[24]
Es decir, la respuesta fue oportuna porque además de que se emitió dentro del plazo dado por el INE, ésta se produjo antes de que se expidiera la convocatoria (cuatro de febrero), lo que incluso permitió al INE acudir en la vía incidental a cuestionarla.
Asimismo, en el oficio combatido se identifica que la autoridad vinculada al cumplimiento de la sentencia, expuso los fundamentos y razones con los cuales estimó que el otorgamiento de recursos adicionales solicitados era inviable.
En ese sentido, como se aprecia en la descripción previa, la autoridad fiscal razonó que en términos de lo previsto en los artículos transitorios cuarto y quinto del decreto constitucional en materia de consulta popular y revocación de mandato, el INE cubrirá sus atribuciones con la disponibilidad presupuestaria debiendo hacer los ajustes correspondientes y, en ese sentido, sostuvo que en el PEF para el ejercicio fiscal 2022 no existe disposición que permita aumentar el presupuesto asignado.
Asimismo, estimó que el INE puede realizar los ajustes a su propio presupuesto y realizar erogaciones adicionales con cargo a sus excedentes, sin necesidad de su autorización pues el condicionamiento de aprobación únicamente comprende a entidades de la administración pública federal.
La SHCP precisó que la autorización de presupuesto adicional, conforme al artículo tercero transitorio del PEF 2022 y las disposiciones hacendarias, únicamente es aplicable para el caso de reformas jurídicas que impacten a alguna dependencia o entidad de la administración pública federal, no así para órganos autónomos.
En ese sentido, la SHCP señaló que, en cualquier caso, dado que está iniciando el ejercicio fiscal no cuenta con reintegros y una vez que éstos se encuentren disponibles serán destinados a la materia de salud y atención de la pandemia.
Por último, a fin de garantizar el ejercicio de los derechos políticos de la ciudadanía, la SHCP manifestó su intención de coadyuvar con las distintas dependencias y entidades de la administración pública que apoyen al INE en el proceso de revocación de mandato.
En las relatadas circunstancias, esta Sala Superior advierte que para demostrar el incumplimiento de la ejecutoria, el incidentista parte de la premisa inexacta de que este Tribunal hizo depender de la provisión de recursos adicionales el deber de garantizar instrumentalmente el ejercicio de los derechos políticos de la ciudadanía.
Lo inexacto del planteamiento obedece a que en la sentencia principal únicamente se vinculó a la SHCP para que, en ejercicio de sus atribuciones y tomando en consideración su deber estatal de garantía de los derechos políticos de la ciudadanía, emitiera una respuesta a la solicitud de recursos que en su caso realizara la autoridad administrativa electoral, sin ordenar en modo alguno el otorgamiento de los recursos ni condicionar el cumplimiento de su deber de garantía con dicho otorgamiento.
Si bien, este Tribunal expuso el marco normativo que permite al INE realizar ciertos ajustes presupuestales en el que se incluyó la normatividad en materia de presupuesto y responsabilidad hacendaria, ello no se tradujo en la orden de provisión de los recursos que el instituto solicitara para desarrollar el proceso de revocación de mandato, pues incluso, el reconocimiento de esa posible solicitud se condicionó a los ajustes que, en primer lugar, debía realizar el instituto internamente sin comprometer sus obligaciones constitucionales, legales, estatutarias y laborales.
En todo caso, en la ejecutoria principal esta Sala Superior se limitó a prever la posibilidad de que dicha solicitud fuera emitida, reconociendo en todo momento las respectivas facultades constitucionales, legales y de autonomía de cada autoridad involucrada y vinculada con el proceso de revocación de mandato.
No pasa desapercibido que la parte incidentista realiza diversas manifestaciones para evidenciar, a su juicio, la ilegalidad de la respuesta emitida por la SHCP. Lo anterior, a partir de considerar que los planteamientos de la SHCP son reiterativos a los manifestados previamente en los incidentes de aclaración y regularización del procedimiento que ya fueron objeto de pronunciamiento de esta Sala Superior, ya que a su consideración la SHCP tiene la obligación de otorgar los recursos que le solicitó o bien el deber de generar el instrumento legal para hacer efectivo el derecho humano de la ciudadanía de participar en la revocación de mandato.
Al respecto, este órgano jurisdiccional considera que las anteriores manifestaciones escapan de la materia del presente incidente dado que esta se ciñe únicamente al cumplimiento de una determinación judicial.
En primer término, porque como se ha puesto de manifiesto, la SHCP únicamente quedó vinculada, en su caso, a dar una respuesta al INE sobre su solicitud de ampliación presupuestal en un plazo breve y de manera fundada y motivada, en los términos ya precisados, sin que este órgano jurisdiccional ordenara en ningún apartado de la sentencia conceder la ampliación presupuestal.
En segundo lugar, las manifestaciones del actor incidentista no atacan un indebido cumplimiento de sentencia, ni representan planteamientos que combatan el oficio por vicios propios, sino que tienen como finalidad alcanzar su pretensión de que sea aprobada su solicitud de ampliación presupuestal, de ahí que estas manifestaciones no son propias del incidente de incumplimiento.
Ello porque en el incidente de incumplimiento, la litis se centra en verificar si el órgano responsable cumplió o no con lo que se le ordenó, por lo que el análisis sobre el sentido de la respuesta emitida en cumplimiento no forma parte de ese tipo de incidentes.[25]
A mayor abundamiento cabe señalar que en la controversia constitucional 209/2021, el ministro instructor por medio del acuerdo de treinta y uno de enero pasado, publicado en la liga https://www.scjn.gob.mx/sites/default/files/acuerdos_controversias_constit/documento/2022-02-03/MI_IncSuspContConst-209-2021.pdf, modificó la suspensión decretada el diez de diciembre de dos mil veintiuno, solicitada por el INE. Al respecto, en dicho acuerdo se estableció:
“Con base en lo anterior, lo procedente es otorgar la suspensión solicitada por el Instituto Nacional Electoral, para que pueda continuar el procedimiento de revocación, en cumplimiento a las referidas resoluciones incidentales dictadas por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en las controversias constitucionales 224/2021 y 226/2021, con los recursos que hasta el momento ya tiene programados para su realización.
(…)
En este contexto, la suspensión que se concede es para garantizar que el Instituto Nacional Electoral continúe con el procedimiento de revocación de mandato de la manera más eficiente y eficaz para su realización, como lo permita el presupuesto que ya tiene programado hasta el momento, es decir, con los $2,091,458,368.00 (dos mil noventa y un millones cuatrocientos cincuenta y ocho mil trescientos sesenta y ocho pesos 00/100 M.N.).
(…)
Si bien , en este momento, no es posible con esta medida cautelar ordenar que se le otorguen los recursos que solicita, porque ello corresponde al fondo del asunto, lo cierto es que se debe garantizar al Instituto Nacional Electoral el cumplimiento de sus fines constitucionales y legales, motivo por el cual la suspensión que se le concede es para que eficiente y haga eficaces los recursos que ya tiene para realizar el procedimiento de revocación de mandato, como sea posible para tal efecto.
Esto significa que, con los recursos ya presupuestados, el Instituto Nacional Electoral continúe el procedimiento de revocación de mandato con las posibilidades que esos recursos permitan, en el entendido que ese procedimiento se debe realizar hasta su culminación, para lo cual se deja a esa autoridad electoral en pleno ejercicio de su autonomía presupuestaria para decidir la manera en cómo continuará ese procedimiento”.
En ese sentido, en el acuerdo mencionado el ministro instructor tomó en consideración las atribuciones que el INE tiene en materia presupuestaria al reconocer su autonomía en la programación y en la gestión de los recursos que le son provistos para el cumplimiento de sus fines constitucionales y legales. De esa forma, el ministro instructor estimó incuestionable el deber del Instituto de continuar con las actividades del proceso de revocación de mandato hasta su culminación bajo las directrices de eficiencia y eficacia de los recursos que ya habían sido programados, quedando en su decisión la forma en que ello ocurriría.
Finalmente, cabe señalar que la parte incidentista en su escrito incidental indicó que, con independencia de la negativa de la ampliación presupuestal, el INE realizará el proceso de revocación de mandato con los elementos que cuente por lo que se advierte su continuación con el presupuesto programado y disponible.
Por estas razones, es infundado el incidente promovido pues la satisfacción de la pretensión del incidente derivaría en modificar la sentencia para crear nuevos efectos y alcances en la ejecutoria, lo cual no está permitido puesto que las sentencias de esta Sala Superior son definitivas e inatacables.
Ello, porque las sentencias dictadas por esta Sala Superior son inmutables y constituyen cosa juzgada por lo que no existe la posibilidad jurídica ni material para que mediante la presentación de una nueva petición u otro medio impugnación, la Sala Superior pueda confirmar, modificar o revocar sus propias resoluciones.[26]
En consecuencia, como se han expuesto en la presente, a juicio de este órgano jurisdiccional es infundado el presente incidente.
VI. RESUELVE
ÚNICO. Es infundado el incidente de incumplimiento de sentencia.
NOTIFÍQUESE como en Derecho corresponda.
En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido y, en su caso, hágase la devolución de la documentación exhibida.
Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron y firmaron las magistradas y los magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con el voto de salvedad del magistrado Indalfer Infante Gonzales. Ante el secretario general de acuerdos, quien autoriza y da fe que la presente sentencia se firma de manera electrónica.
Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.
VOTO DE SALVEDAD DEL MAGISTRADO INDALFER INFANTE GONZALES EN RELACIÓN CON LA RESOLUCIÓN DICTADA EN EL INCIDENTE DE INCUMPLIMIENTO DE SENTENCIA SUP-JE-282/2021 Y ACUMULADOS.
1. En el presente asunto comparto la determinación de declarar infundado el incidente de incumplimiento de la sentencia dictada en los expedientes SUP-JE-282/2021 y acumulados, promovido por el Secretario Ejecutivo del Instituto Nacional Electoral, por considerar que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público emitió una respuesta acorde con lo ordenado en la ejecutoria, en la medida en que se realizó en un plazo breve, de manera fundada y motivada y tomando en consideración los derechos políticos de participación ciudadana en el proceso de revocación de mandato.
2. No obstante, me aparto de las consideraciones que, a mayor abundamiento, se realizan en torno al acuerdo dictado por el Ministro instructor en el incidente de suspensión de la Controversia Constitucional 209/2021, pues tal pronunciamiento resulta innecesario atendiendo a la naturaleza y a la materia del incidente, y resulta incongruente considerando los argumentos principales de la propia resolución incidental.
3. Considero lo anterior, porque el objeto de la resolución incidental que ahora se emite se constriñe a analizar los planteamientos del incidentista respecto de los actos que considera incumplen, por exceso o por defecto, lo ordenado en la sentencia de fondo, sin que resulte válido que esta Sala Superior se pronuncie sobre asuntos ajenos a la litis originalmente planteada y que no fueron materia de análisis en la sentencia cuyo incumplimiento ahora se alega.
4. De esta forma, se comparten los argumentos en los que se señala que la Secretaría de Hacienda sí cumplió con lo ordenado por esta Sala Superior en la sentencia de fondo, porque: a) la respuesta sí cumplió con los parámetros establecidos en la sentencia, pues la responsable sólo quedó vinculada, en su caso, a responder al Instituto sobre una solicitud de ampliación presupuestal en un plazo breve, de manera fundada y motivada, ya que la sentencia no ordenó que se concediera la ampliación presupuestal; b) las manifestaciones del Instituto no denotan un incumplimiento de sentencia, ni combaten el oficio de respuesta por vicios propios, sino que buscan que le sea aprobada la ampliación presupuestal y c) la pretensión del incidente es que se modifique la sentencia de fondo, lo cual no está permitido pues las sentencias de la Sala Superior son definitivas e inatacables.
5. Sin embargo, se estima que no es conducente que se aluda a la referida Controversia Constitucional 209/2021, en la que el Ministro Instructor, por medio del acuerdo de treinta y uno de enero pasado, modificó la suspensión decretada el diez de diciembre de dos mil veintiuno, solicitada por el Instituto para el efecto de que éste lleve a cabo el procedimiento de revocación de mandato de la manera más eficiente, tanto como lo permita el presupuesto que hasta el momento tiene programado.
6. La inclusión de esta consideración en la resolución incidental es inconducente, pues hace referencia a cuestiones que no fueron analizadas en la sentencia de fondo y que, por tanto, su análisis no guarda congruencia con el estudio del cumplimiento de la sentencia por parte de la Secretaría de Hacienda.
7. De esta forma, al hacerse referencia a lo determinado por el Ministro instructor en el incidente de suspensión de la Controversia Constitucional 209/2021 se alude a cuestiones ajenas a la controversia que resultan además incongruentes respecto a los argumentos, expuestos en la propia resolución incidental, en el sentido de que la Sala Superior tiene una clara línea jurisprudencial en torno a que los incidentes solamente pueden estar relacionados con aspectos de la litis principal y no pueden modificar lo resuelto y que las sentencias del Tribunal Electoral son definitivas y firmes, motivo por el cual no se pueden modificar, en cumplimiento del principio de cosa juzgada. Siendo que, como se afirma en la resolución, los incidentes únicamente pueden versar sobre lo ordenado en la sentencia principal, sin que esté permitido estudiar o analizar aspectos adicionales o distintos a la controversia o lo que se resolvió.
8. Máxime, que el acuerdo emitido en el incidente de suspensión de la controversia constitucional 209/2021, por el ministro instructor, que modificó la suspensión decretada el diez de diciembre de dos mil veintiuno solicitada por el Instituto Nacional Electoral, no se refiere a las facultades o atribuciones de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público en relación con la ampliación presupuestal solicitada por el propio Instituto para la realización del procedimiento de revocación de mandato, sino a las atribuciones de la autoridad electoral en materia presupuestaria y, en particular, a su autonomía en la programación y en la gestión de los recursos que le son provistos para el cumplimiento de sus fines constitucionales y legales.
9. Tales cuestiones si bien se encuentran relacionadas con el procedimiento de revocación de mandato, no guardan una relación directa con la materia de la sentencia cuyo cumplimiento ahora se analiza.
10. Por las razones expuestas, no se comparte la inclusión de las consideraciones señaladas en la resolución incidental y se emite este voto con salvedad.
Este documento es autorizado mediante firma electrónica certificada, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.
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